Los bosques nativos: ¿propiedad privada, propiedad del Estado y/o

Los bosques nativos: ¿propiedad privada, propiedad del Estado y/o bien
común?
Constanza Casalderrey
Existe una tendencia creciente a nivel mundial de hablar de bienes comunes que sin duda
está ligada a la crisis climática/ambiental. En palabras de Elinor Ostrom, los bienes
comunes son los “recursos de uso común” (2000).
Lo interesante de esta idea es que plantea que estos bienes no son propiedad de nadie y
todos tenemos el derecho de hacer uso de ellos.
En este trabajo me pregunto si el bosque nativo, en tanto recurso natural, entraría bajo
esta categoría y algunos desafíos que enfrentaría la sociedad si lo hiciera.
Esta pregunta nace en el marco de la investigación para mi tesis de licenciatura en la cual
parto del análisis de un conflicto entre comunidades indígenas y campesinos con la
provincia de Salta en torno al desmonte del bosque nativo en la provincia de Salta que se
judicializó ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
La propuesta consiste en identificar los presupuestos jurídicos y no jurídicos empleados
por las partes involucradas que aludan a la idea de bien común, para analizar los
sentidos/significados que se le adjudicaron durante el trascurso de la causa en la Corte.
Me interesa especialmente problematizar la noción de “común” al interior de un Estado
post colonial que se reconoce culturalmente diverso.
Palabras clave: bien común, propiedad, Estado, diversidad cultural, bosque nativo.

Estudiante de Cs. Antropológicas – FFyL - UBA
Introducción
Existe una tendencia creciente a nivel mundial de hablar de los “bienes comunes”
que sin duda está ligada a la crisis climática/ambiental. Es decir, los “bienes comunes”
vendrían a significar todo los recursos y servicios que “la naturaleza” provee al ser
humano pero que no son propiedad de nadie, ni siquiera de los estados. En palabras de
Elinor Ostrom son “recursos de uso común” (RUC), a lo que yo añadiría “servicios de uso
común”, ya que, como veremos más adelante, hoy se habla tanto de recursos como de
servicios ambientales.
En teoría todos deberíamos tener iguales posibilidades de hacer uso de los bienes
comunes, siguiendo nuestros intereses individuales o colectivos. Sin embargo, sabemos
que la igualdad de condiciones rara vez es dada, motivo por el cual suele suceder que
solo unos pocos privilegiados logran hacerlo. Aquí es donde aparece el Estado en su
calidad de “manipulador de intereses” (Foucault 2007). “(…) el interés cuyo principio debe
obedecer la razón gubernamental es interés en plural, un juego complejo entre los
intereses individuales y colectivos, la utilidad social y la ganancia económica; entre el
equilibrio del mercado y el régimen del poder público.” (p. 64)
El problema reside en que el “interés en plural”, o en otras palabras, el interés
general es algo que no está definido de una vez y para siempre. El interés general
emerge para cada situación concreta del juego entre intereses individuales o colectivos,
juego que a su vez está inmerso en contextos de desigualdad de condiciones, de poder,
de acceso a la justicia, etc. En un trabajo anterior1 intentamos problematizar cómo se
disputa el destino de un bien común, como son los bosques nativos, desde el juego entre
intereses individuales y colectivos diferentes. Esto lo hicimos a partir de la causa “Salas,
Dino y otros vs. Provincia de Salta y Estado Nacional”, que consistió en un recurso de
amparo que comunidades indígenas y criollas del norte de la provincia de Salta
presentaron ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
Partiendo de este mismo caso, lo que proponemos en este trabajo es pensar la
cuestión de la propiedad/posesión de los bienes comunes. “Rara vez las instituciones son
1
Casalderrey, Constanza (2014) “Visiones con respecto al destino de los bosques nativos de Salta en tanto
‘bien común’”. Ponencia presentada en: XI Congreso Argentino de Antropología Social, Rosario julio 2014
privadas o públicas -"el mercado" o "el Estado". Muchas de las instituciones de los RUC
son fértiles mezclas de instituciones "tipo privado" o "tipo público", que desafían las
clasificaciones en una dicotomía estéril.” (Ostrom 2000: 43) En este sentido el caso de los
bosques nativos es especialmente rico para analizar este problema porque los mismos se
encuentran en territorios que son propiedad privada. De aquí emergen las preguntas de
este trabajo: ¿Podemos hablar de bienes comunes incluso cuando los mismos son
propiedad privada? ¿Cómo puede ocurrir esto y cuáles son los desafíos que supone para
el Estado? Para empezar a contestar estas preguntas primero estableceremos un piso
común desde el cual entender la naturaleza de la propiedad, ya sea privada o pública.
Bienes comunes: derecho al uso, posesión y propiedad.
La propiedad privada es uno de los pilares del modo de vida moderno-capitalista.
Sin propiedad privada el capitalismo nunca habría podido desarrollarse como tal. A su vez
la propiedad privada es una condición de existencia de las mercancías. Según Marx la
mercancía es un bien u ‘objeto exterior’ que tiene la característica de ser bifacético: tiene
un valor de uso y un valor de cambio. El primero se refiere a la utilidad que una cosa tiene
para el sujeto que se hace de ella, mientras que el segundo es la magnitud de valor que
un bien o ‘cuerpo de la mercancía’ porta en el mercado, cuando se intercambia por otra
mercancía. A partir de esto, Marx plantea que no todo objeto es mercancía. Un objeto
puede tener valor de uso y no ser mercancía, ya que no tiene valor (de cambio), por
ejemplo “(…) el aire, la tierra virgen, las praderas y bosques naturales, etc.” (1975; 50)
Para que una mercancía sea considerada como tal “ha de transferirse a través del
intercambio a quien se sirve de él como valor de uso”. (Marx 1975: 50) Pero “las
mercancías no pueden ir por sí solas al mercado ni intercambiarse ellas mismas”. (Marx
1975: 103) Es decir, son las personas, en tanto propietarias, las que intercambian
mercancías que no le son de utilidad por otras que sí le son útiles.
Qué curioso que Marx ejemplifique a los objetos que no son mercancías con los
“bosques naturales”. Efectivamente, los bosques naturales no tendrían, según Marx, valor
de cambio ya que no son resultado del trabajo humano. Sin embargo, y con la excepción
del “aire”, “la tierra virgen, las praderas y bosques naturales” son en la actualidad
mercancías. Retomando a Polanyi, son un tipo especial de mercancías, porque no han
sido producidas con el fin de intercambiarse o venderse en el mercado: “trabajo, tierra y
dinero son componentes esenciales de la industria; dichos componentes deben de estar
también organizados en mercados; estos mercados forman en realidad una parte
absolutamente fundamental del sistema económico. Es evidente, no obstante, que
trabajo, tierra y dinero no son mercancías (…) El trabajo no es más que la actividad
económica que acompaña a la propia vida -la cual, por su parte, no ha sido producida en
función de la venta, sino por razones totalmente distintas-, y esta actividad tampoco
puede ser desgajada del resto de la vida, ni puede ser almacenada o puesta en
circulación. La tierra por su parte es, bajo otra denominación, la misma naturaleza que no
es producida por el hombre; en fin, el dinero real es simplemente un signo del poder
adquisitivo que, en líneas generales, no es en absoluto un producto sino una creación del
mecanismo de la banca o de las finanzas del Estado. Ninguno de estos tres elementos trabajo, tierra y dinero han sido producidos para la venta, por lo que es totalmente ficticio
describirlos como mercancías.” (Polanyi 1989: 127-128)
Lo interesante de esto es pensar cómo estos bienes se transforman en
mercancías, ya que si bien no han sido producidas como mercancías, las tratamos como
si lo fueran. Lo que hizo esto posible fue la creación de mercados donde estas
“mercancías ficticias” pudiesen comprarse y venderse. En lo atinente a la tierra, que es lo
que más nos interesa aquí, se introdujo al mercado a partir de su apropiación por algún
individuo o grupo de individuos, o incluso por el Estado mismo, convirtiendo lo que eran
“tierras comunes” en propiedades privadas.
Esta conversión sirvió, a grandes rasgos, para cumplir dos propósitos. Por un lado,
al privatizar las tierras comunes se obliga a los pobladores locales rurales, ya sin tierras
para trabajar, a emigrar a las ciudades en busca de trabajo. Recordemos que Polanyi
recurre siempre a la transformación que ocurrió en Inglaterra antes y durante la revolución
industrial. Sin embargo existen paralelismos con la historia argentina. Por ejemplo,
pensemos en la conquista del Chaco.
En el proceso de consolidación del Estado-Nación argentino, se llevaron a cabo
campañas en territorios donde vivían diversas poblaciones indígenas. Al sur tuvimos la
“campaña del desierto” y al norte, y tal vez menos conocida por el común de la gente,
tuvimos la conquista del Chaco, también denominada la “pacificación del Chaco” (Schmidt
2011; Trinchero 2000). Estas campañas resultaban cruciales en ese momento para la
consolidación del Estado-Nación moderno que actualmente llamamos Argentina y lo fue
por varios motivos. Por un lado, una cuestión geopolítica. La consolidación de las
fronteras nacionales, respecto a los Estados limítrofes: al sur con Chile, al norte, en el
chaco, con Bolivia y Paraguay. Por otro lado, al indígena se lo consideraba como un
salvaje, un bárbaro un ser incivilizado al cual el Estado argentino debía llevarle el “regalo”
que era la “civilización”. Para hacer esto debía destruir sus formas de vida, y el primer
paso para lograr este objetivo consistía en la apropiación por parte del Estado-Nación de
sus territorios. Por último, el Estado necesitaba tierras, ya fuera para la ganadería y la
agricultura – consolidando así el modelo agro-exportador – o para la extracción de
materias primas necesarias para otras industrias. La necesidad de maderas duras para la
construcción de las vías del ferrocarril, de mano de obra en los ingenios azucareros y
algodoneros, fueron factores determinantes de la conquista del Chaco (Leake 2008).
Es decir, una vez “pacificado” el Chaco, se podía proceder a la privatización de
porciones de esas tierras, ya fuese en manos de colonos –pequeños productores
agrícolas que llevasen el “progreso” a esas tierras y las hiciesen producir– o sectores
agro-industriales: ingenios azucareros, algodoneros y madereras. Sin la privatización
previa, no hubiese sido posible la inserción de estos territorios al sistema de mercado, o,
en otras palabras, al modo de producción capitalista. A su vez este último no hubiese sido
posible sin la incorporación de la tierra y el trabajo al sistema de mercado. “La producción
es la interacción del hombre y de la naturaleza; si este proceso debe ser organizado
mediante un mecanismo regulador de trueque y de cambio, entonces es preciso que el
hombre y la naturaleza entren en su órbita, es decir, que sean sometidos a la oferta y a la
demanda y tratados como mercancías, como bienes producidos para la venta.” (Polanyi
1989: 216)
Ahora bien, es importante rescatar que fue el Estado el encargado de
proporcionarle al mercado, la tierra y el trabajo que este necesitaba. Lo hizo a partir del
ejercicio de la violencia. La “campaña del desierto” y la “pacificación del chaco” fueron
ambas empresas militares. Las tierras de la Patagonia y el Chaco no eran “desiertos”,
sino territorios de pueblos y naciones que los habitaban desde mucho tiempo antes. A
estos pueblos hoy los llamamos precisamente ‘originarios’ por eso. Pero con la
apropiación de las tierras no era suficiente. El Estado debía insertar esta en los mercados
y lo hizo a través de la venta a manos de “privados” de la gran mayoría de esas tierras 2,
así como con políticas de “colonización” por parte de inmigrantes europeos dispuestos a
hacerlas “productivas”. Las poblaciones indígenas fueron ‘reducidas’, forzadas a vivir en
2
Cabe destacar que no todas las tierras fueron vendidas. Muchas quedaron en manos del propio Estado
bajo el rótulo de “tierras fiscales”.
misiones e ingenios para ‘civilizarlos’, ‘cristianizarlos’, en fin, disciplinarnos y convertirlos
en mano de obra forzada para el modelo agroindustrial. En el caso del Chaco Salteño
fueron los ingenios azucareros desde finales de la época colonial los primeros en emplear
mano de obra indígena (Leake 2008).
Hacer esto, supuso una gran actividad regulatoria por parte del Estado que
entraría en aparente contradicción con “la idea de un mercado que se regula a sí mismo”
(Polanyi 1989: 26). La clave está en que esa contradicción es efectivamente aparente.
Como bien explica Polanyi, la idea de un mercado autorregulado era en extremo utópica.
“En la medida en que un sistema depende enteramente de las funciones del mercado
para salvaguardar sus necesidades vitales, si se quieren proteger los intereses comunes
puestos en peligro por ese sistema, se ha de recurrir necesariamente a fuerzas exteriores
al propio sistema de mercado.” (Polanyi 1989: 298)3. Entre esas fuerzas exteriores Polanyi
ubica al Estado liberal.
La racionalidad del Estado-Nación moderno
Partimos de entender que el Estado-Nación moderno, que es la forma de Estado
actual, se funda en una racionalidad que es esencialmente liberal. Es decir, que comparte
los principios que fundamentaron al Estado liberal. Sin dudas existen diferencias
importantes, de las cuales mencionaremos algunas, pero lo que más nos interesa a los
efectos del presente trabajo es marcar las similitudes.
Polanyi nos dice que el Estado liberal fue una de las instituciones clave sobre la
que se asentaba la “civilización del siglo XIX”, que no es otra que la civilización modernacapitalista, la cual efectivamente cristalizó en dicho siglo. Pero quien mejor explica por
qué esto es así, nos parece que es Foucault.
En su curso del año 1979, luego publicado bajo el título El Nacimiento de la
Biopolítica, Foucault se propone continuar el proyecto de “trazar la historia de lo que
podríamos llamar arte de gobernar” (2007: 16). En este sentido, se propone analizar no lo
que el Estado es, sino lo que hace y lo que debería hacer respecto a la racionalidad que
lo guía. Y lo que el Estado hace es gobernar. Así, la forma de gobierno varía, cambia, se
transforma, respecto a la racionalidad que lo guíe. El liberalismo es entonces una forma
de gobierno, que en principio responde a la “razón del menor Estado”, a la necesidad de
3
Las negritas son nuestras.
un Estado mínimo, que influya lo menos posible en el funcionamiento ‘natural’ de la
sociedad, la cual a partir de mediados del S. XVIII empieza a girar alrededor del
‘mercado’.
Efectivamente, y como ya lo había percibido Polanyi, ‘mercado’ y ‘Estado liberal’
son dos caras de un mismo proceso: la instauración del modo de producción capitalista y
la racionalidad productiva que le es propia. Si bien incluso en la Edad media existían
mercados, entre mediados del S. XVIII y principios del XIX se dio, en el mercado, “uno de
los innumerables cruces entre jurisdicción y veridicción que es, sin duda, uno de los
fenómenos fundamentales en la historia del Occidente moderno”. (Foucault 2007: 52) Es
cuando la economía política “descubre” las leyes que rigen el mercado. Este, al igual que
el mundo físico-natural, se “autogobierna” y “autorregula”, siguiendo las leyes de la oferta
y la demanda. En otras palabras, ya no es necesario que el Estado determine, por
ejemplo, el precio ‘justo’ de los bienes que se intercambian en el mercado. El mercado
mismo, si no es perturbado, determina el precio “verdadero”, que por ser “verdadero” debe
de ser “justo”. Este salto lógico, donde lo justo pasa a ser lo verdadero, modifica
profundamente la forma de gobierno, ya que “si hay una economía política, ¿qué pasa
entonces con el derecho público? E incluso: ¿qué fundamentos podemos encontrar para
el derecho que va a articular el ejercicio del poder público, si tenemos en cuenta que hay
por lo menos una región –y otras, sin duda– donde la no intervención del gobierno es una
necesidad absoluta, no por razones de derecho, sino por razones de hecho o, mejor, de
verdad?” (Foucault 2007: 56) O, en otras palabras, ¿cómo justificar el arte de gobernar?
¿Cuándo debe intervenir el Estado? Cuando su intervención sea útil, cuando no
perjudique el funcionamiento ‘natural’ del mercado, y de otros aspectos de la sociedad,
para los cuales también se empezaban a ‘descubrir’ leyes naturales que los regían 4.
En síntesis, la gubernamentalidad liberal se ancla en dos principios: el principio del
libre intercambio, que rige el mercado, y el principio de utilidad, que limita el ejercicio del
gobierno. Estos principios se articulan en la categoría de “interés”. “El gobierno en esta
nueva razón gubernamental, es algo que manipula intereses (…) sólo está legitimado,
fundado en el derecho y la razón para intervenir en la medida en que el interés, los
4
Existen otros campos de la vida humana en los que se dio el cruce entre jurisdicción y veridicción. Foucault
menciona, por ejemplo, el caso de la locura, la prisión, la sexualidad. “Como ven, en todo esto – ya sea el
mercado, lo confesional, la institución psiquiátrica, la prisión –, en todos estos casos, se trata de abordar
desde diferentes ópticas una historia de la verdad o, mejor dicho, abordar una historia de la verdad que
estaría unida, desde el origen, a una historia del derecho.” (Foucault 2007: 53)
intereses, los juegos de los intereses hacen que tal o cual individuo o tal o cual cosa, o tal
o cual bien, o tal o cual riqueza o proceso, tenga cierto interés para los individuos
(…)”.(Foucault 2007: 64-65) El Estado, en tanto es ejercicio del gobierno, es algo que
“manipula intereses”, y específicamente lo hace buscando el equilibrio entre “la utilidad
social y la ganancia económica”.(ídem: 64)”
Así, queda claro que la contradicción que mencionábamos antes es “aparente”
pues el Estado está legitimado para intervenir cuando esta intervención sea útil y
necesaria. Y la incorporación de la tierra al sistema de mercado era realmente necesaria
para la consolidación del propio sistema de mercado. Lo era, y lo sigue siendo. Como nos
dice David Harvey (2005), el modelo de producción capitalista es un modelo de
acumulación mediante la desposesión. Es inherentemente expansivo, en el sentido de
que siempre ha buscado expandirse sobre los recursos, territorios, poblaciones ‘otras’,
para crear mercados, hacerse de sus recursos, buscar mano de obra, etc. Como vimos
para el caso del Chaco esta “expansión” la posibilitó el Estado-Nación moderno. La
posibilitó entre finales del siglo XIX y principios del XX por medio de la apropiación
violenta del territorio de los pueblos indígenas. Pero esta expansión continúa hoy. Eso es
precisamente lo que nos dice David Harvey. No es que estos procesos de incorporación
de la tierra, la naturaleza y el trabajo humano sucedieron al principio, al modo de una
“acumulación originaria”, de una vez y para siempre, sino que la expansión geográfica, y
todo lo que la misma supone, continúa aún hoy, en lugares y sobre recursos y servicios
naturales que hasta hace poco le eran marginales al Capital.
Por esta razón todavía hoy un autor como Gudynas puede plantear que en gran
parte de los Estados latinoamericanos funciona un modelo neo-extractivista progresista.
Paradójicamente, ese ‘progresismo’ no ha implicado un viraje en lo que atañe a la política
económica. En palabras de Gudynas, “Bajo este nuevo extractivismo se mantiene un
estilo de desarrollo basado en la apropiación de la Naturaleza (…) y que si bien el Estado
juega un papel más activo, y logra una mayor legitimación por medio de la redistribución
de algunos de los excedentes generados por ese extractivismo, de todos modos se
repiten los impactos sociales y ambientales negativos.” (2009: 188). Entre esos impactos
debemos mencionar el despojo, la desterritorialización de las poblaciones locales, el
acaparamiento de tierras, el monocultivo y el agotamiento de los recursos naturales. El
neo-extractivismo progresista es, en esencia, una expresión de la “acumulación por
desposesión”. Esa desposesión, esa desterritorialización de las poblaciones locales,
significa posesión, territorialización, apropiación por parte de otros actores sociales.
Entonces, digamos que una característica central de la racionalidad modernacapitalista es la continuidad del proceso de “mercantilización” de la tierra y la naturaleza.
Proceso que implica la privatización de ambas porque la alternativa sería que fuesen
‘bienes comunes’, y si así lo fueren y estuviesen disponibles para todos de forma gratuita,
entonces no se las podría incorporar al mercado como mercancías.
Bosques nativos: ¿límite del agronegocio?
El agronegocio es una expresión del modelo neo-extractivista y es un proceso
común en varios países de América Latina, siendo los más relevantes Brasil, Paraguay,
Bolivia y, por supuesto, Argentina, dónde la soja se ha constituido en la última década en
el cultivo más importante y lucrativo del total de la actividad agropecuaria (Giarraca y
Teubal 2008; Teubal, Domínguez y Sabatino 2005). Es tan lucrativo este cultivo, que le ha
dado nuevo impulso al avance de la frontera agropecuaria, la cual se ha corrido hacia
zonas geográficas que hasta hace poco le seguían resultando marginales al Mercado. En
esas zonas suelen existir ricos ecosistemas, como son los bosques nativos.
Ahora bien, ni el agronegocio ni la consecuente expansión de la frontera
agropecuaria son un fenómeno exclusivo de Argentina. Ya dijimos que este fenómeno se
lleva a cabo paralelamente en otros países vecinos. Incluso la ONU ha llamado la
atención sobre este tema al identificar a la actividad agropecuaria como la causa principal
de la deforestación de los bosques5 a nivel mundial, siendo esta última, a su vez, la
tercera actividad que más emisiones de GEI (gases de efecto invernadero) libera a la
atmósfera y por ende factor importante en la crisis climática6. Esto es importante
mencionarlo ya que actualmente dicha crisis ha incentivado y oficializado el debate en
torno a la sostenibilidad7 del desarrollo del sistema capitalista de producción y es
actualmente motor de innumerables movimientos y organizaciones sociales, de protestas
sociales y de cambios en las políticas internas de muchos Estados, entre los cuales se
encuentra Argentina.
5
UN-REDD Framework Document 2008. Disponible en: http://www.un-redd.org/
Es decir, el calentamiento global.
7
Elegimos el término sostenibilidad en lugar de “sustentabilidad”, ya que éste es un anglicismo de término
“sustainability”. La traducción correcta de dicho término es “sostenibilidad”, decisión que hemos tomado
basándonos en la definición de la Real Academia Española.
6
Esto queda demostrado con la sanción en el año 2007 de la ley 26.331 –Ley de
presupuestos mínimos de protección ambiental de los bosques nativos, también conocida
como Ley de Bosques o Ley Bonasso8– en cuyo artículo tres especifica como primer
objetivo: “Promover la conservación mediante el Ordenamiento Territorial de los Bosques
Nativos y la regulación de la expansión de la frontera agropecuaria y de cualquier otro
cambio de uso del suelo”9. Así, la Ley de Bosques significó el reconocimiento del avance
de la frontera agropecuaria como un problema grave y buscó imponerle un límite al
mismo. Lo interesante es cómo lo hace y los conceptos y argumentos a los que recurre
como fundamentos de su propia legitimación.
Ley 26331- “Ley de bosques”
Esta Ley constituye una de las primeras leyes ambientales posterior a la reforma
constitucional de 1994, a partir de la cual se empieza a reformular la problemática
ambiental en nuestro país. Puntualmente lo que cambia con esta reforma es la
concepción del ambiente como algo que va más allá del ámbito local. Si bien se mantiene
en el artículo 124 que le “corresponde a las provincias el dominio originario de los
recursos naturales existentes en su territorio”, en el artículo 41 se determina que le
“corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de
protección” ambiental. A su vez, se reconoce el goce a un ambiente sano como un
derecho de todos los habitantes de la Nación, quienes a su vez deben preservarlo para
las generaciones futuras.
Este nuevo marco le concede a la Nación cierta injerencia sobre el uso de los
recursos naturales, que hasta el momento eran de absoluto dominio de las provincias. De
alguna manera, con este nuevo marco constitucional se pudo establecer un marco común
de referencia respecto al tema ambiental a nivel nacional. La Nación, representada en el
poder legislativo en esta instancia, tardó unos años en formular una Ley que estableciera
los presupuestos mínimos de protección ambiental. Finalmente, en el año 2002 se
sancionó la Ley 25675 – Ley general de ambiente. Bien jurídicamente protegido. Esta ley
plantea el piso para una política ambiental nacional e integral: sus objetivos, los principios
que la deben guiar, las competencias, autoridades de aplicación, instrumentos, áreas de
incumbencia, fondos, etc. Entre todo esto, crea la norma para el “ordenamiento ambiental”
del territorio, que “desarrollará la estructura de funcionamiento global del territorio de la
8
9
Por su autor, el entonces diputado nacional Miguel Bonasso.
El subrayado es mío
Nación (…) a través del Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA); el mismo
deberá considerar la concertación de intereses de los distintos sectores de la sociedad
entre sí, y de éstos con la administración pública” (art. 9 Ley 25675). Además, “deberá
asegurar el uso ambientalmente adecuado de los recursos ambientales, posibilitar la
máxima producción y utilización de los diferentes ecosistemas, garantizar la mínima
degradación y desaprovechamiento y promover la participación social, en las decisiones
fundamentales del desarrollo sustentable.”
Es decir, según esta ley el territorio debe ser entendido en toda su extensión
nacional, pero, como somos un Estado federal, donde cada Provincia es autónoma, se
crea el COFEMA, pues no todas las provincias tienen los mismos intereses respecto a sus
recursos naturales, especialmente porque no todas tienen los mismos recursos naturales.
Algunas tienen petróleo; otras, minerales; otras, acuíferos; otras, glaciares; otras, tierras
cultivables, etc. Algunas tienen bosques nativos, aunque unas tienen más que otras,
como es el caso de la Provincia de Salta. Pero los bosques nativos presentan una
particularidad que otros recursos naturales no presentan y es que los mismos pueden
encontrarse bajo una propiedad privada, sea de una persona física, jurídica o, en algunos
casos, titulada a favor de comunidades indígenas. Puede ser que se encuentren en tierras
fiscales. Incluso sucede con mucha frecuencia que pobladores locales, generalmente
campesinos e indígenas, vivan en y de bosques nativos sin detentar títulos de propiedad
sobre la tierra. Esta complejidad en torno a la tenencia de la tierra influye en la forma en
que debe hacerse una ley que precisamente busca poner un límite al uso que las
personas, con o sin título de propiedad, hacen del bosque nativo. Y también ese límite se
le impone a las provincias, y al propio estado, ya que los bosques nativos existen también
sobre tierras fiscales, tanto provinciales como nacionales. Veamos cómo hace esto.
Ya dijimos que la Ley de Bosques busca ponerle un freno al avance de la frontera
agropecuaria. Esto lo dice explícitamente en su primer objetivo. Pero este es uno, entre
otros objetivos, como son: “regular y controlar la disminución de la superficie de bosques
nativos existentes (…); Mejorar y mantener los procesos ecológicos y culturales en los
bosques nativos que beneficien a la sociedad; hacer prevalecer los principios precautorio
y preventivo, manteniendo bosques nativos cuyos beneficios ambientales o los daños
ambientales que su ausencia generase, aún no puedan demostrarse; Fomentar las
actividades de enriquecimiento, conservación, restauración mejoramiento y manejo
sostenible de los bosques nativos.” (art. 3 Ley 26331). Para lograr esto, manda a hacer a
cada provincia un Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos mediante el cual deben
catalogar sus bosques de acuerdo a tres categorías:

Rojo: sectores que deben conservarse. Los bosques que entren bajo esta
categoría no pueden talarse, ni sufrir ningún tipo de transformación.

Amarillo: sectores que pueden aprovecharse de manera sustentable. Los bosques
que entren bajo esta categoría pueden sufrir algún tipo de degradación, pero no
pueden desaparecer ni perder su función como ‘bosque’.

Verde: sectores que pueden talarse o desmontarse. Los bosques que entren bajo
esta categoría puede desaparecer en su totalidad permitiendo cambios en el uso
del suelo.
Este ordenamiento debe ir acompañado del mapa de referencia, que es el soporte
cartográfico. Debe además ser resultado de un proceso participativo, es decir, todos
aquellos que se sientan afectados o que tengan algún interés por algún otro motivo,
pueden participar de los talleres para la categorización de los bosques. Y en este punto la
ley hace especial referencia a las poblaciones indígenas y campesinas, ya que, al menos
respecto a las primeras según la Constitución Nacional se debe “asegurar su participación
en la gestión referida a sus recursos naturales y a los demás intereses que los afecten”
(CN art 75 inc. 17). Incluso se liga a esta ley la Ley 26160, que declara la emergencia en
la propiedad y posesión de la tierra por parte de comunidades indígenas y manda al
Instituto de Asuntos Indígenas a realizar el relevamiento de sus tierras. Este es uno de los
once criterios que establece la Ley al momento de elaborar el OTBN, que en su mayoría
obedecen a cuestiones biológico-ambientales y económicas.
En nuestra opinión, esta es una forma de apropiación por parte del Estado, tanto
Nacional como Provincial, de los recursos y servicios naturales que se encuentran en
manos de personas, ya sean físicas o jurídicas, teniendo o no título de propiedad.
Pensémoslo así. ¿Qué beneficios otorga un título de propiedad, a qué habilita el hecho de
ser propietario? Pues a hacer uso del objeto que poseo según mi propio interés. En el
caso de una tierra con bosque nativo, me habilita a venderla, alquilarla, talar, desmontar,
construir, en fin, a hacer lo que más me convenga o lo que desee. Si el Estado me pone
límites, entonces de alguna manera me está denegando el derecho a la propiedad
privada. Y sí, este derecho es uno de los pilares del Estado-moderno, pero como
cualquier derecho, tiene limitaciones. Ya en la Constitución Nacional se hace referencia a
la “función social” de la propiedad privada. Lo que me parece interesante pensar es qué
tipo de propiedad es la que resulta de la aplicación de esta ley, especialmente para
aquellos bosques que quedan bajo la categoría roja.
Propiedad y dominio
Retomando a Marx, entendemos que la ‘propiedad’ es un tipo de relación entre la
persona y el ‘objeto exterior’ o mercancía. Esta relación es la que posibilita la existencia
del sistema capitalista ya que “las mercancías no pueden ir por sí solas al mercado ni
intercambiarse ellas mismas” (Marx 1975: 103). Son las personas, en tanto propietarios o
‘dueños’, quienes intercambian sus mercancías. El “cambio de dueños constituye su
intercambio” (Marx 1975: 104). Vimos, siguiendo a Polanyi, cómo ciertos objetos o
elementos que no han sido creados para ser mercancías, pueden convertirse en tales a
partir de su inserción en el Mercado. Vimos cómo, para el caso de la tierra y los
elementos naturales que en ella encontramos, el primer paso para lograr su
mercantilización es la privatización. Esto pone en evidencia que la ‘propiedad privada’ no
es algo natural, una característica intrínseca de las cosas que las lleva a estar en manos
de alguna persona. Es, por el contrario, una categoría jurídica, que por cierto tampoco es
universal a todas las sociedades humanas sino que es particular de la sociedad modernacapitalista. Esta categoría instituye este tipo de relación entre los objetos y las personas, y
entre las personas mismas en tanto vendedores y compradores, o usuarios y prestadores
de un servicio. Entonces, no es para nada arriesgado afirmar que la propiedad privada es
una categoría jurídica, una institución social y un derecho fundamental de la organización
política propia de la sociedad moderna-capitalista, es decir, del Estado-Nación moderno.
Pensemos ahora en la propiedad privada como una forma particular de dominio.
Esto no se contradice con lo que hemos postulado hasta ahora. Es, simplemente, otra
manera de formular lo mismo. Dominar no es más que ejercer poder sobre algo o alguien,
someterlo a la propia voluntad, determinar su uso y destino para el propio goce y disfrute
del propietario. El concepto de propiedad en tanto categoría jurídica, nos viene del
derecho romano, donde la propiedad comprende “el fruto, el uso, la disposición y la
posesión” (Adame Goddard 2011: 5). En efecto, en nuestra Constitución Nacional se
específica que todo ciudadano tiene derecho de “usar y disponer de su propiedad” (art. 14
CN). “Usar”, hacer uso de algo, es una forma de poseer. Poseer, dominar, usar son
atributos o facultades de la propiedad. Cuando la propiedad es privada, es decir,
corresponde a una persona (física o jurídica), la misma está habilitada a hacer uso de su
propiedad como mejor le convenga o más le agrade. Pero la cuestión se complica cuando
pensamos en propiedad del Estado o en bienes de ‘dominio público’.
Pensemos, por ejemplo, el caso de los “recursos del subsuelo”. El Código de
Minería establece que “las minas son bienes privados de la Nación o de las Provincias,
según el territorio en que se encuentren” (art 7° C.M.) Ahora bien, el Estado, sea
Provincial o Nacional, puede “concesionar” los yacimientos10 o minas a un particular, un
‘privado’. Por otro lado, puede suceder que la mina o yacimiento se encuentre “debajo” de
la propiedad privada de algún particular. Lo interesante es la coexistencia de diferentes
tipos de propiedad. El Estado debe expropiar o pagarle algún tipo de compensación al
propietario de la tierra, a su vez la empresa a la que se le concesiona la explotación 11
debe pagarle una renta al Estado. Aunque el dueño de la tierra no quiera venderla, el
Estado puede obligarlo, puede expropiarlo, pues, por ley, el recurso que yace en el
subsuelo le pertenece y la única manera de llegar a él es a través del suelo, de arriba
hacia abajo. Aquí tendríamos un ejemplo de disociación de facultades de la propiedad.
Quien explota (usa) el yacimiento, no es quien ‘dispone’ del mismo. Esto último lo hace el
Estado, por ejemplo, al decidir concesionar el yacimiento. El propietario de la tierra, si bien
percibe alguna compensación por parte del Estado, ha perdido su derecho a usar y
disponer. Sin embargo, dado el caso que no haya sido expropiado, puede seguir
detentando el título de propiedad de la tierra.
Otro ejemplo es el de los Parques Nacionales. Estos también son propiedad del
Estado. Son bienes de dominio público, al igual que los recursos del subsuelo, pero la
diferencia es que estos no se pueden concesionar. Son tierras que pertenecen al Estado,
pero este no puede venderlos ni explotarlos, como sí lo hace con los recursos del
subsuelo. Se trata en este caso de una propiedad privada del Estado con límites más
estrictos sobre el derecho al uso, tanto para el propio Estado, como para los que visiten
los parques. El destino de los recursos de un Parque Nacional es su conservación, ya sea
por el valor paisajístico, turístico, patrimonial o por el valor de los “servicios ambientales”
que proveen: biodiversidad, protección de acuíferos, sumideros de carbono, etc.
10
Agrego yacimiento, pues este es el término para designar a los depósitos de hidrocarburos, que también
son considerados recursos del subsuelo y se regulan de acuerdo mismo Código de Minería.
11
Existe la posibilidad que el mismo Estado, a través de una empresa estatal, explote el yacimiento o mina.
Argentina tiene una empresa petrolera estatal que es YPF, pero recordemos que se la privatizó en los 90 y
recién en el año 2012 se la vuelve a nacionalizar.
Existen también bienes de dominio público que pueden estar en cabeza de un
privado, pero que este no puede usufructuar. Como surgió de la entrevista que mantuve
con Andrés Nápoli, director de FARN, la categoría de “bien de dominio público” es el
término jurídico que más se acerca a la idea de “bien común”. Es un bien que no se puede
vender, ni intercambiar. Es, en fin, un bien que no puede entrar al Mercado. Andrés me
explicaba que ‘el bien del dominio público puede estar en cabeza de un privado, por
ejemplo, el borde de un río (…) o una playa (…) pero es un bien de dominio público donde
existe una servidumbre perpetua (…) simplemente tengo el deber de preservarlo’ y de
permitir su uso a todo el que quiera usarlo, siempre y cuando ese uso no implique la
destrucción del bien. Es decir, ya existían, antes de la ley de bosques e incluso antes de
la ley general de ambiente, nociones y categorías que hacen algún eco en los “bienes
comunes”: la noción de ‘dominio público’. (Bs. As. 17/07/2014)
Nuestra interpretación es que ninguna de estas categorías o nociones jurídicas era
suficiente para justificar la Ley de Bosques. Incluso la ley general de ambiente, si bien
estableció la norma del ordenamiento ambiental del territorio, no presentaba justificación
suficiente para la injerencia Nacional en un recurso que se entendía como algo
eminentemente local. Incluso un recurso sobre el cual las jurisdicciones locales no tenían
demasiada incumbencia12. Porque, qué hay en los bosques nativos que pueda concebirse
como un bien que beneficia a toda la Nación y no sólo quienes viven en y de los bosques,
sean indígenas, campesinos o productores madereros o agrícolas. Aquí hay que
reconocer lo valiosa que ha sido la labor científica en la producción de conocimiento sobre
la importancia ecológica de los bosques y selvas naturales. Hoy sabemos que además del
valor en términos de biodiversidad que estos ecosistemas proveen, también cumplen
otras funciones dentro de sistemas ecológicos más amplios. Hoy estas funciones son
denominadas “servicios ambientales”, y esta noción es precisamente la que incorpora, de
manera novedosa, la Ley de Bosques. Es esta noción la que permite “comunalizar” los
bosques nativos, lo que habilita la competencia del Estado Nacional, pues los servicios
que los bosques nos generan traspasan el nivel local, beneficiando o perjudicando a toda
12
Para el caso de Salta con la promulgación de la Ley 7070, Ley de Protección del Medio Ambiente, en el año
2000 se empieza a controlar la actividad que los privados llevan a cabo con sus bosques, mediante la
necesidad de obtener de la autoridad de aplicación de autorizaciones, ya sea para desmonte u otro tipo de
aprovechamiento forestal, en sus tierras.
la población de la Nación13. “La presente ley establece los presupuestos mínimos de
protección
ambiental
para
el
enriquecimiento,
la
restauración,
conservación,
aprovechamiento y manejo sostenible de los bosques nativos, y de los servicios
ambientales que éstos brindan a la sociedad. Asimismo, establece un régimen de
fomento y criterios para la distribución de fondos por los servicios ambientales que
brindan los bosques nativos.” (Ley 26331 art 1°)14
Lo que se logró con la Ley de Bosques fue permitir la regulación Estatal sobre un
bien, pero haciendo el camino inverso, es decir, ‘comunalizando’ en vez de ‘privatizando’.
Pero esta ‘comunalización’ implica también ‘dominio’ y ‘apropiación’ y además
coexistencia con la propiedad privada, ya que el Estado no expropia en ningún caso, ni
las propiedades que caen bajo la categoría ‘roja’, ni las que caen bajo la ‘verde’. Lo que
se busca es regular el manejo que se hace del ecosistema como un todo, permitiendo
cambios de uso en el suelo cuando los mismos no pongan en peligro la sostenibilidad del
ecosistema o limitando los usos que los particulares hacen en las áreas que, por resultar
esenciales para la sostenibilidad del ecosistema, deben ser protegidas y preservadas.
Entre el Estado y el Mercado
Ya nos hemos referido aquí al trabajo de Elinor Ostrom. Quisiéramos ahora
relacionar lo que hasta aquí hemos expuesto con algunas nociones que surgen de la
lectura de la obra de su autoría titulada El gobierno de los bienes comunes. Como su
nombre lo indica, en esta obra la autora se pregunta cuál es la mejor estrategia para
gobernar los ‘bienes comunes’. Se inserta en una discusión sobre el problema de la
destrucción de los ‘bienes comunes’ por parte de las personas que los ‘usan’. En efecto,
define a los ‘bienes comunes’ como ‘recursos de uso común’ (RUC), a lo cual cabría
agregarle ‘servicios de uso común’, ya que hoy en día estos también están en el centro
del debate, tal como estamos viendo con la Ley de Bosques.15Estos RUC que la autora
analiza no tienen propietarios, como es el caso de los bancos de peces, pastizales o
bosques comunes.
13
No puedo dejar de mencionar que incluso traspasan los límites Nacionales, lo cual queda evidenciado en
la creación de convenios y tratados internacionales como son el Convenio de Kyoto o el Convenio sobre la
Diversidad Biológica. Ambos pueden consultarse en la página de la ONU: http://www.un.org/es/
14
Las negritas son mías.
15
También cabría reflexionar sobre el uso del término ‘recurso’, ya que es, en sí mismo, desarrollista. De
alguna manera el nuevo impulso que viene cobrando el término ‘bien común’ tiene que ver con una crítica
al uso de ‘recurso’ para referirnos a los elementos ambientales que nos rodean.
La autora plantea que “ni el Estado ni el mercado han logrado con éxito que los
individuos mantengan un uso productivo, de largo plazo, de los sistemas de recursos
naturales” (Ostrom 2000: 26). Estas serían las dos estrategias fundamentales ante el
problema de la destrucción o degradación de los RUC: regulación estatal bajo la forma de
centralización o privatización. Ambas parten de una visión del hombre como
fundamentalmente egoísta, incapaz de ceder parte de su ganancia en pos de un
‘beneficio común’, beneficio que por cierto no es inmediato y a veces es diferido en el
tiempo y el espacio, con lo cual se dificulta aún más el reconocimiento de su valor. La
autora critica esta visión de la humanidad y, partiendo de una visión más optimista sobre
la capacidad de los sujetos de establecer acuerdos, propone una tercera opción: el
autogobierno. A partir de un gran número de estudios de caso plantea que siempre que se
den ciertas condiciones como son una buena comunicación entre los interesados,
trasparencia en los acuerdos, etc., esta tercera vía resulta la más efectiva en la
disminución de la destrucción de los RUC.
Ahora bien, la autora reconoce que estos modelos no se dan así, de forma pura,
en la realidad. Los modelos son justamente eso, abstracciones, tipos ideales a partir de
los cuales podemos analizar la complejidad de lo real. Así reconoce que “rara vez las
instituciones son privadas o públicas -"el mercado" o "el Estado". Muchas de las
instituciones de los RUC son fértiles mezclas de instituciones "tipo privado" o "tipo
público", que desafían las clasificaciones en una dicotomía estéril. (…) ningún mercado
puede existir por mucho tiempo sin instituciones subyacentes que lo mantenga” (Ostrom
2000: 43). Y esas instituciones son garantizadas y protegidas por el Estado, como vimos
con el caso de la propiedad privada. Pero las formas de autogestión también se mezclan
con las otras dos estrategias. Para que existan las condiciones necesarias para que los
propios participantes puedan establecer arreglos sobre cómo administrar los RUC, es
necesario que las instituciones estatales y los funcionarios públicos ayuden a legitimar
esos arreglos o que por lo menos no traten de frenarlos. El ‘mercado’ también puede
afectar negativamente o positivamente estos arreglos, lo cual dependerá a su vez de la
regulación que haga el Estado. Vayamos a un caso que nos permita ver esta compleja
interacción de actores respecto al uso, posesión y/o propiedad de los ‘bienes comunes’.
El caso “Dino Salas”
Ya dijimos que el avance de la frontera agropecuaria es la causante de la mayor
parte de la deforestación en todo el mundo. Argentina no es la excepción. El parque
chaqueño constituye cerca del 70% del área poblada por bosque nativos en Argentina 16 y
ha sido también el que más se ha deforestado. Entre 1998-2002 se deforestó a una tasa
del 0,82% anual, entre 2002-2006 la tasa se incrementó notablemente llegando al 1,23%
anual. Finalmente entre el 2006-2011 la tasa se mantuvo en el 1,22% anual17.
La provincia de Salta, luego de Santiago del Estero, es en la que más ha
avanzado la deforestación del bosque nativo. En el período que va desde el año 2006
hasta la sanción de la ley de bosques en el 2007, se deforestaron 191.649 ha, lo cual
corresponde al 33,42% del total deforestado de parque chaqueño, selva misionera y selva
tucumano-boliviana18 en dicho período.
Esta situación condujo a la formación en agosto del 2008 de la mesa de
tierras del norte de Salta, compuesta por 18 organizaciones, tanto indígenas como
criollas, así como también asociaciones de acompañamiento social como ASOCIANA,
FUNDAPAZ y TEPEYAC. En su primer comunicado19 queda claro cuáles son los
problemas que comparten: 1) la regularización y titularización de sus tierras; 2) el avance
de los desmontes; 3) la tala ilegal; 4) participación efectiva en la toma de decisiones sobre
el uso del territorio y sus recursos naturales.
Paralelamente, como consecuencia de la sanción de la Ley de bosques a
finales del 2007, en el trascurso del año 2008 se empezaron a llevar a cabo las
audiencias públicas para la realización del OTBN 20 y el mapa correspondiente. Según
dicha Ley, cada provincia debía llevar a cabo este último en el plazo de un año, durante el
cual se prohibía autorizar desmontes. Recordemos que la ley provee “criterios” para la
realización del OTBN, entre los que encontramos, además de aquellos netamente
biológicos/ambientales y económicos, criterios sociales, que tienen que ver con la
valorización que las comunidades locales, tanto indígenas como campesinas, hacen de
los bosques nativos. Aquí hay dos puntos que consideramos nodales. Uno es el problema
de cómo lograr que distintas valorizaciones de un mismo territorio puedan coexistir y otro
es el problema de la tenencia de la tierra; el problema de la propiedad. Estos dos
16
Informe N°1 Bosque Nativo en Salta: ley de bosques análisis de deforestación y situación del Bosque
chaqueño en la provincia, realizado por la REDAF: redaf.org.ar
17
Monitoreo de la Superficie de Bosque Nativo de la República Argentina período 2006-2011: regiones
forestales parque chaqueño, selva misionera y selva tucumano-boliviana. SAyDS junio 2012
18
ídem
19
20
http://www.mundowichi.blogspot.com.ar/2008/12/acta-de-declaracion-de-la-mesa-de.html
Ordenamiento territorial de bosques nativos que debe hacerse siguiendo las tres categorías antes
mencionadas: verde, amarilla y roja.
problemas vienen de la mano en este caso, tal y como queda reflejado en el primer
comunicado que hace la mesa de tierras. Me centro aquí en el segundo punto.
Acercándose el plazo de un año para culminar el OTBN, empezó a circular un
mapa, propuesto por el Senador Olmedo, dónde “se consideraba factible el desmonte de
unas 5 millones de hectáreas” (Seghezzo et al 2011: 203). A esto se sumaron denuncias
por parte de algunos pobladores criollos y comunidades indígenas respecto a la
continuidad de la tala y desmonte en sus territorios y la falta de regularización jurídica de
sus tierras.21La situación de incertidumbre respecto al debate que se estaba llevando a
cabo en la cámara de Senadores de Salta, la sensación por parte de los habitantes
locales de haber sido ‘burlados’, de no haber sido tenidos en cuenta, de que no se les
reconociera la propiedad comunitaria de su territorio, fueron también incentivos a la hora
de presentar el recurso de amparo en la CSJN. La fecha no es casual, 17 de diciembre
del 2008, tan sólo un día después de que fuese sancionada la Ley Provincial 7543
(ratificatoria de la Ley de Bosques 26331), se estaba presentando el recurso de amparo
"contra la provincia de Salta y el Estado Nacional, a fin de que se disponga el cese
inmediato y definitivo de los desmontes y talas indiscriminadas de los bosques nativos
situados en los departamentos San Martín, Orán, Rivadavia y Santa Victoria” 22. Se pidió
también que se declarase la inconstitucionalidad de las autorizaciones otorgadas y se
prohibiese otorgar más en el futuro, que la parte demandada debía recomponer el
ambiente o, en caso de que no fuese posible, otorgar una indemnización que la CSJN
fijase a favor de la parte actora. Por último, se le solicitó a la CSJN que dictase una
medida cautelar prohibiendo provisionalmente el “desmonte y la tala de bosques nativos
en la zona referida” hasta que la CSJN llegase a una resolución final.
El día 29 del mismo mes la CSJN emite un fallo mediante el cual convoca a las
partes a una audiencia pública a realizarse el día 18 de febrero, en su fallo la Corte hace
lugar a la medida cautelar solicitada, ordenando el cese provisional “de los desmontes y
talas de bosques nativos” autorizados en último trimestre del 2007. Si bien para ese
momento todavía no se había determinado la competencia originaria de la CSJN, los
jueces decidieron que podían actuar igualmente ya que “le corresponde al Poder Judicial
de la Nación buscar los caminos que permitan garantizar la eficiencia de los derechos, y
21
Para más detalle sobre el proceso del OTBN en Salta ver el texto de Seghezzo et al 2011.
Así se resume el pedido de la parte actora en el primer fallo de esta causa, correspondiente al día del
19/12/2008.
22
evitar que estos sean vulnerados, como objetivo fundamental" 23. También se basaron en
el principio precautorio de la Ley General de Ambiente que básicamente plantea que ante
la duda o inexistencia de conocimiento científico sobre el daño que pudiese causar alguna
acción humana –en este caso el ‘desmonte’ y la ‘tala’– se debe ante todo tomar medidas
conducentes a la protección del medio ambiente. ¿Qué ocurrió el último trimestre del
2007? ¿Por qué se prohíbe solamente ejecutar las autorizaciones otorgadas
específicamente en ese período? Según
el informe de ASOCIANA titulado “La
deforestación de Salta 2004-2007”, el cual fue presentado ante la CSJN, efectivamente en
el año 2007 se otorgó el 54% de las autorizaciones para desmontar respecto al período
2004-2007. En la primera mitad del 2007 se habían otorgado 24 autorizaciones por un
total de 154.144 hectáreas. En la segunda mitad del año crece el número de
autorizaciones al doble, representando para la segunda mitad del año un total de 281.255
hectáreas. Por este motivo es que la cautelar se aplica sólo al último trimestre del 2007.
Veamos por qué hubo tantas autorizaciones en ese período.
Recordemos que la ley de bosques se sanciona a finales del 2007, a partir de la
cual se les prohibía a las provincias la autorización de desmontes por el plazo de un año,
hasta terminado el OTBN. Este pudo haber sido uno de los motivos para el incremento
importante en la cantidad de autorizaciones de desmonte concedidas por la provincia de
Salta a propietarios privados. Pero el apuro venía, en nuestra opinión, no tanto por el año
en que no se iban a poder otorgar autorizaciones, sino porque no se sabía qué iba a
pasar después, es decir, qué tierras y en qué cantidad iban a ser categorizadas como
explotables (desmontables) y cuáles no. Esta incertidumbre se relaciona con la inminente
elección provincial para el cargo de gobernador que se hizo a finales de octubre del 2007,
con asunción del cargo el 10 de diciembre del mismo año. Esto se transformó en una
preocupación para el gobierno de turno de Romero y sus simpatizantes, ya que el
discurso durante la campaña electoral del candidato J.M. Urtubey –principal rival del
gobierno de turno y aliado del gobierno Nacional– prometía un cambio respecto al
gobierno anterior en lo referente a política ambiental, entre otras cosas, abogando por un
“desarrollo sustentable”. El 29 de octubre gana las elecciones Urtubey. En su discurso
inaugural manifestó que con su gobierno se terminaría con “el festival irresponsable de
autorizaciones de desmonte sin el más mínimo apego a las normas vigentes”24.
23
24
Extraído del segundo fallo por esta causa, del día 29/12/2008
Extracto del discurso inaugural en Seghezzo et al 2011
Si bien esos acontecimientos hicieron al incremento excepcional de las
autorizaciones de desmonte en el año 2007, no explican por qué tanto interés en
desmontar. Brevemente, y para no repetir lo que ya he comentado, el avance de la
frontera agropecuaria, el interés de los actores del agronegocio en territorializarse en
tierras como las del Norte de Salta, que fueron hasta este momento consideradas tierras
marginales y poco productivas, ha creado nuevos valores de uso para estas tierras, ya
sea para el monocultivo de maíz y/o soja o para recibir el ganado expulsado de las
pampas. Pero, como nos explica Polanyi, para poder destinar dichas tierras a dichos
usos, primero deben entrar en el mercado. Lo que se busca hacer con la Ley de bosques
es regular el ‘mercado de tierras’, determinando el límite máximo que puede
‘mercantilizarse’. Aquellas tierras que quedan bajo la categoría verde tienen un mayor
valor en el mercado porque resultan atractivas para la inserción del agronegocio, el cual,
como vimos, necesita tierras para expandirse. En cambio, aquellas tierras que quedan
bajo la categoría amarilla y la roja no resultan atractivas para el sector agro-industrial,
pero sí pueden ser atractivos para otros sectores del capital, como por ejemplo para la
industria farmacéutica25.
Luego de la audiencia la CSJN le pidió a la autoridad local y nacional que, de
forma conjunta y con la participación de todos los interesados, elaboraran un Estudio de
Impacto Ambiental Acumulativo (EIAA). Entre idas y venidas la CSJN mantuvo la cautelar
por un período de caso tres años. En este trascurso se presentó el EIAA, se lo impugno,
se lo volvió a presentar, las comunidades denunciaron la continuación de los desmontes y
talas en sus territorio durante la cautelar. Más allá de esto, finalmente el 13 de diciembre
del 2011 la CSJN levanta la cautelar y declara su incompetencia en la causa,
remitiéndosela a la Corte Suprema de la Provincia de Salta, donde aún continúa abierta.
Reflexiones finales
Como vimos, a diferencia de otros recursos naturales, el recurso ‘suelo’ y todo lo
que en el crezca no es propiedad del Estado, como sí pasa con el recurso del subsuelo
(minerales, petróleo, agua, etc.). Esta diferencia es importante, ya que hace a los
conflictos socio-ambientales por el recurso ‘bosque nativo’ muy diferentes al conflicto en
torno a la implantación de una minera, o de un emprendimiento petrolero, porque los
25
La industria farmacéutica ha sido una gran impulsora de la preservación de los bosques naturales a nivel
internacional, especialmente porque éstos son los mayores reservorios de biodiversidad, que es la materia
prima de ésta industria.
actores interesados, que suelen contar con el apoyo del gobierno tanto nacional como
provincial, deben adquirir las tierras o negociar con sus dueños o habitantes, ya que son
ellos los que tienen la potestad sobre su recurso. Es decir, por más de que según el
OTBN un determinado territorio esté categorizado como verde, si su propietario no quiere
desmontar, no se desmonta (o por lo menos no se debería desmontar). Es el propietario
el que puede y debe pedir la autorización. No es una decisión que puede tomar el Estado
unilateralmente. El problema se complica cuando no se reconoce la propiedad de las
comunidades indígenas y campesinas. Estas son las primera afectadas, pues viven en y
de los bosques. En palabras de Dino Salas “En el monte tenemos el sustento, para
subsistir. ¿Por qué? ¿Por qué existimos? Porque sabemos que el monte nos da para
subsistir.”
¿Cómo afecta la aplicación de la noción de ‘servicios ambientales’ en este tipo de
conflicto? Esta pregunta cobra relevancia si entendemos al caso “Dino Salas” como
resultado de la incorporación de esta nueva legislación y, por lo tanto, como resultado de
la incorporación de la noción de ‘servicio ambiental’ que es hermana de la de ‘bien
común’. Repasemos.
El caso ‘Dino Salas’ no surge de un día para otro. Como tratamos de mostrar en el
apartado anterior, el caso es la cristalización de un conflicto anterior. Recordemos los
reclamos, en orden de prioridad, explicitados en el primer comunicado de la Mesa de
Tierras. El primero de ellos es por la regularización en la tenencia de la tierra y en
segundo lugar se reclama por los desmontes y la tala de los bosques nativos. Es decir, el
conflicto territorial es anterior al conflicto ambiental. Esto parece una obviedad, pero es
importante reconocer el factor territorial en este tipo de conflictos. Antes de la Ley de
bosques quien detentara el título de propiedad tenía pleno derecho al uso del territorio. Sí,
es cierto que incluso antes de esta ley para realizar algún emprendimiento que supusiese
talar o desmontar el bosque nativo se debía pedir autorización a las autoridades
provinciales. Es cierto que el solicitante debía llevar a cabo un estudio de impacto
ambiental. Pero en la práctica todas las autorizaciones terminaban aprobándose. Esto es
en parte lo que lleva al recurso de amparo.
De alguna manera esto es indicativo de que incluso antes de la Ley de bosques,
estos eran percibidos como algo que el poder público provincial debía regular, es decir,
resultaba útil hacerlo. Esta utilidad tenía que ver con la importancia ecológica de los
bosques nativos. La ley de bosques lo convierte en objeto de utilidad nacional. Es decir,
con el concepto de servicios ambientales convierte al bosque nativo en un bien de utilidad
para toda la Nación. “El límite de la competencia del gobierno se definirá a través de las
fronteras de la utilidad de una intervención gubernamental (…)” (Foucault 2007: 64). Así,
al ‘crear’ la ‘utilidad’ del bosque nativo como un bien que otorga servicios ambientales
para toda la sociedad, para todos los habitantes de la Nación, se justifica la incumbencia
del Estado-Nacional. El Estado, tanto a nivel nacional como provincial, es decir, el Estado
como un todo, se apropia de los bosques nativos mediante la regulación de sus usos. Si
una de las facultades de la propiedad es el derecho a usarla y el estado limita ese uso,
entonces de alguna manera se está apropiando de la propiedad de un particular. Y esto
no es algo novedoso. Ya vimos que el Estado ha hecho esto desde su propia fundación
como Estado-moderno, pero lo que sí es novedoso es que esa apropiación no se
convierte en privatización, como sucedió con la Conquista del ‘Desierto’ y la del ‘Chaco’.
Con la Ley de bosques sucede lo contrario. Esa apropiación se ‘comunaliza’. Los bosques
nativos son de ‘utilidad’ nacional por los servicios ambientales que proveen a toda la
sociedad argentina. En esta comunalización se pierde el reclamo indígena-campesino, los
bosques nativos, además de ser sus lugares de vida y fuentes de sustento, son
proveedores de un servicio que no es sólo de ellos sino que es de ‘toda la sociedad’.
Al respecto, Elinor Ostrom comenta sobre cómo “se defiende la nacionalización de
los bosques en los países del Tercer Mundo con base en que los aldeanos no pueden
administrar los bosques para mantener su productividad y valor, reduciendo la erosión del
suelo. En los países donde las aldeas eran propietarias y habían regulado sus bosques
comunales por generaciones, la nacionalización equivalió a expropiación.” (Ostrom 2000:
54) Este caso es diferente, claro. No supone expropiación, pero sí, como vimos,
apropiación por parte del Estado a partir de la regulación sobre los usos a los que debe
destinarse el bosque nativo. El problema que esto acarrea es más o menos el mismo, se
“creó una situación de acceso abierto ahí donde antes había un acceso limitado a los
recursos de propiedad común” (Ostrom 2000: 54). El ‘acceso abierto’ tiene que ver con
que si los bienes son comunes, entonces son de todos; todos podemos usarlos como más
nos conviene.
La Ley de bosques en algún punto logra evadir esta situación y desde otro punto
de vista, no tanto. Por un lado, si bien el “servicio ambiental” es ‘común’, es ‘usado’ por
todos los habitantes de la nación, el bosque que provee el servicio se encuentra en
cabeza de un privado. El Estado logra entonces limitar el uso que el ‘privado’ hace de ese
bosque. Pero la cuestión de fondo es el OTBN, es decir, qué bosques y en qué cantidad
quedaran en cada categoría. El ‘acceso abierto’ existe de alguna manera porque el
‘beneficio común’ el ‘interés general’ de la Nación son nociones que siempre están
abiertas a diferente interpretaciones; son resultado de ese juego entre los intereses
privados y colectivos. Lo que se discute en el caso ‘Dino Salas’ es esto. ¿Qué es más útil
para la Nación, destinar las tierras que hoy están cubiertas por bosques nativos al
agronegocio o preservarlos porque nos brindan servicios ambientales como, por ejemplo,
biodiversidad, regulación hídrica, protección de afluentes, purificación del aire, etc.? En
esta comunalización se pierde el reclamo indígena-campesino. Los bosques nativos,
además de ser sus lugares de vida y fuentes de sustento, son proveedores de un servicio
que no es sólo de ellos sino que es de ‘toda la sociedad’. Así, como busqué demostrar en
un trabajo anterior, los indígenas y campesinos “presentan este recurso de amparo para
detener los desmontes y la tala ilegal (…) movidos por su propio interés” y buscando
relacionarlo con el ‘beneficio general’. “si entendemos que el “interés general” consiste en
preservar un medio ambiente sano para las generaciones presentes y futuras, entonces el
modo de vida indígena y el modo de vida campesino se ajusta mejor a ese propósito que,
digamos, el agronegocio.” (Casalderrey 2014: 15) Es en este sentido que decimos que la
comunalización genera un ‘acceso abierto’, pobladores locales, por un lado, y actores del
agronegocio, por el otro, se disputan el destino, el ‘uso’ al que deben destinarse los
bosques nativos y lo hacen buscando ‘comunalizar’ o ‘universalizar’ sus propios intereses.
Este es el peligro que percibimos en esta forma de ‘comunalización’ estatal.
Postulo que bajo la idea de ‘bien común’ se justifican intereses coyunturales que el Estado
legitima mediante medidas administrativas, legislativas y políticas. ¿A qué común nos
referimos? ¿Para quienes se preservan o se destruye el bosque; a quienes beneficia una
u otra acción? ¿Puede el Estado desligarse del juego entre los intereses individuales y
realmente pensar en el ‘bien común’, el bien de todos los argentinos? ¿Existe algo que
beneficie realmente a todos los argentinos? ¿No es el bien común la ficción sobre la que
se construye el propio Estado para legitimar el ejercicio del gobierno?
Si el Estado moderno ha sido el garante y facilitador de las condiciones de
existencia del Mercado, si su racionalidad es la de la ‘utilidad’, ¿puede realmente limitar el
avance del Mercado? El hecho de que la Ley de Bosques necesite un Fondo para
cumplirse genera dudas respecto a la verdadera ‘comunalización’ de los bosques nativos.
¿No es ese fondo una manera de ‘mercantilizar’ los servicios ambientales? Tal vez la
comunalización lleve a la creación de nuevos mercados. Tal vez la ‘comunalización’ no
sea un límite para el avance del modelo de acumulación por desposesión. Nuevamente,
preguntémonos qué hay detrás del ‘bien común’. Esta pregunta, indefectiblemente, nos
llevara a preguntarnos por el límite del ‘común’. Consideramos que un punto inicial para
empezar a contestar esta pregunta puede estar en el concepto de “territorio”, puede estar
en la reflexión sobre el espacio, sobre las relaciones entre lo local, lo nacional y o global.
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