Programa de Emisión de Directrices 2016

Unidad de Normatividad y Política Educativa
Dirección General de Directrices para la Mejora de la Educación
Programa de Emisión de Directrices 2016
Aprobado por Acuerdo de la Junta de Gobierno SEJG/23-15/06,R, en sesión
extraordinaria el día 15 de diciembre de 2015
Diciembre de 2015
Unidad de Normatividad y Política Educativa
Dirección General de Directrices para la Mejora de la Educación
I.
Justificación de la selección de las temáticas
La Unidad de Normatividad y Política Educativa, a través de la Dirección General de
Directrices para la Mejora de la Educación (DGDME), considera necesario que para la
selección de temáticas susceptibles a ser incluidas en la agenda de emisión de directrices
se priorice la relevancia de los problemas educativos sobre los cuales se quiere incidir, a
partir de la información y evaluaciones disponibles -las que produce el Instituto y las que se
generan de manera externa-, así como de la atención que se otorga a dichos problemas en
la agenda de la política educativa. Una vez que se seleccionen las temáticas, la DGDME
se compromete a hacer un mapeo de la acción pública para determinar las acciones de
evaluación de políticas y programas que procedan, y con ello iniciar la ruta de trabajo para
poder emitir directrices que contribuyan a orientar la toma de decisiones en materia de
política educativa.
Respecto al trabajo realizado desde la fecha de creación de la DGDME a diciembre de
2015, es importante señalar que en 2014 la DGDME trabajó en la elaboración de una ruta
o “Modelo para la construcción y emisión de directrices”, el cual fue retroalimentado y
aprobado por la Junta de Gobierno en sesión ordinaria del día 30 de abril del 2015. En el
mismo lapso, se trabajó de manera paralela en la construcción de dos propuestas de
directrices.
La primera está relacionada con la puesta en marcha del Servicio Profesional Docente, eje
fundamental de la reforma educativa. Así, las “Directrices para mejorar la formación inicial
de docentes de educación básica”, aprobadas por mayoría en sesión extraordinaria de
Junta de Gobierno del día 19 de agosto y emitidas el día 7 de septiembre, tuvieron como
principal sustento los resultados de las evaluaciones de ingreso al Servicio Profesional
Docente, 2014 y 2015, la información recabada en grupos focales realizados por el INEE,
así como la información proveniente de otros estudios y evaluaciones. El análisis de estos
insumos permitió valorar los alcances y déficits de la acción pública en la materia y plantear
las directrices de mejora.
La segunda propuesta, aún en versión preliminar, tiene como principal insumo la Evaluación
de la política educativa dirigida a niñas, niños y adolescentes de familias de jornaleros
agrícolas migrantes. La selección de la temática se realizó a partir de las prioridades y retos
expuestos en el Informe del INEE 2014 “El derecho a una educación de calidad”, en el que
se subraya que revertir la inequidad educativa de los grupos más vulnerables, entre ellos
los jornaleros agrícolas migrantes, es una de las tareas más urgentes que debe emprender
el Estado mexicano.
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II.
Propuesta de directrices a ser emitidas en 2016
La selección de las temáticas de directrices a ser emitidas en 2016 considera uno o más de
los siguientes criterios fundamentales: 1) la disponibilidad de información o evidencias que
permitan determinar la existencia de un problema, debilidad o riesgo educativo; 2) el
abordaje o atención pública de la temática o problema en el marco la política educativa
actual, con la consecuente consideración de la ruta de atención y los recursos asignados
para ello; y, 3) la existencia de evaluaciones1 o investigación educativas que ayuden a
valorar su grado o nivel de rezago y su impacto en la calidad y equidad educativa, en el
marco del sistema educativo nacional.
Durante el 2016 la UNPE tiene como propósito trabajar más de cerca con la Unidad de
Evaluación del Sistema Educativo Nacional (UESEN), para que, una vez que se cuente con
el análisis de las evaluaciones realizadas durante 2015, a saber, las enmarcadas en el Plan
Nacional para la Evaluación del Aprendizaje (PLANEA) y en la Evaluación de las
Condiciones para la Enseñanza y el Aprendizaje (ECEA), y se tengan liberadas las bases
de dichas evaluaciones, se puedan afinar las prioridades de agenda en materia de
directrices.
Asimismo, se trabajará de manera cercana con la Unidad de Información y Fomento a
Cultura de la Evaluación (UIFCE) para recuperar la información y evidencia disponibles
sobre distintos indicadores de acceso, permanencia, eficiencia interna y resultados del
sistema educativo nacional que sirvan para determinar la relevancia de problemas
educativos y de diversos factores asociados. También se trabajará de manera conjunta con
esta Unidad para realizar los análisis de gasto y comportamiento presupuestal en el ámbito
sectorial y, de manera particular, en cada uno de los temas seleccionados.
Los proyectos propuestos para la emisión de directrices 2016 son los siguientes:
1) Directrices para mejorar la atención educativa dirigida a niñas, niños y adolescentes
de familias jornaleras agrícolas migrantes.
2) Directrices para mejorar la atención educativa dirigida a niñas, niños y adolescentes
que viven en comunidades indígenas.
3) Directrices para abatir la deserción escolar en el nivel de medio superior.
4) Directrices para mejorar el programa de tutorías a docentes de nuevo ingreso en el
marco del Servicio Profesional Docente.
5) Directrices para mejorar el diseño e implementación de la política de formación
continua en el marco del Servicio Profesional Docente.
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Las evaluaciones podrían estar abocadas a la valoración de algún componente, proceso o resultado del
Sistema Educativo Nacional.
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A continuación se describe brevemente cada uno de estos proyectos, con base en los tres
criterios señalados anteriormente.
1. Directrices para mejorar la atención educativa dirigida a niñas, niños y
adolescentes de familias jornaleras agrícolas migrantes
a) Información o evidencia disponible sobre el problema educativo
Las niñas, niños y adolescentes de familias jornaleras agrícolas migrantes enfrentan fuertes
barreras para el acceso a la educación. La alta movilidad entre campos agrícolas en la
búsqueda de una fuente de ingresos de muchas familias se traduce en el abandono de la
escuela, derivado de la falta de servicios educativos, los cuales no solo se encuentran
alejados de los campos de cultivo, sino que no siempre pueden tener la flexibilidad para
adaptarse a los ciclos agrícolas y a las necesidades y características sociales y educativas
de población migrante. En este grupo poblacional, además, el trabajo infantil obstruye la
escolarización de 20 de cada 100 menores (Rojas Rangel, 2011). Como resultado de esto,
la población migrante mayor de 15 años en 2009 apenas alcanzaba un promedio de
escolaridad de 4.5 años, en comparación con el promedio nacional que era de 8.1 años. Lo
anterior, sin duda, contribuye a la reproducción intergeneracional de la pobreza
multidimensional2 que, entre los jornaleros agrícolas alcanza un promedio de 78%
(SEDESOL, 2011).
Brindar servicios educativos a esta población no es además una tarea sencilla, en tanto
esta población se caracteriza por su multiculturalidad y plurilingüismo: 39.4% es hablante
de alguna lengua indígena, destacando el náhuatl y mixteco. De hecho, datos de la
Encuesta Nacional de Jornaleros (SEDESOL, 2011) refieren que la población de 6 a 13
años tiene un promedio de escolaridad de 2.2 años. Los servicios existentes, a través de
programas especiales como el Programa de Educación Básica para Niños y Niñas de
Familias Jornaleras Agrícolas Migrantes (PRONIM), ahora integrado al Programa de
Inclusión y Equidad Educativa (PIEE), y el Consejo Nacional de Fomento Educativo
(CONAFE) atienden apenas a un 10% de esta población (Schmelkes, 2013). Esto no es de
extrañar. Hay un desfase entre el ciclo agrícola y el ciclo escolar, lo cual provoca ciclos
escolares truncados. Se carece además de un sistema único de control escolar, que ayude
al tránsito fluido de estudiantes entre los diferentes servicios educativos; ello también
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Una persona que se encuentra en una situación de pobreza multidimensional es entendida por el
Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social como un individuo que vive por
lo menos con una carencia social (en los seis indicadores de rezago educativo, acceso a servicios
de salud, acceso a la seguridad social, calidad y espacios de la vivienda, servicios básicos en la
vivienda y acceso a la alimentación) y su ingreso es insuficiente para adquirir los bienes y servicios
que requiere para satisfacer sus necesidades alimentarias y no alimentarias (CONEVAL, s/f).
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provoca repetición, extra edad y, finalmente, el abandono -esta población con frecuencia
carece de documentación de identidad y de acreditación escolar-.
b) Atención en la política educativa
Si bien ha habido acciones en materia de política educativa, particularmente a través del
PRONIM, que de 2007 a 2013, tuvo un aumento sostenido en su financiamiento, pasando
de 6.23 a 223.22 millones de pesos (mdp) de presupuesto aprobado (SHCP), sin embargo
esto no ha sido suficiente para garantizar la atención educativa a este sector. Aunado a
este problema, a partir de 2014, el PRONIM y seis programas más fueron agrupados en el
PIEE. Mientras que en 2013 los siete programas recibieron presupuestos separados, que
conformaron un monto aproximado de 1,261.1 mdp, en 2014 la asignación conjunta a través
del PIEE fue de 558.8 mdp. Ello significó apenas un 44% con respecto al presupuesto 2013
asignado a PRONOM durante su último año de operación (2013) (UAN, 2014).
A la ya de por sí precaria cobertura de la niñez agrícola migrante se suma entonces este
cambio presupuestal. La reducción en el presupuesto del PRONIM, ahora PIEE, implicó,
entre otras cosas, la desatención de esta población, que pasó de atender a 53,679
estudiantes en 2012, a menos de 30,000 para 2015 (Morales Garza y Hamilton Vélez, 2015;
INSAD, 2013). Esta cobertura, aun sumando la que atiende el CONAFE3, es aún muy
pequeña, si se toma en cuenta que hay alrededor de 272,199 niñas, niños y adolescentes,
de 6 a 18 años, pertenecientes a familias de jornaleros agrícolas migrantes (SEDESOL,
2011). Se hace entonces necesario visibilizar el grave problema de este grupo poblacional
a la educación, pues es sin duda, una de las poblaciones más invisibles.
c) Existencia de evaluaciones o investigación educativa
La información que arrojan varias evaluaciones hechas al PRONIM y al CONAFE dan
cuenta de la necesidad de realizar un diagnóstico oportuno que permita definir la dimensión
del problema y ubicar a la población potencial y objetivo a partir de información confiable.
También señalan un déficit en la coordinación interinstitucional, principalmente, entre el
Instituto Nacional para la Educación de los Adultos (INEA)4, la SEP y el CONAFE, ya que
muchas niñas y niños no pueden tener una trayectoria educativa fluida debido a la falta de
información, coordinación y modelo de atención a migrantes común entre las instituciones.
Asimismo, recomiendan mejorar la entrega de recursos y fortalecer las capacidades de
gestión de los responsables estatales de la atención migrante. Finalmente, exponen las
condiciones de trabajo de los docentes, que se caracterizan por su alta precariedad laboral
y baja profesionalización, y cómo éstas han influido en la alta rotación y la calidad del
servicio educativo.
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En 2013 el CONAFE atendió a 6,124 niñas y niños migrantes (CONEVAL y SEP, 2013).
El INEA tiene un módulo de atención a jornaleros migrantes en su “Modelo de Educación para la Vida y el
Trabajo 10-14”.
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De acuerdo a la “Evaluación de la política educativa dirigida a niñas, niños y adolescentes
de familias de jornaleros agrícolas migrantes”, encargada por la UNPE en 2014 y finalizada
en el primer trimestre de 2015, gran parte de estos problemas persisten en la actualidad;
sin embargo se enfrentan nuevos retos y desafíos. En primer lugar, la incorporación del
PRONIM al PIEE, ha implicado, como ya se mencionó, una fuerte reducción presupuestal,
así como falta de claridad en las estrategias a seguir hacia esta población. En segundo
lugar, la centralización de la nómina y los procesos de contratación derivados de la Reforma
Educativa han puesto en riesgo el servicio educativo, pues en algunas entidades federativas
no han podido solucionar la estrategia para contratar docentes a cargo del servicio migrante
(UAN, 2014).
2. Directrices para mejorar la atención educativa dirigida a niñas, niños y
adolescentes que viven en comunidades indígenas
a) Información o evidencia disponible sobre el problema educativo
De acuerdo a la información disponible y que ha generado el Instituto se observa que el
Estado mexicano tiene una gran deuda con las niñas, niños y adolescentes indígenas. Por
ejemplo, el “Panorama educativo de la población indígena de México” señala que en 2014
el grado promedio nacional de escolaridad de la población de 15 años o más fue de 8.9,
mientras que entre la población indígena fue de 6.7 años. Según el mismo estudio, la
población indígena que no tiene ningún grado de escolaridad alcanza un porcentaje de 16.3,
en comparación con el porcentaje a nivel nacional, de 6%. Asimismo, se reconoce que el
74.7% de los niños hablantes de una lengua indígena son atendidos por un docente que no
habla una lengua indígena, lo cual impide una efectiva comunicación y un abordaje
curricular pedagógicamente pertinente. En cuanto a infraestructura, por ejemplo, señala que
el 55.4% de las primarias indígenas no cuentan con internet y en 18.1% los techos están
construidos con material no durable (INEE, 2015).
Por su parte, la “Evaluación de las condiciones básicas para la enseñanza y el aprendizaje”
(ECEA) a nivel primaria, señala que 84.6% de las escuelas indígenas multigrado
consultadas se encuentran en un inmueble inseguro, en comparación con el 62.8% de las
escuelas multigrado nacionales. De acuerdo con ECEA, existen brechas importantes en
cuanto a la calidad de los muebles disponibles, espacios sanitarios, disponibilidad de
materiales didácticos y libros de texto, personal académico especializado, entre otros
factores (INEE, 2015).
Esta información cuantitativa se ve reflejada y es congruente con los resultados de la
Consulta Libre, Previa e Informada a Pueblos y Comunidades Indígenas sobre Evaluación
Educativa, realizada por el INEE en 2014, la cual revela que las comunidades indígenas
consultadas no asumen como propia ni pertinente la educación que se les ha brindado. Las
comunidades consultadas también señalan que hay problemas de infraestructura y de
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abastecimiento de materiales, docentes que no hablan su lengua o no tienen sensibilidad
hacia la diversidad, casos de discriminación, incumplimiento de la normalidad mínima;
además de que sus saberes no están integrados a las enseñanzas escolares de manera
adecuada.
b) Atención en la política educativa
La atención educativa en el nivel básico dirigida a la niñez indígena es operada tanto por la
escuela general, la modalidad indígena y las telesecundarias, y apoyada por diversos
programas presupuestales. De acuerdo al mapeo de la acción pública elaborado por la
DGDME, actualmente existen al menos quince programas o estrategias vigentes que tienen
por objetivo contribuir a mejorar el servicio educativo para la población indígena en las áreas
problemáticas identificadas por la “Consulta libre, previa e informada”, los cuales se
encuentran a cargo de diversas instituciones: SEP, CONAFE, Instituto Nacional de Lenguas
Indígenas (INALI), Instituto Nacional de la Infraestructura Física Educativa (INIFED) y la
Comisión Nacional para el Desarrollo (CDI).
Entre los programas y estrategias se encuentran el Programa para la Inclusión y la Equidad
Educativa (SEP), Programa de Fortalecimiento de la Calidad en la Educación Básica (SEP),
Programa Prestación de Servicios de Educación Inicial y Básica Comunitaria (CONAFE),
Marcos Curriculares para la Educación Indígena y migrantes (SEP), Proyecto de
Construcción Colectiva de programas de Lenguas Indígenas (SEP), Programa Escuelas de
Tiempo Completo (SEP), Asignatura en la Lengua Indígena (SEP), Programa 'Los
Guardavoces' (INALI), Programa Escuelas Dignas (INIFED), Programas Escuelas de
Excelencia para abatir el rezago educativo (SEP), Programa de Apoyo a la Educación
Indígena (CDI), Asesores Académicos de la Diversidad (SEP), Servicio de Asistencia
Técnica Escolar (SEP), Consejos Técnicos (SEP), las estrategias del Servicio Profesional
Docente (SEP), entre otros.
c) Existencia de evaluaciones o investigación educativa
En una primera revisión de los programas y de sus evaluaciones, se puede observar que
existe acción pública para todas las problemáticas detectadas en la Consulta, es decir, que
hay algún programa o estrategia para hacer más pertinente el currículo e incorporar saberes
comunitarios, desarrollar la enseñanza en y de la lengua, fortalecer la práctica docente,
mejorar la infraestructura, favorecer la gestión escolar y la vinculación con la comunidad, y
adecuar los materiales educativos. Sin embargo, conforme al diagnóstico del problema se
puede observar que en conjunto estas estrategias y programas parecen tener un bajo
impacto en la mejora de la equidad y calidad educativa. En un primer análisis se advierte
esto puede deberse a las siguientes causas: 1) la existencia de problemas de coordinación
interinstitucional; 2) la duplicidad de funciones, en algunos casos; y, 3) la falta de estrategias
de varios de los programas federales para contextualizar y adecuar el servicio a las
necesidades de la población indígena.
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De hecho, las malas condiciones para el aprendizaje detectadas por ECEA, entre otros
factores, pueden estar explicando, que la población indígena tenga un nivel de logro
educativo menor al de la media nacional. De acuerdo con los resultados de PLANEA 2015,
tan solo en el nivel de logro 1 en las pruebas de Lenguaje y Comunicación de 6º de primaria,
se encuentran diferencias de 28.4% entre la escuela general pública y la escuela indígena
(INEE, 2015).
Estudiar y valorar los alcances de la acción estatal se vuelve por tanto una tarea
fundamental, en tanto que la emisión de directrices para la mejora de la educación que se
brinda a esta población, como en el caso de los jornaleros agrícolas migrantes, ayudará a
poner en la agenda pública las problemáticas educativas que se señalan en la Consulta, y
a proponer, en consecuencia, rutas para la mejora. En virtud de ello, la Dirección General
de Evaluación de la Oferta Educativa (DGEOE) transfirió un recurso a la DGDME, para
complementar los resultados de la Consulta con una Evaluación de la política de atención
educativa a niñas, niños y adolescentes que viven en comunidades indígenas. Dicha
evaluación se está desarrollando actualmente y se espera tener resultados de la misma en
marzo del 2016. La evaluación tiene como propósito valorar la integralidad, coherencia,
articulación y alcances de las distintas acciones emprendidas por el Estado mexicano para
la atención educativa de la población infantil que vive en comunidades indígenas. Además,
la DGEOE solicitó un estudio sobre la caracterización de la problemática de la educación
indígena identificada en la Consulta, el cual ya fue entregado a la DGEOE y la DGDME; y
está por finalizar el estudio de la política curricular para la atención educativa a esta misma
población, el cual revisa a profundidad los modelos curriculares que atienden a la población
y por los cuales son formados durante su educación inicial los docentes a cargo del servicio
educativo dirigido a las niñas, niños y adolescentes en comunidades indígenas.
3. Directrices para abatir la deserción escolar en el nivel medio superior
a) Información o evidencia disponible sobre el problema educativo
Desde el año 2012 se incluyó la educación media superior como obligatoria. Si bien en
México la matrícula en educación superior se ha incrementado, de acuerdo con la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (2014), México aún tiene una
de las menores proporciones de jóvenes de 15 a 19 años matriculados en este nivel (53%),
pese a tener la población más grande en este rango de edad de su historia. De hecho,
aunque en México dicha proporción aumentó en 11 puntos porcentuales desde el año 2000,
sigue estando por debajo del promedio de la OCDE (84%) y por debajo que la de otros
países como Argentina (73%), Brasil (78%) y Chile (76%).
El abandono escolar –temporal o definitivo- en este nivel es el de mayor dimensión en todo
el sistema educativo. En el ciclo escolar 2013-2014, 0.6% de los niños de educación
primaria abandonaron la escuela, en secundaria esta cifra ascendió a 4.7%, y en el nivel de
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media superior fue de 13.1% (SEP, 2014). La deserción más apremiante es aquella en la
que el estudiante deja de asistir a la escuela durante el año escolar (deserción
intracurricular). Este fenómeno es recurrente en el primer año de bachillerato, ya que del
total de la tasa de deserción intracurricular en educación media superior en el período 20092010, el 63.3% se concentró en dicho grado (INEE, 2013: 61).
b) Atención en la política educativa
A partir de la creación de la Subsecretaría de Educación Media Superior en 2005
comenzaron a implementarse políticas y programas dirigidos a abatir la deserción escolar.
El Programa Sectorial de Educación 2007-2012 puso énfasis en la prevención de la
deserción escolar, a partir de diferentes acciones. Por un lado, la Reforma Integral de la
Educación Media Superior tuvo la finalidad de dar pertinencia y relevancia a estos estudios,
así como la posibilidad de favorecer el libre tránsito de los estudiantes entre los distintos
subsistemas. Por otro lado se pusieron en marcha programas de becas para respaldar a
jóvenes de escasos recursos y en situación de vulnerabilidad, así como estrategias de
prevención de riesgos, comunicación preventiva con padres de familia, programas de
inducción e integración, programas de tutoría, acompañamiento y remediales.
Posteriormente, en 2010, se conformó el “Programa síguele, caminemos juntos”, que
conjuntaba el esfuerzo de los programas que antes se encontraban desarticulados, y tenía
como objetivo mejorar el aprovechamiento escolar de los estudiantes, ofreciendo un
adecuado desarrollo de conocimientos, habilidades y actitudes que les permitieran tomar
decisiones de una manera más asertiva en torno a su proyecto de vida, profesional y laboral.
En 2013 este dio paso a la estrategia “Yo no abandono. Movimiento contra el abandono
escolar”, la cual establece intervenciones en tres dimensiones: académica, psicosocial y
socio-económica.
c) Existencia de evaluaciones o investigación educativa
Si bien la política para abatir el abandono escolar ha incorporado nuevos componentes que
atienden tanto factores individuales como organizacionales, aún y con la implementación
de estas nuevas estrategias no se logrado observar una disminución considerable en las
tasas de deserción. Además, se sabe realmente poco sobre los alcances de las acciones y
programas emprendidos, ya que existen escasas evaluaciones sobre el fenómeno en
cuestión. De hecho, de los programas dirigidos a abatir la deserción escolar, sólo dos de
ellos han sido evaluados: el Programa de Becas y el Programa Construye T.
La evaluaciones al “Programa de Becas” destacan que la definición del problema en torno
a la deserción escolar por falta de recursos económicos, no proviene de un diagnóstico
adecuado que permita afirmar, a priori, que efectivamente el otorgamiento de apoyos
económicos—en este caso becas—sea la solución más viable para abatir la deserción; por
lo que sugieren que la problemática es más compleja y se deben considerar otros factores,
tales como, la relevancia de la educación o factores inherentes a la organización escolar.
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Asimismo, las evaluaciones al “Programa Construye T” señalan que si bien existen múltiples
causas que pueden obligar a los jóvenes a desertar de sus estudios, en muchas ocasiones
son los propios jóvenes quienes pierden el interés y no encuentran incentivos para
permanecer en la escuela. En este sentido, el fracaso escolar se encuentra mayormente
ligado a la interacción de los jóvenes con el ambiente escolar. La sensación de apego
emocional a la escuela está asociada en forma inversa con la deserción escolar, la
repetición de año o de materias, el trabajo precoz y la práctica de conductas de riesgo. De
lo anterior, se enfatiza que el abandono escolar y sus consecuencias en la vida presente y
futura de los jóvenes es un fenómeno que tiene una clara relación, por un lado, con la
capacidad del sistema educativo para acercarse a los nuevos escenarios y desafíos que
enfrenta la juventud y, por el otro, con los factores de riesgo asociados directa o
indirectamente al desarrollo pleno de los jóvenes.
En virtud de lo anterior, la UNPE propone profundizar en la problemática del abandono
escolar y en la valoración de los alcances y déficits de la intervención pública en la materia,
para lo cual encargó la “Evaluación de la política para abatir el abandono escolar en media
superior”, la cual se tiene programada concluir en marzo de 2016. Asimismo, la DGDME
encargó un estudio sobre los principales resultados y recomendaciones de la investigación
y evaluación educativa en el eje de prevención y atención a la deserción escolar en media
superior (este último ya concluyó). Estos insumos, junto con la información sobre logro
educativo que arrojó Planea Media Superior en 2015, así como las propuestas que se
recojan en distintas entrevistas con actores clave en el ámbito federal y estatal, aportarán
los elementos necesarios para construir directrices que ayuden a tomar decisiones
orientadas a reducir el abandono en este nivel educativo.
4. Directrices para mejorar el programa de tutorías al personal de nuevo ingreso en
el marco del Servicio Profesional Docente
a) Información o evidencia disponible sobre el problema educativo
Derivado de la información proporcionada por la Coordinación Nacional del Servicio
Profesional Docente (CNSPD), se advierte que la implementación de las tutorías, en su
primer año de operación, ha resultado un proceso de alta complejidad operativa. Así, a
octubre de 2015, se tenía registro de 9,795 docentes de educación básica que participaron
en este programa durante el primer año5, lo que representa sólo el 45% de los profesores
que realizaron la evaluación diagnóstica al término de su primer año en servicio.
Cabe destacar que parte fundamental de esta baja cobertura es el escaso número de
tutores que decidieron participar en las convocatorias a este movimiento lateral y que se
encuentran desarrollando estas tareas actualmente: 7,038 tutores en educación básica,
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Los estados de Baja California, Baja California Sur, Estado de México, Aguascalientes, Michoacán, Oaxaca y
Puebla no habían entregado información a esta fecha de corte.
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según datos de la CNSPD a octubre de 2015. Adicionalmente, y tomando en cuenta que en
las localidades urbanas se estima que en promedio laboran 6 docentes de nuevo ingreso,
y que esta cifra se reduce notablemente a 1.4 docentes en las localidades rurales6, la
dificultad de hacer llegar el programa de tutorías a estas últimas es aún mayor. Es de notar
también que en algunos estados como Oaxaca, Michoacán y Baja California Sur, el
programa de tutorías no inició durante el ciclo 2014-2015, por lo que actualmente se
encuentra en fase de diseño.
b) Atención en la política educativa
Uno de los pilares de la Reforma Educativa, derivada de las modificaciones al artículo
3°constitucional, es la creación del Servicio Profesional Docente (SPD). Su propósito es
garantizar que las personas que desempeñen funciones docentes, de dirección de una
escuela o de supervisión de la Educación Básica y Media Superior reúnan las cualidades
personales y competencias profesionales para que dentro de los distintos contextos
sociales y culturales contribuyan al máximo logro de aprendizaje de los educandos (Art. 12,
LGSPD, 2013). En este sentido, el programa de tutorías a docentes de nuevo ingreso fue
el primer programa de acompañamiento, de observancia obligatoria, iniciado en el marco
del Servicio Profesional Docente en el ciclo escolar 2014-2015, el cual debe ser
proporcionado por las Autoridades Educativas Locales por un periodo de dos años.
c) Existencia de evaluaciones o investigación educativa
Como se advierte, el diseño y operación del Servicio Profesional Docente es muy reciente,
por tanto el programa de tutorías lleva poco tiempo implementándose y no existen aún
evaluaciones que permitan valorar el alcance de este instrumento de política. Sin embargo,
información proporcionada por funcionarios federales y estatales, entrevistados en el último
trimestre del año en curso, indican que hay un fuerte rezago en la implementación de los
procesos de tutorías en el país, con avances diferenciados por entidades federativas;
motivo por el cual resulta indispensable conocer los nudos problemáticos y críticos, así
como los desafíos y retos que se están enfrentando en la operación del programa en el
país, con el fin de sugerir, en tiempo, ajustes que favorezcan la mejora en sus procesos y
resultados.
5. Directrices para mejorar el diseño e implementación de la política de formación
continua en el marco del Servicio Profesional Docente
a) Información o evidencia disponible sobre el problema educativo
La política de formación continua en México en el pasado reciente se caracterizó por: i) una
profunda desarticulación entre los servicios y las instituciones educativas que estaban a
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Datos de localidades en las que laboran docentes de nuevo ingreso en el ciclo escolar 2014-2015, de acuerdo
con información proporcionada por la Coordinación Nacional del Servicio Profesional Docente, octubre 2015.
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cargo de la formación inicial, continua y de la actualización de los docentes; ii) por una gran
fragmentación de la oferta formativa; y, iii) por una escasa atención a las características y
necesidades formativas regionales y locales (CONEVAL, 2010 y 2012).
Bajo la nueva arquitectura normativa que se desprende de la reforma educativa de 2013,
en octubre de 2015, la Coordinación Nacional del Servicio Profesional Docente (CNSPD)
emitió los lineamientos de operación 2015 de la denominada “Estrategia Nacional de
Formación Continua y Desarrollo Profesional. Educación Básica”, los cuales definen las
líneas de acción para implementar los programas de formación continua que “deberá cursar
el personal evaluado en el marco de la Ley”. Cabe señalar que este componente constituye
la columna vertebral del SPD, ya que permitirá garantizar el fortalecimiento y consolidación
de los conocimientos y habilidades necesarios para un óptimo ejercicio de la profesión
docente.
b) Atención en la política educativa
En la “Estrategia Nacional de Formación Continua y Desarrollo Profesional. Educación
Básica”, la CNSPD plantea 20 programas que buscan dar cumplimiento a las prioridades
de la Reforma Educativa, a través del Programa para el Desarrollo Profesional Docente
(PRODEP tipo Básico), el cual ha sufrido profundas modificaciones a lo largo del 2015. Se
espera que esta estrategia empiece a operar formalmente en 2016, aunque se ha solicitado
a las autoridades educativas locales que instrumenten ocho programas de manera
prioritaria en 20157.
c) Existencia de evaluaciones o investigación educativa
Si bien esta es una nueva estrategia que surge con la creación del Servicio Profesional
Docente, y marca nuevas reglas del juego para el ingreso, promoción y desarrollo
profesional de los docentes, y que por lo tanto no ha sido evaluado, lo cierto es que las
evaluaciones a los programas de formación continua de años recientes (CONEVAL, 2010
y 2012) mostraron que, como ya se señaló, esta oferta fue en la mayoría de los casos poco
relevante y pertinente, por lo que se esperaría que la nueva estrategia no repitiera errores
del pasado.
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Los ocho programas prioritarios a implementarse en 2015 son los siguientes: 1) Programa de formación para
personal de nuevo ingreso al SPD (docentes y técnicos docentes de nuevo ingreso); 2) Programa de
regularización para docentes y técnicos docentes en servicio. Concurso de Ingreso (docentes y técnicos
docentes en servicio que en el concurso de ingreso fueron no idóneos), 3) Programa de formación para la
función de dirección escolar (personal que se promueve a la función de dirección escolar); 4) Programa de
formación para la función de supervisión escolar (personal que se promueve a la función de supervisión escolar);
5) Programa de formación para la función de asesoría técnica pedagógica (personal que se promueve a la
función de asesoría técnica pedagógica); 6) Programa de nivelación para aspirantes al SPD. Estudiantes
normalistas. Educación Básica (estudiantes normalistas que cursan el último año y desean participar en el
concurso de ingreso al SPD); 7) Programa de nivelación para aspirantes al SPD. Educación básica (aspirantes
al SPD con resultado no idóneo y que son egresados de escuelas normales públicas o de la UPN); 8) Programa
de formación de tutores (personal seleccionado para cumplir la función de tutoría).
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Por ello, resulta imperativo y de gran oportunidad para el Instituto acompañar y valorar,
desde el proceso de diseño, la formulación de la propuesta de formación continua que se
plantea en el marco del SPD, así como sugerir recomendaciones clave de mejora que
favorezcan su rediseño, ya que del logro efectivo y equitativo de sus objetivos dependerá
gran parte del éxito de la propuesta del SPD.
Actualmente se está desarrollando una evaluación de diseño de la política de formación
continua. En dicho marco, los primeros días de diciembre la UNPE organizó dos Encuentros
nacionales que tuvieron como propósito dialogar con los funcionarios públicos estatales
encargados del diseño e implementación de formación continua (y del programa de tutorías)
en el marco del Servicio Profesional Docente (SPD), a fin de identificar avances, alcances,
problemáticas y desafíos en su diseño y operación.
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