centros de internamiento de extranjeros en españa

CENTROS DE INTERNAMIENTO DE EXTRANJEROS EN ESPAÑA
CENTROS
DE
INTERNAMIENTO
DE EXTRANJEROS
EN ESPAÑA
Informe Asociación Pro Derechos Humanos de España
Miembro de la Federación Internacional de Derechos Humanos
CENTROS DE INTERNAMIENTO DE EXTRANJEROS EN ESPAÑA
INTRODUCCIÓN
La elaboración de un informe sobre la situación jurídica, pertinencia y
legalidad de los Centros de Internamientos de Extranjeros (en adelante, CIE) no
obedece a ninguna inquietud innovadora sobre este asunto, del que se han escrito
ríos de tinta e infinidad de informes, algunos con un nivel de exhaustividad
difícilmente mejorable, que nos han servido de valiosa ayuda. Contiene información
y datos fácticos sobre la existencia y operatividad de estos centros que, dicho sea de
paso, no tienen nada que los distinga de una prisión en cuanto a la restricción del
derecho deambulatorio. Además, en ciertos aspectos, padecen la falta de algunos
medios que, por el contrario, disfrutan personas privadas de libertad por la
comisión de delitos.
Hemos querido centrar el presente trabajo en el análisis sobre su
funcionamiento actual, prestando especial atención a la posible concurrencia de
situaciones o medidas que supongan una violación de los derechos humanos, los
cuales, desde nuestra Asociación, pretendemos defender y promover.
Es necesario reseñar que este informe, si bien puede ser extrapolable a la
situación de los ocho centros de internamiento existentes a día de hoy en España
(tenemos en cuenta el reciente cierre del CIE de Málaga) se circunscribe, en cuanto
a datos y entrevistas, al CIE de Madrid (Aluche) que tuvimos ocasión de visitar en
tres ocasiones, conociendo sus instalaciones y dependencias, a excepción del
módulo de hombres al que no se nos facilitó el acceso alegando para ello motivos de
seguridad.
Madrid, febrero 2013
CENTROS DE INTERNAMIENTO DE EXTRANJEROS EN ESPAÑA
ÍNDICE
I.
MARCO NORMATIVO DE LOS CIE Y VULNERACIÓN DE DERECHOS
HUMANOS
II.
SITUACIÓN
DE LOS INTERNOS Y CONDICIONES DE ESTANCIA EN LOS
CIE
III.
ANÁLISIS DEL ANTEPROYECTO DE REGLAMENTO DE LOS CIE
IV.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
CENTROS DE INTERNAMIENTO DE EXTRANJEROS EN ESPAÑA
I.
MARCO
NORMATIVO DE LOS
CIE
Y VULNERACIÓN DE DERECHOS
HUMANOS
Los CIE son establecimientos públicos de carácter no penitenciario donde se
ingresa cautelarmente a extranjeros que están pendientes de que se ejecute una
orden de expulsión a su país de origen. Dicho otro modo, la existencia de estos
centros obedece a la finalidad de que se asegure la repatriación de extranjeros
sobre los que se ha cursado, ordenado o propuesto una orden de expulsión, bien por
haber incurrido el ciudadano extranjero en un ilícito administrativo (artículo 61 y
ss. de la L.O. 4/2000), bien por haber incurrido en un ilícito penal (artículo 89.6
del Código Penal). La autoridad judicial tiene que autorizar el ingreso y ostenta
potestades de control sobre el internamiento. Los supuestos y el procedimiento
para el internamiento se regulan en el artículo 258 del Reglamento de la Ley
Orgánica 4/2000, de 11 de enero sobre derechos y libertades de los extranjeros en
España y su integración social, modificada por la Ley 2/2009, de 11 de diciembre.
Este artículo también establece, en su apartado octavo, que el régimen de
internamiento se desarrollará reglamentariamente.
Sin embargo, desde su apertura los CIE vienen funcionando sin desarrollo
reglamentario y, por tanto, sin determinarse específicamente, entre otras,
cuestiones relativas al funcionamiento de estos centros y los derechos que ostentan
los internos. Sólo recientemente el Ministerio del Interior ha elaborado un
anteproyecto de reglamento pero que aún no ha sido aprobado. Más adelante
realizaremos un análisis del mismo1.
1
Artículo 258. Ingreso en Centros de internamiento de extranjeros.
1. El juez de instrucción del lugar en que hubiese sido detenido el extranjero, a petición del
instructor del procedimiento, del responsable de la unidad de extranjería del Cuerpo Nacional de
Policía ante la que se presente el detenido o de la autoridad gubernativa que hubiera acordado
dicha detención, en el plazo de 72 horas desde aquélla, podrá autorizar su ingreso en centros de
internamiento de extranjeros, en los casos a que se refiere el apartado 2 siguiente.
2. Sólo se podrá acordar el internamiento del extranjero cuando concurran los supuestos previstos
en los artículos 15.3, 23.4, 235.5 y 246.3 de este Reglamento.
3. Lo previsto en los apartados anteriores se entenderá sin perjuicio de lo establecido en el artículo
89.6 de la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre, del Código Penal.
4. El ingreso del extranjero en un centro de internamiento no podrá prolongarse por más tiempo
del imprescindible para la práctica de la expulsión, devolución o el regreso, y la autoridad
gubernativa deberá proceder a realizar las gestiones necesarias para la obtención de la
documentación que fuese necesaria con la mayor brevedad posible.
5. La incoación del expediente, la adopción de la medida cautelar de detención e internamiento, y la
resolución del procedimiento serán comunicados a la embajada o consulado del país de origen del
extranjero. Esta comunicación se dirigirá al Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación
cuando no se haya podido notificar al consulado o éste no radique en España. Si así lo solicitase el
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Por su parte, el artículo 62 de la citada Ley 4/2000 establece que el plazo máximo
de internamiento es de 60 días.
En definitiva, un extranjero puede estar privado de libertad durante todo este
tiempo por una mera infracción administrativa como es el carecer del permiso de
trabajo o de residencia correspondiente. Es decir, que se le priva del derecho
fundamental a la libertad pero en las mismas condiciones, o incluso peores, que las
que tienen en un centro penitenciario las personas que han cometido un delito.
extranjero, se comunicará el internamiento a sus familiares, a la persona a la que haya atribuido
su defensa jurídica, la organización no gubernamental indicada por el extranjero u otras personas
residentes en España.
6. El extranjero, durante su internamiento, estará en todo momento a disposición del órgano
jurisdiccional que lo autorizó, debiendo la autoridad gubernativa comunicar a éste cualquier
circunstancia en relación con la situación de aquél que pudiera determinar la variación de la
decisión judicial relativa a su internamiento.
7. Los menores extranjeros no podrán ser ingresados en dichos centros, y deberán ser puestos a
disposición de los servicios competentes de Protección de Menores, salvo que el juez de primera
instancia lo autorice, previo informe favorable del Ministerio Fiscal, y sus padres o tutores se
encuentren ingresados en el mismo centro, manifiesten su deseo de permanecer juntos y existan
módulos que garanticen la unidad e intimidad familiar.
8. El régimen de internamiento de los extranjeros, con consideración especial de sus derechos y
obligaciones, y en plena coherencia con lo dispuesto en la medida judicial que determine su ingreso,
se desarrollará conforme a lo que establezca el Reglamento previsto en la disposición adicional
tercera de la Ley Orgánica 2/2009, de 11 de diciembre”.
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II.
SITUACIÓN
DE LOS INTERNOS Y CONDICIONES DE ESTANCIA EN LOS
CIE
Es importante señalar la falta de transparencia en relación a los Centros de
Internamiento de Extranjeros, materializada en la ausencia de datos y estadísticas
contrastables, lo que conlleva dificultades en la tarea de documentación e
investigación.
La APDHE ha realizado tres visitas al CIE de Madrid, los días 18 de mayo, 7 junio y
3 agosto de 2012, entrevistándose con las autoridades de este centro y con 29
internos de diferentes nacionalidades: 17 de países africanos, 4 de estados del este
de Europa y 8 de América Latina.
La dirección del CIE de Madrid informó a la Asociación Pro Derechos Humanos de
España que prácticamente todos los casos en los que un Juzgado de Instrucción
acuerda el internamiento, se corresponde con extranjeros en situación irregular
desde un punto de vista administrativo, pero que, además, tienen antecedentes
policiales o están siendo investigados por la comisión de alguna infracción penal.
Sin embargo, esto contrasta con la información obtenida por la APDHE en las
entrevistas con los internos de este CIE, puesto que más de la mitad de ellos
manifestaron no haber sido nunca objeto de investigación judicial por la comisión
de un delito. Por otro lado, es necesario destacar que al menos la tercera parte de
estas personas tienen hijos menores de edad nacidos en España y algunos de ellos
incluso habían tenido permiso de residencia y trabajo que no habían podido
renovar como consecuencia de que sus contratos fueron extinguidos ante la
imposibilidad de obtener un nuevo trabajo, debido, esencialmente, a la situación de
crisis económica actual. Menos de la mitad de las personas entrevistadas refirieron
haber cometido algún ilícito penal, muchos de ellas de carácter leve, como los
relacionados con la propiedad intelectual e industrial (el top manta), y los hurtos.
Como en el supuesto anterior, casi una tercera parte de este grupo de personas
había tenido en algún momento permiso de residencia y trabajo en nuestro país.
Por otra parte, entre las personas internadas en el CIE de Madrid, se ha detectado
una cifra elevada de extranjeros que llevan residiendo en territorio español desde
hace más de cinco años y muchos más de 10. La media de estancia en España de
todos los internos entrevistados supera los 9 años de duración. Se trata por tanto de
extranjeros, que si bien no han podido regularizar su situación administrativa en
España, gozan de arraigo laboral y social en nuestro país.
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El hecho de que no hayan podido regularizar su situación es debido, en la mayoría
de los casos, no a la comisión de una infracción penal sino a los obstáculos que
incluso en periodos de bonanza económica, han tenido para conseguir una oferta de
empleo. Es sabido que en el sector de la construcción o en el empleo doméstico, por
citar los más significativos, se ha utilizado de forma generalizada mano de obra
extranjera sin contratación.
Como ya se expuso, el objetivo del internamiento es asegurar la expulsión del
territorio nacional. Sin embargo, aunque la dirección del CIE de Madrid manifiesta
que sólo un 20% de los extranjeros no son finalmente expulsados -principalmente
por no poder saber su nación de origen- todo apunta a que la cifra media real de no
expulsados en todos los centros de internamiento en territorio español superaría el
40%, según datos que nos ofrece el propio Defensor del Pueblo en el informe anual
del año 2011, realizado por el Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura.
Esta última cifra es mucho más acorde con la comprobación que la APDHE ha
realizado respecto de los 15 internos con los que se entrevistó en dicho CIE el
pasado 3 de agosto, puesto que de ellos sólo 8 fueron finalmente expulsados.
Es decir, que nos encontramos con un alto porcentaje de extranjeros que, tras
agotar el plazo máximo de internamiento de 60 días, son puestos en libertad al no
poder ejecutarse la expulsión. Un número importante de ellos son los extranjeros
con arraigo social y laboral a quienes acabamos de referirnos, respecto de quienes
finalmente suelen prosperar los recursos interpuestos contra las órdenes de
expulsión. No son pocos los casos en que los tribunales han revocado dichas
órdenes de expulsión cuando el extranjero ya se encontraba en su país de origen
tras haber sido ejecutadas las mismas.
El Tribunal Constitucional ha tenido la ocasión de pronunciarse sobre el fin de un
CIE, que se circunscribe de forma exclusiva a garantizar la ejecución de una orden
de expulsión, lo que choca frontalmente con el hecho de que ese 40% no llegue a ser
expulsado a su país después de su internamiento por el CIE. ¿Cómo se justifica en
estos casos la medida de privación de libertad? Técnicamente y respecto de este
porcentaje, se está vulnerando el derecho fundamental a la libertad contemplado en
la Constitución Española y en la Declaración Universal de Derechos Humanos (arts.
3 y 9) puesto que ni se ejecuta su orden de expulsión ni se les pone en libertad
dentro de al menos 24 o 48 horas desde su detención o tras su puesta a disposición
judicial.
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Por parte de la dirección del CIE de Madrid se justifica la anterior situación tanto
por la falta de recursos económicos para ejecutar la inmediata expulsión como a la
nula colaboración de los países de origen para cooperar en la repatriación de sus
súbditos.
En cualquier caso, aunque estos datos sean ciertos, los mismos no excusan ni la
medida de reclusión ni el largo plazo de 60 días establecido al efecto.
Otro de los principales problemas que nuestra Asociación ha detectado es que en
los CIE ingresan, junto a los extranjeros que han incurrido en un simple ilícito
administrativo, los que han cumplido condena en un centro penitenciario así como
los que han sido condenados pero a quienes se decide expulsar en lugar de ingresar
en prisión2
En definitiva, se está internando en las mismas dependencias del CIE, a personas
cuya única infracción es carecer de documentación administrativa con aquellas que
han cometido un delito.
Por parte de las autoridades encargadas del control y vigilancia de los internos se
alega, en respuesta a nuestras demandas de información sobre esta cuestión, que la
falta de medios económicos no permite mantener a estos dos grupos de internos en
dependencias separadas. Esta justificación es inadmisible, puesto que ni el
tratamiento jurídico que debe proporcionarse a los internos ni las medidas de
seguridad a adoptar pueden ser iguales en ambos supuestos.
Otra situación preocupante es la ausencia de mecanismos de detección de personas
extranjeras en situación vulnerable, las cuales no tendrían que ser internadas sino
identificadas como posibles solicitantes de asilo o como víctimas de trata de
personas, según los casos.
En relación con las condiciones de estancia en el CIE, el artículo 62 bis, de la Ley
Orgánica 2/2009, de 11 de diciembre, de reforma de la Ley Orgánica 4/2000, de
11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su
integración social, establece que se deberán salvaguardar los derechos y libertades
reconocidos en el ordenamiento jurídico, respecto a las personas que sean
detenidas en un CIE, “sin más limitaciones que las establecidas a su libertad
ambulatoria”. Sin embargo, las visitas realizadas por la Asociación Pro Derechos
Humanos de España al CIE de Madrid, así como la labor previa de diversas
2
Cuando un extranjero en situación irregular es condenado por un delito con pena inferior a seis
años de privación de libertad, el Tribunal puede disponer la expulsión del territorio nacional como
alternativa al ingreso en prisión.
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organizaciones, llevan a la conclusión de que estos centros presentan unas
condiciones
absolutamente
insuficientes
que
vulneran
los
derechos
más
elementales de los internos:
1) Se trata de un recinto cerrado, con módulos separados para hombres y
mujeres, y con el único acceso a un patio.
2) Existen celdas de aislamiento
3) La comunicación con el exterior es muy complicada, ante la insuficiencia de
terminales de teléfono para realizar llamadas así como para recibirlas del
exterior.
4) Las visitas de los familiares a los internos se realizan a través de mamparas
acristaladas cerradas, sin que se permita el contacto físico.
5) Muchos de los internos refieren falta de información exacta y concisa sobre
la situación jurídica en la que se encuentran y las expectativas y
posibilidades de recurso contra su expulsión.
6) Si bien se constata la existencia de un consultorio médico de atención
primaria y servicio de enfermería, se han referido casos de inadecuada
asistencia sanitaria y reticencia a derivar personas enfermas a centros
especializados y a hospitales
7) Las habitaciones albergan una media de 6 u 8 personas. Si bien en estos
momentos se están construyendo baños privados en cada una de ellas, hasta
la fecha los internos tenían que pedir permiso para acceder a los servicios
durante la noche.
8) Falta de seguridad para la custodia de objetos personales, al no existir
taquillas para guardar las pertenencias bajo llave.
9) Las quejas son generalizadas en cuanto a la mediocre calidad de la
alimentación y su escasez.
10) Ausencia de intérpretes en los CIE, en contravención de lo dispuesto en el
artículo 62 bis de la Ley de Extranjería.
11) En relación al trato a los internos, en general afirman que existe un clima
general de hostilidad de los agentes de policía que custodian el centro,
vejaciones verbales y escaso tacto y experiencia en el manejo de situaciones
de conflicto. Varios internos entrevistados han informado a los miembros de
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la Asociación respecto de episodios en que los agentes de policía han
proferido insultos y agresiones a internos. Es de señalar que la propia
dirección del Centro informó de que la inmensa mayoría de estos agentes
acaban de salir de la academia y admitió que en general no les satisface este
destino de trabajo.
12) Además, la situación de las internas se ve agravada por su condición de
mujer, siendo objeto de provocaciones y propuestas indecentes y obscenas
por los policías. También se produce la detención e ingreso en los CIE de
mujeres cuando han acudido a comisaría a denunciar casos de violencia de
género.
13) Por otra parte, es necesario reseñar que la gestión de los CIE está
encomendada a agentes de la policía, y que en los únicos CIE donde existen
servicios de asistencia social, a través de la Cruz Roja, son el de Madrid y el
de Santa Cruz de Tenerife.
III.
ANÁLISIS DEL ANTEPROYECTO DE REGLAMENTO DE LOS CIE
Habiéndose facilitado por el Ministerio del Interior a diferentes organizaciones
civiles no gubernamentales un documento de trabajo denominado “Anteproyecto
de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de Funcionamiento y Régimen
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Interior de los Centros de Estancia Controlada de Extranjeros”, cuyo objeto es la
regulación de los actualmente denominados Centros de Internamiento de
Extranjeros, en el presente informe procedemos a efectuar un análisis somero de su
contenido, centrando la cuestión, principalmente, en los déficit que presenta el
texto citado.
Interesa destacar, en primer lugar, que conforme a la Disposición Final Primera del
texto, los Centros de internamiento, pasan a denominarse Centros de Estancia
Controlada de Extranjeros. Dicho cambio responde a una voluntad del Gobierno de
suavizar la denominación de los Centros, cuya realidad tanto jurídica como fáctica,
se ajusta más a la denominación que actualmente mantiene, esto es, Centros de
internamiento.
Para una mejor sistemática en la exposición, procedemos a efectuar el análisis
referido, atendiendo a alguno de los Capítulos en los que se divide el contenido del
Anteproyecto.
Disposiciones Generales
El texto del Anteproyecto de Reglamento define, en su artículo 1, a los Centros de
Estancia controlada de Extranjeros de la siguiente forma:
“1.-
Los
Centros
de
Estancia
controlada
de
Extranjeros
son
establecimientos públicos de carácter no penitenciario, dependientes del
Ministerio del Interior, destinados a la custodia preventiva y cautelar de
ciudadanos extranjeros para garantizar su expulsión, devolución o regreso como
consecuencia de la denegación o de habérseles impedido la entrada en España en
los términos previstos en la legislación de extranjería, y los extranjeros que,
habiéndoseles sustituido la pena privativa de libertad por la medida de expulsión,
el Juez o Tribunal competente así lo acuerda en aplicación de lo dispuesto por el
artículo 89.6 del Código Penal
2.- El ingreso y estancia en los Centros de Estancia controlada de
Extranjeros tendrá únicamente la finalidad preventiva y cautelar, y estará
orientado a garantizar la presencia del extranjero durante la sustanciación del
expediente administrativo y la ejecución de la medida de expulsión, devolución o
ingreso”.
Lo primero que sorprende del contenido del citado precepto es que no se destaque
la excepcionalidad y el carácter residual de dicha medida al afectar a un derecho
fundamental de la persona como es la privación de libertad. A estos efectos no
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resulta suficiente que en el párrafo segundo del artículo 1º del texto se disponga que
tanto el ingreso como la estancia en dichos Centros tenga una finalidad preventiva y
cautelar, máxime si atendemos a que el motivo de ingreso de muchos ciudadanos
extranjeros en dichos Centros no responde a cuestiones penales, sino simplemente
a cuestiones administrativas.
Organización General y Competencias
El artículo 3 del Anteproyecto de Reglamento establece lo siguiente:
“1.- Las competencias de dirección, coordinación, gestión y control de los
Centros de Estancia contralada de Extranjeros corresponden al Ministerio del
Interior y serán ejercidas a través de la Dirección General de la Policía, que
también será responsable de la custodia y vigilancia de los centros, sin perjuicio
de las facultades judiciales concernientes a la autorización de ingreso y al control
de la permanencia de los extranjeros en los mismos.
2.- Corresponde a la Comisaría General de Extranjería y Fronteras
coordinar los ingresos y salidas en los Centros de estancia controlada de
Extranjeros con el objeto de optimizar la ocupación de los mismos, bajo la
dependencia orgánica y funcional de la plantilla policial de la provincia en la que
radiquen”.
El artículo 4 del Anteproyecto de Reglamento dispone:
“1. Será competencia del Ministerio del Interior la prestación de servicios
de asistencia sanitaria y los servicios sociales en los Centros de Estancia
Controlada de Extranjeros, sin perjuicio de que tales prestaciones puedan
concertarse con otros Ministerios o conotras entidades públicas o privadas, sin
ánimo de lucro, con cargo a los programas de ayuda legalmente establecidos en
las correspondientes partidas presupuestarias. En todo caso, se procurará que las
condiciones sanitarias y sociales sean similares en todos los Centros.
2. La Administración promoverá especialmente la colaboración de las
instituciones y asociaciones dedicadas a la ayuda de los extranjeros, que deberán
respetar en todo caso las normas de régimen interno del centro”
Que los artículos 3 y 4 del Anteproyecto de Reglamento otorguen competencias de
forma exclusiva a favor del Ministerio del Interior y, en concreto, a favor de la
Dirección General de Policía en cuanto a la dirección, coordinación, gestión y
control de los Centros de internamiento, resulta absolutamente inadmisible e
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improcedente. Las competencias conferidas al citado Departamento Ministerial no
pueden ni deben tener carácter exclusivo. La Dirección General de Policía debe
tener única y exclusivamente competencias en materia de seguridad en los Centros,
tal y como sucede en otros ámbitos. El otorgamiento de esas amplias competencias
a la Dirección General de Policía conlleva la asunción por parte de ésta ó en su caso
del Ministerio del Interior de una serie de funciones, entre otras, en materia
sanitaria y de servicios sociales que en ningún caso le competen de conformidad
con lo establecido al respecto en el propio Real Decreto 400/2012, de 17 de febrero,
en el que se regula la Estructura Orgánica del Ministerio del Interior.
Por ello, entendemos que la atribución de competencias contenida en los artículos 3
y 4 del Anteproyecto resulta disconforme a derecho, evidenciando el texto de los
citados preceptos el marcado carácter policial de los Centros de internamiento
absolutamente incompatible con el carácter humanitario que debería presidir los
mismos.
Por otra parte, de igual forma que el artículo 4 dispone que se debe procurar que las
condiciones sanitarias y sociales sean similares en todos los Centros, se debe
garantizar dicha similitud en relación con la totalidad de los servicios que se
presten en los mismos.
Organización interior de los Centros de Estancia Controlada de
Extranjeros
El carácter no penitenciario de los Centros de Internamiento debe obligar a las
autoridades a que las condiciones jurídicas y materiales de la estancia de los
extranjeros en los mismos no sean inferiores a las que la legislación penitenciaria
establece para los centros penitenciarios, tal y como han destacado las
organizaciones firmantes del informe elaborado para la campaña denominada “Que
el derecho no se detenga a la puerta de los CIE”.
Por ello, si se exige en el artículo 13 de la Ley General Penitenciaria que los
establecimientos penitenciarios cuenten con dormitorios individuales, enfermería,
biblioteca, instalaciones deportivas y recreativas, talleres, peluquería, cocina,
comedor, etc…., resulta absolutamente inaceptable e insuficiente el contenido de los
artículos 6 y siguientes del Anteproyecto de Reglamento.
Para una mejor comprensión de la cuestión que se examina procedemos a
transcribir literalmente el contenido del artículo 13 de la Ley General Penitenciaria:
CENTROS DE INTERNAMIENTO DE EXTRANJEROS EN ESPAÑA
“Los establecimientos penitenciarios deberán contar en el conjunto de sus
dependencias con servicios idóneos de dormitorios individuales, enfermerías,
escuelas, biblioteca, instalaciones deportivas y recreativas, talleres, patios,
peluquería, cocina, comedor, locutorios individualizados, departamento de
información al exterior, salas anejas de relaciones familiares y, en general, todos
aquellos que permitan desarrollar en ellos una vida de colectividad organizada y
una adecuada clasificación de los internos, en relación con los fines que en cada
caso les están atribuidos”.
Por su parte, el artículo 6 del Anteproyecto se limita a decir que cada Centro
dispondrá de las siguientes instalaciones:
Dirección, Secretaría y Administración.
Control de entrada y salida.
Servicio de Vigilancia.
Asistencia Sanitaria.
Comedor.
Alojamiento de internos.
Aseos y duchas.
Locutorio para Abogados y sala de visitas.
Espacios adecuados para el esparcimiento y recreo.
La improcedencia e insuficiencia de dicho precepto –artículo 6 del Anteproyecto- es
clara si lo comparamos con el contenido del artículo 13 de la Ley General
Penitenciaria anteriormente citado. Es más, ni siquiera se prevé en el artículo 6 del
Anteproyecto un Servicio de Traductores ni un Servicio de Orientación y Asistencia
Jurídica a los internos.
Es más, ni siquiera dispone de forma imperativa el artículo 7 del Anteproyecto la
debida separación entre internos que hayan ingresado por causa administrativa
(falta de documentación o documentación irregular) o por causa penal y cuyo
ingreso haya venido dado como sustitutivo de pena, pues se limita a expresar que
“se procurará que las instalaciones permitan la separación de los internos que
tengan antecedentes policiales ó penales de aquellos otros que se encuentren
internos por la mera estancia irregular en España”.
CENTROS DE INTERNAMIENTO DE EXTRANJEROS EN ESPAÑA
Así, los Centros de internamiento deben disponer de taquillas, espacios adecuados
para las visitas íntimas y de familiares, habitación con ordenador, fax, acceso a
internet e incluso fotocopiadora. Deben disponer, igualmente, de un número
suficiente de teléfonos tanto para llamar como para recibir llamadas. Esto es, se
debe de garantizar el derecho de los internos a la comunicación por todos los
medios con el exterior.
En consonancia con lo anteriormente expuesto, se deben dotar de instalaciones de
carácter formativo y cultural para los internos.
Estructura
El artículo 8 del Anteproyecto dispone:
“1. En cada Centro de Estancia Controlada de Extranjeros existirán los
siguientes órganos y servicios:
Dirección.
Unidad de Seguridad.
Administración.
Junta de Coordinación.
Secretaría.
Servicio de Asistencia Sanitaria.
Servicio de Asistencia Social”.
El artículo 8 del Anteproyecto presenta una doble omisión que resulta inaceptable
ambas destacadas anteriormente: inexistencia de un Servicio de Orientación
Jurídica y de un Servicio de Intérpretes.
La estructura interna de los Centros de Estancia Controlada de Extranjeros que
prevén los artículos 8 y siguientes del Anteproyecto, es un fiel reflejo de lo que ya ha
sido expuesto anteriormente, esto es, prima el sistema policial sobre el asistencial.
Así, el artículo 9 establece que el Director de cada uno de los Centros debe ser un
funcionario A1 del Cuerpo Nacional de Policía y serán nombrados por el Director
General de la Policía.
El mismo precepto atribuye unas competencias de dirección, coordinación y
ejecución amplísimas a favor de los Directores de los Centros, mientras que la Junta
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de Coordinación, que está constituida por cada una de las Unidades y Servicios que
han sido anteriormente relacionados, única y exclusivamente se le otorgan
funciones de carácter consultivo –artículo 10 del Anteproyecto-.
Por ello, sería necesario que la Junta de Coordinación no sólo tuviera funciones
meramente consultivas, sino también ejecutivas en determinadas materias que
afectan al régimen interior del Centro, pues contrasta enormemente el desequilibrio
existente entre las facultadas amplísimas que se otorgan en tal sentido al Director
del Centro y las competencias restringidas y de carácter meramente consultivo que
se conceden a la referida Junta de Coordinación. Además, en la Junta de
Coordinación debería integrarse el responsable del Servicio de Orientación Jurídica
de cada uno de los Centros así como el responsable del Servicio de Intérpretes.
Volviendo al contenido del artículo 9 del Reglamento resulta imprescindible que se
suprima el apartado 2.l) del mismo en cuanto establece lo siguiente en relación con
las funciones del Director del Centro:
“Aceptar o denegar las solicitudes de preingreso formuladas por las
brigadas o grupos de extranjería, siguiendo las directrices impartidas por la
Comisaría General de Extranjería y Fronteras.”
La solicitud de preingreso previsto en el citado precepto no tiene cobertura legal
alguna en nuestro ordenamiento jurídico. Esto es, el artículo 61 de la Ley Orgánica
4/2000 únicamente permite al Instructor de un procedimiento sancionador
solicitar al Juez de Instrucción la adopción de una serie de medidas cautelares,
entre ellas y por lo que aquí interesa, el internamiento preventivo, sin que exista la
posibilidad de articular una “solicitud de preingreso”, pues dicha figura –que
condiciona el ingreso final del interno a la capacidad del Centro-, resulta alegal o
ilegal.
Respecto al Servicio de Asistencia Sanitaria regulado en el artículo 14 del
Anteproyecto, debemos destacar que no garantiza a todos los niveles, el derecho a la
salud y servicios de asistencia sanitaria de todos y cada uno de los internos, al
condicionar la hospitalización y la asistencia médica especializada de los
extranjeros a un posible concierto con Centros Hospitalarios y asistenciales
cercanos al Centro de Estancia Controlada de Extranjero o con otras
Administraciones o instituciones.
Debe garantizarse la asistencia de carácter primario en el propio centro, la
hospitalización en la localidad correspondiente y los servicios de urgencia.
CENTROS DE INTERNAMIENTO DE EXTRANJEROS EN ESPAÑA
Además, los servicios sanitarios de cada uno de los centros deberían tener
competencias propias y específicas para valorar, al ingreso, la incidencia que el
mismo provoca en la salud del posible interno, debiendo conferirse competencias a
los propios servicios sanitarios para, conjuntamente con el Director del Centro,
poder prescribir la inmediata libertad del interno cuyo ingreso suponga un grave
riesgo para su salud, dando cuenta inmediata de dicha circunstancia a la autoridad
judicial competente. A mayor abundamiento, las embarazadas y los extranjeros con
graves problemas mentales no deberían ser ingresados en los Centros de
Internamiento en ningún caso. El examen médico al ingreso debe configurarse, con
carácter general, como un derecho del interno y no como una obligación.
El servicio sanitario de los Centros debe poder elaborar los partes relativos a las
lesiones que presenten al ingreso y durante el internamiento cada uno de los
internos, facultando a dicho servicio para ponerlo en conocimiento de la Fiscalía, de
la autoridad judicial competente, y del Director del Centro.
El Anteproyecto de Reglamento regula el Servicio de Asistencia Social de una forma
insuficiente, por cuanto que circunscribe sus competencias, esencialmente, a la
resolución de los problemas surgidos a los extranjeros ingresados y, en su caso, a
sus familias, como consecuencia de la situación de ingreso, en especial los
relacionados con interpretación de lenguas, relaciones familiares con el exterior ó
tramitación de documentos.
Si bien el ámbito competencial de los Servicios Sociales debería ser mucho más
amplio que el expresamente contemplado en el artículo 14 del Reglamento (p.ej.:
menores, víctimas de violencia de género, asilo y refugio, etc….), resulta
imprescindible el establecimiento, tal y como ya se ha indicado anteriormente, de
un servicio de intérpretes y un servicio de orientación jurídica ó de asistencia
letrada a los internos que garanticen su derecho de defensa a todos los niveles, esto
es, tanto en un ámbito administrativo como judicial, siendo imprescindible para
garantizar el citado derecho fundamental el que los integrantes de los Servicios de
Orientación Jurídica tengan acceso al expediente personal de cada uno de los
internos.
Pero es más, no procede que se otorgue competencias en relación con la
interpretación de lenguas a los Servicios Sociales, pues estableciéndose como un
derecho específico de los extranjeros internados tal y como lo regula el artículo 62
bis) de la Ley Orgánica 4/2000, es evidente que el citado derecho no puede
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atribuirse a un Servicio que nada tiene que ver con la prestación efectiva del
derecho.
Derechos de los internos
El artículo 15 del Anteproyecto de Reglamento, regula los Derechos de los internos.
Una vez más nos encontramos ante una enumeración de derechos de los internos
absolutamente improcedente e insuficiente, no garantizándose los derechos que les
asisten, introduciendo limitaciones genéricas que pueden amparar actuaciones
absolutamente arbitrarias por partes de las autoridades gubernativas que dirigen
los Centros.
Así el contenido del artículo 15.1 del Anteproyecto debe ser corregido, pues la
salvaguarda de los derechos y libertades reconocidos a los extranjeros por el
ordenamiento jurídico no pueden tener las limitaciones necesarias conforme al
contenido y finalidad de la medida judicial de ingreso acordada, sino que la única
limitación a los derechos y libertades que asisten al extranjero internado debe ser la
correspondiente a su libertad ambulatoria, pues no pueden limitarse por razones de
otra índole, tal y como establece y reconoce el propio artículo 62 bis.1 de la Ley
Orgánica 4/2000, de 11 de enero.
Debe reconocérsele el derecho al extranjero no sólo a ser informado de su situación
y a tener conocimiento de las resoluciones judiciales y administrativas que le
afecten, sino también a obtener copia de las mismas. También debe ser informado
de la existencia de los Servicios existentes en el Centro así como de un Juez de
Control a quien podrá formular peticiones e interponer quejas.
Las peticiones y quejas de los internos deben poder ser dirigidas por éste al
Organismo que considere oportuno, sin que sea obligatorio que las mismas se
dirijan al Director del Centro y que sea éste el que, a su vez, las remita al órgano ó
autoridad competente, tal y como contempla el artículo 18.2 del Anteproyecto de
Reglamento.
Ingresos y salidas de los internos
El Reglamento debe prohibir de forma clara y taxativa sucesivos internamientos de
extranjeros por diferentes expedientes de expulsión. Jurídicamente es inaceptable
que se acuerden con carácter excepcional y de forma sucesiva diferentes
internamientos de un mismo extranjero, por cuanto ello supone desvirtuar la
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excepcionalidad del régimen, así como desnaturalizar lo que en sí mismo es una
medida de carácter cautelar.
En cuanto al boletín informativo que regula el artículo 27 del Anteproyecto, y que se
le entrega al interno en el momento de ingresar en el Centro, debe ser lo más
amplio y comprensible posible para él, lo que incluye facilitárselo en una lengua
comprensible para el propio extranjero, extremo que no está expresamente previsto
en el citado precepto.
Nuestra organización ha constatado, en las diferentes visitas que ha girado al
Centro de Internamiento de Extranjeros de Madrid –Aluche-, la existencia de
personas internadas cuya situación sería objeto de la concesión del estatuto de
asilado o refugiado e incluso víctimas de violencia de género. Dichos supuestos, así
como las que correspondan a menores o víctimas de trata, entre otros, deberían
contemplarse específicamente en la regulación definitiva del Reglamento
correspondiente que finalmente apruebe el Gobierno, para dar el curso legal y
procedente al interno incurso en dicha situación ó situaciones, debiendo ordenar su
inmediata puesta en libertad previa provisión de los medios materiales,
organizativos y humanos que sean necesarios para solventar y paliar el error que
supone y representa ordenar el ingreso de un extranjero en dichas condiciones.
Pero es más, en estos casos se les debe atribuir mayores competencias de carácter
ejecutivo a los propios Servicios Sociales de los Centros –artículo 28 del
Anteproyecto de Reglamento, en relación con lo dispuesto en el artículo 35 que
regula el cese del ingreso-.
El artículo 29 del Anteproyecto, que regula la comunicación del ingreso del
extranjero a terceras personas, debe incluir la comunicación del ingreso al Juez de
Control, y debe suprimirse, en su apartado segundo, la limitación correspondiente a
que la comunicación telefónica del extranjero al ingreso, de forma gratuita, pueda
ser con un familiar u otra persona de su confianza residente en España, por cuanto
que, como es obvio y sucederá en muchas ocasiones, esa persona de confianza del
extranjero no residirá en nuestro país.
Por lo que respecta a las salidas, el interno que vaya a ser expulsado de nuestro
país, debe conocerlo con una antelación mínima de 48 horas. Además, debe ser
informado de la fecha exacta en la que debe producirse dicha expulsión, número de
vuelo, ciudad y país de destino, tal y como han acordado expresamente los Juzgados
de Control del CIE de Madrid.
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Normas de convivencia y Régimen Interno
El régimen de visitas que regula el artículo 40 del Anteproyecto entendemos que es
sumamente restrictivo. Se otorga la facultad a los Directores de los Centros para
fijar sólo en dos días a la semana las visitas de los internos, sin que comprendamos
a qué obedece o pueda obedecer dicha medida.
Sería conveniente que, al menos, para aquellos extranjeros cuya causa de
internamiento resida en una mera irregularidad de carácter administrativo, se les
reconociera el derecho a recibir visitas sin elementos separadores o mamparas que
impiden el contacto físico directo.
Formación del personal
Por último, sería conveniente que se garantizara en el artículo 47 del Anteproyecto
de Reglamento la realización de actividades formativas para el personal policial al
servicio de los Centros, no sólo en materia de derechos humanos, seguridad y
prevención sino también en materia de extranjería.
IV.
1)
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
La legislación española permite el internamiento de extranjeros en situación
irregular durante un plazo máximo de 60 días con el fin de expulsarles del territorio
nacional. Por tanto, una persona puede estar privada de libertad todo este tiempo
por la comisión de una infracción administrativa, que es carecer de documentación
en regla. Esto supone una vulneración del derecho a la libertad- a nuestro juicio
inaceptable- puesto que la restricción de este derecho no obedece a una necesidad
de idéntico calado o igual grado de protección. Por esta razón, y aunque no sea
objeto de este informe, se deben explorar alternativas al internamiento de
inmigrantes en situación administrativa irregular.
La entrada en vigor de la Ley de Extranjería en el año 1985 introdujo una peligrosa
excepción al ámbito penal de la potestad del estado para privar de libertad a una
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persona. La adopción de la prisión provisional se configura en nuestro
ordenamiento jurídico penal como una medida excepcional para la prevención o
persecución de delitos, por lo que la privación de libertad se reduce exclusivamente
al ámbito criminal. El hecho de que la Ley de Extranjería, con el mismo rango que
la Ley de Enjuiciamiento Criminal y el propio Código Penal, legalice la privación de
libertad, es a nuestro juicio una vulneración del derecho a la libertad, puesto que el
bien jurídico que protege tal medida es de carácter administrativo, y por ello no
equiparable a la justificación que ampara a las leyes penales. En el supuesto de la
reclusión de un extranjero en el CIE, la privación de libertad obedece, en la mayoría
de los supuestos, a su situación administrativa irregular y no a la comisión de un
delito.
Por tanto, la propia existencia de los CIE supone la vulneración de uno de los
derechos fundamentales merecedores de máxima protección: el de la libertad. Esto
puede parecer un brindis al sol si lo confrontamos con las Leyes reguladoras de la
situación civil de un ciudadano y la arrogada función del estado en la preservación
de sus fronteras, pero es una realidad palmaria e incontestable respecto de la cual
nos posicionamos absolutamente en contra.
2)
Sin perjuicio de lo anteriormente expuesto y en todo caso, el internamiento
en los CIE debe restringirse a los supuestos absolutamente necesarios para
garantizar la expulsión, y durante el tiempo mínimo imprescindible. En este
sentido, no debe adoptarse ninguna medida restrictiva de la libertad de un
extranjero que esté perfectamente identificado, aunque se encuentre en situación
irregular.
3)
Tampoco puede utilizarse el internamiento como medida punitiva, y es que,
a diferencia del hacinamiento existente estos últimos años en los CIE, actualmente
existen plazas disponibles en estos centros, lo que motiva controles arbitrarios de
documentación, detenciones injustificadas de extranjeros y autorizaciones de
internamiento de los mismos. Esto implica que en muchas ocasiones las fuerzas de
seguridad solicitan y los jueces autorizan el internamiento sin ningún rigor. Deben
por tanto eliminarse los controles sistemáticos de identificación de extranjeros en
vías y lugares públicos frecuentados por inmigrantes, con el unico fin de localizar a
quienes estén en situación administrativa irregular en España; se trata de una
medida discriminatoria que contraviene la propia normativa de las Fuerzas y
Cuerpos de Seguridad, que sólo permite esta clase de controles cuando haya
constancia de la existencia de un delito.
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4)
La dirección del CIE de Madrid informó a la APDHE que la mayoría de los
casos en que los juzgados autorizan el internamiento se corresponde con
extranjeros que, además de estar en situación administrativa irregular, tienen
antecedentes policiales o han cometido algún delito; ahora bien, más de la mitad de
los internos entrevistados por nuestra Asociación manifestaron no haber estado
nunca incursos en una investigación judicial. Si bien el resto de internos admitieron
haber cometido alguna infracción penal, generalmente son de carácter leve, como
aquellas contra la propiedad intelectual e industrial, el denominado “top manta”.
5)
Además, la APDHE ha podido constatar que la media de estancia en nuestro
país de los internos entrevistados supera los 9 años de duración y al menos la
tercera parte habían tenido anteriormente permiso de residencia y trabajo que por
la crisis económica no pudieron renovar; muchos de ellos con hijos menores
nacidos en España. Es decir, que la mayoría de los internos son extranjeros que
tienen arraigo en España, tanto laboral como social.
6)
Aunque el objetivo del internamiento es la expulsión, se constata que en un
porcentaje en torno al 40% dicha medida no es ejecutada.
Si con las anteriores estadísticas que se manejan ya se conoce de antemano el
porcentaje de internos que no llegarán a ser expulsados, se deberían reconsiderar
los protocolos de actuación para evitar las estancias prolongadas de internos sin
causas penales y cuyo perfil o circunstancias legales (existencia de recurso
pendiente, error en la identificación, detención irregular, arraigo familiar y bajo
peligro de evasión, hijos menores…) hagan prever su posterior puesta en libertad.
En este aspecto, el Ministerio del Interior y las Fuerzas de Deguridad, el Ministerio
de Justicia y los Jueces de Instrucción, las demás autoridades competentes en la
materia, y los abogados y letrados del Servicio de Orientación Jurídica, tienen que
hacer más para incidir con celo en la acreditación de dichas circunstancias que
permitan, en un plazo inmediato, identificar los supuestos en los que de forma
mimética y con total seguridad se encuentran muchos de los que conforman el
porcentaje de “no expulsados” y con el fin de instar su puesta en libertad en el plazo
más breve posible.
En definitiva, llegados a este punto, debemos expresar que con una mejora en las
condiciones de los internos, una progresiva toma de conciencia de las autoridades
encargadas del control y con un reglamento nuevo en ciernes, es hora de dar un
paso más en impedir la vulneración de derechos fundamentales, siendo el más
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evidente y notorio el que supone privar de libertad, de forma sistemática e
indiscriminada, a ciudadanos extranjeros por su situación administrativa irregular.
7)
Persisten, además, otras situaciones injustificadas en los CIE, como el
internamiento de extranjeros en situación administrativa irregular junto a los que
han sido condenados por un delito. La escasez de recursos económicos no puede
justificar que no se habiliten espacios separados para uno y otro grupo de personas.
8)
En cuanto al funcionamiento y condiciones de estancia, aunque la Ley de
Extranjería establece que la única limitación de los internos es la libertad
ambulatoria, lo cierto es que otros derechos también se encuentran limitados, como
el de la comunicación con el exterior, en la medida en la que se constatan
importantes dificultades para poder contactar con familiares y amigos fuera del
centro. Por otra parte, existen en los CIE determinadas restricciones que no tienen
razón de ser en un centro que no es de carácter penitenciario, como la separación
de hombres y mujeres por módulos o la existencia de celdas de aislamiento.
9)
Es necesario dotar de medios necesarios a los CIE para garantizar la
reunificación familiar en los casos de detención e internamiento de madres con
hijos menores. La Ley 4/2000 preveía este supuesto en el artículo 62 pero no se
está aplicando, como hemos tenido ocasión de contrastar a través de entrevistas con
internas, detenidas en ciudades tan distantes de Madrid como Lugo, Málaga o
Gerona, y cuyos hijos menores han quedado a cargo de terceros. Si en los centros
Penitenciarios se observa ésta necesidad, ¿porqué en los CIE no?
10)
En cuanto al Anteproyecto de Reglamento de los CIE, tal y como ya se ha
destacado a lo largo del presente informe, presenta una serie de déficit que implica
que muchos de los problemas expuestos anteriormente y que responden a la
realidad actual en los Centro de Internamiento, en modo alguno se aborden de
forma satisfactoria:
-
El Anteproyecto de Reglamento no establece el carácter excepcional y
residual que la medida de internamiento debe tener.
-
Se reproduce e intensifica el modelo policial imperante en la actualidad en
cuanto a las labores de control, dirección y coordinación de los Centros de
Internamiento.
-
Se conceden facultades amplísimas a la Dirección General de la Policía para
gestionar y dirigir el funcionamiento de dichos Centros, a diferencia del
resto de los órganos y servicios que se integran en su estructura interna los
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cuales, como es el caso de la Junta de Coordinación, tienen facultades
meramente consultivas, lo que conlleva ineludiblemente el que se puedan
dar actuaciones sumamente arbitrarias. La concesión de competencias y
facultades a favor de la Dirección General de la Policía se efectúa en
detrimento de las competencias que se otorgan al resto de las Unidades o
Servicios que conforman la estructura de dichos Centros.
-
No prevé un Servicio de Orientación Jurídica como tal ni tampoco un
Servicio de Intérpretes.
-
No desarrolla adecuadamente los derechos que deben ostentar los internos.
-
No garantiza –simplemente recomienda- la debida separación entre los
internos ingresados por causa penal y los internos ingresados por causa
administrativa.
-
Prevé una infraestructura y unos servicios muy inferiores a los previstos en
Ley General Penitenciaria para los Centros de estas características.
Asociación Pro Derechos Humanos de España
Equipo de investigación y redacción:
Los miembros de la APDHE y del equipo de abogados de la Asociación: Iñigo
Gómez Berruezo, Jacinto Lara Bonilla, Nuria García Sanz y Mª Teresa Parejo
Sousa.
APDHE agradece a los extranjeros
internos en el CIE de Madrid que han
ofrecido
su
testimonio,
y
a
los
CENTROS DE INTERNAMIENTO DE EXTRANJEROS EN ESPAÑA
voluntarios que han participado en las
entrevistas.
Nuestro agradecimiento también para
el Director del CIE de Madrid, los
responsables de su servicio médico,
Cruz Roja, servicio de orientación
jurídica, y para todos aquellos que nos
han
facilitado
el
acceso
y
proporcionado información.
José Antonio Gimbernat
Presidente
Asociación Pro Derechos Humanos
de España