Construcción de un Ecosistema Industrial de - Santiago

“Construcción de un Ecosistema Industrial de Defensa y Seguridad en Chile”
Pseudónimo: GALILEO
Junto con satisfacer los desafíos que imponen las agendas sociales, los países subdesarrollados
continúan sosteniendo la producción nacional de bienes y servicios orientados a su Defensa y Seguridad.
Esto lo hacen tanto por razones estratégicas como de competitividad, innovación y crecimiento, pero
cumpliendo con exigentes normas de calidad, transparencia y buen gobierno corporativo de las empresas
que constituyen este sector industrial. El presente artículo, analiza la reciente experiencia de Chile,
indicando los futuros desafíos, oportunidades y proposiciones para un país que hoy forma parte de la
OCDE, UNASUR, Alianza del Pacífico, entre otros importantes organismos internacionales para la
cooperación, la paz y el desarrollo.
I.
Industria de Defensa en el contexto internacional
Como describe el último Informe de la Dirección de Armamento y Material de España,
“la industria de defensa se caracteriza principalmente por que los productos que
desarrolla significa la utilización de tecnologías avanzadas para las cuales ha sido
necesaria una fuerte inversión en investigación y desarrollo, además de la utilización de
mano de obra altamente calificada”1. “Estas tecnologías y productos son, en parte, de
carácter dual por lo que también pueden contribuir al ámbito civil. Además, al ser
productos fabricados bajo exigentes requisitos de calidad y ofrecer complejas
prestaciones, gozan tradicionalmente de gran prestigio”2.
“Dado que el desarrollo de productos de defensa también implica disponer de
infraestructuras y de tecnologías avanzadas, se hacen necesarios conocimientos e
inversiones difíciles de aglutinar de modo autónomo”3. Por esta razón, el desarrollo de
una industria de Defensa sugiere tanto el apoyo del Estado como también cooperación
internacional.
En efecto, en el caso europeo, se han producido diversas iniciativas para realizar
desarrollos conjuntos de sistemas de Defensa, como el Tratado de Lisboa que en su
artículo 42, indica: “Los Estados miembros se comprometen a definir y, en su caso, a
1
Dirección General de Armamento y Material. La Industria de Defensa en España, Informe 2010. Madrid:
Ministerio de Defensa de España, 2010. P.2.
2
Ibíd.
3
Ibíd.
1
aplicar cualquier medida oportuna para reforzar la base industrial y tecnológica del
sector de la Defensa”.
Por su parte, la Comisión Europea, en 2010, ha establecido una estrategia para un
crecimiento
inteligente,
sostenible
e
integrador,
proponiendo
cinco
objetivos
cuantificables para: el empleo, la investigación y la innovación, el cambio climático y la
energía, la educación y la lucha contra la pobreza. Proponiendo, a su vez, diferentes
iniciativas para catalizar los avances en cada tema prioritario, entre las que se
encuentran dos relevantes para el desarrollo de la Industria de Defensa:
1. “Unión para la innovación”, con el fin de mejorar las condiciones y el acceso al
financiamiento para la investigación e innovación y garantizar que las ideas
innovadoras se puedan convertir en productos y servicios que generen
crecimiento y empleo.
2. “Una política industrial para la era de la mundialización”, para mejorar el
entorno empresarial, especialmente para las PYME, y apoyar el desarrollo de
una base industrial fuerte y sostenible, capaz de competir a nivel mundial.
Con todo, y reflejando las dificultades que enfrenta este importante y dinámico sector
productivo, Jean-Pierre Darnis, sostiene que “las contracciones de los mercados
domésticos, las reducciones y retrasos en los proyectos militares de los países de la
Unión Europea, exige que se exploren oportunidades en nuevos mercados, mientras la
Comisión Europea efectúa ajustes al complejo escenario que enfrentan sus industrias
de Defensa, entregando diversas orientaciones y directivas”4.
Esta dinámica de soporte y apoyo del Estado a la industria de Defensa, es también
posible evidenciarla en los casos de desempeño altamente competitivo de Australia,
Noruega, Canadá y Brasil5, entre otros, dónde los gobiernos y el sector industrial y de
4
Darnis, Jean-Pierre . The European Defence Industry´s Future: How European?. Policy Paper 67. Paris : Notre
Europe Institute, 2013. P.2.
5
Proyecto Extramuro ANEPE. “En búsqueda de una Agenda Pro Inversión y Competitividad para la Industria de
Defensa de Chile”. Código Proyecto 201327. 2013.
2
I+D privados, han logrado construir positivas relaciones de cooperación, transparencia y
buen gobierno corporativo de sus empresas, orientadas al Sector.
II.
Instituciones, desarrollo y competitividad industrial
En nuestro caso, como consecuencia del debate acaecido al interior del Consejo
Nacional de Innovación para la Competitividad (CNIC), en Agosto 2011, Benavente y
Goya6 postulan que existiría un amplio consenso respecto a lo que se necesita para que
Chile llegue al nivel de ingreso de los países desarrollados y pueda mantenerse como
tal en forma sostenida en el tiempo.
Entre los factores que mencionan, se incluye: la incorporación de la innovación como
agente fundamental en la mejora de la productividad agregada, la diversificación de la
economía hacia sectores con uso intensivo del conocimiento y la disminución de la
dependencia de unos pocos commodities.
Pero también aclaran estos autores; que en lo que no hay acuerdo es sobre el cómo
lograr este objetivo. En particular, sobre el rol que cabe al Estado en facilitar y estimular
este cambio estructural, y más específicamente, respecto al uso de una política
industrial como herramienta para lograrlo.
Para los fines de evidenciar tales desacuerdos y discusiones, a continuación se
presenta una breve revisión de antecedentes:
-
La Innovación
En Chile el Consejo Nacional de Innovación para la Competitividad7, es un organismo
público-privado que actúa como asesor permanente del Presidente de la República.
Fue constituido por primera vez por decreto del Presidente Ricardo Lagos, en
noviembre de 2005, y renovado posteriormente en octubre de 2006 por la Presidenta
Michelle Bachelet.
6
Benavente, D. y Goya, D. Política industrial activa. Mitos y Realidades en el Chile del Bicentenario. Santiago de
Chile. 2011. Pp 1-15.
7
¿Qué es el Consejo de Innovación?; Disponible en: http://www.cnic.cl/index.php/origen-del-cnic.html
3
Su objetivo ha sido asesorar a la autoridad en la identificación y formulación de políticas
referidas a la innovación y la competitividad, incluyendo los campos de la ciencia, la
formación de recursos humanos y el desarrollo, transferencia y difusión de tecnologías.
El primer producto de este Consejo fue el Informe “Hacia una Estrategia Nacional de
Innovación para la Competitividad”, modelado el año 2006 con la finalidad de establecer
una estrategia para la próxima década.
Dicho informe fue elaborado en dos etapas:
1. En enero de 2007 el Consejo de Innovación presentó el primer volumen del
documento denominado: “Hacia una estrategia nacional de Innovación para la
Competitividad”, que contenía las bases conceptuales de la estrategia
(definiendo dónde y por qué debe actuar el Estado en materia de innovación y
competitividad) y las primeras orientaciones de una política de selectividad
(política vertical) en clusters (conglomerados), además de propuestas para
renovar la institucionalidad del Sistema Nacional de Innovación.
2. En enero de 2008 el Consejo de Innovación presentó el volumen II de su
propuesta en el que establece más específicamente cómo debe actuar el Estado
en cada uno de los tres pilares de la innovación (Capital Humano, Ciencia e
Innovación Empresarial) y cómo debe organizarse para cumplir estas tareas de
manera oportuna y armónica, teniendo siempre como objetivo final que el sector
privado maximice su potencial en beneficio del desarrollo del país.
El volumen
incluyó, además, propuestas de acción concretas para el desarrollo de ocho
clusters y definiciones más específicas sobre la modernización institucional
requerida para la innovación y la competitividad.
-
Los destinos de Chile en 8 clusters
Paralelamente, el primer semestre del año 2007 se elaboró un estudio encargado a la
consultora Boston Consulting Group quienes definieron ocho potenciales clusters para
4
su directo despliegue a favor de la economía chilena, su aumento en la competitividad e
innovación8.
Como lo expresa el mismo Consejo, luego de reunir a diversos grupos de especialistas
y actores público-privados, el Informe describe a los 8 clusters de amplio desarrollo
nacional:
1. Acuicultura
2. Turismo
3. Minería del cobre
4. Offshoring
5. Alimentos procesados
6. Fruticultura
7. Porcicultura y avicultura
8. Servicios financieros
El Consejo en su informe, expresó el interés en promover clusters (conglomerados) e
innovación ante la existencia de empresas que en conjunto pueden concretar
encadenamientos capaces de competir con mercados internacionales. En este
esfuerzo, el sector industrial de la Defensa no fue considerado y no fue posible
encontrar evidencia de fundamentos que avalaran esta decisión del Consejo.
Con todo, el año 2010, la administración del gobierno del Presidente Sebastián Piñera
dispuso un cambio de orientación e interrupción del desarrollo en clusters para
remplazarla por la denominada Agenda Pro Crecimiento9, la que deja de lado la
Política de Selectividad (política vertical) pero tampoco considera a la Industria de
Defensa.
8
Disponible en: http://www.slideshare.net/divisioninnovacion/estudios-de-competitividad-en-clustersde-la-economa-chilena
9
Disponible en: http://www.economia.gob.cl/2010/11/08/gobierno-lanza-agenda-pro-crecimiento.htm
5
-
Políticas industriales para el desarrollo competitivo
Como se ha descrito, los desacuerdos se mantienen y se ha vuelto a instalar la
discusión sobre la conveniencia de implementar algún tipo de “Política para el
desarrollo competitivo de la industria nacional”10. Así, resulta fundamental revisar
previamente lo que entenderemos por “Política Industrial”:
Para Rodrick y Haussmann11, se denominan políticas industriales a todas aquellas
políticas que permiten el impulso de cambios estructurales de las economías. Lo
anterior, porque se reconoce de manera creciente que las sociedades subdesarrolladas
necesitan poner la iniciativa privada en un marco de acciones públicas que incentiven el
cambio estructural, la diversificación productiva y el dinamismo tecnológico con más
fuerza que la que el mercado puede aportar por sí mismo.
Por su parte, Benavente y Goya 12 sostienen que si bien el concepto puede parecer
genérico, y referirse en general a las políticas públicas orientadas al fomento de la
industria, la verdad es que el término está comúnmente asociado a políticas selectivas.
Esta selectividad, sostienen, puede apuntar a sectores en los cuales ya se ha hecho
evidente que el país tiene una ventaja comparativa, por ejemplo en Chile la producción
de cobre, o a sectores en los que la ventaja comparativa puede estar latente, pero no
haberse manifestado, como fue el caso del salmón a comienzos de los 80s.
Sin embargo, como señala Moguillansky13, se evidencia que en el caso nacional,
actualmente se descarta la selectividad, especialmente, ex ante. En efecto; la nueva
10
Schmidt-Hebbel, Klaus. ¿Políticas industriales selectivas para el desarrollo? El Mercurio. Martes 17 Septiembre,
2013.
11
Rodrick, D y Hausmann, R. Economic development as self-discovery. 2, Cambridge USA : Journal of Development
Economics, 2003, Vol. 72. Pp. 603-633.
12
Benavente y Goya. Op. cit. P.1.
13
Moguillansky, Graciela. Política industrial en Chile: en busca del eslabón perdido. elmostrador. 24 abril, 2013. En
este artículo, la autora sostiene que la Política Industrial en Chile se encuentra enredada en un debate
ideologizado. Están quienes sostienen que la única política posible es la neutral, es decir, aquella que no identifica
sectores ni actividades específicas a impulsar por parte del Estado, tratando que éste incida lo menos posible en el
mercado, y en esta postura se encontraría la actual autoridad de la CORFO.
6
apuesta de CORFO sería que el mercado, es el mejor asignador de los recursos, y los
emprendedores privados son, los que mejor saben qué sectores tienen potencial14.
En contraste a esto último, la revisión de Hausmann y Rodrik15 indica que “el modelo
correcto no es el de un gobierno aislado, distante, autárquico, aplicando impuestos o
subsidios óptimos, sino un modelo de colaboración estratégica entre el sector privado y
el gobierno con el objetivo de descubrir dónde radican los obstáculos más significativos
al cambio estructural y qué tipo de intervenciones es más probable que las remuevan”.
Así, más que preocuparnos por si el instrumento adecuado de política industrial es, por
ejemplo, el crédito dirigido o los subsidios a la innovación, o por si deberíamos
promover la industria del acero o de Defensa, necesitamos preocuparnos por cómo
diseñar un marco que posibilite que los actores públicos y privados estén en contacto
para resolver los problemas de las esfera productiva, cada lado aprendiendo sobre las
oportunidades y restricciones enfrentadas por el otro.
Por lo tanto, la manera correcta de pensar la política industrial sería verla como un
proceso de descubrimiento, un proceso en el que las empresas y el gobierno van
aprendiendo acerca de los costos y oportunidades subyacentes en la economía, en un
marco de coordinación estratégica.
Visto así, los tradicionales argumentos usados contra las políticas industriales pierden
mucha fuerza, como la observación típica sobre la incapacidad de los gobiernos para
elegir sectores o actores.
Complementando este punto, Moguillansky16 discute que “resulta evidente que las
actuales capacidades productivas en Chile tienen pocos usos alternativos y la
generación de una transformación auto sustentada no es viable. Esta es la razón
principal para impulsar una política industrial, que no es la de sustitución de
importaciones del pasado, entre otras razones, porque el sector privado y el mercado
14
Ver instrumentos de apoyo industrial de CORFO en: www.corfo.cl.
Hausmann, R. y Rodrik, D. Doomed to Choose: Industrial Policy as Predicament. Cambridge USA : John F.
Kennedy School of Government, 2006. P. 20.
15
16
Moguillansky. Op. cit. p.1.
7
son los que dominan hoy la economía. Ello pone en un lugar privilegiado la negociación
y búsqueda de consensos entre los diversos actores involucrados en una estrategia de
diversificación”.
Y agrega Moguillansky17 que, “la política industrial actual tiene como contexto la
globalización y la apertura de los mercados, gran diferencia a la situación de hace
cuatro décadas. Además, el desarrollo tecnológico es cada vez más acelerado, lo que
requiere de permanente innovación y crecimiento de la productividad para mantener la
participación de las empresas en el mercado mundial”.
De esta forma, para Devlin y Moguillansky18, “el Estado tiene un papel legítimo que
jugar para la diversificación de la estructura productiva y exportadora. A éste le toca
generar los incentivos para la diversificación, y coordinar las políticas, como por
ejemplo, la inversión extranjera directa hacia nuevos sectores, la política de educación,
de ciencia y tecnología, de capacitación laboral, de escalonamiento tecnológico de las
Pymes, de regionalización, entre otras. La experiencia internacional muestra que esta
coordinación es fundamental para potenciar el efecto de los instrumentos y lograr el
éxito”.
En efecto, los descubrimientos de Imbs y Wacziarg19, describen que a medida que los
países pobres se desarrollan, la producción y el empleo sectorial se hacen cada vez
menos concentrados y más diversificados, volviéndose nuevamente concentrados al
alcanzar un nivel de ingreso de país desarrollado.
Así, en lugar de concentrarse en lo que el país hace mejor, la clave sería dominar un
rango cada vez más amplio de actividades. Este punto también es resaltado por Klinger
y Lederman20.
17
Ibid.
Devlin, R. y Moguillasky, G. Alianza Público-Privadas: Para una nueva visión estratégica del desarrollo. Santiago:
Naciones Unidas. CEPAL., 2009. pp. 40-60.
19
Stages of Diversification. Imbs, J. y Wacziarg, R. 1, s.l. : The American Economic Review, 2003, Vol. 93. Pp. 63 –
86.
20
Klinger, B. y Lederman, D.. World Bank Publications. [En línea] August de 2004. [Citado el: 20 de April de 2013.]
http://publications.worldbank.org/.
18
8
Entonces, las preguntas determinantes serían:
¿Qué hace que algunos países tengan más capacidad que otros para avanzar en el
dominio de un rango creciente de actividades?
¿Por qué para algunas economías es más fácil diversificarse productivamente desde
productos tradicionales a no tradicionales y lograr continuidad en este proceso?
¿Por qué la diversificación productiva no es un proceso natural y por qué una economía
puede extraviarse fácilmente a lo largo del proceso?
Según estos investigadores, serían las denominadas “externalidades de información
y de coordinación”, las principales causas para debilitar los incentivos a la
diversificación productiva y que también hacen improbable que ésta se produzca sin
una intervención gubernamental directa.
En relación a las externalidades de información; se destaca que la diversificación de
la estructura productiva requiere “descubrir”, qué nuevas actividades se pueden
emprender a costos que hagan posible una rentabilidad razonable. Así, los
emprendedores necesitan experimentar/jugar con nuevas líneas de productos y
tecnologías de productores extranjeros establecidos en los mercados, y adaptarlas a las
condiciones locales. Este proceso es el denominado como “descubrir por uno mismo” 21,
y que parece ser una de las características típicas del desarrollo señaladas por Imbs y
Wacziarg22. Pero, la evidencia indicaría que en los países de bajos ingresos escasean
los empresarios dedicados a “descubrir por uno mismo”.
Lo descrito, se debe a que, a pesar de tener un alto valor social, cualquier empresario
que quiera descubrir los costos y la rentabilidad de un nuevo producto o servicio, debe
también asumir, en caso de fracaso, todos los costos y riesgos de la aventura.
21
22
Hausmann y Rodrik. Op. Cit. p.3.
Imbs y Wacziarg. Op. cit. p.5.
9
De esta manera, Klinger y Lederman23, proponen la implementación de un subsidio a la
inversión de nuevas actividades no tradicionales, reconociendo también lo difícil que
resultaría el control de esta medida.
A lo anterior, Hausmann y Rodrick24 recomiendan una estrategia general que reúna
garrote e incentivos. Un punto sutil pero importante, es que incluso en el marco de
programas de incentivos óptimamente diseñados, algunas de las inversiones
promovidas fracasarán.
En relación a las externalidades de coordinación; se indica que muchos proyectos
requieren inversiones simultáneas de gran escala para llegar a ser rentables. La
empresa A realizará esta inversión si la empresa B realiza esta otra, o diseñando
subsidios ex ante que no necesitan ser pagados ex post. De esta forma, si el proyecto
tiene éxito, el inversor no necesita ninguna transferencia monetaria del gobierno y los
subsidios no son pagados. Por otra parte, una promesa implícita de rescate en caso de
fracaso, o una inversión garantizada es un ejemplo de subsidio ex ante. Lo anterior,
induce al empresario a realizar la inversión.
Con lo descrito, Rodríguez-Clarke25 destaca que las políticas que logran remediar las
fallas de coordinación comparten una característica importante con aquellas que se
focalizan sobre las externalidades de información. Ambos tipos de intervenciones deben
tener como blanco actividades: una nueva tecnología, un tipo particular de
entrenamiento laboral, un nuevo bien o servicio, más que sectores per se. Serían las
actividades nuevas en la economía las que necesitan ser apoyadas, no aquellas que ya
están establecidas.
Para la implementación correcta de una efectiva Política Industrial, estarían los
elementos del diseño Institucional, se tendría la necesidad de contar con: 1) apoyo
político de alto nivel, 2) Creación de un Consejo de Coordinación y Deliberación, y 3)
Existencia de mecanismos de transparencia y rendición de cuentas.
23
Klinger y Lederman. Op. cit. p.6.
Ibid.
25
Rodriguez-Clarke, Andrés. Clusters and Comparative Advantage: Implications for Industrial Policy. s.l. : InterAmerican Development Bank, 2004. p.4.
24
10
Sin embargo, Schmidt-Hebbel26, argumenta que “lo requerido en Chile para el
desarrollo económico es un fuerte rol del Estado en PI horizontales, que beneficien a
todos los sectores productivos, a través de la inversión en educación, innovación y
emprendimiento empresarial, I&D, infraestructura pública y capital social y no la
implementación de PI discriminatorias (verticales), las que sin embargo podrían ser
efectivas, sólo si se cumple simultáneamente que:
(a) Los gobiernos son mejores que los privados para identificar sectores de gran
potencial futuro de crecimiento,
(b) Los sectores elegidos tiene más externalidades positivas que los no elegidos, y
(c) La selección gubernamental de los ganadores se realiza con plena independencia
respecto de presiones de grupos de interés”.
Dados los argumentos descritos, es importante recordar que la Industria de Defensa
también forma parte del tejido productivo nacional y en consecuencia, debe exigir
igualdad de oportunidades, cuando se implementan PI horizontales.
Asimismo, si se desarrolla e implementa una Política Industrial (PI) Vertical, también se
cumple que: (a) es el Estado el principal demandante/comprador de la producción de
bienes y servicios de esta industria; (b) no existiendo evidencia sobre las
externalidades, en detrimento de otros sectores, un primer estudio podría reforzar el
punto anterior; y (c) el Ministerio de Defensa en coordinación con el Ministerio de
Relaciones Internacionales y otras entidades gubernamentales, tiene que asumir un rol
innovador para informar y coordinar adecuadamente a los distintos agentes interesados
(stakeholders), cuestiones que están siendo efectivamente atendidas por la actual
División de Desarrollo Tecnológico e Industria de la Subsecretaría de Defensa27.
26
27
Schmidt-Hebbel. Loc. Cit.
Proyecto Extramuro ANEPE, A. Op. cit. P.55.
11
Por lo argumentado, a continuación se planteará a modo de hipótesis de trabajo, la
necesidad de crear en Chile en el Sector industrial de la Defensa, un “ecosistema”,
inspirado en fundamentos y conceptualizaciones detallados en el siguiente punto.
III.
La necesidad de crear un Ecosistema Industrial de Defensa
Como ha sido definido en la recientemente publicada, “Estrategia Nacional de
Seguridad y Defensa” 2012- 2024, (en adelante, ENSyD)28; el concepto de Seguridad
Ampliada expresa una respuesta integral del Estado a los desafíos de seguridad que
enfrenta en la era de la globalización. Según esta versión, en la actualidad los riesgos a
la seguridad estarían interconectados; la globalización hace próximas amenazas
lejanas y aumenta su velocidad de propagación. Los límites rígidos entre ámbitos de
seguridad, interna y externa, están siendo superados y los Estados buscan fórmulas
para usar sus medios de modo más eficaz e invertir sus recursos financieros de manera
más eficiente.
Según este documento oficial, la seguridad ampliada no elimina o cancela la
diferenciación entre seguridad y defensa. Su propósito sería concebir estos campos de
manera más flexible, buscando la complementariedad entre las capacidades y
competencias que poseen las instituciones que deben desempeñarse en ámbitos
específicos de responsabilidad conforme a las leyes.
En definitiva, la seguridad ampliada apuntaría a subsanar de mejor manera los
complejos desafíos asociados a una condición de seguridad que, suele ser fragmentaria
y dispareja: más avanzada en unas áreas que en otras, más sensible para los
individuos en unas materias más que en otras, más decisivas para el Estado en unos
campos que en otros.
De esta manera, la formulación de la ENSyD constituiría un hito en la planificación de
seguridad del país. Al explicitarse los intereses nacionales, definirse el entorno
internacional y el nacional, y fijar los desafíos de seguridad previsibles, se hace posible
28
Gobierno de Chile. Ministerio de Defensa. 2012. AAinteligencia. [En línea] 2012. [Citado el: 05 de 08 de 2013.]
http://www.aainteligencia.cl/wp-content/uploads/2009/11/ENSYD-version-definitiva.pdf. P.5.
12
entregar “orientaciones políticas” para establecer las capacidades estratégicas que
deben dar origen al desarrollo de la fuerza militar.
De esta forma, en relación a las citadas “orientaciones” relativas a la industria de
Defensa, la ENSYD expresa29:
“La industria de defensa estatal debe trabajar con un horizonte de mediano y largo
plazo, considerando las definiciones sobre capacidades estratégicas establecidas en
esta ENSyD. Esto generará las condiciones para satisfacer las necesidades de
mantenimiento de las Fuerzas Armadas con la debida certeza y anticipación.
Está conformada por las Fábricas y Maestranzas del Ejército (FAMAE), los Astilleros y
Maestranzas de la Armada (ASMAR) y la Empresa Nacional Aeronáutica (ENAER).
Estas empresas autónomas del Estado tienen como actividad principal la prestación de
servicios a las Fuerzas Armadas, función en la que es deseable que busquen
asociaciones con empresas privadas a fines a su giro, para generar economías de
escala y sinergia en los procesos e innovaciones tecnológicas. En este contexto, se
alentará el desarrollo de una industria de defensa privada30 en el país que pueda
contribuir a los desafíos antes reseñados.
Tales empresas públicas tienen un carácter estratégico para la defensa y son parte
integral de la operacionalidad de la fuerza, por cuanto proveen su sostenimiento
logístico fundamentalmente a través del mantenimiento de los sistemas de armas y
equipos, así como de la fabricación de elementos complementarios, asegurando de
esta manera la máxima disponibilidad del material durante su ciclo de vida.
El Ministerio de Defensa coordinará el adecuado aprovechamiento de las capacidades
instaladas con el propósito de optimizar inversiones y centralizar, cuanto sea posible,
las especialidades de cada empresa, evitando duplicidades.
29
Gob. de Chile. MDN. ENSYD. Op. cit. Pp. 70-71.
Suárez, A. “La Industria de Defensa y Seguridad en América Latina 2012-2013. Madrid. IDS. 2013. P.5. Este Autor
considera un catastro que además de FAMAE, ENAER y ASMAR, incluye a las siguientes 5 empresas establecidas en
Chile: SISDEF, DTS, DESA, LINKTRONIC e ITEDEC.
30
13
Como toda actividad económica, la gestión de estas empresas públicas no puede
perder de vista la rentabilidad y productividad. Sin embargo, al tener ellas un impacto
directo sobre la seguridad y defensa del país, su gestión debe considerar, como primera
prioridad, el lograr la mayor disponibilidad de las fuerzas a las que apoyan. A fin de
compatibilizar en la mejor forma ambos criterios, el sistema de gobiernos corporativos
de dichas empresas deberá incorporar a sus directorios y gerencias generales un
enfoque de gestión y control profesionalizado acorde con los desafíos del siglo XXI.
Durante el primer año de mandato de cada gobierno, el Presidente de la República, a
proposición del Ministerio de Defensa y mediante Decreto Supremo, establecerá los
lineamientos para orientar el desarrollo y principales actividades a emprender por la
industria militar y procederá a la designación de los miembros de los respectivos
directorios”.
Como se puede advertir, de las orientaciones y políticas publicadas, hoy se considera
también incorporar a la industria privada orientada a la Defensa Nacional. Además, la
definida “Seguridad Ampliada”, también permite avizorar la oportunidad para poder
configuración un ecosistema para la innovación y un mejor desempeño competitivo,
acordes con la estatura estratégica de Chile.
Desafíos y metas para la Industria de Defensa
En su estudio, sobre los desafíos que enfrenta la Industria Global de Armamentos en el
presente Siglo, Bitzinger31 identifica cinco principales factores que afectarían e
influenciarían en los futuros cambios de esta industria, tanto en lo estructural,
organizativo, en el desarrollo de sus actividades como procesos; a saber:
1) La naturaleza jerárquica de la producción de tecnología y sistemas de armas, 2) El
impacto de los presupuestos militares sobre la Industria, 3) El efecto del comercio
internacional de armas, 4) El proceso de globalización de las industrias de Defensa, y 5)
31
Bitzinger, R. The Modern Defense Industry: Political, Economic, and Technological Issues. Wash D.C.:
Greeenwood Publishing Group, 2007. P.15.
14
Las emergentes tecnologías de la información basada en la revolución de los asuntos
militares.
En relación al punto 1) La naturaleza jerárquica de la producción tecnología y sistemas
de armas, se refiere a lo planteado por Keith Krause en 1992, quien define cuatro
categorías, desde aquella de países líderes en producción, investigación, innovación y
desarrollo de tecnologías, ver en la Figura 1, Tecnología IV; como por ejemplo: EE.UU.
de Norteamérica, Gran Bretaña, Francia, Alemania o Italia.
Figura 1: Nivel Tecnológico Industrial de Defensa
Tecnología I
Tecnología II
Tecnología III
Tecnología IV
Capacidad de crear
sistemas y
armamentos
Capacidad de adaptar
sistemas de armas
Capacidad de reproducir sistemas de
armas
Capacidad de operar y mantener sistemas de armas
Fuente: Krause. K. 1999. p.19.
En la categoría siguiente, Tecnología III, se ubicarían países industrializados que
poseen pequeñas pero muy sofisticadas industrias de Defensa como Noruega, Canadá,
España, Australia, Japón o Suecia,
Le siguen, en categoría II y I, los países emergentes, con modestos complejos
industriales, como por ejemplo, entre otros a: Brasil, Indonesia, Israel, Corea del Sur,
15
Taiwán, Turquía o Chile, e incluye aquí a países como China y la India que teniendo
amplias bases industriales, carecen todavía de independencia en la investigación y
desarrollo de sus innovaciones tecnológicas.
De esta manera, Bitzinger argumenta, que la jerarquía planteada posiciona a los países
y empíricamente se demuestra en los ranking de los últimos 10 años, donde
regionalmente, las 100 más grandes y rentables empresas, corresponden a las
naciones en categoría IV.
En relación al punto 2) El impacto de los presupuestos militares sobre la Industria,
Bitzinger resalta que este aspecto es el más fuerte al momento de analizar los cambios
y efectos en esta industria en la última década. En efecto, una revisión a los
importantes incrementos en los presupuestos de Defensa de los países del Asia del
Este y Asia del Sur, como China que ha más que quintuplicado sus gastos militares en
términos reales desde 1997, ha ido aparejado con las estadísticas de incrementos de
producción de armamentos y tecnologías asociadas al sector.
Por su parte, el punto 3) El efecto del comercio internacional de armas, la mayoría de
los tradicionales grandes productores de armas, han incrementado sus grados de
dependencias en las ventas al extranjero. Lo anterior, como resultado de las
reducciones en los presupuestos militares y mercados de armas domésticos, como el
caso de las empresas europeas o norteamericanas, para las que hoy, las ventas al
extranjero son un componente importante de competencia y rédito.
En relación al punto 4) El proceso de globalización de las industrias de Defensa, en una
era de contracción de los presupuestos de Defensa, incremento en los costos de I&D e
innovación, y alta competencia en los mercados, la internacionalización del desarrollo y
producción de sistemas de armas ha sido vista como la única forma de mantener
económica y tecnológicamente competitiva las respectivas bases industriales de
Defensa.
Y finalmente en relación al punto, 5) Las emergentes tecnologías de la información
basada en la revolución de los asuntos militares (RMA), como sostiene Bitzinger, decir
que la innovación tecnológica tiene un significativo impacto en la producción e industria
16
de Defensa no representa una gran revelación. Sin embargo, el actual concepto de la
RMA ha sido inexorablemente relacionado con la emergente noción de la Guerra
Centrada en las Redes (NCW). De acuerdo a este concepto, es la revolución de las
tecnologías de la información (TI), (poder creciente de los computadores, avances en
las comunicaciones, microelectrónica, miniaturización, etc), la que hace posible la
analogía de la RMA y que permite avizorar significativos efectos en esta industria.
En este este contexto, Heidenkamp, Louth y Taylor32 resaltan la importancia que tiene
la Industria de Defensa, tanto en las dimensiones de la Defensa, Económica como de
las Relaciones Internacionales de los países y proponen como se ilustra en la Figura 2,
una conceptualización de los espacios, donde los creadores de políticas, agentes
industriales, militares, académicos, empleados, contribuyentes, ciudadanos y otros
grupos de interés pueden interactuar en un complejo “Ecosistema Industrial de
Defensa”, cuyas formas y evolución puede ser revisada y entendida mediante el análisis
e investigación sistemáticos que permite el modelo planteado.
32
Heidenkamp, Louth y Taylor. The Defence Industrial Ecosystem: Delivering Security in an Uncertain World. RUSI.
London. 2011. Pp. 12-18.
17
Figura 2: Ecosistema Industrial de Defensa y Seguridad
Nivel Global
Nivel Regional
Estrategia
Dimensión
Política
Debates:
- Gobierno Corporativo
- Desempeño Comercial
- Desempeño Financiero
- Aspectos legales
- Aspectos culturales
- Aspectos éticos
- Aspectos científicos
- Aspectos tecnológicos
Dimensión
Decisional
Defensa &
Seguridad
Drivers
externos
Ecosistema
industrial de
S&D
(drivers
internos)
Industrias
Drivers
externos
Debates:
- Gobierno Corporativo
- Desempeño Comercial
- Desempeño Financiero
- Aspectos legales
- Aspectos culturales
- Aspectos éticos
- Aspectos científicos
- Aspectos tecnológicos
Sociedad
Drivers
externos
Fuente: Adaptado de: Heidenkamp, Louth y Trevor (2011).
Nivel Nacional
Nivel Local
Fuente: Heidenkamp, Louth y Taylor. Op. cit. p. 15. Adaptado por el Autor.
En este esquema, existen tres elementos claves: “Defensa y Seguridad” (Nivel donde
se encuentra la Autoridad Gubernamental, de Relaciones Exteriores y de Defensa
Nacional para la formulación e implementación de políticas y adopción de decisiones),
“Industrias” (proveedores de bienes y servicios, empresas tanto estatales como
privadas), y la “Sociedad” (fuerza laboral, centros de estudios, universidades,
comunidades, etc), los que son culturalmente interdependientes y se entrelazan en un
tejido común, para generar el referido ecosistema. La formación de las partes que
constituyen el ecosistema y los procesos transaccionales entre ellos están conformados
por una multiplicidad de direcciones y relaciones internas y externas. Estos son
dinámicos, creando potencialidad de conflictos, debates e incertidumbres, pero por
sobre todo, representan una sistemática importante para la generación de innovación y
18
cambio para la producción de Seguridad y Defensa de los países, tanto a nivel local,
nacional, regional como global.
Como todo sistema social, el ecosistema industrial de defensa tiene, en su centro, un
conjunto de actores, organizaciones y discusiones, como aquellos relacionados con el
actual y futuro gobierno corporativo de las empresas públicas33, aspectos comerciales,
financieros34, legales, culturales, éticos, científicos y tecnológicos35. De esta manera,
disponer de un profundo entendimiento de estos debates y análisis es crucial para
explorar los patrones de las decisiones colectivas en Defensa y sus partes
constitutivas36.
Los elementos constituyentes y consecuentemente el ecosistema industrial de defensa
como un todo, tanto de nivel global, regional, nacional como local forman parte integral
del sistema internacional. Aunque interdependientes, cada nivel impone sus influencias
y presiones sobre el ecosistema.
Al nivel global, el ecosistema está atado a los procesos de globalización e
internacionalización. Las decisiones de inversión y cooperación no están limitadas a un
sector o a un cliente específico37.
Al nivel regional, el ecosistema se orienta, por ejemplo, hacia las nuevas alianzas para
la cooperación, el desarrollo y la paz, como son los casos de la integración de Chile a la
33
Actualmente, se encuentra en el Poder Ejecutivo una iniciativa para cambiar la conformación de los Directorios
de las empresas FAMAE, ASMAR y ENAER, e implantar normas de Gobierno Corporativo. Referencia disponible en:
http://camara.cl/pley/pley_detalle.aspx?prmID=9487&prmBL=9083-05.
34
Ejemplo de este debate aquel relacionado con el Proyecto de Ley que reforma el Título VI de la Ley 18.948
Orgánica y Constitucional de las Fuerzas Armadas, y deroga la Ley 13.196 Reservada del Cobre, una de las
principales de financiamiento para la Industria de Defensa. Entre otros aspectos de cambio, se tiene considerada la
creación de un presupuesto plurianual y de un fondo de reserva para contingencias.
35
Organizado por el MDN, CORFO y SOFOFA, el 08.Ago.2013, se efectuó un Seminario especializado: “LA mejor
Defensa…La Innovación, que permitió revisar las presentaciones de las empresas de Defensa de Chile, algunos
proyectos e iniciativas en fase de prototipo, como el Submarino Crocodile del grupo industrial local Vapor Industrial
SA y la Armada de Chile y discusiones de asistentes al evento, sobre las debilidades y fortalezas del actual modelo
para la producción de ciencia y tecnología relacionadas con en este Sector Industrial.
36
Heidenkamp, Louth y Taylor, Op. cit. p.13.
37
Desde el 2010, Chile forma parte de la OCDE y por tanto ha debido implementar una serie de normas y mejores
prácticas, lo que tienen efectos relevantes sobre la Industria de Defensa e Instituciones relacionadas. Ejemplo: la
obligación de incluir en la gestión contable de las empresas e Instituciones públicas y sociedades anónimas
abiertas, las normas IFRS y NIC SP.
19
Alianza del Pacífico38 o al Consejo de Defensa Sudamericano, en el marco de la
UNASUR instancia donde el tema de la industria de Defensa tiene agenda propia.
Al nivel nacional, donde se presentan las principales discusiones y debates entre el
gobierno y la sociedad sobre hechos públicos claves: cambio de la Ley del Cobre
(principal fuente de financiamiento para las adquisiciones de grandes y complejos
sistema de armas y suministros), transparencia sobre las compras militares, inversión
en I+D+i, gasto en defensa vs proyectos de la agenda de desarrollo social, entre otros.
Al nivel local, donde el impacto sobre las decisiones centrales tiene efectos directos
expresados en presencia empresarial en las provincias, casos virtuosos de FAMAE
(sucursales y maestranzas en Arica, Iquique, Antofagasta, Talagante y Punta Arenas) y
ASMAR (en Valparaíso, Talcahuano y Punta Arenas) e incluye a ENAER cuando de
generación de empleos de calidad se refiere.
Lo anterior, puede ser revisado desde la perspectiva de la Seguridad Ampliada
propuesta en la ENSyD de Chile. Así, en la Figura 3 se visualizan de manera
simplificada la gran diversidad de tareas y desafíos a las que tanto las autoridades,
instituciones
de
seguridad,
defensa
y
comunidad
en
general
se
enfrentan
cotidianamente.
Como ejemplos; en el caso de la “Seguridad de las personas”, (anillo rojo) el trabajo
clave y permanente que apoya el Instituto de Investigación y Control de Calidad del
Ejército (IDIC), en el control y certificación de los explosivos importados usados por las
empresas mineras e industria en el territorio nacional. El IDIC, forma parte de los
organismos públicos de industria que pertenece al Ejército con presupuesto fiscal,
efectúa I&D y controla la calidad de las adquisiciones del Ejército, eventualmente de la
Armada y FACH e instituciones de Orden y Seguridad.
38
Según las proyecciones del FMI, esta Alianza superará al Mercosur, NAFTA, Zona Euro y América Latina el 2018,
convirtiéndose en el quinto mercado de mayor relevancia global. Además, cuenta con la ventaja de una
“diversificación” respecto de sus ciclos económicos, ya que Chile y Perú están más conectados a China, mientras
Colombia y México poseen mayores vínculos con EE.UU. El Mercurio. Economía y Negocios. B2. 10.Oct.2013.
20
Figura 3: Desafíos de la Seguridad Ampliada
Las amena zas contra la segurid ad de:
Individual
Socieda d / E stado
SEGURIDAD
PERSONAL
Sistema Interna cional
SEGURIDAD
NACIONAL
SEGURIDAD
INTERNACIONAL
•Extre mis mo
domé stico
•Crimen polic ial
•Segurida d e conóm ica
(pr otecc ión al
consumidor /producto)
•Salud (segur idad en
agua y a limentos)
•Segurida d e n car reter as
y navegación
•Segurida d e n el tra bajo
•C rimen or ganizado
tr ansnacional
•Entradas ile gales
•C onflic tos ar mados
•Pa nde mia s mundiales
•Pr olifer ación de ar mas
•Es ta dos fallidos
•Se gur idad fronter iza
•Se gur idad aér ea
•Se gur idad mar ina
•C iber Seguridad
•Infra estructura •Ter ror is mo
cr ítica
•Cr imen organizado
•Identific ación de robos •Espiona je
•Emer gencia s y
Des astres humanos/
Naturales
•D efens a
•Contaminac ión en
de Chile
Aba stecimie nto de
y su
agua/alimentos
s obera nía
•Emer gencia s
sanitar ias
•Conflictos sin impacto
Direc to e n la se guridad
Chilena
•De gr ada ción
Medioambie ntal
•Pobr eza mundial
•Ataques químicos ,
biológicos, ra diológic os,
nuclear es y ex plosivos
Responsabilid ades por a cción:
Individual
Comunitario
Provinc ial
Gobierno Nac ional Comunidad Internacional
Fuente: Privi Council Office. Canadian Goverment. (2004). Traducido y adaptado por el autor.
En el caso de la “Seguridad Nacional” (anillo azul), se puede citar, el ejemplo de las
actividades desarrolladas por el Servicio Aerofotogramétrico (SAF) de la Fuerza Aérea,
que juega un rol fundamental para la planificación y desarrollo de las infraestructura
considerada crítica: como la vial, el catastro de bosques nativos, prospecciones
mineras, cuyos instrumentos de trabajo, en constante evolución y cambio, son
proporcionados por proveedores de bienes de alto nivel de sofisticación y desarrollo
tecnológico.
Análogamente, en el caso de la “Seguridad Internacional”, (anillo verde), por ejemplo el
caso específico de la seguridad marítima, donde la Dirección del Territorio Marítimo y
Marina Mercante de Chile, repartición dependiente de la Armada, tiene la
responsabilidad por la capacitación y control de la norma ISPS (International Ship &
Port Facilities Security Code), la que surge con posterioridad a los ataques terroristas
21
del 11.Sep.2001 en EEUU, lo que debe ser estrictamente cumplido por los puertos y
terminales marítimos públicos y privados del país.
En esta parte, también es relevante el aporte que está realizando el Instituto Geográfico
Militar con sus múltiples estudios en apoyo al desarrollo de proyectos de energía solar
en el norte del país, lo que es considerado un fin estratégico para los países en su
lucha contra
los efectos negativos de la generación a carbón o petróleo, sobre el
cambio climático y degradación del ambiente.
Dado lo descrito, la Tabla 1 se identifican algunas líneas, clientes y potenciales
oferentes de bienes y servicios, que bien pueden ser desarrollados, por la actual
industria nacional y así enfrentar los desafíos descritos en la Figura 3.
Tabla 1: Producción de la Industria de Defensa y Seguridad
Líneas
Mitigación Desastres
Clientes
Sector Público y Privado
Naturales
Guerra Electrónica
Robótica y UAV
Simuladores
Telecomunicaciones de
Oferentes
Industria
Defensa
(ID),
otros
Sector
Seguridad
y ID,
Centros
de
Defensa
(CI&D)
Sector Público y Privado
ID, CI&D, otros
Sector Público y Privado
ID, CI&D y otros
Sector Público y Privado
ID, CI&D y otros
Sector Público y Privado
ID, CI&D y otros
Sector Público y Privado
Industria de Defensa,
CI&D y otros
I+D
Alta Seguridad
Control electrónico
zonas urbanas
Mejoramiento continuo
líneas existentes
Fuente: Addere Consultores.
22
Se agregan como antecedentes que refuerzan lo planteado, los detalles de
la
recientemente publicada: Política Espacial 2013-202039, que en su Título I, Contexto,
describe las potencialidades y debilidades que enfrenta el país y que permite inferir
importantes oportunidades principalmente para las empresas orientadas al Sector
Industrial de la Defensa Nacional.
Como no escapará a la comprensión del lector, los ejemplos expuestos representan
“ventas de bienes y servicios” y la punta de un gran iceberg que es posible continuar
describiendo en profundidad, dejando constancia que en el contexto de la Seguridad
Ampliada y de la Responsabilidad Social de Defensa, este último concepto, definido
como un eje de acción estratégico del Ministerio de Defensa Nacional, permiten
configurar un nuevo esquema de actividades que bien pueden ser desarrolladas en el
futuro, por una mejor relación público-privada, pero que requieren del apoyo de sus
principales
agentes
interesados:
El
Estado
y
las
instituciones
que
tienen
responsabilidad corporativa pública directa con la Defensa y Seguridad de Chile.
IV.
“Rol del Estado” para la industrialización competitiva de Defensa y
Seguridad
-
En la generación de una efectiva y competitiva Base Industrial de Defensa, la
Política explicitada en la ENSyD define el concepto de “Industria de Defensa
Estatal” la que está conformada por FAMAE, ASMAR y ENAER, las que tienen un
carácter estratégico para la defensa y son parte integral de la operacionalidad de
la fuerza militar.
-
Y agrega la citada ENSyD, que “como toda actividad económica, la gestión de
estas empresas públicas no puede perder de vista la rentabilidad y productividad.
39
Gobierno de Chile. Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones. Política Nacional Espacial 2013-2020.
Septiembre 2013. Pp. 1-36. Disponible para Consulta Ciudadana en:
http://www.subtel.gob.cl/index.php?option=com_content&view=article&id=2511:consultasciudadanas&catid=61:participacion-ciudadana&Itemid=1745
23
Sin embargo, al tener ellas un impacto directo sobre la seguridad y defensa del
país, su gestión debe considerar como primera prioridad, lograr la mayor
disponibilidad de las fuerzas a las que apoyan”.
-
De esta manera, para la nueva organización del Ministerio de Defensa, creada el
2010, en su División de Desarrollo Tecnológico e Industria de la Subsecretaria de
Defensa, se describe con cierta claridad la hoja de ruta para la industria estatal
descrita, pero no resulta tan evidente y claro el panorama en relación a los
objetivos, metas y medios para “alentar el desarrollo de una industria privada
orientada a las necesidades de la Defensa y Seguridad que pueda contribuir
exitosamente, a los desafíos reseñados”.
-
Así, con la finalidad de innovar y avanzar en este último desafío, en un hecho de
evidente cambio y con el apoyo directo de CORFO, se está levantando un
“Diagnóstico del Potencial de Captura de Valor y Brechas Asociadas a la Industria
de la Defensa en Chile”, iniciativa de propuesta estratégica, que ha sido articulada
desde el 2012, por el Ministerio de Defensa, SOFOFA y CORFO40.
-
Lo anterior, sería coherente y consistente con lo planteado en esta investigación
en relación a:
 Implementar, una Política de Desarrollo Industrial Vertical, complementada con
las horizontales existentes, pues en este caso particular se cumple que:
(a) es el Estado el principal demandante/comprador de la producción de bienes
y servicios de la Industria de Defensa y Seguridad;
(b) no existe evidencia sobre externalidades, en detrimento de otros sectores
productivos, por el desarrollo selectivo de esta Industria; y
40
Licitación Pública de CORFO. ID: 4293-6-LE13 “Diagnóstico Asociado a la Industria de Defensa”. Disponible en:
http://www.mercadopublico.cl/Procurement/Modules/RFB/DetailsAcquisition.aspx?qs=7ZofZ6+sJsZozlxvGj739NJS
Wv1CeYo+HjDuHR2VLbJZ1+E12Q30ZhzfTTyG2aT3
24
(c) el Ministerio de Defensa en coordinación con Relaciones Exteriores, Interior
y Seguridad Pública entre otras instituciones del Estado, tienen el mandato para
ser los principales articuladores y asumir un rol innovador para informar y
coordinar adecuadamente a los distintos agentes, integrantes del discutido
“Ecosistema Industrial”.
 Plantear como hipótesis de trabajo, la necesidad de crear e implementar en
Chile, un “ecosistema”, inspirado en los fundamentos y conceptualizaciones
detallados en este estudio y que permita concretamente, tener como meta
inicial, entre otras, pasar en los próximos 5 años (objetivo al 2018) del nivel de
Tecnología Industrial de Defensa II, en que nos encontramos, al nivel de
Tecnología III. De esta manera, poder incrementar el impacto económico
agregado al país, mediante la existencia de un mejor modelo de gestión,
basado como siempre, en mejores prácticas y buen gobierno corporativo.
-
Para lo propuesto aquí, no tenemos que inventarlo todo. En efecto,
inicialmente podemos orientar los esfuerzos siguiendo la evidencia comparada
de países que han logrado estas metas, aplicando políticas de industriales tanto
verticales como horizontales a este particular sector productivo durante
los
últimos 10 años: Noruega, Canadá, Australia, entre otros. Además, estos países
como el caso de Chile, forman también parte de la OCDE, presentando escalas
y desempeños productivos que nuestro país bien puede alcanzar en el mediano
y largo plazo.
25
-
Lo sugerido en este ensayo, coincide con los planteamientos y visión
expresados por Mladen Yopo, quién en su Artículo “Proyección del Poder
Nacional de Chile”, concluye que:
“ha llegado la hora para que Chile se redefina y asuma un rol de potencia
regional que busque exportar, de manera cooperativa y concertada con y desde
la región un liderazgo comercial-económico, político-paradigmático, cultural, de
seguridad. Ello, no sólo nos consagrará en el ámbito internacional con nuevas
responsabilidades (desafíos) coherentes con nuestra política exterior (e
intereses) y los efectos positivos que ello conlleva, sino que nos eleva los
estándares internos en conjunto al fijar objetivos y caminos para dar el
esperado salto hacia el desarrollo y no frustrarnos y, en el peor de los casos,
declinar”41.
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