proceso de apertura del mercado de telecomunicaciones

Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú
Capitulo II: Modelo Perú: Descripción de la agenda temática de la apertura
del mercado de telecomunicaciones a la competencia
Los temas alrededor de los cuales se conformaron grupos de trabajo fueron:
1. Revisión de la Ley y Reglamento de Telecomunicaciones.
2. Concesiones.
3. Definición del Área Local.
4. Numeración y Espectro Radioeléctrico.
5. Interconexión.
6. Tarifas.
7. Tasas Contables.
8. Acceso Universal.
9. Libre y leal competencia.
10. Regulación al operador dominante.
11. Derechos y obligaciones de las empresas entre éstas y con los usuarios.
12. Acceso del usuario final al portador.
1.
Adecuación del marco legal en telecomunicaciones
•
Importancia
Era necesario renovar el marco normativo como parte del proceso de
apertura, por las siguientes razones:
•
•
•
•
•
Los cambios tecnológicos ocurridos en las telecomunicaciones hacían
necesario examinar la clasificación de los servicios de
telecomunicaciones establecida en la Ley, tanto para incorporar los
desarrollos presentados hasta el momento como para dotarla de
flexibilidad para afrontar los siguientes cambios tecnológicos.
La falta de desarrollo dentro de la Ley vigente hasta antes de la
apertura de los temas de interconexión de redes y servicios,
asociaciones en participación, administración conjunta de la
prestación, infraestructura compartida, reventa y otros.
El proceso de globalización que acentuó las fusiones y
concentraciones económicas, lo cual debía estar en la normativa.
La necesidad de reforzar las facultades de supervisión y fiscalización
de las entidades regulatorias e incorporar una visión sistémica de las
mismas.
La necesidad de evaluar la posibilidad de contar con una clasificación
de uso del espectro que permita una administración más ordenada del
mismo, con la previsión necesaria para lograr la flexibilidad que un
entorno de permanente desarrollo tecnológico requiere.
Adicionalmente, algunos países que ya habían abierto sus mercados de
telecomunicaciones habían promulgado una nueva Ley de
Telecomunicaciones (como España) que recogía las preocupaciones de
los diversos agentes al momento de la apertura.
•
Solución planteada
1
Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú
Inicialmente, la CTT estudió diversos cambios a la Ley1:
•
•
•
•
•
•
•
Revisión de la Ley sobre la base de los acuerdos concretados con
la OMC.
Regulación asimétrica en el tema de contabilidad separada.
Establecimiento de la obligatoriedad de interconexión de redes y
servicios.
Definición de nuevos servicios a través de una norma de menor
jerarquía.
Mayor desarrollo de temas relativos a recursos escasos
(frecuencia, números, derechos de vía).
Clasificación de uso del espectro radioeléctrico.
Asignación del espectro respetando el Programa Nacional de
Administración de Frecuencias (PNAF).
Al someter estas recomendaciones a consulta pública, tanto las
empresas como los usuarios manifestaron su inquietud por la posible
promulgación de una nueva Ley de Telecomunicaciones. Entre los
principales riesgos que observaron los actores del mercado estuvieron la
estabilidad jurídica y el proceso de consulta previo a la promulgación de
la Ley.
Luego de evaluar los pasos que implicaba cambiar la Ley de
Telecomunicaciones frente a los posibles riesgos de introducir una nueva
Ley, la CTT decidió finalmente no emitir ninguna recomendación de
modificación a la Ley de Telecomunicaciones.
Sin embargo, luego de la apertura del mercado de telecomunicaciones,
se dieron varias normas que ayudaron a enmarcar muchas de las nuevas
inquietudes generadas por las condiciones de competencia:
•
•
•
•
•
•
•
•
2.
Reglamento complementario de interconexión (1999)
Reglamento de preselección (1999)
Reglamento de arbitraje (1999)
Reglamento de solución de controversias (1999)
Reglamento de condiciones de uso de arrendamiento de circuitos
(2000)
Lineamientos de competencia de OSIPTEL (2000)
Ley sobre facultades de supervisión de OSIPTEL (2000)
Ley marco de órganos reguladores (2000)
Concesiones
Una de las principales preocupaciones de los entrantes era el mecanismo de
otorgamiento de concesiones y las políticas de entrada al mercado que iban
a aplicarse en el mercado peruano de telecomunicaciones. Por ello, era
clave poder definir una política de entrada promotora de la competencia, así
1
Fuente: Proyecto Ley de Telecomunicaciones/doc. 03/98. Documento de trabajo. CTT, 1998.
2
Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú
como mecanismos de otorgamiento de concesiones que hicieran que el
proceso fuera rápido y transparente.
•
Importancia
Las políticas de acceso al mercado y los mecanismos para otorgar
concesiones varían de acuerdo a los objetivos que priorizan cada uno de
los entes estatales responsables de otorgar concesiones. De este modo,
los mecanismos de otorgamiento de concesiones pueden variar desde
orden de llegada hasta las subastas. En muchos casos, se exigen
perfiles técnicos y económicos.
Para la apertura de mercados en el Perú, el objetivo ha sido desarrollar el
sector en competencia a fin de recibir los beneficios asociados a ella
como: menores precios, mayor cobertura de servicio, mejor calidad. Para
alcanzar este objetivo resultaba critico eliminar las barreras a la entrada
en los diferentes mercados, en particular en aquellos que estaban bajo la
concurrencia limitada.
El principio de una política de entrada al mercado que promueva la
competencia es no imponer restricciones institucionales que limiten el
ingreso de nuevos operadores al mercado, más allá de aquellas que son
impuestas por razones técnicas; en pocas palabras, mínimas barreras
legales para la entrada al mercado. En el extremo, la experiencia de
Finlandia es ilustrativa: cualquiera que desee brindar servicios de
telecomunicaciones notifica al Ministerio respectivo2.
En términos conceptuales, una política específica de acceso al mercado
esta justificada en aquellos casos en que existan restricciones técnicas
para el libre ingreso de las empresas. En telecomunicaciones, estas
restricciones pueden estar dadas por la existencia de recursos escasos,
como es el espectro radioeléctrico. En este sentido, el punto central
estuvo en definir el mecanismo de acceso al recurso escaso3. Si la
tecnología y demanda sustentan un monopolio natural, no existe motivo
para que el Estado determine el número de operadores; queda definido
en el mercado. Por el contrario, el mercado mismo atraerá proveedores
ahí donde se identifiquen rentabilidades apropiadas cuando las
tecnologías no requieran significativos costos fijos. Es por ello que no
existe una razón para que el Estado determine el número de operadores
de manera previa.
•
Solución planteada
La Clasificación de Servicios
A fin de contribuir al logro de los objetivos, la CTT consideró importante el
lograr una flexibilización en la clasificación de los servicios de tal modo
2
The Economist, 13 de setiembre de 1997.
El tema de asignación de recursos de oferta fija, como espectro radioeléctrico y numeración será
discutido en la sección B.8.
3
3
Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú
que puedan absorber el avance tecnológico en telecomunicaciones. Por
ello se acordó que la clasificación de los servicios serían revisadas con
cierta continuidad y habría un estudio permanente de las innovaciones.
Asimismo, se recomendó que las definiciones de servicios no contengan
un detalle excesivo para evitarse el problema de nuevas clasificaciones y
definiciones ante la aparición de nuevas aplicaciones4.
Por otra parte, se concluyó que la clasificación de servicios que se hace
con fines de regulación tarifaria no debería ser necesariamente igual a la
clasificación por motivos de concesión. Se estudió cómo concretar esta
flexibilidad en la clasificación. Una de las alternativas en discusión fue
otorgar concesiones para la prestación de servicios públicos de
telecomunicaciones.
No obstante, no se cambió la clasificación de servicios que se
consignaba en la Ley de Telecomunicaciones original.
Mecanismos de asignación de concesiones y espectro y requisitos
Mecanismos de asignación
La CTT tomó como base para sus recomendaciones el principio de que
no se deberían imponer restricciones institucionales que limiten el
ingreso de nuevos operadores al mercado, más allá de aquellas que son
impuestas por razones técnicas. En pocas palabras, la CTT buscó a
través de sus conclusiones minimizar las barreras para la entrada al
mercado.
De este modo, la CTT planteó las siguientes sugerencias:
•
•
•
•
•
Otorgamiento de concesiones a los operadores que deseen brindar
servicios públicos de telecomunicaciones por orden de llegada,
condicionado a:
a) El pago de un derecho de concesión.
b) Perfil técnico-económico del proyecto.
Asignación del espectro radioeléctrico mediante el mecanismo de
concurso público de ofertas (subastas) cuando haya escasez, y por
orden de llegada cuando no la haya.
Inscripción en un registro para proveedores de servicios de valor
añadido
Requerimiento de autorización para la prestación de un servicio
privado de telecomunicaciones y para la instalación y operación de
una red privada de telecomunicaciones
Metas de uso de las frecuencias cuando una concesión involucre el
uso del espectro, en la medida que su uso del espectro restringe a
otro operador potencial de ofrecer servicios usando ese espectro (ello
no sería aplicable a los operadores de servicios por medios
alámbricos, ya que no existen restricciones técnicas que limitan el
4
Un ejemplo es ilustrativo. Fue necesario definir el servicio de buscapersonas “bidireccional” antes de
poder otorgar concesiones para brindarlo.
4
Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú
•
número de operadores). El incumplimiento de dichas metas puede
ocasionar la pérdida del espectro.
Determinación de los montos del derecho de concesión al nivel de
Resolución Ministerial, así como los correspondientes a las tasas
anuales por explotación del servicio, dado que si se fijasen por el
Reglamento General de la Ley, estaría eliminándose la flexibilidad
necesaria frente a la aparición de nuevos servicios.
Otra de las sugerencias que realizó la CTT en el documento del Modelo
Perú fue exigir el cumplimiento de un Plan Mínimo de Expansión (PME)
solamente a aquellos operadores que operaran con tecnología
inalámbrica, mas no así a los operadores de telefonía fija alámbrica. No
obstante, en la revisión de las recomendaciones del Modelo Perú, se
determinó la necesidad de hacer cumplir también a los entrantes en
telefonía fija con un Plan de Expansión. Dicha conclusión estuvo
sustentada en las siguientes razones:
• Se deseaba la entrada eficiente de nuevos operadores al
mercado de telefonía alámbrica, es decir, que los entrantes
tengan menores costos que los establecidos, pues de lo contrario
los costos de toda la industria aumentan originando así una
pérdida de bienestar para la sociedad. Dado que para este
servicio no existía un mecanismo de subasta previo a la obtención
de la concesión y se decidió también por la política tarifaria de
aplicar un único precio por servicio a nivel nacional pues era
necesario un filtro para asegurar competencia eficiente en el
mercado.
• Uno de los objetivos del proceso de apertura del mercado fue el
incremento de la densidad telefónica. Así, se consideró necesario
introducir el requisito del PME para incentivar a los operadores a
contribuir con dicho objetivo.
Al final del proceso, los requisitos establecidos en el Decreto de Apertura
fueron los siguientes:
•
•
Telefonía fija local: 5% de las líneas en servicio del mayor
operador establecido existente en la misma área en el momento
de la solicitud de la concesión del nuevo operador dentro de un
plazo de cinco años; al menos 10% de las nuevas líneas fuera de
la ciudad con mayor densidad (todo ello sujeto a la existencia de
demanda).
Telefonía de larga distancia: El concesionario deberá estar en
capacidad de prestar el servicio concedido dentro de un plazo de
24 meses en cinco ciudades en distintos departamentos del país
con infraestructura propia y poseer al menos un centro de
conmutación. La selección de las cinco ciudades mencionadas se
hará del total de ciudades del país que cuenten con una población
superior a los 50,000 habitantes.
Otros planteamientos que fueron tomados en cuenta en el Decreto de
Apertura fueron:
5
Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú
•
•
No existencia de restricciones en términos de números de
concesionarios por servicio (excepto en el caso de restricciones
de espectro). Respecto de este tema, en uno de los borradores
del Modelo Perú5 se detallaba que no era justificable que el
Estado determinase el número de operadores de forma previa.
Derecho, por parte del Estado, de emitir reglamentos técnicos que
normen la calidad mínima de los servicios ofrecidos. Sin embargo,
no se hizo necesario el contar con reglamentos técnicos
específicos de servicios como requisito del otorgamiento de
concesiones y autorizaciones.
Procedimiento de asignación
La CTT consideró de particular relevancia reforzar el procedimiento de
otorgamiento de concesiones, de forma que las empresas operadoras
interesadas no vean retrasados innecesariamente sus planes de
inversión y oferta de servicios. La certeza que implica el precisar un plazo
determinado para completar este procedimiento proporcionaría a los
entrantes certidumbre y reduciría los costos de transacción permitiendo a
las empresas un adecuado planeamiento de sus operaciones. En tal
sentido, la CTT decidió sujetar el otorgamiento de concesiones a un
plazo máximo bajo responsabilidad, y resolvió que no debía ser mayor de
cincuenta (50) días.
Para lograr el cumplimiento del plazo señalado, la CTT planteó las
siguientes medidas:
• El proceso debe basarse en modelos de contratos de concesión
predeterminados y públicamente conocidos.
• Durante el proceso no deben evaluarse aspectos que son propios de
la gestión empresarial, tales como tecnologías específicas que el
solicitante utilizará en la provisión de los servicios, y estudios sobre
factibilidad técnico-económica.
• Además de lo previsto en el modelo de contrato, el proceso de
otorgamiento debe considerar únicamente la suscripción del
correspondiente PME expresado en función de variables resultado y
la constitución de una garantía (fianza bancaria) que respalde
adecuadamente el cumplimiento de los compromisos asumidos en el
contrato de concesión, incluyendo eventuales sanciones.
La Transferencia de Concesiones
La CTT recomendó que en caso de transferencia, cesión, arrendamiento
u otorgamiento del derecho de cualquier título de concesiones era
necesario solicitar la autorización previa del MTC, el que no podía
negarla sin causa justificada. Con ello se buscó transparentar los
comportamientos de las empresas operadoras en el mercado, que ante
restricciones de tiempo, han recurrido a figuras de “reconocimiento” de la
5
Comisión Técnica de Telecomunicaciones. Modelo Perú, borrador, 21 de abril de 1998.
6
Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú
concesión en terceros no concesionarios originales, a compras de casi la
totalidad de acciones de empresas ya operativas o a la presentación de
“solicitud de autorización” para fusiones siendo todas concesionarias.
Considerando que la transferencia de concesiones es también una forma
de ingreso al mercado, era necesario exigir a los adquirentes las mismas
obligaciones.
La Comercialización
La CTT determinó que la comercialización6 en general debía ser
permitida. No obstante, debían establecerse niveles de descuento sobre
la tarifa minorista que el operador establecido debería cumplir. Sí se
exigiría que estos descuentos sean ofrecidos de manera no
discriminatoria7 y sean ampliamente difundidos por el operador
establecido, es decir, sean publicados. Frente al riesgo de “canibalización
de la red”, la fijación de cargos de interconexión y precios de servicios en
general orientados a costos, neutrales8, no-discriminatorios y con
descuentos sustentados en costos evitables constituyen una salvaguarda
de que el concesionario construirá una red allí donde sea rentable y
beneficioso para la sociedad hacerlo.
Los Derechos de vía
En este tema, la CTT concluyó que las empresas concesionarias de
servicios portadores y finales tenían el derecho a emplear las vías pero
deben solicitar autorización a las municipalidades.
3.
Definición del Área Local
El área local es la unidad mínima para el otorgamiento de una
concesión. Es factible otorgar concesión para la prestación de servicios
locales dentro de una región que comprenda varias áreas locales, como
es posible también el otorgamiento de concesión para prestar el servicio
en las áreas locales de todo el territorio nacional.
Importancia
Durante el periodo de concurrencia limitada, Telefónica del Perú continuó
utilizando las definiciones de área local empleadas por CPT (área
bastante reducida comparada con la extensión de la ciudad antes de la
6
Posibilidad de que un concesionario compre un volumen al por mayor de tráfico y lo revenda al por
menor.
7
En aplicación del principio de no discriminación, los operadores están prohibidos de llevar a cabo tratos
diferenciados a otros operadores vinculados directa o indirectamente que busquen o pretendan favorecer
a ellos o así mismos en detrimento de cualquier otro agente que opere en el mercado de
telecomunicaciones. Se considera vinculación directa o indirecta, cuando se ejerce capacidad
determinante sobre las decisiones del Directorio o de la Gerencia General o sobre otros órganos de
dirección de los operadores involucrados.
8
Por el principio de neutralidad, el operador dominante en el mercado o que sea soporte de otros
servicios está obligado a no utilizar tal situación para prestar simultáneamente otros servicios de
telecomunicaciones en condiciones de mayor ventaja y en detrimento de sus competidores mediante
prácticas restrictivas a la libre y leal competencia.
7
Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú
apertura) y Entel ("casco urbano de la ciudad", definición bastante
arbitraria que ocasionaba que centros poblados relativamente cercanos
entre sí contasen con tarifas de llamada de larga distancia). Ello no
constituía un problema durante el periodo de concurrencia limitada, pero
con el inminente ingreso de operadores al mercado de telefonía local, era
indispensable contar con una definición transparente de qué constituía un
área local.
Soluciones planteadas
De esta manera, la CTT consideró conveniente definir las áreas locales
de los servicios telefónico local y portador prestados por el operador
dominante, tanto para fines de concesión, tasación, interconexión y
eventuales obligaciones de servicios públicos.
Así, la CTT estimó conveniente adoptar una definición de áreas locales
que establezca límites que dejen intactas la mayor parte de las actuales
áreas locales. Por otra parte, la CTT decidió que los entrantes en los
servicios de telefonía fija y de portador local tuviesen las mismas áreas
locales que el establecido.
De esta manera, la CTT decidió que era necesario considerar la adopción
de un conjunto de criterios similares a los usados en otros países para
procesar los requerimientos de excepción a los límites definidos para las
áreas locales. Entre otros criterios, fueron considerados la integración y
la cercanía de los distintos pueblos (reflejados en un alto tráfico de
telecomunicaciones), así como la posibilidad de que un área local
determinada comprenda una central telefónica y las centrales remotas de
ella que se encuentren a poca distancia.
Sin embargo, ni los grupos de trabajo encargados ni los consultores
externos llegaron a un acuerdo sobre la definición del área local. Por ello,
fue necesario llegar a un acuerdo con Telefónica, por lo que dicho tema
fue incluido en las negociaciones del adelanto de la apertura.
De este modo, sobre la base de la experiencia chilena (en la cual el área
local estaba delimitada por la región) y un estudio de análisis beneficio/
costo en términos tarifarios se decidió ampliar el tamaño del área local al
departamento.
4.
Numeración y espectro
En telecomunicaciones, hay dos recursos finitos de importancia
creciente en la oferta de servicios: el espectro radioeléctrico y la
numeración. Cuando existen recursos finitos, es preciso racionalizar el
acceso, para que sean los operadores más eficientes aquellos que
dispongan de estos recursos escasos. De no estar el acceso a dichos
recursos finitos regulado con claridad, su utilización llevaría a un
desperdicio.
8
Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú
4.1 Plan Técnico Fundamental de Numeración
•
Importancia
Los códigos de numeración de los servicios públicos de
telecomunicaciones son, al igual que el espectro radioeléctrico, un bien
nacional escaso. La escasez de códigos afecta el desarrollo de las redes
y servicios públicos de telecomunicaciones, el ingreso al mercado de las
telecomunicaciones de nuevos operadores y nuevos usuarios, y la
asignación ordenada de los códigos de numeración.
No obstante, esta escasez es temporal, en la medida en la que se puede
incrementar más dígitos a la numeración, a través de la actualización y
aprobación del Plan Técnico Fundamental de Numeración, el cual está
sujeto a la cantidad máxima de dígitos que recomienda la UIT (máximo
quince dígitos para el caso del número internacional del servicio
telefónico).
Para los operadores, un plan de numeración adecuado permite realizar
el encaminamiento de las comunicaciones de manera eficaz y eficiente.
Tanto los operadores como los usuarios asocian a los códigos de
numeración un valor subjetivo relacionado con la utilidad de éstos para
identificar el tipo de servicio al que se accede o, incluso, al destinatario
final de la comunicación.
El hecho de que varios operadores brinden un mismo servicio en una
misma área obliga a que se requiera, con relación a la demanda del
servicio para el caso de un solo operador, una mayor cantidad de
códigos de numeración para permitirles competir en igualdad de
condiciones. En ese contexto, para dimensionar la cantidad óptima de
dígitos, es necesario estimar la cantidad de operadores por servicio de
telecomunicaciones que tengan tarifas diferenciadas, sin perjuicio de los
compromisos específicos en telefonía básica de la OMC.
•
Soluciones planteadas
La CTT propuso la siguiente organización para el Modelo Perú:
•
•
El MTC como responsable de administrar el Plan Técnico
Fundamental de Numeración (PTFN) y que tendría como funciones:
i. Administrar el recurso numérico del país.
ii. Supervisar y controlar los recursos del PTFN.
iii. Establecer y mantener una base de datos de
numeración del país y ponerla a disposición de los
operadores, preservando las medidas necesarias para
asegurar la confidencialidad de la información contenida
en dicha base de datos.
La creación de un Comité Consultivo del PTFN, con representantes
del MTC y OSIPTEL, que tendría como funciones el estudio,
9
Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú
•
deliberación y elaboración de propuestas en materias relativas a la
planificación y gestión del recurso numérico del país.
El MTC debía consultar con el Comité Consultivo del PTFN las
aperturas y cambios de códigos de numeración de servicios
especiales y servicios de red inteligente, números identificadores de
zona y código de identificación de los operadores de larga distancia.
La CTT recomendó que el número local en Lima Metropolitana se
mantenga en 7 dígitos y en Provincias, en 6 dígitos, dado que se previó
que en el mediano plazo (cinco años), no se requerirían incrementos de
dígitos. Esta recomendación se sustentó en las siguientes
consideraciones:
•
•
Los códigos de área que se vienen utilizando a nivel nacional se
mantienen. De presentarse alguna limitación de códigos de
numeración a nivel local, se recomienda crear nuevos códigos de
área.
Para el caso de las Redes Inteligentes, se recomendó la utilización
del siguiente formato:
0 - 80 C
XXXXX
C: número entero que identifica el servicio de Red Inteligente (0 ≤
C ≤ 9)
X: número entero (0 ≤ X ≤ 9)
•
•
•
•
•
Con la implementación de este formato se dispondría de 100,000
códigos de numeración a nivel nacional para cada servicio de Red
Inteligente (número no geográfico). Asimismo, quedaría disponible
el dígito 8 para el servicio de telefonía fija ó móvil tanto en Lima
como en Provincias.
Se recomendó que los códigos asignados para los servicios
especiales sean utilizados únicamente para el servicio telefónico
(reclamos, informes, emergencia, acceso a servicio telefónico de
larga distancia).
Otra recomendación fue el uso, en la medida de lo posible, de los
códigos de numeración de la serie 0- 80C para los servicios
suplementarios, complementarios, de valor añadido u otros
servicios finales que se soporten sobre el servicio telefónico.
Para el caso del acceso al portador de larga distancia se
recomendó la utilización del código para servicios especiales
facultativos 19X ó 19XX –de ser necesario-- (donde X es un
número entero: 0 ≤ X ≤ 9), lo que permitiría contar con 100
números para acceso al portador9.
De implementarse la portabilidad de números en el período
correspondiente a 1999-2002, ésta solamente podría ser en el
nivel de códigos de área y se requeriría que la entidad
9
Las llamadas de larga distancia nacional e internacional se realizarían de la siguiente manera: 19XX - 0
ó 00 - número de abonado de destino.
10
Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú
responsable de la administración de los códigos establezca los
mecanismos de coordinación entre los operadores.
Asimismo, la CTT diseñó el siguiente procedimiento para la asignación
de números:
• El MTC atenderá las solicitudes en estricto orden de recepción.
• Las solicitudes deberán presentarse con tres meses de
anticipación a la fecha prevista para su utilización y deberán
contener la información requerida por la base de datos del MTC.
La asignación se realizaría tomando en consideración:
• Para el caso de los operadores de larga distancia, sólo se
asignará un código de identificación. Cuando un operador de
larga distancia demuestre técnica o económicamente la
necesidad de tener más códigos de identificación, el MTC,
después de escuchar a las partes interesadas, evaluará cada
caso y determinará lo conducente.
• El Comité Consultivo del PTFN propondrá al MTC los métodos y
procedimiento de implementación del sistema multiportador del
servicio telefónico de larga distancia.
• La cantidad total de números en reserva para i) el servicio
telefónico (fijo o móvil) en la modalidad de abonado y ii) la
cantidad total de números en reserva para cada servicio de red
inteligente. A tal efecto, el Comité Consultivo del PTFN propondrá
al MTC el procedimiento de evaluación de los números en
reserva.
• El MTC deberá resolver lo conducente a las solicitudes en un
plazo no mayor de 60 días calendarios, posterior a la fecha de
recepción de la solicitud.
4.2
•
Espectro
Importancia
La CTT consideró clave que las funciones de planeamiento,
administración y control del espectro radioeléctrico sean desarrolladas
con total transparencia por el órgano del Estado competente, sobre la
base de lineamientos de política, principios y procedimientos públicos, en
cuya elaboración se haya promovido la participación de todos los agentes
interesados. En este sentido, y considerando el potencial ingreso de
nuevos operadores, se propuso que la elaboración de los mencionados
instrumentos contemple y desarrolle de manera efectiva la normativa
vigente que establece la preeminencia de los servicios públicos respecto
de los servicios privados, para lo que el Estado debería examinar la
situación de los servicios privados en el país, su nivel de desarrollo, el
costo-beneficio para el país de sus requerimientos de espectro
radioeléctrico, y las limitaciones que significan para el desarrollo de los
servicios públicos.
•
Soluciones planteadas
11
Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú
La CTT sugirió incorporar al marco legal una clasificación de uso de este
recurso escaso (que podría ser de uso libre, uso comercial, uso oficial,
uso experimental, uso reservado, por ejemplo), de tal manera que pueda
garantizarse que en las bandas de uso comercial no se realicen
asignaciones de frecuencias para otros fines, que acaben saturándolas
artificialmente y planteando esquemas de migración que finalmente
deban ser asumidos por las empresas entrantes.
También propuso precisar, en el marco legal, el alcance de la
“asignación”, como acto que da el derecho de uso de una determinada
porción de espectro radioeléctrico, de modo que se puedan ofrecer
diversos servicios públicos en una sola banda (terminar con la asignación
para un servicio específico).
Sin perjuicio de lo anterior, recomendó que se establezca la obligación de
contar con Planes de Canalización que sirvan de instrumento para la
asignación que efectúe la entidad estatal competente. Dichos planes
serían revisados periódicamente a la luz de los avances del desarrollo
tecnológico. Asimismo, a efectos de contar con un cabal conocimiento del
nivel de demanda existente por espectro radioeléctrico, la entidad estatal
competente debería publicar periódicamente un “Programa de Concursos
Públicos” que señalase los servicios y aplicaciones de red que podrán
usar las bandas que serán objetos de concurso público, así como las
coberturas geográficas que correspondan.
En lo que respecta a la determinación de los montos por derechos del
uso del espectro radioeléctrico y la forma de pago de los mismos, se
propuso que sea objeto de un reglamento específico. Se consideró
importante que la Ley y su reglamento dispongan que las variables que
van a ser utilizadas para efectos del cálculo de dichos montos (como
pueden ser el número de canales-ancho de banda, cobertura, entre
otras) fueran fijadas por dicho reglamento específico. Dichas normas
deberían establecer como principio que serán mayores los cargos a
pagar de quienes más espectro radioeléctrico utilicen y menores para
quienes mejor lo aprovechen. Por otra parte, al igual que en el caso de
los derechos de concesión y de la tasa por explotación comercial del
servicio, se consideró que la exigencia de que sean fijados en el
Reglamento General de la Ley era poco flexible, dada la aparición de
nuevos servicios como consecuencia del avance tecnológico.
Por otro lado, se consideró que los operadores establecidos tienen pleno
derecho a solicitar ampliaciones de los niveles de espectro que ya se les
hubiere asignado, siempre y cuando sustenten su solicitud en datos de
demanda efectivamente atendida y proyecciones de futura demanda.
Estas solicitudes de ampliación, sin embargo, debían ser objeto de las
restricciones generales (concurso público) en los casos que la demanda
sea mayor que la oferta de espectro. En estos casos, la autoridad
competente debería evaluar que las ampliaciones estén sujetas al
establecimiento de determinados límites de espectro.
12
Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú
De no existir restricciones de espectro de por medio y a fin de promover
la modernización de la infraestructura empleada por las empresas
operadoras ya establecidas, se vio conveniente autorizar la asignación de
nuevas frecuencias en bandas de frecuencias más “modernas” sin
necesidad de tramitar el otorgamiento de una nueva concesión. La
autoridad deberá estar siempre atenta de verificar si las solicitudes
podrían significar el fortalecer determinadas posiciones de dominio en el
mercado.
A efectos de contar con un cabal conocimiento del nivel de demanda de
espectro radioeléctrico existente en el mercado, la CTT sugirió que la
entidad estatal competente publique periódicamente un programa con las
bandas de frecuencias para usos determinados, con sus
correspondientes modalidades de uso y coberturas geográficas, que
serían objeto de concurso público. Además, se decidió que los
interesados podrían solicitar que se concursen bandas de frecuencias
distintas a las publicadas en el mencionado programa.
Se propuso que la Ley y su reglamento deberían establecer la necesidad
de contar con procedimientos claros y transparentes para efectuar el
planeamiento, la administración y el control del Espectro Radioeléctrico.
La CTT decidió que el Plan Nacional de Atribución de Frecuencias
(PNAF) siga siendo el documento técnico normativo que contenga los
cuadros de atribución de bandas de frecuencias para los diversos
servicios de telecomunicaciones, así como las normas técnicas generales
para la utilización del espectro radioeléctrico. A efectos de garantizar el
éxito de dicha labor de planeamiento se propuso crear un Comité
Consultivo del PNAF, con representantes del MTC y del OSIPTEL, que
tendrá como funciones el estudio, deliberación y elaboración de
propuestas en materias relativas a la planificación y gestión del recurso
espectro radioeléctrico para los servicios de telecomunicaciones.
Por otro lado, se planteó que la entidad estatal competente debería llevar
un Registro Nacional de Frecuencias en el que figuren las atribuciones
realizadas para los diversos usos, las asignaciones efectuadas y el
recurso disponible. Este registro debía estar a disposición del público. La
mencionada entidad sería responsable de la seguridad y confiabilidad de
la información registrada, estableciendo mecanismos de reserva de
acceso a la información referida al uso oficial.
Las asignaciones del espectro radioeléctrico se expedirán a través de
resolución administrativa, no formando así parte del título habilitante de la
concesión. De esta manera la entidad competente podría efectuar
cambios de una frecuencia autorizada sin tener que modificar los títulos
propios de la concesión. Los cambios de asignación se realizarían
procurando no afectar derechos de terceros y serían efectivos en los
siguientes casos:
13
Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú
a) Prestación de los servicios públicos de telecomunicaciones, cuando lo
exija el interés público.
b) Solución de problemas de interferencia perjudicial.
c) Utilización de nuevas tecnologías.
d) Cumplimiento de acuerdos internacionales.
La entidad estatal competente debía velar por el uso autorizado de las
frecuencias y la no interferencia a las señales emitidas a través de
frecuencias debidamente autorizadas. A tal efecto, la entidad competente
contaría con las siguientes funciones:
• Efectuar la comprobación técnica de las emisiones radioeléctricas,
identificar y localizar las interferencias perjudiciales y demás
perturbaciones a los sistemas y servicios de telecomunicaciones.
• Detectar a las personas que estén operando sin la debida
autorización.
Dichas acciones podrían ser ejecutadas directamente o a través de
personas naturales o jurídicas previamente autorizadas, a las que se
denominarán “Entidades Inspectoras”, a las que también podrá
encargarse la ejecución de las acciones de cobranza de las multas que
se impongan a las empresas infractoras.
Posteriormente, el Banco Mundial sugirió que los recursos provenientes
de las subastas del espectro radioeléctrico sean destinados a FITEL.
Según sostuvieron, este subsidio al desarrollo de la red es neutro desde
el punto de vista de la competencia
Política sobre el Acceso Fijo Inalámbrico
A través de estudios de benchmarking realizados por la CTT, se observó
que la tendencia internacional era la de otorgar este espectro mediante el
mecanismo de subasta y a limitar la cantidad de espectro por operador.
Inclusive, en algunos países se establecía un tratamiento diferenciado al
operador dominante en tanto se le asigna el espectro, pero no se le
permite su utilización sino hasta un plazo definido luego de que el
entrante haya comenzado operaciones (por ejemplo, un año después).
La justificación radica en que el establecido posee ya una red establecida
en telefonía y, en consecuencia, si es que se quiere otorgar igualdad de
condiciones para la competencia, es necesario darle una ventaja inicial al
operador entrante. Existe también una tendencia a no distinguir entre el
acceso fijo y el acceso móvil inalámbrico; en México, por ejemplo, se
otorga espectro para acceso inalámbrico (es decir, móvil o fijo). El
objetivo es no limitar las posibilidades de uso del espectro, dándole
flexibilidad a la empresa para que lo asigne a aquel uso que sea más
eficiente.
Dado que el espectro es un recurso escaso y por la importancia que
tendría el acceso fijo inalámbrico para el desarrollo de la competencia en
telefonía fija, la CTT propuso que el espectro en las bandas de 3400 a
14
Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú
3600 Mhz y de 1850 a 1990 Mhz sea otorgado mediante subasta y no
mediante solicitud de parte por las siguientes razones:
• Exceso de demanda sobre la oferta disponible en estas bandas.
• Los entrantes a telefonía fija demandarán espectro para acceso
fijo inalámbrico por lo que se les debe permitir participar, al igual
que a los operadores actualmente en el mercado, en una subasta
por este espectro.
• Sería discriminatorio obligar a los entrantes a participar en una
subasta para la asignación de espectro fijo inalámbrico y, al mismo
tiempo, otorgar este espectro sin costo (solicitud de parte) a los
operadores actualmente en el mercado.
La CTT decidió que se podría establecer límites a la cantidad de espectro
que podría obtener cada operador en cada banda, ya que los operadores
podrían querer acaparar espectro con la finalidad de evitar el acceso de
otros operadores a este recurso y, de esta manera, reducir la
competencia. Asimismo, el servicio “PCS” es un sustituto cercano del
servicio móvil celular digital por lo que, en la experiencia internacional, se
impide que un mismo operador cuente con espectro en las bandas de
824 - 849/869 - 894 y, a la vez, con alguna de las bandas anchas de
PCS (A, A’, B, B’, C, C’).
En este sentido, una de las alternativas ofrecidas por la CTT fue seguir la
experiencia de México mediante el establecimiento de las siguientes
restricciones para la acumulación de espectro:
• Ningún agente económico podrá detentar más de 35 Mhz en las
bandas de 824 - 849/ 869 - 894 Mhz y 1850-1990 Mhz en alguna
región del país.
• Ningún agente económico podrá adquirir más de 50 Mhz en la banda
3.4 -3.7 Mhz en alguna región del país.
Los operadores celulares podrán concursar por las bandas anchas de
PCS. Sin embargo, de ganar 35 Mhz en las bandas de 1850-1990 Mhz
en la misma región del país, deberán ceder los 25 Mhz que actualmente
detentan en las bandas de 824-849/869-894 Mhz para cumplir con las
restricciones a la acumulación de espectro.
Otra alternativa que la CTT estudió consistía en no imponer límites o
elevar los propuestos, o permitir el arrendamiento de espectro, previo
análisis de las condiciones competitivas del mercado.
La CTT consideró que un principio regulatorio importante era el de
regular servicios y no tecnologías. Para ello, era necesario dar la máxima
flexibilidad a los operadores para el uso del espectro siempre y cuando
no se cause interferencia a otros operadores. En consecuencia, la
regulación técnica debe ser mínima y la clasificación de los servicios lo
más amplia posible, de modo tal que el operador pueda escoger si va a
utilizar el espectro para fijo o móvil.
5.
Interconexión
15
Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú
La interconexión es un proceso crucial para el desarrollo de una plena y
efectiva competencia, y define el éxito del proceso de apertura del
mercado. En ese sentido, los objetivos generales de la reglamentación en
materia de interconexión fueron los siguientes:
•
•
•
•
•
Garantizar la interoperatividad de las redes y servicios de
telecomunicaciones.
Crear y garantizar las condiciones necesarias para una competencia
que genere bienestar a los usuarios de servicios de
telecomunicaciones y al sistema económico en su conjunto.
Promover la inversión y la eficiencia económica.
Establecer procedimientos y condiciones que incentiven a las
empresas a acordar contratos de interconexión adecuados a los
principios del sistema económico, interviniendo el regulador sólo en
supuestos específicos.
Importancia
La política de interconexión es un elemento clave para el éxito de un
proceso de apertura del mercado de telecomunicaciones. La experiencia
internacional comparada demuestra que la efectiva entrada de nuevos
operadores al mercado depende en buena medida de su capacidad para
establecer y conocer los términos relevantes de los acuerdos de
interconexión que deben celebrar con los operadores establecidos. En
este sentido, la predeterminación de los aspectos relevantes de la
interconexión resulta esencial para promover la entrada rápida de nuevos
operadores al mercado. De no definirse estos parámetros, la entrada de
operadores se vería afectada por incertidumbre e inestabilidad y
seriamente retrasada por largos procesos de negociación y potenciales
controversias entre operadores. Por ello, el objetivo de la política de
interconexión es el de reducir sustancialmente la incertidumbre eliminado
retrasos y costos de transacción. Asimismo, una política de interconexión
debe permitir un balance entre la necesidad de garantizar el acceso de
los operadores a las distintas redes y la de permitir mantener y
modernizar la red, generando incentivos para su expansión.
Como consecuencia de la apertura completa de las telecomunicaciones
se esperaba la entrada de nuevos operadores quienes, en la mayor parte
de los casos, iban a requerir interconexión con el operador establecido,
Telefónica. La discusión de las definiciones de política realizada por la
CTT se enmarcó en las disposiciones contenidas en el Reglamento de
Interconexión10.
•
Soluciones planteadas
La Fijación de Puntos de Interconexión (PI)
10
Reglamento de Interconexión. Resolución de Presidencia No 011-98-CD/OSIPTEL, del 16-1-98.
16
Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú
El análisis estuvo destinado a determinar los beneficios y costos de que
OSIPTEL determinase ex-ante los puntos de interconexión entre el actual
operador de telefonía fija (Telefónica) y los potenciales operadores de
telefonía de larga distancia que ingresen al mercado luego de finalizado
el periodo de concurrencia limitada.
Importancia de la ubicación geográfica de los PI
Existían cuando menos dos aspectos que debían de resolverse:
•
•
¿Cómo determinar tanto el número como la ubicación de los PI?
¿Cuál es la forma física que debe tener cada PI?
Dichas preguntas dependían, a su vez, de la decisión de permitir a los
entrantes el co-ubicar sus equipos en los predios de la empresa
establecida11.
Así, se recomendó que la intervención del regulador en la determinación
de los PI busque un equilibrio entre los intereses del operador local y los
portadores de larga distancia, procurando que ninguna de las partes se
vea discriminada y asegurando que la ubicación de los PI brinde los
incentivos para la competencia entre operadores.
Determinación del número y localización de los PI
Se plantearon dos enfoques para la determinación de la arquitectura de
los PI:
a. Arquitectura dependiente del regulador. Bajo este enfoque el número y
ubicación de los PI son fijados por el regulador, indicando zonas o
áreas que están predeterminadas y son casi independientes de la red
del dominante. Ejemplos: el caso de las LATAs en Estados Unidos de
Norte América, las áreas de teletráfico en Finlandia, las prefecturas en
Japón, las zonas primarias en Chile, etc.12 Este tipo de arquitectura es
más conveniente en los casos en los que hay separación estructural
entre los operadores de larga distancia y los locales o entre operadores
locales, ya que el regulador podría aprovechar las fronteras que existen
para la separación estructural, en la definición de PI. Además, se tiene
la ventaja que los PI son independientes de la topología de la red del
dominante, y por lo tanto de comportamientos estratégicos del
dominante tales como cambiar la topología de la red para incrementar
los costos de interconexión al entrante.
11
La coubicación está contemplada como una posibilidad en el Artículo 30 del Reglamento.
Específicamente en el referido artículo se establece que los operadores de las redes o servicios a
interconectarse permitirán que los equipos necesarios para la interconexión se ubiquen en sus propios
locales, siempre y cuando exista un acuerdo en tal sentido. De no haber acuerdo, será de observancia
obligatoria lo que prescriba el Mandato de Interconexión que dicte OSIPTEL.
12
Generalmente, las zonas o áreas son utilizadas en los casos de separación estructural entre los
portadores o para la fijación de tarifas al usuario final.
17
Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú
b. Arquitectura dependiente de la red. En este caso los PI no son
predeterminados, sino que los entrantes son libres de solicitar
interconexión en cualquier punto de la red del dominante, para lo cual
simplemente tendrían que pagar el cargo de interconexión apropiado.
Por ejemplo, este es el caso del Reino Unido. Este tipo de arquitectura
de los PI puede brindar al nuevo entrante mayor flexibilidad de
instalación de la red, al menos en el corto plazo.
Coubicación y Puntos de Interconexión
A nivel internacional existe una amplia variedad de formas en que los
operadores deciden sobre la propiedad de equipos y los acuerdos de
pagos entre ellos.
La facilidad de coubicación es muy importante para promover eficiencia
y competencia, debido a que:
• La coubicación podría reducir los costos de brindar los servicios de
telecomunicaciones para toda la industria e incentivar así la
competitividad del país.
• La coubicación brinda al entrante un mayor control de su negocio y
brinda una mejor calidad de servicio.
Sin embargo, el acceso del personal del entrante a las instalaciones o
propiedades del dominante fue mencionado como uno de los problemas
potenciales de la coubicación. Existen algunas modalidades de
coubicación (v.g. Reino Unido, Australia) que permiten solucionar esta
dificultad. No hay que olvidar que la necesidad de acceso de personal de
otro operador es inherente a cualquier interconexión: el personal del
dominante tiene que acceder a las instalaciones del entrante para
mantener o controlar equipos o viceversa.
PI: Alternativas de Política Regulatoria
La CTT tuvo ante sí las siguientes opciones sobre las cuales debía tomar
una decisión regulatoria que promueva la entrada eficiente de operadores
de larga distancia:
i. Que OSIPTEL determine ex-ante el número y la ubicación de los PI,
es decir la arquitectura de los PI.
ii. Que OSIPTEL especifique ciertos principios generales en relación a
la arquitectura de los PI y cómo estos serán conectados (por ejemplo,
obligar al dominante a brindar interconexión tanto local como también
nacional13), pero dejar a negociación de los operadores los detalles
sobre la ubicación de los PI.
iii. Que OSIPTEL adopte una mezcla de (i) y (ii).
iv. Que OSIPTEL no intervenga para nada en la determinación de los PI.
La experiencia internacional sugirió que la alternativa (iv) fuera
descartada, ya que existen serios desbalances de poder entre el
13
Esto implica además considerar la posibilidad de reventa de servicios.
18
Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú
dominante y los potenciales entrantes, en cuyo caso las soluciones
dejadas al mercado no funcionan. Por ello, la CTT optó por una
combinación de (i) y (ii), es decir, por la alternativa (iii). Al mismo tiempo,
se consideró conveniente dejar a las partes que negocien mejores
términos sobre el tema.
Así, el Decreto de Apertura determinó que los operadores establecidos
definan por lo menos un PI en cada área local, tanto en la interconexión
local-local como en la de larga distancia-local y larga distancia-larga
distancia, mientras que los puntos de interconexión adicionales estarían
sujetos a negociación. Asimismo, sólo se proveerá y se cobrará por
cargo de interconexión donde tenga presencia cada uno de los
prestadores de servicios a ser interconectados.
De acuerdo con la legislación, todas las empresas deben proveer
interconexión, en caso de ser requerida, a un operador de servicios de
larga distancia en cualquier área local donde el competidor se
comprometa a construir instalaciones (sean alámbricas, inalámbricas,
satelitales o líneas dedicadas) de tal modo de conectar esa red local al
resto de la red del competidor. Un competidor local deberá ser capaz de
interconectarse en cualquier área local donde se comprometa a instalar
un centro de conmutación que está conectado al punto de interconexión.
En caso de que se solicite interconexión al operador dominante, se
podría permitir que éste elija la ubicación geográfica específica en la cual
proveerá interconexión, al interior de cada área local. De este modo, el
operador dominante podría tener la libertad de manejar la interconexión
de la manera técnica más eficiente. Asimismo, al pre-anunciarse el punto
de interconexión por defecto, ello le permite a los potenciales entrantes
decidir mejor la localización de sus facilidades de conmutación y el
respectivo proyecto técnico de interconexión. Es importante recalcar que
la CTT recomendó que se fije al menos un PI por defecto en cada área
local; lo cual obviamente no implica que los entrantes planteen otras
opciones de localización o soliciten un mayor número de puntos de
interconexión si lo estiman conveniente.
La CTT recomendó también que los operadores de larga distancia
deberán aceptar comunicaciones de otros operadores de larga distancia
para terminarlas en un área local en aquellos casos que estos últimos no
tengan puntos de interconexión locales. Las tarifas por dicho concepto
serían objeto de negociación comercial entre partes, siendo el costo del
transporte de la llamada negociado sobre la base de la tarifa en vigor
aplicable. Los descuentos por volúmenes de tráfico que se apliquen
serán públicos y no serán discriminatorios entre los operadores. Sobre
este punto, la CTT estimó conveniente que para promover la
competencia era necesario impulsar la existencia de opciones de
infraestructura en términos de cobertura a nivel nacional. Para ello, el
operador entrante con menores costos de expandir su red tenderá a
sustituir la terminación conmutada de larga distancia ofrecida a precios
mayoristas por su propia infraestructura a medida que el tráfico crezca.
Una vez que se desarrolle una red alternativa –que podría estar
19
Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú
compuesta por varios operadores en términos geográficos- los precios
por el transporte de larga distancia estarían sujeto a una mayor
competencia.
La obligación de Telefónica incluyó el brindar los servicios de transporte,
y fundamentalmente de terminación de llamadas, a cambio de cargos
basados en costos entre el punto de interconexión y cualquier suscriptor
en el área local. La reventa de larga distancia podría ser usada para
transportar llamadas desde/ hacia el área local.
Con el fin de facilitar el ingreso de nuevos operadores, la CTT recomendó
que si por cualquier motivo el operador dominante no pudiera proveer
temporalmente la interconexión en ciertas áreas locales, se podrá
permitir a los entrantes interconectarse mediante líneas telefónicas hasta
que el operador dominante pueda cumplir sus obligaciones. Si este es el
caso, los usuarios accederían al competidor a través del pago basado en
la tarifa de una llamada local. A cambio de este pago y como
compensación, el competidor no pagaría los cargos de uso local. El
competidor pagaría la misma renta mensual que otros competidores.
Este tipo de interconexión sólo estaría disponible como un arreglo
transitorio hasta que la interconexión vía troncales de enlace esté
disponible. En cualquier caso, los usuarios de los competidores de larga
distancia podrán acceder a su proveedor directamente vía líneas
dedicadas si así lo desean.
El acceso del cliente de telefonía al operador de larga distancia se
realizará a través del servicio de telefonía local.
Fijación de cargos de interconexión
El Reglamento de Interconexión estableció, en su artículo 13°, que los
cargos de interconexión son iguales a la suma de: (i) los costos de
interconexión, (ii) contribuciones a los costos totales del prestador del
servicio local, y (iii) un margen de utilidad razonable. En el artículo 14°,
está definido el costo de la interconexión como la diferencia en los costos
totales que incluyen la instalación determinada y los costos totales que
excluyen dicha instalación, dividida por la capacidad de la instalación, es
decir, los costos medios. Para su cálculo, el artículo 15° establece que
deberá basarse, entre otros, en los siguientes principios básicos:
o Se considerará el valor de adquisición utilizando
tecnologías eficientes.
o La depreciación se determinará considerando la vida útil de
los activos de acuerdo a los Principios de Contabilidad
Generalmente Aceptados en el Perú.
De acuerdo al reglamento de interconexión y a los contratos de
concesión, los cargos de interconexión serán los que resulten de la
negociación de las partes. En caso no exista acuerdo entre las partes,
OSIPTEL tiene expresas facultades para determinar los cargos
correspondientes.
20
Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú
La CTT consideró –recogiendo las opiniones de los potenciales
interesados en ingresar al mercado peruano y de las empresas
establecidas- que era fundamental emitir señales claras al mediano plazo
sobre este asunto. Por ello, los lineamientos de apertura recogieron la
recomendación de la CTT de facultar a OSIPTEL a que anticipe
públicamente los valores de los cargos de interconexión tope por defecto,
de manera de generar un entorno de estabilidad. Sólo en caso de que el
operador entrante quisiera lograr mejores términos para sí, se
negociarían los cargos14.
Para establecer los cargos por defecto, y en su caso, de acuerdo a la ley,
establecer mandatos o resolver una controversia, se aplicaría el
Reglamento de Interconexión, para lo cual se obtendrá la información
sobre la base de la información de costos, proporcionados por las
empresas.
Sin embargo, con el fin de no trabar innecesariamente el proceso, la CTT
recomendó el empleo de metodologías alternativas. Así, en la medida
que no sea posible la obtención de los costos de la empresa se abrió la
posibilidad de emplear mecanismos de comparación internacional,
tomando en cuenta las mejores prácticas de la región, adaptada a la
realidad de Perú. Asimismo, como complemento se permitió también el
uso de métodos basados en la operación de una empresa eficiente, que
recoja los parámetros de la realidad peruana.
Al definirse los cargos de interconexión por defecto, la CTT se inclinó por
recomendar el establecimiento de un solo cargo de interconexión a nivel
local sin diferenciar entre llamadas entrantes y salientes, ni locales y
larga distancia nacional e internacional. La decisión se basó en el estudio
de las experiencias chilena y mexicana, en los cuales los cargos de
interconexión diferenciados –particularmente distintos en el caso de larga
distancia internacional respecto al local-, originaron arbitrajes de precios
al cambiar los operadores el origen de las llamadas para pagar menos
por concepto de cargo de terminación, con los fuertes conflictos entre las
empresas que ello acarreó. Si bien puede ser óptimo desde el punto de
vista económico cobrar cargos distintos para recuperar los costos
comunes del operador local, ello es posible en un contexto donde el
arbitraje de precios no es viable.
Asimismo, se recomendó que el cargo de interconexión por la
terminación de la llamada sea único por departamento (nueva área local).
De esta manera, se lograba una consistencia entre la tarifa y cargo de
interconexión en términos geográficos; y además contribuía a minimizar
los costos de la industria al evitar una sobre inversión en las áreas
locales, especialmente en áreas urbanas donde el tamaño de mercado
no lo justificaría.
14
En este tema, la opinión de TdP fue exactamente la contraria: permitir primero la negociación de los
cargos entre los operadores, y en caso de no llegar a un acuerdo, permitir que Osiptel defina los cargos.
Fuente: Memorándum de Telefónica del Perú a Osiptel (GGR.123.HG.119.98), 6 de mayo de 1998
21
Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú
El concepto de tarifas por defecto también se hizo extensiva para las
modificaciones en las redes de los operadores debido a la
implementación del proyecto técnico de interconexión. Para ello, se
estableció que OSIPTEL definiría una lista de precios por defecto basada
en la información proporcionada por las empresas. Debido a que no se
estimó conveniente tener una regulación muy detallista, la CTT sugirió
que las partes negociarán de acuerdo al proyecto técnico de
interconexión los pagos que deberán realizarse por concepto de
adecuación de red.
Debido a que el decreto de apertura estableció un plazo de 60 días para
que OSIPTEL y el MTC establecieran la reglamentación complementaria;
OSIPTEL empleó inicialmente el método de comparación internacional
para establecer el cargo de interconexión por defecto que cumpliera
además con los lineamientos sobre este tema, es decir, que sea único y
aplicable para el área local. Así, en octubre de 199815, el Consejo
Directivo de OSIPTEL aprobó el cargo de interconexión tope por defecto
de US$ 0,029/min en horario diurno y US$ 0,015/min en horario nocturno.
El cargo de interconexión vigente previo era de US$ 0,037/min, con lo
cual el nuevo cargo representó una reducción de 21.7% respecto al cargo
de interconexión vigente por terminación local que había negociado
Tele2000 (ahora BellSouth) con Telefónica. Debido a que el Perú fue
prácticamente el primer país en implementar un cargo de terminación
único; el método de comparación internacional además de sus conocidas
limitaciones para controlar adecuadamente por variables16 adolecía del
problema que no existía datos que reportaran el promedio ponderado de
cada país de los cargos de terminación de llamada.
Ello conllevó a que se comparara la propuesta con los cargos de
terminación locales, de larga distancia nacional, larga distancia
internacional, y telefonía móvil. El cargo propuesto de US$ 0,029/min
resultaba por encima de la mediana para el caso de la telefonía local –
tanto fija como móvil-, pero por debajo de la larga distancia nacional e
internacional. Debido a que la experiencia internacional confirmaba que
la competencia en larga distancia tenía una mayor probabilidad de
iniciarse primero por factores técnicos y económicos; y además al alto
diferencial entre los precios minoristas de larga distancia respecto al
cargo de interconexión tope se esperaba que dicho cargo promovería el
ingreso de nuevos operadores en larga distancia. Por otro lado, en el
caso de telefonía fija-fija local, los cargos de interconexión son recíprocos
entre los operadores, con lo cual la relevancia de dicho cargo era
relativamente menor. Cabe destacar que el valor fijado por OSIPTEL
constituye el cargo tope por defecto; si una de las partes quisiera un
cargo menor podrá negociar con la otra o pedir la intervención de
OSIPTEL, en caso de no llegar a un acuerdo.
15
En Sesión del Consejo Directivo No 074, de fecha 5 de octubre de 1998.
Tales como variables macroeconómicas (v.g. tasa de cambio de paridad, política tributaria, costo de
capital y de la mano de obra), sectoriales (tamaño del área local, planes tarifarios, subsidios cruzados,
grado de reforma en el país), y grado significancia estadística.
16
22
Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú
Asimismo, OSIPTEL, consciente de las limitaciones del método de
comparación internacional, inició un estudio para calcular los cargos de
interconexión por terminación de llamadas en la red fija a partir de un
modelo de costos de interconexión de una empresa estilizada (método de
abajo-hacia-arriba), el cual es prácticamente independiente de la
información que el operador establecido, Telefónica, pueda brindar. Es
decir, la estimación de costos a partir de un modelo de una empresa
eficiente no estaría basada en información detallada o considerada
confidencial por los operadores, sino en información pública disponible, lo
que independiza al regulador de la información proporcionada por las
empresas. Además, en términos conceptuales, el método de abajo hacia
arriba tiene otras ventajas: asume la estimación de costos de
interconexión de una empresa eficiente, se asume el uso de tecnología
de punta valuada a precios actuales o históricos y no considera costos
hundidos o ineficiencias que una empresa ha podido incurrir en el
pasado.
En términos regulatorios, los estimados de cargos basados en este
método constituyen una alternativa muy útil de comparación con los
resultados que se pueden obtener con métodos alternativos, tales como
la estimación de costos de interconexión proveniente de un sistema de
contabilidad separada (arriba-hacia-abajo). Por lo demás, es una práctica
cada vez más común entre los reguladores alrededor del mundo (Chile,
USA, UK, etc.), el contar con estimados de costos de interconexión
basados en el método de abajo - hacia -arriba. El punto por tener en
cuenta es que este método tiende a subestimar los costos por lo que el
margen sobre costos comunes tendrá que ser mayor.
Dicho estudio se culminó en 1999 y fue ejecutado por la consultora
Strategic Policy Research. El estudio se puso a disposición para las
partes interesadas y al público en general para que le dieran el mejor uso
posible. Osiptel actualmente está implementando las recomendaciones
de dicho estudio a través de un cronograma de reducciones al cargo de
interconexión que se completará en el año 2002.
En adición al cargo de terminación de llamadas, la CTT definió cuáles
son las otras instalaciones esenciales, determinadas sobre la base del
concepto recogido en el Acuerdo de Telecomunicaciones Básicas de la
OMC.
Instalaciones Esenciales
La CTT consideró como instalaciones esenciales a efectos de
interconexión: 1) la terminación de llamada17 que incluye la conmutación
17
Incluye la conmutación e información de señalización y tasación necesarias. La terminación de llamada
supone la posibilidad de completar las llamadas originadas desde y hacia la red del solicitante de la
interconexión hacia y desde la red del operador al que se le solicita la interconexión en el área local donde
ambos tengan infraestructura propia ya instalada.
23
Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú
y señalización necesarias; 2) el transporte18, en cuanto al circuito de
interconexión y equipos necesarios que enlazan las redes a ser
interconectadas en la misma localidad y 3) servicios auxiliares tales como
guía telefónica y la información necesaria para poder facturar, y otros
servicios auxiliares que cumplan con la definición de instalación esencial.
En el caso de facturación, la CTT se inclinó por no calificarla como
facilidad esencial debido a que las empresas entrantes tenían a su
disposición sustitutos técnicos y económicos ofrecidos por terceros que
actualmente eran proveedores de la propia Telefónica (v.g. impresión de
facturas, distribución, cobranza), con excepción de las funciones bajo
control exclusivo de Telefónica –v.g. información de las llamadas
realizadas-.
Asimismo, se incluyó la señalización No. 7 como parte integrante de la
terminación de llamada.
En cualquier caso, la CTT estimó conveniente que OSIPTEL cuente con
un procedimiento para calificar facilidades o instalaciones como
esenciales con el fin de contar con la flexibilidad necesaria en caso que
adquiriera o apareciera dicha condición fruto de la propia dinámica
cambiante del mercado de las telecomunicaciones. Así, dicho
procedimiento se contempló en las modificaciones al reglamento de la ley
de telecomunicaciones aprobado a inicios de 1999.
6.
Tarifas
•
Importancia
La decisión de entrada al mercado peruano de nuevos operadores y la
incursión de operadores existentes ofreciendo otros servicios depende
fundamentalmente de la rentabilidad esperada de las operaciones. Esta
rentabilidad depende, a su vez, de cuán eficientes sean y de las tarifas
de los servicios finales y los cargos de interconexión. El diferencial entre
las tarifas al por menor y los cargos de interconexión son, quizá, el
elemento más importante para determinar el éxito de la apertura. Si estos
diferenciales son adecuados, entrarán competidores eficientes y el Perú
cosechará los beneficios de la competencia. Por otro lado, si los
diferenciales de precio son insuficientes, aun competidores eficientes no
encontrarán incentivos para entrar al mercado y la apertura podría ser un
fracaso. Al mismo tiempo, excesivos diferenciales de precios invitarán la
entrada de operadores ineficientes, que elevarán los costos.
•
Solución planteada
El Decreto de apertura ratificó que OSIPTEL es el organismo
competente, en exclusividad, en lo referente a la fijación de tarifas de
18
Circuito de interconexión que enlaza las redes de distintos operadores concesionarios a ser
interconectadas en la misma localidad y aplica también entre operadores locales con operadores de larga
distancia en la misma localidad.
24
Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú
servicios públicos de telecomunicaciones. Asimismo, posee la potestad
para desregularlas, si verifica condiciones de competencia efectiva.
Mecanismo de regulación de tarifas
El planteamiento inicial de la CTT se basó en lo acordado en los
contratos de concesión celebrados con Telefónica. Dicho planteamiento
indicaba que, concluido el rebalanceo, las tarifas de Telefónica se
regularan mediante el mecanismo de precios tope menos el factor de
productividad. Este mecanismo debería establecer el límite máximo para
la tarifa promedio ponderada para las siguientes tres canastas:
i.
ii.
Canasta C, que incluye únicamente la cuota de conexión.
Canasta D, que incluye la renta mensual y las llamadas telefónicas
locales.
iii. Canasta E, compuesta por las llamadas telefónicas de larga
distancia nacional e internacional.
La CTT recogió lo dispuesto en los contratos de concesión donde se
encarga a OSIPTEL la determinación del factor de productividad (Factor
X) y su revisión cada tres años. Ahora bien, para la determinación del
Factor X, OSIPTEL debería analizar variables como el valor de los
activos existentes, el costo de oportunidad del capital, las tasas
esperadas de crecimiento de la productividad y de la demanda y el
avance de la competencia, guiándose del hecho que definir el factor de
productividad supone proyectar las ganancias de productividad de la
empresa. Por ello, OSIPTEL debía realizar un estudio sobre la fijación de
dicho factor de productividad. De este modo, en 1999, OSIPTEL encargó
este estudio a la consultora Christensen Associates, firma de consultoría
e investigación económica que presta múltiples servicios tanto a la
industria privada como a organismos gubernamentales y que cuenta con
una amplia experiencia en el campo de la implementación de sistemas de
regulación tarifaria vía Fórmulas de Tarifas Tope en la industria de las
telecomunicaciones.
Cabe recalcar que las fórmulas que se emplearían para el cálculo del
factor de productividad estaban indicadas en los contratos de concesión
con Telefónica.
CUADRO NO. 1: FORMULAS PARA EL CALCULO DEL FACTOR DE
PRODUCTIVIDAD
Donde:

Tijn 
 ≤ Fn
RT jn = ∑ α ijn −1 *
RTjn = Ratio tope para la canasta j

Tijn −1 

durante el trimestre n
IPCn −1
αijn-1 = Participación del ingreso del
Fn = (1 + X ) *
servicio "i" que pertenece a la
IPCn − 2
canasta "j" en el trimestre n - 1
X = ( IPE − IPT ) + (dWE − dWT )
Tijn = Tarifa del servicio "i" que
pertenece a la canasta "j" en el
trimestre n
25
Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú
Fn = Factor de control
X = Factor de productividad
IPE = productividad total de la
economía
IPT = productividad total de
Telefónica del Perú
dTFPE = cambio en la productividad
total de la economía
dWT = cambio en el precio de los
insumos de Telefónica del Perú
dWE = cambio en el precio de los
insumos de la economía
La CTT estableció que los ajustes tarifarios fueran trimestrales.
Asimismo, una vez concluido el período de rebalanceo tarifario, no
existirá el concepto de “banda” de la tarifa promedio ponderada19. Los
ponderadores serían los ingresos de cada uno de los elementos
tarifarios. Además, se planteó la posibilidad de que la determinación de
los niveles tarifarios dependa de las características de la zona en que se
prestan los servicios (geográficas, de costos, entre otras). De este modo,
Telefónica tendrá flexibilidad en la fijación de los niveles tarifarios de los
diferentes servicios en cada canasta, lo cual le permitirá afrontar los retos
de la competencia.
Sin embargo, se consideró que el adelanto de la apertura hacía inviable
la aplicación inmediata del mecanismo de price – caps. Por ello, se
decidió reemplazar dicho mecanismo por uno de tarifas tope, que
consista en una reducción efectiva de tarifas, que se reajustarán luego
según el Índice de Costos pactado en el contrato de concesión.
Otros aspectos relevantes
La CTT sugirió que los entrantes podrían estar sujetos a regulación
tarifaria o podrían fijar libremente sus tarifas (en tanto no califiquen como
dominantes). Estas empresas tendrían la obligación de remitir a
OSIPTEL, previa a su entrada en vigencia, las tarifas que planean cobrar
a los usuarios en aquellos mercados donde exista un operador con
posición de dominio.
En las áreas de tasación local y de larga distancia, se cobrarían tarifas
locales y de larga distancia respectivamente. No se establecería un
concepto tarifario intermedio entre ambas. En todo caso, las tarifas
reguladas para Telefónica eran tarifas topes y la empresa podía
discriminar al interior de las mismas, de tal manera que podría
19
En el régimen tarifario previo a la apertura del mercado, como se señala en el Contrato de Concesión,
los promedios ponderados de las tarifas cobradas para cada uno de los servicios incluidos en la Canasta
A no pueden ser mayores en más de 5% ni menores en menos de 15% a las tarifas tope del plan de
rebalanceo. A este rango de fluctuación de las tarifas, más 5% - menos 15% de las tarifas tope, se le
denomina “banda”.
26
Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú
establecer para áreas locales limítrofes o muy cercanas entre sí, tarifas
que no se alejen mucho de las tarifas locales. Los entrantes tendrían
mayores opciones para establecer las tarifas.
Cabe recalcar que la tarifa cobrada dentro del área local también es
relevante para la definición de los cargos de interconexión. Es decir, la
sensibilidad a la distancia en cargos de interconexión por transportar las
llamadas debe guardar relación con la sensibilidad a la distancia en la
tarifa que pagan los consumidores.
Se decidió que en el servicio de telefonía fija, las tarifas de renta mensual
y de llamada local que aplicará Telefónica serán iguales a nivel nacional,
sin perjuicio de que existan paquetes tarifarios u ofertas por debajo de
dichos topes. Si bien los contratos de concesión establecían como
derecho de Telefónica el poder cobrar tarifas diferentes por área local, se
consideró que al ser los departamentos fuera de Lima áreas de mayor
costo y de menos rentabilidad, Telefónica tendría el incentivo a subir
considerablemente los precios, lo que podría haber originado una pérdida
en el bienestar general de la sociedad, además de rechazo a dicha
medida. Asimismo, habría una alta posibilidad de que ocurriera un
"descreme" del mercado, al dirigirse los entrantes solamente a los
mercados más rentables de Lima. Por ello, se consideró, a diferencia del
momento en el que se privatizaron CPT y ENTEL-Perú, un precio único
sin considerar subsidios cruzados, dado que el servicio local cubría sus
costos adecuadamente.
Recién al término del tercer año de la apertura (en agosto del 2001) sería
de aplicación lo establecido en la sección 9.04 de los contratos de
concesión, es decir, de acuerdo a las canastas previstas y aplicación de
los factores de productividad correspondientes.
7.
Tasas contables
Las tasas contables son aquellas que dos operadores negocian por el
servicio de transportar y terminar comunicaciones internacionales de un
país a otro. Este sistema funcionó como método de repartición de
ingresos entre los proveedores de comunicaciones de larga distancia
internacional desde los inicios del sistema de telefonía, cuando primaban
operadores monopólicos en los países.
Sin embargo, con la apertura de los mercados de telecomunicaciones a
la competencia, se planteó la necesidad de reformar dicho sistema. El
principal motivo que impulsó esta discusión fueron los considerables
desbalances de tráfico internacional entre países, los cuales aumentaron
a medida que los mercados de telecomunicaciones se hacían más
competitivos y aparecían nuevos productos y servicios como tarjetas
prepago, callback y servicios de País Directo (Country Direct).
El mercado de larga distancia internacional es uno de los que mayor
interés generó entre los potenciales entrantes. Por su parte, el operador
27
Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú
establecido, Telefónica, esperaba una definición clara en el tema. Cabe
señalar que el control sobre este mercado no depende únicamente de la
administración peruana, sino que sobre ésta influye múltiples
jurisdicciones. Por ejemplo, los operadores estadounidenses deben
cumplir con las reglamentaciones que al respecto emite el organismo
regulador local, la FCC; y ello influía sobre la capacidad de negociación
de los operadores domiciliados en el país. Por esta razón, las tasas
contables forman parte de las agendas de los organismos multilaterales
del sector como la UIT y la CITEL.
•
Importancia
Las tarifas por llamadas telefónicas internacionales son elementos muy
importantes en la estructura tarifaria del sector telecomunicaciones
debido a que el servicio de telefonía internacional es uno de los que más
pesan en términos de ingresos y tradicionalmente ha sido el servicio más
rentable del sector por el gran diferencial entre las tarifas y el costo de
provisión del servicio. De ahí que sea el primer objetivo de los
operadores entrantes al mercado de las telecomunicaciones.
El sistema de tasas contables internacionales es la metodología que se
ha empleado tradicionalmente en las liquidaciones de participación de los
ingresos del servicio telefónico internacional entre los operadores
internacionales. Sin embargo, en los últimos años, en un ambiente de
comercio más competitivo y globalizado, la liberalización del mercado de
las telecomunicaciones y el avance de la tecnología han permitido que
las condiciones básicas en las que se sustentaba el sistema de tasas
contables ya no se cumplan, debido a que generan oportunidades para
eludir el sistema de liquidación tradicional y usar sistemas alternativos de
comunicación (como el callback, reenrutamiento, voz por Internet, entre
otros)20.
Estas tendencias en el sector de las telecomunicaciones, unidas a
fluctuaciones en el ambiente macroeconómico han generado
significativas diferencias entre países respecto del nivel de las tarifas que
se cobra al usuario, trayendo como consecuencia crecientes desbalances
en el flujo de tráfico internacional (principalmente de EE.UU.) y en los
pagos de liquidación21. Asimismo, el diferente ritmo en la reducción de la
tasa que paga el usuario final es un factor adicional que genera
desbalances en las liquidaciones por el tráfico de llamadas
internacionales entrantes y salientes.
20
Ya sea empleando la red de telefonía pública conmutada (PSTN) para proveer el servicio (basándose
en los arbitrajes de precios); o, empleando nuevas tecnologías basadas en diferentes infraestructuras
fuera del PSTN y por lo tanto fuera del Sistema de Liquidaciones Internacionales. Estos sistemas
alternativos “saltan” el tráfico, y en lugar de cargarse la tarifa a los dos operadores (fin a fin del servicio)
sólo se le carga a un operador, debido a que la llamada viaja sobre redes privadas o Internet.
21
Mientras EEUU, Suecia y Australia tienen grandes déficit en liquidación y por ende en balanza
comercial, dado que son exportadores netos de llamadas, México y Alemania tienen grandes superávit.
28
Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú
Unido a estos desbalances, se observa que el valor de la tasa contable
en la mayoría de los países (muchos de los cuales aún mantienen el
monopolio para la provisión de servicios) es muy superior al costo que
incurre el operador para terminar una llamada22. Estos dos hechos
generan ingresos extraordinarios en la telefonía internacional, que en
algunos países es un componente importante de los ingresos del sector.
En el momento en el que se elaboró el Modelo Perú, se discutía a nivel
mundial la reforma del Sistema Internacional de Tasas Contables. Los
países miembros de la UIT estaban de acuerdo en que las tasas debían
ser transparentes, no discriminatorias y debían reducirse orientándose
hacia costos; y consideran que en un ambiente de competencia, la
necesidad más urgente es adaptarse a un sistema de mercado de multioperadores dentro de una estructura multilateral. Por otra parte, la UIT
recomendaba que en competencia, podían existir diversos mecanismos
de repartos de ingresos (alternativos a las tasas contables), como cargos
de terminación de llamada, cargos de interconexión basados en
facilidades o en volúmenes de tráfico, arreglos Sender Keeps All/ Bill and
Keep o costos compartidos de los circuitos. Asimismo, la UIT, mediante
la Recomendación D. 14023 consideró que los reguladores apliquen
rigurosamente los principios de transparencia, no-discriminación y
orientación a costos en la definición de las tasas contables.
El Sistema de Liquidaciones Internacionales toma en cuenta la provisión
de tres componentes de costos: el enlace de transmisión internacional, el
gateway internacional y la extensión nacional. En un ambiente
competitivo, los operadores individuales querrán ser capaces de proveer
ellos mismos alguna de estas 3 facilidades incluidas en la provisión del
servicio de LDI o de comprarlos de otros operadores diferentes al
operador al cual el usuario final está conectado. Por tanto, la Reforma de
las Tasas Contables deberá permitir al operador que origina la llamada
“desempaquetar” esos elementos y permitir a los operadores hacer
elecciones económicamente eficientes, para cada componente por
separado, en un mercado competitivo.
De otro lado, en un ambiente liberalizado, existen disparidades en el
grado de apertura entre las diferentes economías, así como entre las
diferentes partes del mercado de los servicios de telecomunicaciones.
Por ello, los “negocios para originar llamadas” y los “negocios para
terminar llamadas” son muy separados. Actualmente, el negocio de la
“originación de la llamada” (en EE.UU. u otros países liberalizados) tiene
mayores beneficios económicos debido a su mayor apertura. En
contraste, el mercado para la “terminación de las llamadas” estaba
22
23
El cual incluye, en muchos países, financiamiento para el servicio local y/o rural.
En algunos países, la originación de las llamadas ha sido parcialmente liberalizada, mientras que la
terminación de las llamadas permanece como un monopolio legal (como es el caso de Hong Kong); en
otros países sin embargo, ambos negocios (el de originación y terminación de las llamadas) ha sido
liberalizado pero permanecen altamente regulados (como es el caso de EEUU). Un país que está
abriendo su mercado debería proveer acceso al mercado para ambos negocios, buscando, de tal forma,
que los consumidores se beneficien totalmente de la competencia y del cambio tecnológico.
29
Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú
todavía, en gran medida, dominado por operadores nacionales
tradicionales.
•
Soluciones planteadas
En términos de responsabilidades, el Grupo de Trabajo encargado
decidió que el MTC fuera responsable de fijar la política a seguir en las
relaciones internacionales de telecomunicaciones, y que OSIPTEL
tuviese la potestad de fijar los lineamientos, criterios y/o limitaciones que
deben seguir las empresas en sus negociaciones sobre acuerdos
internacionales de operación. Asimismo, OSIPTEL quedó encargado de
fijar tasas contables piso para cada uno de los tres primeros años de la
apertura basado en la futura proyección de los valores que negociará
Telefónica con los operadores norteamericanos.
Negociación de la tasa contable.
La CTT planteó dos opciones iniciales: i) que cada operador negocie
libremente la tasa contable y sus liquidaciones de tráfico o ii) que sea un
solo operador el que se encargue de esta negociación. La opción
recomendada, en principio fue que sea un solo operador quien negocie
la tasa contable para el país, de tal modo de asegurar que todos los
operadores sean tratados con igualdad y evitar el proceso de
whipsawing24. Se sugirió que el encargado de negociar la tasa con cada
operador internacional podría ser Telefónica del Perú, salvo cuando
Telefónica tenga un interés con alguno de los operadores de
telecomunicaciones y por lo tanto pueda existir un conflicto de intereses,
en cuyo caso OSIPTEL deberá ser el encargado de negociar.
Por otra parte, la CTT determinó que las tasas contables negociadas
deberían ser las mismas para todos los operadores peruanos a/ de
cualquier país con la finalidad de prevenir el mayor poder de negociación
de algunos operadores para determinar diferentes niveles de tasas
(whipsawing). Las tasas contables no tendrían por qué ser las mismas
para todos los países, pero sí deberán ser aprobadas por OSIPTEL
antes de entrar en vigencia.
Luego de someter estas propuestas a discusión, la Comisión concluyó
que los operadores deberían tener libertad para negociar la tasa
contable en cumplimiento de los lineamientos que OSIPTEL establezca
en tanto subsista el sistema de tasas contables internacionales sujeto a
una política de tasas contables piso. Esta decisión se tomó debido a que
los entrantes se mostraron en desacuerdo con el hecho de que
Telefónica negociara por ellos; y Telefónica, por su parte, tampoco la
consideró viable por los potenciales conflictos entre los operadores
domésticos y la dificultad de establecer reglas de reparto entre los
operadores domésticos, y los eventuales conflictos que ello acarrearía.
24
El proceso de whipsawing es aquel por el cual los operadores internacionales hacen competir a los
carriers de LDI de un país para obtener el mejor precio. Fuente: Qualitative Review of Draft of Modelo
Peru. Strategic Policy Research, 1998.
30
Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú
Asimismo, se decidió que en la medida que se tienda a arreglos de
liquidación basados en acuerdos de interconexión, de terminación de la
llamada o de cualquier otro tipo de negociación de convenios o acuerdos
en las liquidaciones de cuentas internacionales (diferentes al sistema de
tasas contables internacionales), los operadores deberán cumplir con
entregar a OSIPTEL la información sobre estos arreglos, con la finalidad
de supervisar el cumplimiento de los lineamientos definidos por el ente
regulador.
Regla optima de reparto o asignación del tráfico entre los operadores de
LDI.
Inicialmente, la CTT sugirió el uso del método de retornos proporcionales
del tráfico, debido a que este método permitiría que los beneficios de la
competencia se apliquen también a las actividades de distribución de las
llamadas entrantes internacionales al Perú.
En este tipo de régimen, es esencial que los procedimientos sean
transparentes de tal modo de asegurar que todos los operadores están
siendo tratados de manera justa. Por este motivo, la CTT recomendó la
publicación de la información de las tasas de liquidación de cada
operador a cada país extranjero. Asimismo, la CTT planteó que
Telefónica debería proveer lo necesario para que el proceso pueda ser
auditado por una tercera parte independiente –como sería, por ejemplo,
un operador de base de datos–, además de OSIPTEL (un tercero).
Sin embargo, el Banco Mundial estaba en desacuerdo en emplear el
sistema de retornos proporcionales, dado que ello implicaba un subsidio
temporal del servicio de larga distancia a la telefonía local, distorsión que
se estuvo tratando de eliminar durante el periodo de concurrencia
limitada. Adicionalmente, la UIT opinaba que sistemas como los retornos
proporcionales indicaban que existía una mayor probabilidad de que el
regulador pudiera ser capturado a través de lobbies realizados por los
carriers25.
Finalmente, se terminó descartando el método de retornos
proporcionales debido a la dificultad de supervisar este tipo de régimen.
Reparto de las rentas que recibe actualmente el operador como
resultado de los acuerdos de tasas contables por terminación de
llamadas del exterior.
En principio, el Grupo de Trabajo analizó dos propuestas sobre la
distribución y acumulación de los ingresos extraordinarios por concepto
de las liquidaciones internacionales derivadas del desbalance del tráfico
internacional y del margen de ganancia en relación con los costos de
terminar una llamada internacional.
25
Kelly, Tim: "Ten Propositions For Accounting Rate Reform". UIT, 1997.
31
Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú
Estas propuestas se basaban en la creación de una “contribución
transitoria” que afectara dichos ingresos extraordinarios. Esta
contribución sería pagada por todos los operadores de LDI y se
implementaría de la siguiente manera:
• Los competidores de larga distancia internacional (CLDI) recibirían
tráfico proporcional al retorno (hacia / de cada país extranjero).
• Allí donde el tráfico entrante exceda el tráfico saliente, el CLDI no
recibiría el monto completo de la tasa de liquidación para el neto del
tráfico (minutos entrantes menos minutos salientes). En lugar de ello,
el CLDI recibiría un pago (la tasa de liquidación menos la
contribución adicional) determinada por OSIPTEL y menor a la tasa
de liquidación. Este pago sería ligeramente superior al costo actual
de terminar una llamada local. Con este método, el CLDI haría una
ganancia en las llamadas entrantes si utiliza la infraestructura de
Telefónica a través de la reventa. Un competidor eficiente ganaría
más utilizando sus propias instalaciones y tendría incentivos para
hacerlo.
• Dado que este método conduce a la acumulación de pagos de
liquidación, el monto acumulado sería igual a los pagos netos de
liquidación pagados por portadores extranjeros por llamadas
contratadas a competidores.
La primera alternativa que sugirió la CTT fue que el monto sea
transferido a Telefónica en su totalidad. Esto se explica por los efectos
positivos sobre la competencia. Primero, Telefónica competiría por
tráfico sobre la base de costos en lugar de luchar por no perder las
rentas provenientes de las tasas de liquidación26. En este caso, se fijaría
un factor de productividad más alto en las canastas de servicios de
Telefónica27, lo cual llevaría a una disminución de los precios reales a los
consumidores. La segunda alternativa fue transferir a Telefónica sólo
una parte (que deberá ser determinada por OSIPTEL) del monto
acumulado de esta “contribución transitoria” y el remanente se acumule
en FITEL28 para financiar el acceso universal.
En adición a la creación de esta contribución transitoria, la CTT también
evaluó la pertinencia de elevar la tasa de 1% recaudada sobre los
ingresos provenientes de las liquidaciones entre empresas por el tráfico
internacional de entrada y de salida del país. Dicha tasa mayor sería
aplicable a todas las empresas. Según este planteamiento, la
contribución transitoria, tal como fue definida, seguiría existiendo, pero
su monto sería ligeramente inferior a lo que sería recaudado de
mantenerse al aporte al FITEL constante. En esta opción igual
26
Si no fuera así, y debido a que las llamadas de LDI están en la misma canasta que las llamadas de
LDN para efectos de regulación tarifaria, Telefónica tendría incentivos para poner tarifas ineficientemente
bajas para las llamadas de LDI, y tarifas también ineficientemente altas en las llamadas de LDN. En
cambio, recibiendo esta contribución transitoria, estos incentivos disminuyen.
27
La regulación tarifaria a Telefónica una vez concluido el periodo de concurrencia limitada fue discutida
en el Bloque de Tarifas.
28
No obstante, el Banco Mundial expresó su preocupación respecto a dirigir fondos de tasas contables a
FITEL, en el sentido en el que de esa manera, FITEL estaría sujeto a mayores presiones por parte del
MEF y del MTC.
32
Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú
subsistirían las opciones descritas anteriormente, es decir, (1) destinarla
íntegramente a Telefónica por efectos positivos sobre la competencia o
(2) destinar una parte a FITEL y otra a TdP.
No obstante, la Comisión consideró que FITEL contaba con fondos
suficientes y que no requería de contribuciones adicionales, por lo que
se descartaron las opciones presentadas. Adicionalmente, la política de
tasas contables debía promover la competencia en larga distancia, por lo
que se decidió eliminar dicha contribución transitoria en el decreto de
apertura final.
Otra conclusión de la CTT fue que OSIPTEL podría fijar valores piso de
las tasas contables en función de su política de largo plazo. Ello
permitiría a las empresas contar con una mayor capacidad de
negociación ante los operadores extranjeros si optan por el sistema de
tasas contables, en particular si tienen contratos vigentes con
operadores internacionales como era el caso de Telefónica. Por otro
lado, se dejó en libertad a todos los concesionarios para que
implementen los sistemas alternativos para la terminación de llamadas.
Con ello, se otorgaba la flexibilidad necesaria para los operadores para
que puedan competir para captar tráfico internacional entrante. Mediante
resolución No 016-98-CD/OSIPTEL, el Consejo Directivo aprobó en
octubre de 1998 una política de tasas contables piso, mediante la cual
se reducía gradualmente el valor de la tasa contable en el período 1998 julio 2001; y además se establece que a partir de agosto del 2001 no se
establecerían tasas contables piso.
Asimismo, se dispuso que OSIPTEL tenga potestad de rechazar los
acuerdos sobre estas tarifas entre los operadores, si es que se tiene
evidencia de abuso de posición de dominio. Por último, se recomendó que
la información de los valores de las tasas contables sea pública, en aras
de la transparencia.
8.
Acceso Universal
•
Importancia
La política de servicio universal (SU), con sus distintas definiciones y
alcances, constituye un reto que están enfrentando actualmente todos los
países del mundo. Los países desarrollados, en los cuales la tasa de
penetración de los servicios básicos de telecomunicaciones (telefonía fija
básica) es elevada, enfrentan el reto de la reforma de sus sectores de
telecomunicaciones con miras a la liberalización de los mismos y el
acelerado desarrollo tecnológico, lo que está obligando a replantear no
sólo la manera tradicional de proveer los servicios considerados parte del
SU, sino también los mecanismos de financiamiento y las metas del
mismo.
En los países en desarrollo en cambio, donde las tasas de penetración
de los servicios básicos es baja, las reformas de los sectores de
33
Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú
telecomunicaciones hacen que se planteen nuevos esquemas que
promuevan el desarrollo del sector de telecomunicaciones como
complemento de las políticas de promoción de la competencia en el
mercado y enfocadas a brindar mayor acceso ampliando la cobertura de
los servicios.
Una primera consideración derivada entonces de los niveles de
desarrollo de los países y también tomada en cuenta por la UIT es que
en los países en desarrollo el concepto relevante es el de acceso
universal (AU) enfocado en el alcance o cobertura de los servicios
básicos. De ahí que para el modelo de apertura se haya adoptado el
término acceso, en lugar de servicio, universal.
•
Soluciones planteadas
En el Perú, se tiene establecido en la Ley el principio de servicio con
equidad, que obliga a los operadores a extender los servicios en toda su
área de concesión. Asimismo, en el Reglamento de la Ley se establece
que en las concesiones o autorizaciones de los operadores se
establecerán las áreas de cobertura.
Conforme con lo que la CTT revisó en las experiencias internacionales,
es más transparente e importante tener una definición de AU en la Ley.
Dada la jerarquía normativa, se consideró enunciar esta definición como
un principio general. La precisión del concepto de AU debería estar
contenida en algún reglamento o norma de menor jerarquía, el que
también dará la flexibilidad de revisión temporal. Así, la CTT propuso
que, para el caso del Perú, las modificaciones a la Ley de
Telecomunicaciones incluyan la siguiente definición de AU: “Acceso en el
territorio nacional a un conjunto de servicios de telecomunicaciones
esenciales, entendiéndose por servicios esenciales a los disponibles para
la mayoría de usuarios y provistos por los operadores públicos de
telecomunicaciones.”
Por otra parte, la CTT planteó que el reglamento de la Ley, o el
reglamento de FITEL, debía establecer el nivel de acceso para el período
1999-2003, definición que sería renovada cada cinco años por OSIPTEL
conforme al desarrollo de los servicios: “El nivel de acceso universal para
el período 1999 - 2003 incluirá instalar teléfonos públicos en 5,000
centros poblados rurales actualmente sin servicio, capaces de trasmitir
voz, faxes y datos a baja velocidad y de emitir llamadas libres de pago a
los servicios de emergencia.”
La CTT concluyó que se debería incluir en la Ley de Telecomunicaciones
que “la provisión del acceso universal se financia mediante el FITEL, el
cual ampliaría sus alcances para incluir el financiamiento de la provisión
de teléfonos públicos a las áreas urbanas de bajos ingresos”.
Asimismo, la CTT propuso incluir en la Ley que todos los operadores
pueden ser proveedores del acceso universal, mediante la asignación
34
Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú
competitiva de los fondos (como viene trabajando el FITEL). Así, no sería
necesario establecer que un operador es el proveedor de AU; esto se
aplica a los operadores establecidos, es decir, no es necesario declararlo
proveedor de AU.
Finalmente, se agregó una precisión respecto del acceso universal con
capacidad de acceso a Internet: se definió como objetivo complementario
y se limitó a aquellas localidades donde resulte conveniente desde el
punto de vista costo - beneficio.
9.
Derechos y obligaciones de las empresas entre éstas y con los
usuarios
•
Importancia
Uno de los elementos críticos de los procesos de apertura de mercados
ha sido el referido a la facturación y cobranza, así como el acceso a la
información del usuario. En Chile, por ejemplo, los operadores de larga
distancia tuvieron serios problemas de morosidad porque no se aplicó el
corte de la línea de telefonía fija por falta de pago. Asimismo, los usuarios
en Chile y Alemania enfrentaron problemas de cuentas repetidas y
también de cuentas pasadas que se acumulaban en un solo recibo. En
México y Estados Unidos, el robo de clientes (slamming) ha sido un
problema serio.
•
Soluciones planteadas
Dado el principio competitivo fundamental (recogido en la Ley de
Telecomunicaciones vigente) del derecho de los usuarios a elegir el
operador del servicio de telecomunicaciones que a su criterio le
convenga, el Grupo de Trabajo consideró que las empresas que presten
servicios de telecomunicaciones deberían abstenerse de realizar
prácticas que impidan o distorsionen el derecho del usuario a la libre
elección.
Por otro lado, desde el punto de vista de los operadores entrantes, se
concluyó que era necesario que tuvieran la posibilidad de contratar los
servicios de facturación y cobranza a la empresa concesionaria de
telefonía fija local existente (Telefónica) bajo condiciones económicas
basadas en costos y que respeten los principios de neutralidad y no
discriminación.
Así, la CTT recomendó que los proveedores de servicios públicos de
telecomunicaciones que tuviesen interconexión con la telefonía fija local o
se soportasen en ella para la prestación de sus servicios pudieran
libremente contratar la facturación y cobranza de sus servicios a la
empresa concesionaria de telefonía fija local correspondiente (en
adelante se denominará: facturación y cobranza de servicios de
terceros). En este sentido, TdP manifestó su preocupación sobre una
35
Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú
posible sobrecarga de su sistema de facturación en caso que le fuera
toda la facturación de terceros.
La CTT estimó conveniente, además, que las condiciones económicas
por la facturación y cobranza de servicios de terceros se basasen en los
costos de su prestación, respetando los principios de neutralidad y no
discriminación, y no en el monto facturado. Ello requería que las
condiciones económicas estén debidamente desagregadas y los
generadores de costo debidamente identificados (v.g. costos de
impresión, distribución, número de facturas, número de páginas por
factura o la proporción alícuota correspondiente, si en una misma factura
se cobra los servicios de varios terceros). Adicionalmente, la CTT postuló
que la facturación y cobranza de servicios de terceros no debía suponer
la transferencia de la acreencia, la que debía seguir en la empresa
directamente proveedora del servicio. Asimismo, concluyó que las
políticas de descuento debían ser públicas.
Otras recomendaciones realizadas por la CTT fueron las siguientes:
•
•
•
•
Posibilidad de suspensión de los servicios públicos de
telecomunicaciones prestados por terceros por parte de la empresa
concesionaria de telefonía fija local29. Dicha suspensión no procederá
mientras se encuentre en trámite un proceso de reclamo por dicha
deuda. Los reclamos que formulen los usuarios de servicios de
terceros por la facturación y calidad del servicio telefónico serán
resueltos por la empresa concesionaria que brinda el servicio materia
del reclamo.
Aplicación de las cláusulas generales de contratación y las
condiciones de uso a la facturación y cobranza de servicios de
terceros, en lo que resulte pertinente.
Necesidad de contar con el contrato de abonado correspondiente que
contenga la autorización expresa del usuario de que el servicio de
larga distancia sea facturado directamente por el concesionario de tal
servicio en aquellos casos que los concesionarios de servicios
portadores de larga distancia nacional o internacional facturen
directamente a los usuarios.
Inclusión de los abonados de los concesionarios de telefonía fija local
entrantes al término del período de concurrencia limitada en la guía
telefónica del concesionario de telefonía fija local, a cambio de una
contraprestación a ser determinada entre operadores. La guía
telefónica incluirá la información de las concesionarias entrantes, que
facilite su identificación y la de sus abonados. El brindar esta
información contribuye a la realización de las externalidades de red,
tan importantes en el desarrollo de la telefonía en competencia.
10. Libre y leal competencia
29
Telefónica del Perú manifestó su desacuerdo con esta medida. Fuente: Memorándum de Telefónica del
Perú a Osiptel (GGR.123.HG.119.98), 6 de mayo de 1998
36
Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú
La apertura definitiva del mercado de servicios públicos de
telecomunicaciones planteó la necesidad de completar las reglas de
juego en la industria. La estructuración actual de una serie de reglas
dirigidas a promover la competencia y tutelar el interés general de
consumidores y competidores estaba referida a un paradigma diferente:
la existencia de una competencia restringida en el que el operador
principal, Telefónica, gozaba de la exclusividad legal en la explotación de
una serie de servicios de telecomunicaciones.
Cuando las barreras legales de entrada al mercado desaparecen, se
refuerza la capacidad del mercado para corregir muchos de los
problemas que preocupaban al marco regulador original y con ello la
necesidad de un marco regulador más intervencionista se debilita, sin
que ello implique que deba desaparecer. Esto implica que la aplicación
de las normas generales de competencia al mercado de servicios
públicos de telecomunicaciones exija la existencia de disposiciones que
permitan la adaptación de las nuevas reglas al marco regulatorio
existente, evitando que surjan contradicciones que debiliten la posibilidad
de promover la competencia.
•
Importancia
Hasta antes del inicio del proceso de apertura, el número de operadores
de los servicios de telefonía fija y portadores de LDN y LDI se encontraba
restringido, lo que podía originar que al momento de iniciarse la
competencia existan empresas que tengan una mejor posición para
competir que otras.
Durante el desarrollo de sus actividades de supervisión durante el
periodo de concurrencia limitada, OSIPTEL se enfrentó con situaciones
en las que los operadores realizaron conductas que generan peligros
para el normal desenvolvimiento del mercado, como retrasos en la
provisión de insumos esenciales, trato discriminatorio en la relación de
los concesionarios con las EVAs, etc. El mayor problema que tuvo
OSIPTEL ante dichas situaciones fue el de calificar las conductas (y, por
ende, dictar medidas que permitiesen corregirlas) dentro del marco legal
general para la libre y leal competencia en el Perú.
Antes de comenzar la apertura, las normas que regularon la libre y leal
competencia estaban diseñadas para un mercado no regulado, en el que
existan además pocas barreras para el acceso de nuevos actores, lo cual
hizo que en algunos casos dichas normas resultaran insuficientes para
que el regulador pudiese ubicar las medidas de corrección más
adecuadas.
A las razones antes descritas debe agregarse el grado de especialidad
que revisten las actividades que se desarrollan en este mercado, lo cual
provocó que existiesen conductas que difícilmente podían ser
encuadradas entre las tipificaciones que la normativa general había
elaborado.
37
Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú
Por las razones antes expuestas, OSIPTEL consideró pertinente la
elaboración de normativa que, de modo concomitante a la regulación
general de las actividades económicas del Perú, regule las conductas
que se consideren distorsionantes o potencialmente distorsionantes del
normal desenvolvimiento del mercado en un entorno de sana
competencia.
•
Soluciones planteadas
La CTT decidió que para la promoción y preservación de la libre y leal
competencia en el mercado de los servicios públicos de
telecomunicaciones, los órganos competentes del sector deberían aplicar
la normativa sectorial específica y, supletoriamente, en cuanto sean
pertinentes, las disposiciones de los Decretos Legislativos Nos. 701 y
807, las del Decreto Ley 26122 y disposiciones modificatorias,
complementarias, ampliatorias y conexas.
Se encargó a OSIPTEL la implementación del cumplimiento de las
normas y se le otorgó la capacidad de tipificar y precisar los criterios de
interpretación que se usarán para sancionar conductas ilegales.
Adicionalmente, se le otorgó la capacidad de dictar precedentes de
observancia obligatoria que recojan los principios de interpretación y
aplicación de la Ley, de manera tal que vaya precisando y autolimitando
los principios de aplicación e interpretación, sin perder la flexibilidad para
enfrentar situaciones nuevas.
Para resolver el dilema entre normas flexibles (cuya ventaja es el poder
adaptarse con facilidad al cambio tecnológico y a la dinámica de los
mercados) y rígidas (que tienen a su favor la mayor predictibilidad), el
Grupo de Trabajo sugirió que el marco legal debería establecer que el
organismo a cargo de implementar el cumplimiento de las normas esté
en capacidad de tipificar y precisar los criterios de interpretación que se
usarán para sancionar conductas ilegales. Ello implicaba que se
contemplen los siguientes instrumentos30:
•
•
Precedentes de Observancia Obligatoria: Los precedentes son
resoluciones de casos concretos que recogen principios que serán de
obligatorio cumplimiento para casos futuros, salvo que el propio
organismo modifique el criterio adoptado de manera posterior por
resolución debidamente motivada. La seguridad se brinda por medio
de la obligatoriedad del precedente y de los principios en él recogidos
que se hacen de conocimiento público para dar transparencia al
proceso de decisión. El régimen es flexible al permitir
excepcionalmente la modificación de un precedente sobre la base de
resoluciones debidamente motivadas.
Lineamientos: El organismo a cargo de la aplicación de la Ley puede
dictar lineamientos que resuman los principios de aplicación general
30
Telefónica expresó su preocupación respecto del uso de estos instrumentos en el sentido en el que
podían introducir riesgos de inestabilidad jurídica, en su memorándum GGR.123.HG.119.98.
38
Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú
que vienen aplicando o aplicará en el futuro. Los lineamientos, a
diferencia de los precedentes, no tienen carácter vinculante u
obligatorio, sino son simplemente referenciales. Sin embargo, fuerzan
a la autoridad a revelar y hacer conocidos, de manera transparente,
los principios de aplicación de la Ley. El uso de este mecanismo es
común a la mayoría de países, como ocurre, por ejemplo con los
guidelines del Departamento de Justicia en los Estados Unidos o los
guidelines de OFTEL en el Reino Unido. En ambos casos, se habla
de principios no obligatorios que, sin embargo, hacen transparentes y
por tanto predecibles los criterios de decisión de la autoridad. Este
tema quedó plasmado en la Resolución No. 003-2000/CD-OSIPTEL.
Posteriormente y dentro de este marco legal, OSIPTEL dictó los
lineamientos generales para la aplicación de las normas de libre
competencia en el ámbito de las telecomunicaciones a principios del
2000 (Resolución del Consejo Directivo No. 003-2000). Dichos
lineamientos intentaron recoger, de manera general, el consenso de las
agencias de competencia y los académicos en el ámbito mundial, y
fueron adaptados a las exigencias particulares de una economía en
desarrollo como la peruana. Asimismo, recopilaron la experiencia de las
autoridades peruanas de competencia en la aplicación e interpretación de
las normas contenidas en el Decreto Legislativo Nº 701, en especial en lo
referido a prácticas anticompetitivas. Así, constituyen el punto de partida
para el análisis que OSIPTEL hará en cada caso concreto, pudiendo
apartarse de ellos cuando las circunstancias así lo ameriten.
Por otra parte, se contempló el diseño de procedimientos para la correcta
actuación del órgano encargado de aplicar estas normas en por lo menos
los siguientes aspectos: (1) sistema para solucionar controversias entre
los operadores cuando uno de ellos se sienta afectado por prácticas que
considere reñidas con la competencia realizadas por otro agente de este
mercado, y (2) procedimientos para la actuación de oficio del órgano
competente cuando se detecte comportamientos de parte de los
operadores no acordes con el marco de competencia establecido.
La CTT recomendó, asimismo, que la segunda instancia de resolución de
controversias fuese también colegiada, y tenga carácter permanente con
el fin de que vaya determinando la política del organismo en esta materia
y elaborando los lineamientos de interpretación de normas referidos
anteriormente.
Asimismo, se recomendó inicialmente introducir una sección vinculada a
la libre y leal competencia como una de las modificaciones a la Ley
General de Telecomunicaciones31 con el fin de establecer algunas reglas
precisas, en particular:
a. La tipificación de ciertas prácticas que, por su especificidad, no se
desprenden fácilmente del régimen general y que, por su
31
Esta propuesta de modificación fue apoyada por los comentarios de algunas empresas, como Resetel y
Comsat.
39
Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú
importancia, requerirían ser definidas y descritas en las normas
especiales. Éstas son el abuso de la posición de dominio y las
prácticas restrictivas de la libre y leal competencia.
b. El establecer “normas puente” que sirvan para definir los límites de
la aplicación de las normas de libre competencia en relación con
las normas de telecomunicaciones. La Ley de Telecomunicaciones
debería precisar y eliminar incertidumbre para los agentes
económicos en este aspecto.
Si bien la ley de telecomunicaciones no fue finalmente modificada a
recomendación de la CTT; la ley marco de los órganos reguladores, la
ley de desarrollo de las facultades de OSIPTEL, así como su nuevo
reglamento de funciones recogen adecuadamente estas inquietudes.
Durante el seminario en el que se presentó el Modelo Perú, se
discutió también el tema de fusiones y adquisiciones en
telecomunicaciones; sin embargo, no se llegó a consenso, dado que
se planteó que existían elementos legales que podían controlar
efectos negativos de dichos procesos y, por otro lado, se presentó la
posición que mantuvo la conveniencia de establecer un sistema de
control previo de fusiones.
11. Regulación al operador dominante
La necesidad de un tratamiento diferenciado al operador establecido
tiende a ser justificada por la transición de estructuras de mercado de
monopolio –estatal o privado– hacia regímenes de competencia, con el
objetivo de facilitarla.
Existen diversas razones que justifican un tratamiento regulatorio
diferenciado hacia los operadores calificados como “dominantes”. Entre
las principales razones, se puede encontrar:
• Para nivelar un campo de juego competitivo.
• Para minimizar la pérdida de eficiencia social por la fijación de
precios no competitivos.
• Porque regulando al dominante se regula indirectamente al resto
de empresas.
•
Importancia
La necesidad de una regulación asimétrica debía definirse antes de
efectuar la apertura del mercado del sector pues no se contaba con los
criterios económicos para caracterizar a un operador dominante en el
sector de telecomunicaciones en el Perú. Un planteamiento conceptual
sobre dicho tipo de regulación y su aplicabilidad para los diversos
servicios de telecomunicaciones (v.g. telefonía pública) era necesario.
Asimismo, se requería analizar la aplicación de regulación asimétrica
para Telefónica en el caso de contabilidad separada.
40
Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú
•
Soluciones planteadas
La CTT inició su análisis determinando la existencia de posición de
dominio por parte de Telefónica, para lo que debió evaluar lo pactado en
los contratos de concesión; así como el análisis del mercado relevante a
través de variables como la participación de mercado, las barreras a la
entrada, la estructura del mercado, la presencia de sustitutos al servicio,
y el poder de mercado de la empresa.
Luego, a través de estudios comparativos y de política, la CTT concluyó
que era conveniente mantener una regulación asimétrica sobre
Telefónica, sobre la base de tres razones importantes:
•
•
•
Experiencia internacional.
Características de Telefónica del Perú como empresa.
Definición de la OMC sobre control de facilidades esenciales:
Telefónica tenía control sobre las mismas.
Para ello, plantearon dos alternativas. La primera especificaba que se
debía regular asimétricamente en las siguientes dimensiones:
•
•
•
•
Tarifas: De acuerdo con los contratos de concesión, las tarifas de
las canastas C, D y E debían ser reguladas por medio del sistema
de precios tope menos el factor de productividad. Asimismo,
Telefónica tendría la obligación de someter a aprobación del
regulador, las tarifas de los servicios públicos que ofrece, así como
los planes de descuentos y promociones en general. Todas las
tarifas y descuentos de Telefónica, una vez aprobadas por el
regulador deben ser publicados con anticipación a su puesta en
vigencia. Las tarifas de Telefónica de servicios en competencia y
que son ofrecidos por sus competidores vía el acceso a las
instalaciones esenciales de Telefónica estarían sujetas a una
prueba periódica de imputación. El pasar la prueba de imputación
debería requerir que los precios minoristas de los servicios
competitivos de Telefónica recuperen suficiente ingreso para cubrir
los cargos cobrados a los competidores por el uso de las
instalaciones esenciales, así como el costo incremental de proveer
el servicio sometido a prueba.
Calidad del servicio: De acuerdo con los contratos de concesión,
Telefónica se comprometió a cumplir con algunos indicadores de
calidad del servicio, como la tasa de respuesta de la operadora,
tasa de incidencia de fallas, etc. Asimismo, Telefónica tendría la
obligación de publicar las condiciones de la oferta de servicios.
Expansión: Telefónica se comprometió al cumplimiento de metas
de expansión del servicio telefónico, a cumplir con el TEC (Tiempo
de Espera para la Conexión) y al cumplimiento del principio de
equidad.
Contabilidad Separada: Telefónica mantendría la obligación de
llevar un sistema de contabilidad separada por líneas de negocio a
ser definidas. Con ello se busca que la empresa demuestre que no
41
Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú
•
•
realiza subsidios cruzados –prohibidos per se—y, por lo tanto, que
no actúa anticompetitivamente en la oferta de servicios.
Libre y Leal Competencia: Ante la existencia de controversias
sobre Libre y Leal Competencia, en aquellos casos en que
Telefónica del Perú tuviera información asimétrica vinculados a
dichos casos, Telefónica tendría la carga de la prueba en mostrar
que su conducta es consistente con los lineamientos sobre libre y
leal competencia.
Guía Telefónica: La Guía Telefónica que publicase Telefónica
debería contener información de todos los abonados de telefonía
fija, sean o no sus clientes, a cambio de lo cual Telefónica recibiría
una contraprestación económica que refleje los costos. Sin
embargo, este requerimiento fue eliminado en el decreto de
apertura final.
Otra de las alternativas que se sometió a estudio fue la de adoptar un
enfoque de mercado relevante, y someter a los proveedores a un
tratamiento regulatorio, de no verificarse competencia, o al tratamiento
ex-post de acuerdo a la política de competencia, donde las prácticas no
se regulan sino se sancionan una vez verificado su carácter
anticompetitivo.
Luego de evaluar los comentarios recibidos por las empresas32, el
modelo de apertura contempló mantener los aspectos de regulación
asimétrica específicos a Telefónica que se habían evaluado como
primera alternativa. Adicionalmente, se establecieron obligaciones
particulares como la contabilidad separada para aquellos operadores que
brindasen más de un servicio y facturasen más de US$ 15 millones.
12. Acceso del usuario final al portador
Al analizar la apertura del mercado de larga distancia, se estableció como
principio rector el derecho de los usuarios a elegir el proveedor del
servicio que juzguen más conveniente y adecuado a sus necesidades. El
usuario tiene este derecho independientemente de cuál sea la empresa
que le provea el servicio local.
Por el lado de los operadores, se estableció el principio de acceso
igualitario, mediante el cual ningún operador se ve favorecido por el
sistema elegido (en el caso peruano, el sistema de preselección en una
fase inicial de dos años, y, posteriormente, el sistema de llamada por
llamada).
•
Importancia
Uno de los problemas que debe resolverse en el contexto de
competencia de larga distancia es el del acceso del usuario al operador
de larga distancia de su elección, ya sea mediante la preselección (o
32
Ver Anexo 3.
42
Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú
presuscripción), o seleccionando cualquier portador de larga distancia
cada vez que realiza una llamada, o alguna combinación de ambos
sistemas. El principio económico que debe alcanzarse con cualquiera de
los mecanismos escogidos es el de acceso igualitario, el cual es definido
como aquel sistema que permite a los consumidores seleccionar el
portador que transportará sus llamadas a sus destinos finales marcando
el mismo número de dígitos independientemente de la identidad del
portador33. En este sentido, un criterio de importancia fue que las
alternativas debían evaluarse por su consistencia con una competencia
vigorosa en el mercado de larga distancia.
•
Soluciones planteadas
En el momento de diseñar los lineamientos de apertura, aún existía poca
experiencia internacional sobre el tema. En otros casos latinoamericanos,
como México y Chile, se habían presentado problemas como slamming,
morosidad o bypass del operador de larga distancia internacional
posteriores a la determinación del mecanismo de acceso al portador.
La CTT basó sus conclusiones en el principio de acceso equitativo (equal
access), el cual ya había sido adoptado en la mayor parte de países en
los cuales se ha optado por una estructura competitiva en el sector de
telecomunicaciones, en especial en los mercados de larga distancia,
tales como Chile, Estados Unidos, Australia, Nueva Zelanda, Guatemala,
México y la Unión Europea. Este principio se refiere a la situación en la
cual ningún operador es favorecido por el sistema elegido34. Los
impedimentos para alcanzar este principio pueden ser varios, como por
ejemplo:
i.
Que el usuario tenga que marcar un número mayor de dígitos para
seleccionar un operador versus el otro. Lo conveniente es que exista
paridad en el discado.
ii. Que exista un segundo tono de marcación antes de completar una
secuencia de discado.
iii. La presencia de retrasos innecesarios luego de ejecutado el discado,
etc.
Así, la CTT planteó los siguientes mecanismos de selección de
proveedores de larga distancia:
a. Preselección: en esta modalidad el usuario elige el operador de
larga distancia en el momento que suscribe dicho servicio. A su
vez pueden existir dos variantes en esta modalidad:
33
Spiller, P. and C. Cardilli (1997). “The Frontier of Telecommunications Deregulation: Small Countries
Leading the Pack.” Journal of Economic Perspectives, Vol. 11, Otoño 1997, p. 127-138.
34
Existe también otro concepto relacionado en el tratamiento de estos temas: Fácil Acceso (Easy
Access), que se produce cuando a la modalidad “operador local elige”, se le añade la posibilidad que el
usuario pueda elegir en cada llamada otro operador, distinto del elegido por el operador local,
simplemente añadiendo dígitos.
43
Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú
•
Preselección pura, mediante la cual el usuario sólo tiene a su
disposición el operador de larga distancia al cual está suscrito, en
cuyo caso se prohíbe la posibilidad de que el usuario pueda
utilizar otro operador en una determinada llamada mediante la
adición de dígitos al número llamado.
• Preselección-más-llamada por llamada, en el cual coexiste la
preselección junto con la alternativa de que el usuario elija a otro
operador en una determinada llamada, simplemente añadiendo
dígitos al número de la preselección (“overriding the
preselection”).
b. “Llamada por llamada” o multiportador: En esta modalidad el
usuario, en cada llamada de larga distancia, elige el operador de
larga distancia por el cual desea terminar su llamada,
simplemente insertando un prefijo de identificación del operador
de larga distancia delante del número a marcar. Este
procedimiento permite elegir a un operador determinado para
cada llamada.
c. “Operador local elige”. Mediante esta modalidad el operador de
telefonía local elige por el usuario a través de qué operador de
larga distancia terminará sus llamadas de larga distancia cada vez
que el usuario realice éstas. Los criterios de asignación podrían
ser, por ejemplo, participación de mercado o cualquier otro
criterio.
En este sentido, la CTT recomendó que fuera cualquiera que sea el
sistema elegido, dicha selección debía ser realizada simplemente
discando un prefijo corto delante del número telefónico.35
Adicionalmente, la CTT estimó conveniente que la implantación de
cualquiera de las modalidades del acceso del usuario al operador de
larga distancia debiera asegurar que se obtengan la compatibilidad
técnica y la interoperabilidad entre los terminales de los usuarios y las
redes de los operadores, incluido el operador local que brinda la
interconexión a los operadores de larga distancia.
De esta forma, la CTT concluyó que las decisiones regulatorias que se
debían tomar con el objetivo de alcanzar el principio de “acceso
igualitario” en la selección de proveedores de larga distancia serían las
siguientes:
•
•
Debería implementarse un sistema donde el principio de acceso
igualitario se alcance a través de una mezcla del sistema de
preselección y llamada por llamada. La implementación deberá
darse de manera paulatina.
Se consideró prudente implementar este sistema en dos etapas:
35
Alternativamente, se podría proceder en dos etapas. Primero, marcando un número de acceso general
para los servicios de portador. Una vez hecho esto, se disca el número al que se quiere llamar junto con
un código especial para autenticar al usuario. Sin embargo, este procedimiento de dos etapas no es
recomendable ya que podría incentivar al fraude.
44
Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú
•
Durante dos años, contados a partir del inicio de operación
comercial del primer entrante en larga distancia, se instauraría el
sistema de preselección.
• Al término de este período, se iniciará la modalidad de
"preselección más "llamada-por-llamada", en el cual coexista la
preselección junto con la alternativa de que el usuario elija a otro
operador en una determinada llamada, simplemente añadiendo
dígitos al número de la preselección (overriding the
preselection).
Lo más prudente es sentar bien los principios y objetivos que deben
tener los sistemas de acceso a los portadores que regirán en las dos
etapas y normar los problemas de facturación, morosidad, slamming,
etc., que se han presentado en otros países.
•
Finalmente, el decreto de apertura planteó tres medidas adicionales:
•
•
•
Obligación por parte de los operadores locales en general de
brindar las facilidades para que el sistema de preselección
funcione adecuadamente; en este sentido, y teniendo en cuenta
las limitaciones técnicas de Telefónica en cuanto al número de
operadores de larga distancia que pueden ser programados para
ser sujetos de una preselección por los usuarios, se decidió que
Telefónica debería facilitar la interconexión con al menos tres
nuevos operadores de larga distancia bajo el sistema de
preselección de manera inmediata a la apertura con un mínimo de
85% de las líneas telefónicas.
A partir del inicio del segundo año, se debería acomodar sin
limitaciones a todos los operadores de larga distancia bajo la
modalidad de preselección con al menos 95% de las líneas
telefónicas. En caso hubiera líneas en las cuales no pueda
proporcionar el servicio bajo el sistema de preselección, Telefónica
debería presentar un sustento técnico al respecto. Asimismo, se
decidió que Telefónica debería presentar un cronograma de
adecuación técnica para la introducción del sistema "llamada-porllamada" de acuerdo a los plazos previstos en el párrafo anterior.
Luego de concluida la primera preselección, se debería establecer
un período de prueba de tres meses con la finalidad de que los
operadores adecuen sus operaciones a este nuevo sistema.
Durante ese período, el abonado u operador propietario de los
terminales de teléfonos públicos de interiores que decida cambiar
de concesionario de larga distancia podrá hacerlo, luego de
transcurrido al menos un mes de servicios con dicho
concesionario.
La CTT estimó conveniente que los abonados existentes que decidieran
no seleccionar a otro concesionario de larga distancia continúen
obteniendo dichos servicios con su actual concesionario, en ejercicio de
su libertad de elección expresada en su contrato de abonado. Asimismo,
decidió que los nuevos abonados del servicio telefónico podrán
seleccionar a su proveedor de larga distancia, al momento de suscribir su
45
Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú
contrato de abonado o, en su oportunidad, podrán seleccionar a su
proveedor en cada llamada.
CODIGOS DE IDENTIFICACION DE OPERADORES DE
LARGA DISTANCIA
N°
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
Empresa
Compañía Telefónica Andina S.A.
Tele 2000 S.A.
Telefónica del Perú S.A.
Firstcom S.A.
Telepuerto Internacional del Perú S.A.A.
Ormeño Comunicaciones Perú S.A.
Nortek Comunicaciones S.A.C.
Global Village Telecom N.V.
Consultoria & Gestion de Telecom. S.A.C.
Full Line S.A.
Gamacom S.R.L.
H.H. Telecom S.A.
Impsat S.A.
Limatel S.A.
Netfax Technologies Insta-tel S.A.C. (cancelada)
Perusat S.A.
Tellink S.A.
Red Cientifica Peruana
Atlantic International Telecommunication S.A.C.
Elnath S.A.C.
Highpoint Telecomunicaciones del Perú S.R.L.
Iybarra S.A.
Telecomunicaciones Andinas S.A.
Telematic Comunicaciones S.AC.
Telsouth S.A.
Comsat Perú S.A.C.
Digital Way S.A.
Biper Express S.A.
Justice Telecom International S.R.L.
Corix Perú S.A.
Orbita Perú S.A.C.
Heilsberg Perú S.A.C.
Ditel Corporation S.A.C.
Orbitel Perú S.A.
Cifsa Telelcom S.A.C.
Dvis Perú S.A.
Código
1999
1991
1988
1909
1987
1966
1919
1900
1922
1969
1977
1955
1994
1920
1912
1971
1933
1901
1905
1944
1990
1950
1918
1902
1960
1907
1910
1917
1973
1949
1980
1939
1963
1930
1970
1903
Fuente: Unidad Especializada de Concesiones en Telecomunicaciones
Adicionalmente, se postuló que a los usuarios de teléfonos públicos de
exteriores (v.g. en vías públicas) y a los usuarios del servicio de telefonía
móvil celular no les será aplicable el sistema de preselección.
Posteriormente, en abril de 1999, OSIPTEL emitió el Reglamento de
Preselección, que regula diversos aspectos de este proceso. Los
principales objetivos de este reglamento son dos:
• Contar con la mejor alternativa para que los usuarios ejerzan su
derecho de libre elección del concesionario de larga distancia
46
Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú
•
Contar con la mejor alternativa que garantice la libre y leal
competencia en el mercado de los servicios de larga distancia.
Un primer aspecto que resalta este reglamento es que cada línea
telefónica podrá realizar la presuscripción con una sola empresa
portadora de larga distancia, pudiendo el abonado, o el usuario con la
conformidad del abonado, cambiar de empresa cuando lo considere
conveniente. Además, la norma establece las obligaciones que deben
cumplir tanto la empresa operadora local como los concesionarios del
servicio de larga distancia.
La primera se encuentra obligada a brindar las facilidades para que el
sistema funcione. Así, el operador local deberá encaminar las llamadas
de larga distancia hacia la red del concesionario de larga distancia que el
usuario haya seleccionado previamente. Además, deberá enviar a los
concesionarios de larga distancia, cuando se establece la llamada, la
información correspondiente al número telefónico del usuario que la
origina.
En el caso del concesionario de larga distancia, la norma prohíbe que
reciban llamadas de usuarios que no lo hayan preseleccionado. A su vez,
en materia de usuarios, se establece que las empresas operadoras
deben crear servicios de información y asistencia gratuita para sus
usuarios. Asimismo, deberán implementar por lo menos una oficina de
atención al cliente en cada área local donde presta el servicio.
SELECCIÓN DEL CONCESIONARIO DE LARGA DISTANCIA
Se establece contacto entre usuario y
concesionario de larga distancia
El usuario formaliza su selección de
concesionario de larga distancia
mediante la firma de una carta de
preselección.
El concesionario local, basado en la
información contenida en la Carta
Compromiso, programa sus centrales
en un plazo máximo de cinco días.
Dentro de los siguientes cinco días, el
concesionario local –mediante Carta
Compromiso- comunica al
concesionario de larga distancia
seleccionado que, de acuerdo con la
información recibida, ha programado
sus centrales.
Dentro de los cinco días de recibida
dicha carta, el concesionario de larga
distancia seleccionado deberá informar
al concesionario local, mediante una
carta compromiso, el nombre y el
teléfono del usuario que lo eligió.
El concesionario de larga distancia
informa al usuario, en un plazo no
mayor de veinte días, la fecha a partir
de la cual recibirá el servicio de larga
distancia a través de él. Dicho plazo se
computa a partir de la fecha de entrega
de la Carta de Preselección.
Fuente: Osiptel
Tarifa por cambio de operador de larga distancia
47
Libro blanco sobre la apertura de las telecomunicaciones en el Perú
De acuerdo con la norma, la primera selección de un concesionario es
gratuita para el usuario, siempre y cuando se realice dentro de los tres
meses de implementado el servicio en su área local. Cualquier cambio
posterior estará sujeto a un pago, cuya tarifa máxima es regulada por
OSIPTEL. En Lima, este período empezó a regir en noviembre de 1999.
En diciembre de 1999, OSIPTEL fijó como tarifa máxima para el cambio
de operador de larga distancia la suma de 17,00 nuevos soles (sin IGV).
En este sentido, cada operador es libre de establecer las tarifas que crea
convenientes, siempre y cuando no exceda de la tarifa máxima fijada por
OSIPTEL. A su vez, y dependiendo de la estrategia comercial adoptada,
el concesionario de larga distancia podrá asumir el pago de esta tarifa.
48