La co-producción de servicios

Lições aprendidas em processos de atendimento ao cidadão - experiências
internacionais
Salvador Parrado
Contents
Introducción ............................................................................................................................................ 1
La co-producción de servicios ................................................................................................................. 2
Qué es y cómo se emplea ................................................................................................................... 2
Motivaciones para coproducir ............................................................................................................ 5
Disponibilidad de los ciudadanos a coproducir .................................................................................. 5
Nudges .................................................................................................................................................... 7
Qué es y cómo se emplea ................................................................................................................... 7
Consecuencias negativas de ‘nudging’ ............................................................................................... 9
Claves sobre el diseño del servicio.................................................................................................... 10
Referencias bibliográficas ..................................................................................................................... 13
Introducción
El mantenimiento de la limpieza de las calles y de la salud de los ciudadanos, la mejora de su nivel
educativo, un acceso adecuado a los servicios públicos se logran mediante una acción combinada de
las autoridades gubernamentales y los ciudadanos. Tanto en los servicios colectivos como en los
individuales, el ciudadano debe poner de su parte para su bienestar y el bienestar social.
Los servicios municipales de limpieza pueden realizar un trabajo muy eficaz y con alta regularidad,
pero si todos los ciudadanos ensucian las calles es muy difícil que éstas se mantengan limpias porque
la unidad de limpieza no sería capaz de reaccionar de una manera adecuada y tampoco sería factible
poner un policía detrás de cada ciudadano para que no tirara basura al suelo. Igualmente, un
estudiante puede asistir a la escuela de mayor calidad del país, pero si este estudiante no estudia ni
hace los deberes en casa, es muy difícil que pueda aprovechar todo el potencial de aprendizaje que
le brinda la escuela.
Desde los años noventa, muchas organizaciones públicas han mejorado la calidad de los servicios
públicos a partir de la consulta a los ciudadanos sobre su satisfacción con los servicios recibidos. Sin
embargo, la pregunta sobre la satisfacción con la prestación del servicio ya no es suficiente para su
mejora o para cambiar la conducta de los ciudadanos en áreas donde es necesaria una mayor
corresponsabilidad de los ciudadanos. Ahora habría que preguntarles a los ciudadanos no sólo su
grado de satisfacción sino también su nivel de implicación con los servicios públicos o qué factores
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pueden ayudar a modificar su conducta. Por tanto, paulatinamente van surgiendo enfoques en los
que el centro de atención se amplía desde la satisfacción del usuario hacia su mayor implicación.
Los ejemplos anteriores de beneficio colectivo (limpieza de las calles) e individual (educación) de un
servicio público requieren de un diseño específico para poder fomentar la cooperación de las
personas. En ambos casos, para conseguir dichos propósitos de la mejor forma posible, algunos
gobiernos están fomentando de forma sistemática instrumentos ya conocidos, pero
insuficientemente explotados. El éxito del diseño del servicio público y su implementación consiste
en la consecución de resultados que mejoran el bienestar individual y social.
En la última década han surgido tres formas novedosas de prestar los servicios públicos: la coproducción del servicio, la personalización de los servicios públicos, y el uso de ‘nudges’
(empujoncitos con el codo). Las dos primeras metodologías están destinadas a fortalecer la
cooperación individual de los usuarios; mientras que la tercera metodología intenta cambiar la
conducta de los ciudadanos, buscando su cooperación, sin el empleo de instrumentos regulatorios
coercitivos. La ausencia de una regulación coercitiva que modifique la conducta y la
corresponsabilidad de los ciudadanos con los servicios públicos es una nota común a estas tres
metodologías.
Por razones de espacio, este texto solamente se centra en las dos primeras formas, que se describen
resumidamente a continuación. Por un lado, la co-producción consiste en considerar al usuario como
un “activo” que contribuye a una mejora prestación del servicio. En este caso, el ciudadano, con su
tiempo y sus recursos consigue mejorar la prestación de un servicio que le afectará individualmente.
Esta forma de prestar el servicio se basa en la evolución de los enfoques de gestión de la calidad
aplicados a los servicios públicos y privados. Los pacientes se curan antes y mejor si siguen todas las
prescripciones médicas en cuanto a la dosis del medicamento y otras instrucciones impartidas por el
médico. La interacción entre los usuarios y los profesionales que prestan el servicio es un elemento
clave en este sentido.
Por otro lado, nudges (o empujoncitos con el codo) tiene un punto de partida distinto dirigido al
cambio de la conducta de la personas para que maximicen su bienestar individual y el bienestar de la
sociedad. La filosofía de nudges consiste en fomentar la interacción social y la presión del entorno y
de terceros para estos propósitos y se basa en los resultados de la investigación económica y
psicológica. En este enfoque se proporciona un tipo de elección del servicio en el que se favorece la
alternativa más aconsejable para el ciudadano.
La co-producción de servicios
Qué es y cómo se emplea
La esencia de todo servicio es la coproducción del usuario, por mínima que ésta sea. Precisamente la
coproducción distingue al servicio del “producto” manufacturado en una fábrica. Una coproducción
mínima implica, por ejemplo, la solicitud del usuario de un documento (un pasaporte, el carnet de
identidad) o de un servicio (una pensión de jubilación o una autorización para abrir una discoteca).
Sin esa solicitud, o coproducción mínima, no existe servicio. Por tanto, proclamar que la
coproducción es una novedad es algo exagerado. Sin embargo, la coproducción admite mayor
intensidad, para lo que se requiere una cooperación activa del ciudadano. Esto es novedoso y en el
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Reino Unido así como en otros países de la OECD existen numerosas experiencias y políticas de
distintas autoridades y organizaciones no gubernamentales que lo atestiguan (Cabinet Office 2009,
OECD 2009, Department of Health 2010, NEF 2008) además de considerables informes de expertos
(Löffler et al. 2008), Boyle and Harris 2009, Boyle et al. 2010, Realpe and Wallace 2010, Savage et al.
2009, Alford 2007) sobre esta temática.
Una coproducción más intensa del servicio supone mayor implicación del usuario que la simple
solicitud del mismo. Por ejemplo, los expertos indican que la mejora de la salud depende
considerablemente de la voluntad y la actitud de los pacientes. Los medicamentos curan cuando se
administran según las prescripciones médicas adecuadas de tiempo y cantidad. La eficacia de los
medicamentos se pierde si el paciente no pone de su parte. Muchas veces no se produce la cura
porque el paciente interrumpió la toma del medicamento antes de tiempo, porque olvidó algunas de
las pastillas o las dosis no eran adecuadas. Los servidores públicos mantienen su responsabilidad de
prestación del servicio, pero para conseguir un servicio mejor y más ágil, se precisa de la ayuda y la
responsabilidad del ciudadano y su participación activa.
En la mayoría de las acepciones, la co-producción se refiere, por lo general, a la aportación de
recursos de usuarios y proveedores para el suministro de un bien o servicio, o para elevar el nivel y /
o calidad de su prestación (Brudney, 1983). La coproducción puede ser concebida desde tres puntos
de vista. Para algunos autores (Ostrom 1996), la coproducción se adscribe sobre todo a la acción
individual. Para otros autores (Joshi y Moore, 2004), la coproducción implica relaciones de largo
plazo (acuerdos institucionales) entre agencias estatales y grupos organizados de los ciudadanos. Y,
finalmente, autores como Bovaird (2007) consideran que la coproducción incluye a los proveedores
de servicios, los usuarios del servicio y otros miembros de la comunidad.
Según Alford (2002), las personas pueden desempeñar diferentes funciones en la esfera pública
como usuarios-clientes, voluntarios y miembros de una comunidad. Alford considera clientes a
"aquellos de los que se ocupa la agencia en su negocio final ".... Son clientes que reciben valor
privado de los servicios prestados por la agencia, en lugar de valor público, que se "consume" de
forma conjunta, como ocurre con los bienes públicos "(2002, pp . 33). Los voluntarios difieren de los
clientes, ya que participan activamente en la provisión de bienes o servicios públicos para otros, no
para sí mismos. En cambio, los clientes coproducen y se benefician al mismo tiempo del servicio.
Claramente, el voluntariado es un componente importante de la coproducción. Sin embargo, este
apartado se centra más bien en los ciudadanos-clientes individuales como destinatarios y
corresponsables de los servicios públicos.
El cliente, al igual que las personas voluntarias, puede participar altruistamente en la definición del
servicio, es decir, sin que le favorezca en esos momentos, pero potencialmente puede beneficiarse
en el futuro. Por ejemplo, un voluntario puede encargarse de cuidar personas mayores o personas
con necesidades sociales determinadas (es un tercero quien se beneficia de la actividad voluntaria).
En este caso existe una co-producción distinta a la tratada en este texto. En cambio, una persona
mayor puede ayudar a la Administración a identificar cuáles son los mejores instrumentos para
informar a las personas de su edad, con lo que la persona que coopera en esta tarea se beneficiaría
potencialmente del servicio, aunque no en los momentos de “coproducirlo”.
La definición de co-producción que se emplea en el texto adapta la conceptuación de Governance
International (www.govint.org) donde la co-producción de servicios públicos implica que tanto el
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sector público como los ciudadanos hacen un mejor uso de los activos, recursos y contribuciones del
otro para lograr mejores resultados y una mayor eficiencia.
El desafío consiste en persuadir a los usuarios que pongan sus “recursos” a disposición de los demás
o a disposición del proveedor del servicio para mejorar la calidad del servicio recibido. Los dos
ejemplos siguientes (reporte de problemas medioambientales en varios países y la agilización de los
envíos postales en Australia) muestran cómo las Administraciones públicas han intentado que los
ciudadanos (como usuarios directos o indirectos) pongan sus “recursos” en aras de una mejor
prestación.
Fix My Street (es una web elaborada por el gobierno de distintos países1) que cubre todo el territorio
nacional o federal bajo su jurisdicción. Esta página web permite a los ciudadanos informar sobre
problemas de su entorno. En la web, cualquier ciudadano puede escribir el código postal del área
sobre el que quiere informar de un problema específico: no hay luz en una farola de la calle, hay un
bache peligroso en el asfalto, falta un adoquín de la acera o no se ha recogido la basura de una
esquina determinada, hay grafiti en la pared de un edificio público… Este informe puede
acompañarse de una foto así como su ubicación precisa en el mapa de la ciudad. El informe de este
problema se publica en la página web común para todas las corporaciones locales y se envía a la
autoridad local competente para que lo solucione. La página web, por tanto, centraliza todos los
problemas de todo el territorio federal o nacional. Adicionalmente, la página web permite al
ciudadano hacer un seguimiento de la resolución de los problemas por parte de la autoridad local
responsable. Este instrumento, por tanto, consigue la cooperación de los ciudadanos para mejorar
su entorno. El beneficio es individual y colectivo dado que la reparación de un banco roto, por
ejemplo, le afecta a él y a sus conciudadanos.
Aunque la idea es buena, el sistema creado en el Reino Unido en 2007 y expandido a otros países,
presenta algunas dificultades: algunos problemas se presentan como “no solucionados” y estatus
“desconocido”; la página web duplica a veces las webs locales; en ocasiones, los servidores públicos
locales no pueden informar directamente de la solución para asegurar que la información está
actualizada así como tampoco pueden manejar las expectativas de los usuarios; finalmente, la
página ha sido concebida para la información individual de los problemas, el sitio no permite la
creación de una comunidad virtual que permita a otros usuarios hacer comentarios sobre los
problemas reportados.
El siguiente ejemplo ofrece incentivos individuales al usuario del servicio. En Australia, el servicio
postal de correos diseñó la entrega de envíos postales para que llegaran antes a su destino al mismo
tiempo que la organización ahorraba costes de personal. Como muchos otros servicios de correos, el
sistema australiano cuenta con máquinas para poder leer automáticamente los códigos postales de
los destinatarios y distribuir más rápidamente las cartas para su envío. Sin embargo, para que el
sistema de lectura de los códigos postales no cometa errores, es necesario que el código esté
consignado de una forma clara y en una posición determinada de la carta. Como esto no siempre es
así, los directivos de la organización idearon junto con las empresas encargadas de elaborar los
sobres, una figura gráfica que permite consignar los dígitos del código postal en una única parte del
sobre, para que el escáner lo detecte correctamente y distribuya el sobre hacia su destino de forma
1
Para Irlanda - http://fixmystreet.ie/; para el Reino Unido http://www.fixmystreet.com/; para Nueva Zelanda
http://fixmystreet.org.nz/; para Australia http://fixmystreet.org.au/ )
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más rápida. El reto del servicio postal consiste en persuadir a los ciudadanos para que escriban el
código en esa parte específica del sobre. Dado que la existencia de esa figura gráfica no garantiza su
uso por parte de los ciudadanos, el servicio de correos ofrece el incentivo de entregar más
rápidamente las cartas que tengan adecuadamente consignado el código postal.
En estos ejemplos, lo novedoso no es la idea de coproducción de servicio, prácticamente inherente
al servicio público, sino cómo se diseña el servicio para ofrecer incentivos que permitan canalizar,
mejorar y aumentar la aportación de “recursos” por parte del ciudadano.
Motivaciones para coproducir
Las organizaciones públicas tienen varios motivos para incrementar la co-producción de los servicios
por parte de los ciudadanos. Algunos de las motivaciones aducidas por los servidores públicos son
las siguientes:




Mejorar la calidad del servicio público mediante la incorporación de la experiencia, los
recursos y los conocimientos de los usuarios. Esta motivación va más allá del proceso de
consulta de algunos servicios públicos.
Proporcionar servicios cada vez más diferenciados en función de la disponibilidad que
tengan los usuarios a cooperar con las autoridades.
Hacer que los servicios públicos sean más sensibles a las necesidades reales de los usuarios.
La reducción de costes en la provisión del servicio gracias a la contribución de los
ciudadanos.
Bovaird and Löffler (2011) mantienen que la coproducción permite aunar “recursos” de los
proveedores del servicio y de los ciudadanos. Según estos autores, para ello se aplican unos
principios básicos por los que los ciudadanos:




Saben cosas que muchos profesionales no saben (‘usuarios innovadores’)
Pueden hacer que el servicio sea más eficaz en la medida en que se adapte a sus
necesidades (‘usuarios como factores críticos del éxito’)
Tienen tiempo, información y recursos financieros que están dispuestos a invertir para
mejorar su propia calidad de vida y ayudar a los demás (‘los usuarios como recursos')
Poseen diversas capacidades y talentos que pueden compartir con otros profesionales y
ciudadanos (‘clientes como poseedores de activos’)
Disponibilidad de los ciudadanos a coproducir
La disposición a coproducir de los ciudadanos es superior a lo que a veces creen los profesionales
que proveen el servicio. Utilizando datos de una encuesta realizada a los ciudadanos en cinco países
europeos: el Reino Unido, Francia, Alemania, Dinamarca y la República Checa, junto con análisis
cualitativo de grupos de discusión con los proveedores de servicios y las partes interesadas, se ha
analizado la coproducción de los servicios públicos en tres ámbitos locales de actuación: la seguridad
pública, el medio ambiente y la salud (Löeffler et al. 2008). En líneas generales se detectó una alta
disposición a coproducir servicios por parte de la población en contraste a lo que perciben los
profesionales del servicio, quienes creen que los ciudadanos prefieren hacer lo mínimo. Otros
resultados del estudio se resumen a continuación.
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En primer lugar, existe un mayor nivel de coproducción en el Reino Unido y menor en Dinamarca,
aunque las diferencias entre estos dos países no son significativas. Por lo tanto, la tradición
administrativa estatal no parece jugar un papel especialmente importante en las prácticas de
coproducción y las actitudes de las personas. Se esperaba que en Dinamarca, con alta tradición
asociativa de los ciudadanos, éstos estuvieran más dispuestos a coproducir los servicios. Sin
embargo, algunos funcionarios mantienen que los ciudadanos daneses no cooperan tanto (por
ejemplo, en no ensuciar las calles) pues consideran que pagan suficientes impuestos para que el
Estado se encargue de limpiar las vías públicas.
En segundo lugar, se esperaba también que los servicios altamente profesionalizados como la salud
dieran lugar a menos coproducción, ya que los profesionales de este sector tienden a ser más
reacios a permitir a los usuarios a participar en la coproducción del servicio. Los profesionales no
están dispuestos a renunciar a su poder. Muchos de ellos siguen creyendo que saben lo que es mejor
para sus usuarios, quienes no tienen conocimiento especializado para opinar. Sin embargo no hay
una diferencia significativa en la coproducción entre los tres sectores de políticas analizados. Lo
importante es que los ciudadanos sientan que los problemas o los beneficios del servicio en el que
coproducen son cercanos a ellos.
En tercer lugar, la autoeficacia, es decir, la creencia de que los ciudadanos pueden tener un impacto
en la calidad del servicio, es un factor muy relevante para explicar una mayor disponibilidad a
coproducir. Además, la autoeficacia parece estar ligada también al buen rendimiento de los
gobiernos en la prestación de servicios. El buen desempeño (en el sentido de un barrio seguro, un
medio ambiente limpio, y buenos servicios de saludo) parece tener un efecto negativo directo sobre
la coproducción. Esto sugiere que la coproducción puede depender en parte de la conciencia de un
déficit de representación pública, de acuerdo con los resultados reportados por Marschall (2004).
Pero un buen rendimiento puede tener un efecto positivo indirecto en la coproducción mediante la
mejora de la autoeficacia de los ciudadanos. Según los datos, la coproducción es mayor cuando los
gobiernos proporcionan información relevante para la prestación del servicio o cuando las
preferencias de los ciudadanos son consultadas.
En cuarto lugar, las mujeres de mayor edad se comprometen más con la coproducción que los
ciudadanos en general. Este hallazgo es consistente con otras investigaciones que identifican un
mayor apoyo del sector público entre las mujeres que entre los hombres. Esto puede ser debido en
parte a que las organizaciones públicas emplean más mujeres y las mujeres han asumido algunas
responsabilidades del cuidado de familiares enfermos o ancianos (Christensen y Laegreid 2005).
Asimismo, el alto compromiso de las personas mayores con la coproducción en comparación con
personas más jóvenes es compatible con la idea de que las personas mayores tienen más confianza
en el gobierno como consecuencia de su orientación más colectiva y su experiencia de primera mano
sobre la construcción del Estado del Bienestar en Europa (Christensen y Laegreid 2005, Erlinghagen y
Hank 2006).
Naturalmente, estos resultados son contingentes de los países analizados en Europa. La
disponibilidad a coproducir puede variar entre países y regiones del mundo. En cualquier caso, la
identificación de los factores que propician la coproducción puede constituir un factor relevante a la
hora de diseñar el servicio.
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El diseño de la coproducción requiere normalmente una serie de fases o pasos para aprovechar
mejor ese potencial de disponibilidad existente en el usuario. Estas fases se resumen a continuación.
En primer lugar es conveniente identificar las partes del servicio que requieren de una contribución
extra de los usuarios. A continuación, se suele identificar y segmentar a los usuarios potenciales con
los que se va coproducir. Posteriormente, se priorizan los distintos objetivos distinguiendo entre los
resultados a corto y a largo plazo. Adicionalmente, es conveniente identificar los riesgos que ponen
en peligro el enfoque. Finalmente, para conseguir esa contribución extra, se deben idear los
incentivos (positivos/ negativos) que pueden ayudar al usuario a co-producir.
Nudges
Nudges (empujoncitos con el codo) es un instrumento que se basa en la elección, pero una elección
‘tutelada’ por las autoridades de forma que se pone como alternativa más atractiva. Esa alternativa
preferida por las autoridades se ofrece en el buen entendido de que esa preferencia es buena para
el individuo, la comunidad o para ambos (Thaler y Sunstein 2008). El usuario, por comodidad o por la
forma en que se ha presentado la alternativa, la elige porque prefiere las elecciones más
automáticas y menos pensadas. Esta forma de diseñar el servicio público tiene que ver con la
evidencia empírica procedente de la investigación económica y psicológica, donde se muestra que
las personas se alejan a veces del modelo del homo economicus, que hace un cálculo racional de
coste y beneficios para maximizar el bienestar individual. Por ejemplo, si las personas invirtieran en
aislar sus casas, ahorrarían en el gasto energético. Sin embargo, la gente no lo hace. Por tanto, el
cálculo racional no es tan útil en estas circunstancias. En muchos casos, las normas sociales pueden
tener un mayor impacto en la actuación de las personas, por lo que es importante identificar otras
fuentes del cambio de las conductas.
Qué es y cómo se emplea
‘Nudges’, término que se preferirá a la perífrasis que lo traduce (‘empujoncitos con el codo’), se
refiere al diseño del servicio donde se permite al usuario la elección de las opciones que considere
más oportunas (puede elegir el cómo del servicio), pero el Estado pone las elecciones de tal forma
que una de ellas puede mejorar su bienestar o el bienestar de la comunidad.
Según Thaler y Sunstein (2008: 6), ‘nudges’ es "cualquier aspecto del diseño de un servicio que altera
el comportamiento de la gente en forma predecible sin prohibir cualquier opción a elegir". Estos
autores se basan en la idea de que los usuarios prefieren en muchas ocasiones no complicarse la
vida y adoptar decisiones que no requieran mucha reflexividad o inversión de tiempo. Por ejemplo,
cuando se instala un programa de software, el menú de instalación suele ofrecer dos alternativas:
instalación normal e instalación para expertos (o ‘customizada’). La instalación normal suele ejecutar
la instalación sin preguntar más cuestiones al usuario, quien no necesariamente sabe o quiere
responder a las diversas preguntas sobre las preferencias de instalación. Este es el sistema
automático que se adapta mejor a la forma “irreflexiva” de preferencia de actuación de los
individuos.
Los sistemas automáticos o que exigen poca reflexión son útiles, por ejemplo, en la medicina.
Normalmente, las pastillas para curar cualquier enfermedad se suelen administrar en momentos en
los que el paciente realiza actividades regulares (al levantarse y al acostarse, o con las tres comidas
diarias) todos los días. Este método es preferible a prescribir una pastilla que debe administrarse
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cada tres días. Si eso se hiciera así, exigiría que el paciente reflexione sobre el día que le toca tomar
la pastilla, lo que ocasionaría probablemente que se olvidara de tomarla. Según la experiencia, la
inercia favorece la opción que se da por defecto (instalación regular del programa informático, en
vez de la más especializada).
Aunque la elección por defecto se hace en aras del bienestar del ciudadano, ‘nudging’ implica, al
mismo tiempo, que no se pueden bloquear o eliminar otras opciones. Si se pone la comida saludable
más al alcance de los consumidores que la comida ‘basura’ en las estanterías de un autoservicio de
una organización pública, no se impide que estos usuarios puedan optar por la comida basura
(menos accesible) si quieren. En su forma ideal, por lo tanto, el enfoque combina un elemento de
paternalismo con la preservación de la libertad de elección (de ahí su apodo de ‘paternalismo
libertario’). También ofrece la esperanza de utilizar los pequeños cambios en el diseño del servicio
para lograr cambios sustanciales en los resultados. Adicionalmente, este sistema propone una
relación ‘asimétrica’, pues pretende ayudar a las personas que se comportan de una manera
autodestructiva, sin distorsionar las decisiones de los actores que tienen un comportamiento basado
en el cálculo de costes-beneficios. Por ejemplo, se tiende a ayudar a solucionar los problemas de
obesidad a quienes pueden tener una tendencia no-genética a esta enfermedad.
Un ejemplo clásico de ‘nudging’ es la donación de órganos (véase Thaler y Sunstein 2008). En el
momento de escribir estas líneas, por ejemplo, en Alemania y en el Reino Unido existía un sistema
de ‘entrada’ o consentimiento explícito (‘opt-in’) a donar órganos, es decir, una persona tiene que
declarar expresamente que quiere ser donante de órganos. Esto hace que el número de donantes
sea de un 10 a un 15 por ciento de la población aproximadamente. En el extremo contrario se
encuentran los países con un consentimiento presunto (sistema de salida u ‘opt-out’), es decir, se
presume que los ciudadanos son donantes de órganos y si quieren renunciar a la donación, deben
hacer manifestación expresa de ello. Esto hace, por ejemplo, que en Austria haya un 99 por ciento
de donantes. Existen otras dos posibilidades en el diseño del trasplante de órganos. En una de estas
posibilidades no hay elección: remoción rutinaria. En este caso, el Estado tiene el derecho a remover
los órganos del cuerpo de una persona sin ningún tipo de consentimiento expreso de nadie (por
ejemplo, la remoción de la córnea en algunos estados de los Estados Unidos). Finalmente, en otros
casos, la elección se hace más explícita pero es obligatoria. Por ejemplo, toda persona que quiera
obtener el carnet de conducir, debe rellenar un formulario en el que se le pregunta si quiere o no
quiere ser donante de órganos. Si no rellena la casilla correspondiente, no se le entrega el permiso
de conducir.
La regla por defecto importa. Por ejemplo, en los Estados Unidos, si no existe una tarjeta de
donante, los familiares suelen rechazar las donaciones en la mitad de los casos. En cambio, según
Thaler y Sunstein (2008), la tasa de rechazo a ser donante es mucho más baja en los países en los
que se presume el consentimiento, incluso aunque no se haya registrado el deseo del donante. En
España, existe un sistema de consentimiento presunto. No obstante, la costumbre es preguntar
siempre a los familiares, cuyos deseos son normalmente respetados. España tiene una alta tasa de
donaciones y el número de donantes es bastante alto. Aun así, el 20 por ciento de los familiares de
los potenciales donantes rechazan la donación e incluso dos tercios de la población española está en
contra del consentimiento presunto, pues lo considera un abuso del Estado. Por tanto, el sistema
por defecto de consentimiento presunto no necesariamente va a aumentar al 100% el número de
donantes si se combina con preguntar a los familiares.
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Las reflexiones que están implícitas en “nudging” han llevado a algunos gobiernos como el
estadounidense y el británico a establecer políticas de modificación de la conducta de los
ciudadanos. Tanto Obama como Cameron han recibido asesoramiento de Thaler y Sunstein. El
gobierno británico, por ejemplo, ha establecido una Unidad del Comportamiento dentro del Cabinet
Office y ha elaborado varios documentos en soporte de diversas políticas (Cabinet Office 2010, 2011,
2012).
Consecuencias negativas de ‘nudging’
Este diseño del servicio también tiene consecuencias negativas. En primer lugar, la modificación de
la conducta de los individuos a través del diseño puede tener complicaciones para el usuario y hacer
su vida más difícil. Por ejemplo, hace unos años la ley de protección de datos en España fomentaba
la estrategia de ‘salida’ (opt-out). Si un usuario iniciaba una relación comercial con una empresa y
esta empresa solicitaba sus datos personales, el ciudadano solamente podía impedir que la empresa
empleara esos datos personales en transacciones futuras, si expresamente lo manifestaba por
escrito en una carta enviada a la organización. Esto suele ser difícil de realizar, pues las personas no
tienen tiempo de ir a una oficina postal de correo, comprar los sellos y enviar la carta. En la
actualidad, los datos de carácter personal se rigen por un sistema de ‘entrada’ (opt-in), es decir, el
usuario debe autorizar expresamente que se almacenen los datos personales. Por tanto, el diseño
del servicio o la legislación acerca de cómo otros diseñen el servicio (transacciones entre empresas
privadas y usuarios) puede beneficiar a las corporaciones frente a los usuarios individuales.
En segundo lugar, también se pueden obtener respuestas negativas de los sistemas automáticos. Si
en un autoservicio de una escuela, se ofrecen los productos poco saludables en los mostradores a la
vista de los alumnos, la elección automática se encaminará probablemente hacia esta comida (ésta
es la predicción que realizan normalmente las grandes superficies comerciales para vender más
aquellos productos que se encuentran a la altura de la vista de los usuarios.) Si en la cafetería de la
escuela, nadie se preocupa de poner la comida saludable a la altura de la vista de los escolares, los
beneficios potenciales de un diseño adecuado se pierden. Para estos casos, cuando los autoservicios
se encuentren en organizaciones públicas, probablemente el gobierno tendría que regular cómo
articular la elección por defecto del usuario.
El diseño de los servicios y la ‘elección’ de la opción ‘por defecto’ para el usuario pueden ser
adecuados en determinados casos en los que la causa de un problema está claramente identificada
(‘comida basura produce obesidad’). Sin embargo, es más dudosa esa elección en los casos en los
que esa causa es desconocida o discutible. La investigación científica no ha estado siempre de
acuerdo respecto de las bondades del pescado azul (en el pasado se consideraba dañino y ahora se
alaban sus bondades por el aceite omega). Adicionalmente se requiere que los proveedores del
servicio sean conscientes de las bondades potenciales del diseño del servicio y pongan en práctica
cómo incentivar una elección por “defecto” positiva.
Finalmente, la rendición de cuentas de un sistema basado en ‘nudges’ es menor. Por ejemplo, si se
prohíbe fumar en los lugares públicos, la ley se discute y pasa todo el proceso parlamentario de
consulta y de escucha de los intereses afectados. Sin embargo, si se emplea un sistema de ‘nudges’
para reducir el consumo de tabaco, el diseño es más opaco al escrutinio del ciudadano y no se
somete al debate público. En definitiva, con esta estrategia, los regímenes de control se vuelven
menos evidentes, menos responsables, y más paternalistas.
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Claves sobre el diseño del servicio
Con un servicio basado en ‘nudges’, por tanto, se intenta modificar la conducta de las personas para
conseguir un bienestar individual o colectivo. Para ello, es preciso diseñar el servicio de tal forma
que sea eficaz a la hora de provocar el cambio de la conducta. En algunos casos, el nuevo diseño del
servicio requiere regulación, pero no siempre porque muchos cambios pretendidos de la conducta
se pueden referir simplemente a cómo ofrecer información al ciudadano para que sea más
consciente de lo que hace (y debería hacer).
Hay varias dimensiones que deben ser tenidas en cuenta en cómo se diseña el servicio o política:
formulación del valor por defecto, es decir, la alternativa deseable para los ciudadanos; prevención
de los posibles errores que puedan cometer los ciudadanos; tipo de información ofrecida para
favorecer la alternativa ‘más adecuada’; e incentivos para favorecer la elección de la alternativa ‘más
adecuada’.
La formulación del valor por defecto
A la hora de diseñar un servicio o una política en la que el ciudadano tiene capacidad (y derecho de
elección) es conveniente decidir cómo debe aparecer la opción por defecto. Hay cuatro formas de
concebir la opción por defecto: sistema de entrada, de salida, neutral y de elección obligatoria.
El sistema de entrada (opt in) supone que el usuario debe expresar explícitamente que quiere una
alternativa. Por ejemplo, cuando un ciudadano inicia una transacción con una organización, ésta
debe preguntar si el usuario está de acuerdo con que la organización emplee sus datos personales
para otras actividades de la organización.
El sistema de salida (opt out) implica que el usuario debe marcar la casilla para ‘no’ formar parte de
la alternativa deseada por la organización. En el caso anterior, el usuario debe marcar una casilla
para autorizar expresamente a la organización a que emplee sus datos personales.
En el sistema neutral, no existe ninguna elección por defecto. En este caso, el usuario puede elegir
cualquiera de las dos alternativas que se ofrecen (que se traten o que no se traten los datos
personales) y si no se elige ninguna alternativa, debe señalarse cómo se interpretará la ‘no
selección’.
El sistema de elección obligatoria intenta paliar los problemas ocasionados por el sistema neutral.
Dado que el sistema neutral deja la interpretación de la ‘no selección’ abierta, en este sistema se
obliga a que haya elección. Por ejemplo, cuando se solicita el permiso de conducir, en la solicitud se
puede requerir que el usuario responda a la pregunta de si quiere o no quiere ser donante de
órganos. Si no responde la pregunta, entonces no recibe el permiso de conducir.
La prevención de errores
El diseño del servicio o de la política también debe prevenir los errores de los ciudadanos. La esencia
del enfoque consiste en prevenir los errores de decisión que son normalmente perjudiciales para las
personas. Estos errores de decisión no siempre son reflejo de una tendencia autodestructiva, sino
simplemente consecuencia del descuido o la inercia.
Estos errores pueden ser de naturaleza distinta en función a cuándo se prevé que ocurrirá: previo al
proceso; durante el proceso de prestación del servicio; posterior a la recepción del servicio.
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En muchos casos, el proveedor del servicio debe tener en cuenta que el ciudadano puede “errar”
previamente a la realización de una acción o la recepción un servicio. Por ejemplo, en las calles de
Londres (y otras ciudades del Reino Unido) aparece escrito ‘Look right’ en todos los pasos de cebra y
en los semáforos de peatones con el objetivo de indicar el comportamiento adecuado de los
peatones extranjeros. Es una forma de prevenir el error posible, dado que en la mayor parte de los
países del mundo el sentido de la circulación de los automóviles es distinto al del Reino Unido,
donde los vehículos circulan por la izquierda.
En otros casos, el problema consiste en el error potencial durante la recepción del servicio, lo cual
puede suponer una demora de tiempo en el resto de los usuarios. Por ejemplo, si las instrucciones
sobre cómo insertar una tarjeta en una máquina de estacionamiento son poco claras y solamente
hay una forma de insertar la tarjeta (por ejemplo, mostrando hacia abajo la banda negra magnética
que permite el reconocimiento de pago y en la dirección de la escritura), es muy posible que el
conductor no acierte a la primera en cómo insertar dicha tarjeta. En un momento de hora punta en
la salida del aparcamiento, se pueden formar atascos debido a que la tarjeta sólo se puede insertar
de una manera de las cuatro posibles. Esto puede suponer un retraso considerable en salir del
estacionamiento a todos los vehículos. La solución consistiría en hacer posible que la tarjeta se
introduzca de cualquier manera para que se abra la barrera.
El error posterior a la realización se refiere a que una vez que se termina la tarea principal, uno se
olvida de los pasos anteriores. Por ejemplo, los cajeros automáticos de los bancos han cambiado el
modus operandi de extracción del dinero de hace algunos años. Antiguamente, el dinero salía antes
que la tarjeta, lo que originaba que la gente se dejara la tarjeta en el cajero. Hoy en día no sale el
dinero hasta que no se retire la tarjeta, pues se supone que el dinero no se quedará en el cajero.
Ofrecer información al ciudadano
La oferta de información per se no puede ser considerada un instrumento eficiente para influir en la
conducta de las personas. Sin embargo, las investigaciones en el campo de la economía y de la
psicología indican que la manera de ofrecer la información puede ayudar a un cambio de
comportamiento. Al menos hay tres mecanismos que pueden ayudar en esta dirección: el significado
de la información, el grado de automatización de la información y la comparación con terceros.
Muchas veces la información proporcionada, a pesar de ser muy precisa, no causa los efectos
deseados, porque el significado de esa información no se entiende realmente. Hay investigaciones
que muestran que la práctica del ejercicio puede tener como consecuencia el aumento del peso de
una persona, a pesar de que se practique el deporte con el objetivo explícito de reducir este peso.
Los aparatos de gimnasia de los centros deportivos suelen ofrecer información acerca de las calorías
consumidas al usar una caminadora, una bicicleta o el aparato de “steps”. Una vez que se ha
realizado el ejercicio, uno se siente con la necesidad de premiarse comiendo, justificando que se han
perdido calorías. Pero hay un desajuste entre el conocimiento de las calorías consumidas (400 Kcal,
por ejemplo), el valor calórico de los productos que se consumen y las calorías diarias necesarias
para el mantenimiento de nuestras funciones. Por tanto, la información debería ser modificada para
que tuviera más sentido para una persona. Por ejemplo, el aparato de gimnasia podría indicar que
después de haber realizado ejercicio moderado durante 40 minutos, se habrían consumido las
calorías equivalentes a un muffin (pastel) de chocolate. Esta forma distinta de comunicar podría
tener un impacto más eficaz en la conducta de las personas.
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En otras ocasiones, la información se ofrece de forma automática hasta tal punto de que no llama la
atención suficientemente, por lo que el intento de cambiar la conducta de las personas no es
exitoso. Es bastante común en muchos aeropuertos y estaciones de trenes que haya avisos por
megafonía indicando que las personas deben cuidar sus objetos personales para que no sean
robados. A veces, estos mensajes repetitivos, después de escucharse en varias ocasiones, no tienen
el efecto deseado, por lo que las personas dejan de estar en alerta y descuidan sus pertenencias
personales. Durante una época, el metro de Barcelona decidió cambiar la estrategia. En vez de tener
un mensaje grabado por una voz impersonal, se instruyó a los conductores de metro a que avisaran
cuando detectasen movimientos raros o personas asociadas con tareas delictivas. En esas ocasiones,
los conductores advertían a los pasajeros que tuvieran cuidado con los bolsos. Esta forma de ofrecer
la información trata de evitar el automatismo.
Finalmente, la comparación con nuestros pares puede tener un impacto en nuestra conducta. Por
ejemplo, si se recibe un informe sobre el gasto en electricidad y una comparación con el consumo de
los vecinos, puede ayudar a modificar el comportamiento vinculado a la eficiencia del gasto
energético. Según el informe del Cabinet Office (2011), evaluaciones independientes demuestran
que este tipo de información ayuda a aumentar la eficiencia del gasto energético.
Incentivos
Los incentivos están basados en investigaciones de la teoría económica y psicológica, que proponen
incentivos de tipo individual y social respectivamente.
Según la teoría económica, los individuos prefieren recompensas inmediatas y no recompensas a ser
recibidas en un futuro lejano. Por tanto, es necesario idear incentivos individuales para que
modifiquen su conducta. En muchas ocasiones, las personas están poco dispuestas a realizar
inversiones iniciales costosas para cambiar su conducta. Por ello, es conveniente idear mecanismos
financieros y no financieros que les ayuden a cambiar la conducta sin que las personas se vean
obligadas a realizar altas inversiones iniciales.
Por ejemplo, sería impensable en países con bajas temperaturas legislar sobre la obligatoriedad de
aislar las casas construidas hace más de 10 años. Se podría regular la necesidad de aislar las nuevas
construcciones, pero no las antiguas. Dado que la regulación no es factible, se necesitan incentivos
que permitan un mejor aislamiento de estas casas poco eficientes desde el punto de vista
energético. A la larga, esta medida de ahorro de costes energéticos es buena para las familias (se
reduce la factura de la electricidad/ gas) y buena para el medio ambiente (se reducen las emisiones
de CO2). Sin embargo, a corto plazo, aislar una casa supone altas inversiones iniciales para las
familias.
Para solucionar este problema, el gobierno británico (Cabinet Office 2011) ha ideado incentivos para
que las familias aíslen mejor sus casas. Estos incentivos se basan en una financiación innovadora que
permite a las empresas privadas y a las corporaciones locales cubrir los costes iniciales de la
instalación de medidas de eficiencia energética. Las personas entonces pagarán los costes de estas
medidas a través del ahorro en sus facturas de la luz / gas. Los pagos realizados no deben ser
superiores a la cantidad ahorrada, por lo que la factura no debe aumentar. No se debe considerar
como un préstamo personal, pues la deuda es con la propiedad (muchas veces en alquiler), no con
las personas. Los bonos (vouchers) para la adquisición de determinados productos o un mes de
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vacaciones fiscales para determinados impuestos (como puede ser el impuesto sobre la propiedad)
pueden constituir beneficios también relevantes.
Otros incentivos sociales se basan en la investigación psicológica, que ha documentado el poder de
la influencia social de terceros en la conducta (Latané 1981). Las personas tienen cierta tendencia a
adoptar las opiniones, los juicios y el comportamiento de los demás. De hecho, este principio es
empleado por las redes sociales como instrumento para publicitar la compra de determinados
artículos o servicios. Se tiende a creer que alguien próximo nos dará un consejo mejor y más
fundado que el gobierno o una corporación privada. El gobierno británico (Cabinet Office 2011) hizo
una prueba piloto para comprobar si algunos programas de incentivos colectivos funcionarían. El
diseño básico consistía en el impacto que tendría hacer una oferta de productos y servicios de
eficiencia energética con diferentes niveles de descuento dependiendo de la cantidad de personas
que opten a la oferta. Este es un incentivo económico condicionado a que otras personas se unan en
la solicitud y modifiquen también su conducta. La naturaleza de la recompensa aquí es importante
pues si se hace depender el incentivo financiero del número de vecinos que se acojan a la propuesta,
las redes sociales pueden hacer que aumente el número de casas con eficiencia energética.
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