Retenciones, la única verdad es la realidad

RETENCIONES :
LA UNICA VERDAD ES LA REALIDAD
Por
Lisandro Barry
1
Octubre 2015
Introducción
La conjunción de la caída de los precios internacionales de los principales productos de
exportación de origen agropecuario -fundamentalmente agrícolas, tanto de producción extensiva
como intensiva- con el retraso cambiario, con normas burocráticas que traban o impiden las
exportaciones y con los gravámenes a la exportación, están afectando seriamente a toda la
actividad sectorial y atentando contra la principal fuente de generación de divisas, en un proceso
signado por una pérdida constante de reservas internacionales.
En ese contexto la discusión acerca de la vigencia de los derechos de exportación, comúnmente
conocidos como retenciones a la exportación, cobra especial significación.
En efecto, la cuestión no es menor ya que por un lado reaviva el debate acerca de la calidad
económico social del tributo y por otro el de su incidencia macroeconómica ya que,
efectivamente, cualquier movimiento sobre dicho gravamen afecta prácticamente a todas las
variables macroeconómicas relevantes: al tipo de cambio efectivo que recibe la cadena
agroexportadora, a la rentabilidad del sector y, por esa vía, a su nivel de actividad, a la
generación de divisas y las reservas internacionales, a la recaudación fiscal y a la distribución del
ingreso.
Consideraciones sobre la Calidad del Tributo
En lo que respecta al primero de los aspectos mencionados -la calidad del impuesto- en nuestra
opinión se trata de un tributo de muy dudosa o baja calidad.
En primer lugar porque es un impuesto antiproductivo ya que, al reducir el precio percibido por
el sector productivo exportador, disminuye la rentabilidad desalentando la producción, las
inversiones, los niveles de actividad de la cadena productiva sectorial y la exportación, muy
especialmente cuando las alícuotas son elevadas y su vigencia se prolonga en el tiempo. Además
genera incentivos perversos respecto del uso racional de la tierra, pues –especialmente en épocas
de baja de precios internacionales- desestimula la aplicación de tecnología y de técnicas de
1
El autor agradece la colaboración de la Lic. Alicia Huberman en la recopilación y procesamiento de información.
1
rotación para mejorar las condiciones de los suelos y prevenir enfermedades de los cultivos,
incidiendo, así, en una reducción de los rendimientos por área sembrada.
En segundo lugar es un tributo inequitativo, ya que grava a todos los alcanzados verticalmente
(los productores) por igual sin tener en cuenta aspectos diferenciales tales como tamaños
relativos, calidad de las tierras o distancias a puertos, etc. Así, por ejemplo, bajo circunstancias
como las actuales de caída de precios internacionales, inflación doméstica y retraso del tipo de
cambio nominal, la permanencia del tributo elimina regiones enteras de la posibilidad de
continuar en condiciones de producir. A su vez, considerado horizontalmente, no alcanza a otras
actividades vinculadas a la exportación de bienes y/o servicios que, por ejemplo, pudieran
haberse beneficiado de una devaluación.
En tercer lugar es un impuesto antifederal. Efectivamente se trata de un tributo que, por gravar el
comercio exterior, es resorte exclusivo de la Nación y, por lo tanto, no coparticipable. Pero
además, dado su efecto económico sobre las utilidades, reduce la recaudación del impuesto a las
ganancias, que es coparticipable. Asimismo, en la medida en que incide negativamente en la
producción, también atenta contra las recaudaciones propias de las jurisdicciones tanto
provinciales como municipales, afectando tributos tales como ingresos brutos, sellos y otras tasas
locales.
No obstante lo señalado, la historia económica argentina muestra un constante péndulo entre
períodos de aplicación de derechos de exportación y períodos de ausencia de los mismos 2 .
También, como alternativa o como recurso adicional a las retenciones a la exportación, fueron
aplicados sistemas de tipos de cambios múltiples o diferenciales.
Como bien observan los autores del trabajo mencionado en la nota al pie, “en todos los períodos
posteriores a grandes devaluaciones se han instaurado retenciones a las exportaciones”. Su
implementación habitualmente se justificó, en primera instancia, en razones vinculadas a impedir
o limitar el efecto de las devaluaciones y/o de alzas en los precios internacionales de los
comodities de exportación de origen agropecuario sobre el costo de vida y la distribución del
ingreso, especialmente cuando los bienes comprendidos son alimentos o sea bienes salario. Y en
segunda instancia, como medio de apropiación, por parte del estado, de recursos para financiar
su actividad o equilibrar las finanzas públicas. El ejemplo más reciente fue el de su reinstalación
-después de casi una década y con el doble propósito mencionado- a la salida de la
convertibilidad en al año 2000.
2
Un resumen de la historia de la aplicación de derechos de exportación en el país puede verse en: “Las Retenciones
sobre la Mesa. Del conflicto a una estrategia de Desarrollo” por Lucio Castro y Luciana Díaz Frers. CIPPEC,
Documento de Trabajo Nº 14, Agosto 2008.
2
A su vez los derechos de exportación han tendido históricamente a ser eliminados “a medida que
aumentan las presiones inflacionarias y se aprecia la moneda nacional”3. Debe destacarse que la
actual experiencia de aplicación de retenciones iniciada en 2002, combina una de las más
prolongadas de la historia económica argentina desde 1918 con el mantenimiento de alícuotas que desde su reinstauración fueron varias veces aumentadas- en niveles notablemente elevados
en valores comparativos.
Consideraciones sobre la Incidencia Macroeconómica de los Derechos de Exportación
En el año 2014 las retenciones a las exportaciones de origen agropecuario –que ascendieron a
$73.660 millones- representaron el 87,6% del total de los derechos de exportación recaudados en
el país. El complejo sojero aportó el 75,7% de las retenciones originadas en el agro y el 24,3%
restante provino de las exportaciones provenientes de las economías regionales, de los complejos
cerealeros y del girasol y de la carne.
La recaudación de derechos de exportación de origen agropecuario representó sólo un 6,3% de la
recaudación tributaria total. De ese porcentaje, el originado en el complejo sojero significó el
4,8% de la recaudación tributaria nacional y el correspondiente al resto de las actividades del
sector apenas alcanzó al 1,5%.
Cuando la medición se efectúa con relación al gasto público del gobierno nacional, resultan
guarismos aún menos significativos: las retenciones originadas en el sector agropecuario
alcanzaron al 5% del gasto, de los cuales el 3,8% correspondió al complejo sojero y el 1,2% al
resto.
Si bien las cifras consignadas están influidas por la caída en los precios internacionales y el
atraso cambiario, lo cierto es que la participación de los derechos de exportación ha ido
perdiendo relevancia relativa como parte del financiamiento del sector público, a pesar de que las
alícuotas fueron varias veces incrementadas desde su reinstalación en 2002. En efecto, hacia
2008 la recaudación de este tributo llegó a representar alrededor del 13% de la recaudación
tributaria total y de casi el 15% del gasto.
La tendencia declinante apuntada se acentuó aún más en el corriente año, ya que las retenciones
al sector agropecuario ingresadas al fisco durante el primer semestre representaron sólo un 4,9%
de la recaudación tributaria y un 3,9% del gasto total del gobierno nacional.
En definitiva la contribución fiscal de los derechos de exportación aportados por el agro, hoy
representa menos del 50% de lo que significaba hacia 2008.
3
Ibid.
3
Al respecto es también interesante observar que, cuando se compara la recaudación de derechos
de exportación originados en las actividades agropecuarias con el gasto en subsidios
económicos 4 (excluidos los subsidios sociales, tales como la AUH), también se refuerza
claramente la aseveración anterior. Efectivamente, hacia el 2008 –año en que se aprobó la
creación de la AUH- las retenciones financiaban alrededor del 80% de los mencionados
subsidios. En 2014 sólo representaron un 33% de ese gasto (25% provinieron de la soja y 8% de
las demás actividades agropecuarias). En 2015, los porcentajes –cumplido el 1er. semestrebajaron a 32%, 21% y 11%, respectivamente5.
Con relación a las exportaciones totales, en 2014 los derechos de exportación de origen rural
representaron un valor equivalente al 12% de las mismas (9,1% al complejo sojero y 2,9% a las
demás actividades agropecuarias). Y respecto del PIB, para el mismo año, las retenciones de
origen agropecuario alcanzaron a un 1,7% del mismo, correspondiendo 1,3% al complejo sojero
y 0,4% al resto.
Más allá de la reducida y declinante relevancia macroeconómica de los derechos de exportación,
su vigencia afecta seriamente la rentabilidad de los principales cultivos 6 y por esa vía los
volúmenes de producción y exportaciones.
Así, para la actual campaña agrícola (2015/16), considerando los rindes promedio actuales de
todo el país, los actuales precios internacionales, las estructuras promedio de costos directos e
indirectos de producción y las alícuotas vigentes en los derechos de exportación para el trigo, el
maíz y la soja, la rentabilidad media en campos propios para los tres principales cultivos de
exportación resulta negativa en un 11,5%, un 10,1% y un 10,4% respectivamente.
Estos resultados negativos, que especialmente para el trigo y el maíz se vienen arrastrando desde
hace más de dos campañas anuales, están detrás de la fuerte caída de las áreas sembradas con
dichos cereales. Las mismas, de acuerdo con diversas fuentes privadas confiables7, se ubicarán
en los valores más bajos de los últimos 115 años y se reflejarán en sensibles menores volúmenes
de producción y exportaciones. El cuadro de pérdidas puede llegar también a afectar el área
sembrada y la producción de soja, particularmente al sacar de competencia o viabilidad
económica a las regiones NOA y NEA y otras zonas alejadas de los puertos.
4
La denominación correcta es “Transferencias de Carácter Económico a Empresas Públicas, Fondos Fiduciarios y
Sector Privado”.
5
Fuentes de información fiscal: Secretaría de Hacienda y ASAP (Asociación Argentina de Presupuesto y
Administración Financiera Pública).
6
Ver Néstor E Roulet, agroblog.com.ar, “Retenciones al Cultivo de Trigo: Mitos y Verdades”, “Retenciones al
Cultivo de Maíz: Mitos y Verdades”, y “Soja: Los Últimos Números de la Campaña 2014/15”.
7
Sociedad Rural Argentina y Agritrend.
4
De acuerdo con un reciente informe de AACREA (Asociación Argentina de Consorcios
Regionales de Experimentación Agrícola) el 83% del total de la superficie maicera y el 44% del
área sojera se tornarían económicamente inviables.
En dicho marco y manteniéndose los actuales precios promedio actuales de todos los productos
agrícolas de exportación –supuesto algo fuerte considerando que las opiniones de la gran
mayoría de los expertos entiende que en la próxima campaña podría verificarse una baja del
orden del 7% al 10% en el valor medio de la tonelada exportada de origen agrícola- el país
perdería ingresos por entre u$s 1.800 y u$s 2.000 millones en 2016.
Respecto de la carne vacuna, debe apuntarse que, a nivel internacional, ha resistido
consistentemente la caída que sufrieron los comodities de origen primario, fundamentalmente
gracias al arrastre de la demanda china. En efecto, el precio promedio anual de las exportaciones
argentinas de carne en 2014 (u$s 4.963/Tn) fue apenas inferior en un 7% al pico de 2012.
Sin embargo la combinación de derechos de exportación (15%) con severas restricciones
impuestas a la exportación de carnes –que han llegado incluso a la prohibición- y otras
intervenciones arbitrarias e inconsistentes en el mercado cárnico en presunta “defensa de la mesa
de los argentinos” 8 , generaron fuertes distorsiones de precios, pérdidas económicas y
consecuentes caídas en todas las fases comprendidas en la actividad ganadera, desde el nivel de
existencias a los volúmenes de producción y exportación.
Desde 2005 a 2014 los stocks se redujeron en alrededor de 10 millones de cabezas, la producción
en más de 450.000 Tn/año y la exportación en más de 567.000 Tn/año. Estas últimas, de
participar en un 25% del total de la producción anual de carne, se han reducido a un 7,5%. A su
vez cerraron alrededor de 100 frigoríficos con una pérdida de unos 13.000 puestos de trabajo.
Los Derechos de Exportación y los Precios al Consumidor
Uno de los argumentos más difundidos oficialmente para sostener el mantenimiento de las
retenciones ha girado también en torno de la “defensa de la mesa de los argentinos”.
De acuerdo con lo que muestran estudios recientes 9 , se comprueba claramente que el peso
relativo del trigo y el maíz en la composición de los precios finales de dos productos importantes
en la integración de la dieta y de los precios al consumidor en la Argentina, como son el pan y el
pollo, resulta muy poco relevante.
En efecto, hoy el trigo pesa alrededor de un 6,5 % en el valor final del pan, en tanto que
históricamente ha sido del 12 %. El resto son otros componentes tales como levadura, gas,
8
9
Controles de precios, pesos mínimos de faena, el denominado régimen de “barata”.
Idem nota 4. Los precios finales tomados como base de cálculo corresponden a los de “Precios Cuidados”
5
electricidad, mano de obra, etc., o sea insumos independientes del trigo. De este modo la
incidencia de las retenciones al trigo en el pan asciende a sólo un 3%.
En cuanto a la incidencia del precio del maíz en el precio del pollo, a partir de los precios del
maíz y de la tasa de conversión de kilogramo de maíz a kilogramo de pollo, la misma alcanza a
sólo un 4,2 % y el resto corresponde a otros componentes como la electricidad, mano de obra, la
sanidad, el gas, etc. De este modo, dado el nivel de retenciones vigente para el maíz (20%), se
deduce que el peso de las mismas en el precio final del pollo es del orden del 2%.
De esta manera, tomando en cuenta las ponderaciones con que el pan y el pollo participan en la
canasta de consumo conforme la metodología del IPCNu (Indice de Precios al Consumidor
Nacional urbano) elaborada por INDEC, la incidencia de las retenciones en el precio del pan y el
pollo son prácticamente despreciables: 0,1% en el pan y 0,045% en el pollo. Por su lado la soja
y sus manufacturas no integran ni directa ni indirectamente la canasta de bienes de consumo
argentino y, por tanto, su influencia en el nivel de precios al consumidor es nula.
Con relación a la carne vacuna debe señalarse que, por las características de la actividad, los
derechos de exportación tienen un impacto mucho más directo en el precio final, debiendo
apuntarse que el peso de la carne vacuna en el IPCNu es del 5,69%.
De todos modos, tal como se indicó más arriba, es de suma importancia destacar que el conjunto
de medidas inconsistentes adoptadas por el gobierno nacional especialmente desde 2008, produjo
tales alteraciones en la estructura y la oferta del sector que su recomposición – en especial su
capacidad exportadora- habrá necesariamente de impactar en los precios de la canasta familiar.
Knock out a los Derechos de Exportación
Como señalamos al comienzo de este trabajo, los derechos de exportación constituyen un
impuesto de mala calidad. Además, como también hemos visto, en la actualidad su importancia
fiscal ha disminuido acentuadamente como así también sus efectos sobre algunas de las variables
macroeconómicas más relevantes.
Pero sus niveles porcentuales y la continuidad de su aplicación en el tiempo, han afectado
seriamente la rentabilidad de todo el espectro de actividades agropecuarias y contribuido
decididamente a hacerles perder competitividad internacional. Ello se ha visto agravado por la
caída de precios internacionales, la inflación doméstica y su incidencia en los costos de todos los
insumos y servicios del sector y el retraso deliberado del tipo de cambio real oficial. Al respecto
todas las estimaciones privadas de siembra para la campaña 2015/16 dan cuenta de una caída de
6
entre 800.000 y 2.000.000 de hectáreas en el área a sembrar, acumulando así, un récord histórico
–en los últimos 75 años- de cuatro años consecutivos de contracción10.
De este modo el mantenimiento de las retenciones conspira completamente contra la generación
de divisas comerciales en una coyuntura donde la escasez de las mismas se ha tornado
nuevamente crítica.
La eliminación total de las retenciones, en el caso de la agricultura, permitiría -aún
manteniéndose los actuales niveles de precios internacionales y de rendimientos medios por
hectárea- recuperar la rentabilidad de todos los cultivos y, de esa manera, aumentar rápidamente
las áreas sembradas, la producción y las exportaciones, generando un flujo adicional importante
de divisas.
Así, bajo las siguientes hipótesis: 1) mantenimiento de los rindes actuales promedio para los tres
principales cultivos de exportación; 2) retorno al área sembrada de trigo de 2004 (6,3 millones de
Has.), que fue el último año de rentabilidad claramente positiva para este cultivo; 3) retorno a un
área sembrada de 4,0 millones de Has de maíz; 4) recupero de unas 600.000 Has para la soja,
especialmente en el norte del país y algunas zonas aptas pero alejadas de los puertos y 5)
mantenimiento de los actuales precios internacionales, estimamos que las mejoras en la
producción de los tres cultivos principales permitirían, en el transcurso de una sola campaña
agrícola, aumentar las exportaciones en el orden de los u$s 3.400 millones. De ellos el trigo
generaría unos u$s 1.300 millones adicionales, el maíz unos u$s 1.600 millones y la soja
aproximadamente u$s 500 millones,
Si bien una medida de política de ese tipo recién tendría efectos sensiblemente observables para
fines de 2016 -ya que las decisiones de siembra para la próxima campaña agrícola están en buena
medida definidas 11 - su concreción a la mayor brevedad resultará estratégica para revertir las
tendencias declinantes apuntadas anteriormente.
Respecto de la carne, la derogación de las retenciones también permitiría una rápida
recomposición de la ecuación económica sectorial, posibilitando un veloz mejoramiento de la
relación exportación/producción de carne mientras vaya madurando el mejoramiento cuantitativo
de la producción, que llevará un plazo más prolongado. En ese contexto, suponiendo para 2016
una producción similar a la actual (aprox. 2,8 millones de Tn/año) y un ratio de participación
exportación/producción similar al de 2010 (12%)12, podrían generarse unos u$s 570 millones
adicionales de exportaciones de carne.
10
Fuentes: Sociedad Rural Argentina y Agritrend.
En 2016 incidiría sobre los cultivos de invierno, de los cuales el trigo es el más importante. Los efectos sobre la
soja, el maíz y el girasol se concretarían para 2017. Fuente: Bolsa de Cereales de Buenos Aires.
12
Ese año la producción fue similar a la actual y 12% fue el ratio exportación/producción. Fuentes: Ministerio de
Agricultura, Ganadería y Pesca e IPCVA (Instituto de Promoción de la Carne Vacuna Argentina)
11
7
En total la suma de los cuatro componentes mencionados, por el solo efecto de la eliminación de
las retenciones y sin considerar el alcance de una medida de ese tipo sobre las producciones
regionales y de otros granos y oleaginosas, podría representar un incremento del orden de los u$s
4.000 millones en la exportaciones argentinas en el corto plazo. Ello representaría una suba del
5,5% en las exportaciones totales respecto de 2014 y de algo más del 10% respecto de las de
origen agropecuario y sus manufacturas13.
Sin duda sus efectos en el mediano y largo plazo serían aún mucho más contundentes. A ello
coadyuvará, por un lado, el hecho de que a pesar de que los precios internacionales de estos
comodities han caído en el orden del 50% desde sus momentos pico de la última década, aún se
mantienen entre un 50% y casi un 80% por encima de los valores de fines de 200114. Y por otro,
las características actuales del productor rural argentino expresadas en la dinámica de sus
respuestas a señales estimulativas racionales, a su vocación inversora y a su auténtico espíritu
empresario nacional.
La eliminación de los derechos de exportación a todos los productos de origen agrícola y sus
manufacturas, como ya se mencionó, tendría una repercusión muy acotada en el nivel de precios
al consumidor.
En el caso de la carne vacuna, la repercusión podría ser más significativa ya que debido a los
enormes dislates de las políticas oficiales de los últimos 8 años, la recomposición de stocks y de
generación de saldos exportables -por las características propias de la producción bovinanecesariamente podría tener un impacto en los precios internos.
Sin embargo esas consecuencias pueden ser muy morigeradas con la puesta en marcha de una
política similar a la aplicada por el Uruguay desde hace ya varios años. Nuestro vecino protege
los cortes de consumo popular, estimulando las ventas externas de los cortes más caros, que son
demandados por las economías más desarrolladas, con capacidad de pago y donde la carne
argentina es altamente apreciada.
En esencia una res es un conjunto de partes de diferente valor: la industria recibe la hacienda, la
faena y trata de colocar cada parte al mejor precio posible entre los diferentes demandantes, tanto
internos como externos. De lo que sencillamente se trata, tal como lo hacen los uruguayos, es de
estimular la venta externa de lo caro para permitir un abaratamiento interno de los cortes más
baratos. En paralelo deberían desarrollarse políticas domésticas de sustitución parcial del
consumo de carne vacuna por la de cerdo y la de pollo, que ya ha crecido sensiblemente.
Con relación al financiamiento del sector público caben las siguientes observaciones.
13
Esos porcentajes serían algo superiores en la comparación con el corriente año, en que se proyectan exportaciones
totales por alrededor de un 8% menos que en 2014.
14
50% para el trigo, 66% para el maíz y 76% para la soja. Fuente: Bolsa de Cereales de Buenos Aires.
8
En primer lugar, la recomposición del cuadro de resultados del sector permitirá sustituir al menos
parcialmente los derechos de exportación por el impuesto a las ganancias, que no sólo es más
equitativo sino que también es coparticipable. Hoy en día los avances en los sistemas de
fiscalización y control desarrollados por la Afip permiten sostener la viabilidad de un
mejoramiento en la recaudación de este tributo en forma paralela y proporcional al mejoramiento
de la rentabilidad del sector.
Además junto con el impuesto a las ganancias también se incrementaría la recaudación de varios
impuestos provinciales y tasas municipales.
En segundo lugar, para atenuar una eventual “desfinanciación” del sector público nacional por
una caída en la recaudación neta, la eliminación de las retenciones podría perfectamente
implementarse mediante la entrega a los productores de un título público cotizable en pesos,
ligado a la evolución del tipo de cambio y transable en los mercados de valores del país y el
exterior. Dicho título no debería tener ninguna característica especial diferente de los que están
actualmente en circulación, para que no se corra el riesgo de transformarlo en una cuasi moneda.
Podría, además, pensarse en una modalidad de implementación decreciente, esto es que la
porción en títulos públicos a recibir por los productores arrancara con un 100% el primer año
para desaparecer al cabo de tres o cuatro años después de los cuales recibirían el valor pleno en
moneda nacional.
En definitiva se trataría de un mecanismo de “financiamiento” de la eliminación de las
retenciones utilizando para ello un instrumento de mercado. Aún más, la aplicación del
mecanismo propuesto para la supresión de los derechos de exportación podría quedar
circunscripta sólo a las exportaciones del complejo sojero, por tratarse del más relevante desde el
punto de vista fiscal.
El incremento en la deuda pública que representaría una medida de este tipo sería poco relevante,
ya que como hemos visto el peso de las retenciones a la exportación del complejo sojero respecto
del PIB es del orden del 1,3%.
La cobertura territorial y experiencia en los mercados de valores que dan el Banco Nación, el de
la Provincia de Buenos Aires y algunos de los principales bancos comerciales privados que
operan en el país, junto con el nivel importante de bancarización de los productores
agropecuarios, permitirían una implementación adecuada y una operatividad eficiente al
mecanismo propuesto.
9
Conclusión
La eliminación de las retenciones a las exportaciones de origen agropecuario –junto con la
remoción de las trabas burocráticas e incongruentes que las afectan- se ha transformado en una
necesidad impostergable para estimular la producción, la exportación y la generación genuina de
divisas.
Para que una medida de política de este tipo sea sólida y duradera tendrá, además, que, estar
integrada a un programa económico que ataque la inflación, regenere la confianza en la moneda
nacional, restablezca la competitividad internacional –de la cual la eliminación de los derechos
de exportación deberá formar necesariamente parte-, ordene las finanzas públicas, reinstale al
país en los mercados internacionales y elimine un conjunto importante de inconsistencias que
hoy generan deformaciones en la asignación de recursos públicos y privados y traban el
funcionamiento de la economía.
La complejidad de la situación que recibirá el próximo gobierno y la articulación de políticas
para resolverla requerirán no sólo de señales y medidas acertadas, sino también de la
construcción de acuerdos consistentes con los protagonistas económicos y sociales, para reubicar
al país en una senda de crecimiento y progreso sustentables. De ese consenso, el empresariado
rural tendrá que formar parte imprescindible. 15
15
10
11
12