INTRODUCCIÓN* - Instituto de Estudios Fiscales

INTRODUCCIÓN*
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Ángel galÁn SÁnchez
Universidad de Málaga
Juan Manuel carretero zaMora
Universidad Complutense de Madrid
En el momento en que este libro se da a la imprenta, la crisis económica global
que se inició como una crisis financiera en 2008 todavía no ha terminado. Para intentar
revertir el proceso de recesión económica las instituciones europeas han embarcado al
conjunto de las naciones de la Unión en duras políticas de consolidación fiscal. Vivi­
mos en una región del mundo cuyos gobernantes están obsesionados por el equilibrio
presupuestario de los estados nacionales, aplazando otras políticas (armonización/
unión fiscal y financiera, mutualización de la deuda europea, aumento del gasto públi­
co en inversiones productivas, etc.) a la consecución de este objetivo casi sagrado. Son
muchas y sólidas las razones para atajar el déficit público y para reducir los gastos del
estado, incluyendo todos los niveles del mismo, no sólo los gobiernos centrales, a di­
mensiones soportables por el conjunto del cuerpo social. Sin embargo, desde el punto
de vista de la opinión pública, esta oleada de recortes tiene como fundamento dos
proposiciones que pertenecen al sentido común de las sociedades contemporáneas
(y no debemos olvidar que el sentido común es un producto histórico): reducir los
gastos superfluos del estado y limitarlos a lo estrictamente necesario para un correcto
funcionamiento de las sociedades y evitar gastar más de lo que el estado es capaz
de recaudar. No es este un libro que esté dedicado a discutir el éxito de esta política,
pero para nuestros propósitos conviene señalar que, cuando se va un poco más allá
de esos axiomas simples, el debate pertenece a políticos, economistas o sociólogos
que tienen puntos de vista diferentes, cuando no claramente contradictorios, acerca de
lo que es superfluo, cuáles son los límites razonables de la deuda pública o el papel
de los ingresos y de los gastos públicos en el conjunto de una economía saneada y
productiva. Este es el momento en el que los historiadores también debemos interve­
nir en la reflexión.
El pasado europeo ofrece interesantes elementos para considerar el gasto público
en el sentido más amplio del término. A veces se olvida que, al menos hasta el siglo
XVIII (aunque existen sólidas razones para prolongar este arco cronológico), fue el
gasto el que determinaba la política de ingresos y no a la inversa: “gobernar es gastar”.
A pesar de esa evidencia bien conocida, la historiografía mayoritariamente ha asumido
*
Este trabajo se inscribe en los proyectos de investigación del MICINN “Fiscalidad y sociedad en la Corona
de Castilla al sur del Tajo” (HAR2011-26218) y “De la Hacienda medieval a la Hacienda moderna: gasto y
deuda pública en la Castilla de los siglos XV a XVI (1420-1532)” (HAR2009-11108) ambos pertenecientes
a la red de investigación Arca Comunis http://arcacomunis.uma.es/index.php. Igualmente el conjunto del
volumen se ha beneficiado de dos acciones complementarias del Ministerio dirigidas por los autores de
estas líneas: “Poder, fisco y sociedad. Red Arca Comunis (siglos XIII-XVIII)”, (HAR09-06749-E/HIST) y “El
alimento del estado y la salud de la res pública: orígenes, estructura y desarrollo del gasto público en
Europa (siglos XIII-XVIII)”(HAR2010-11724-E).
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El alimento del Estado y la salud de la Res Publica: orígenes, estructura y desarrollo del gasto público en Europa
durante muchos años el sentido común al que antes aludíamos, por tanto, trataba de
analizar los flujos de ingresos, cuantificarlos, medir su eficacia y luego, asumiendo un
teórico equilibrio presupuestario, medir el gasto que, así analizado, se constituía en un
elemento de desequilibrio si superaba los teóricos ingresos y, en última instancia, en
la causa de la ruina del estado y la sociedades que lo sustentaban.
Podríamos concluir por tanto que la discusión no es nueva, lo que es realmente
nuevo es el contexto económico y social de la misma en una economía globalizada,
muy singularmente desde el punto de vista de los flujos financieros. Si volvemos al
inicio del problema, al primer origen de una fiscalidad de estado entre los siglos XIII
y XIV, el panorama se vuelve más complejo. Tolomeo de Lucca (m. circa 1327) en
su continuación al De regime principum de Tomás de Aquino, utilizaba una bien co­
nocida metáfora en la teoría política medieval, la similitud existente entre cualquier
reunión de hombres y el cuerpo humano. Lo que nos importa es que compara el te­
soro real con el estómago, receptor de alimentos y encargado de repartir sus energías
por las demás partes del cuerpo. La relación entre ingreso y gasto se configura así
como un todo coherente para la salud de la res publica. En efecto, es bien conocido
por la moderna investigación histórica el papel fundamental que el gasto tiene en la
conformación de las maquinarias fiscales europeas y, por ende, en la construcción
del estado moderno. Adam Smith sintetizó esta realidad hablando de la “defensa del
reino” y la “administración de justicia” como fuente fundamental de la legitimidad de
los ingresos. Recogía así una larga evidencia, práctica y teórica, común a toda Europa
al menos desde el siglo XIV, la cual puede sintetizarse en el papel fundamental que la
guerra supuso para la construcción estatal. Junto a esto, la extensión del concepto de
bien común procedente del derecho romano y la nueva articulación de la res publica
que impulsó, permitieron ampliar la noción de gasto durante la Baja Edad Media y la
Edad Moderna. Frente al precepto feudal, “el rey debe vivir de lo suyo”, lo que se va
imponiendo lentamente son dos conceptos complementarios, ambos muy bien recogi­
dos en Tomás de Aquino. De un lado “la necesidad no conoce la ley”, esto es la urgen­
cia de determinados gastos para el bien común era superior a los derechos legítimos
de los contribuyentes, de acuerdo con los privilegios y el marco legal que regulaban
su aporte a las arcas de la república. De otro, “gastar más para el bien común”, que
permite extender el concepto de gasto, algo muy visible en los costes de los servicios
comunes (obras públicas, abastecimiento, asistencia a pobres o enfermos) que desa­
rrollan las ciudades europeas en la Baja Edad Media. Es cierto que el proceso, desde
el punto de vista teórico, no fue nunca unánimemente aceptado y generó un pensa­
miento muy diverso y contradictorio. De hecho, ambas afirmaciones, si nos atenemos
a los tratadistas del periodo, estaban trufadas de múltiples límites acerca de lo que se
consideraba legítimo gastar y, por tanto, de la legitimidad de los ingresos necesarios
para cubrir ese gasto. Por último, es imposible separar el gasto de la deuda pública, ya
sea de los reinos, los estados o las ciudades si nos atenemos al periodo considerado.
Debe pensarse que el crecimiento de la deuda, sus diversas formas de financiación
y las consecuencias que tuvo para los emisores y las sociedades que lo soportaron
forman parte del mismo proceso aquí esbozado.
En conclusión, el estado, en el sentido más genérico de cuerpo político, el gasto
y la fiscalidad han seguido caminos inseparables desde el siglo XIII hasta el presente.
Por ello, cuando lanzamos la encuesta en el seno de la Red Arca Comunis que dio
lugar al Coloquio que está en el origen de este libro, pretendíamos ofrecer una visión
que nos permitiera alejarnos de la óptica tradicional de análisis de los ingresos y el
gasto desde un teórico equilibrio presupuestario y adentrarnos en la relación entre
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gasto, estructuras políticas, condicionantes económicos y teoría social. Tomando como
base territorial los espacios gobernados o fuertemente influidos por la Monarquía
Hispánica a finales del siglo XVI, las tres secciones del mismo pretenden una primera
aproximación al gasto y a la deuda que tenga en cuenta todos los factores implicados.
Un elemento esencial es su aproximación interdisciplinaria y la inclusión de espe­
cialistas en el gasto público del presente para precisar los conceptos y límites de la
estructura del gasto público en la Europa Bajomedieval y Moderna.
Este es un libro que tiene vocación de historia comparada, aún cuando los aná­
lisis sean predominantemente regionales, dejando en lo esencial al lector establecer
el marco general. No debe olvidarse que todos los casos aquí presentados ofrecen
múltiples factores comunes que autorizan el análisis comparativo de las diferencias.
La estructura del mismo responde a las tres grandes preguntas que nos hicimos para
contribuir a una discusión historiográfica que no se había abordado antes de manera
tan global como en este volumen. En efecto, la teoría del gasto, su naturaleza y la
existencia de políticas de gasto discernibles antes la existencia de un concepto claro
de presupuesto nos parecía y nos parece la mejor manera de empezar la tarea.
La teoría del gasto y la legitimidad del mismo, forman parte de una construcción
teórica en torno a la naturaleza de la res publica inseparable del concepto de bien
común, la legitimidad del ingreso que sustenta ese gasto y la de los poderes públi­
cos que deciden cuanto y cómo se debe gastar y quiénes han de soportar en tanto
que contribuyentes el monto del mismo. Cualquier historiador o economista tiene en
mente a los teólogos y tratadistas medievales como Martín Pérez y su Libro de las con­
fesiones o pensadores como los de la Escuela de Salamanca, si nos restringimos sólo
al caso hispano, al abordar estas cuestiones, a las que tratan de responder los cuatro
primeros capítulos del libro que versan sobre España y Francia.
Como reflexión previa se incluye el análisis del profesor Martínez Giner sobre la
concepción del gasto público a través de la experiencias constitucionales españolas
entre 1812 y 1978 (La Ordenación Constitucional del Gasto Público en España). Des­
de el punto de vista de la elaboración dogmática del gasto público, Martínez Giner
insiste desde el inicio de sus reflexiones en las enormes dificultades que han existido
en España en el proceso de juridificación del gasto público a partir de la innegable
naturaleza política que subyace en cualquier decisión hacendística y fiscal. Tras ana­
lizar las Constituciones de los siglos XIX y XX, se concluye que se ha producido un
cambio esencial en el sentido de que la prevalencia tradicional del ingreso sobre el
gasto ha quedado matizada desde el texto constitucional de 1978 con la introducción
de aspectos centrales como la justicia y los mecanismos de eficiencia del gasto público
y, con mayor énfasis a partir de la actual crisis económica, con los problemas deriva­
dos del déficit y de la deuda.
Desde la perspectiva del constitucionalismo histórico, Martínez Giner parte de la
decisiva importancia del texto constitucional de 1812, cuya influencia se dejó sentir
en el resto de experiencias constitucionales decimonónicas (1837, 1845, 1869 y 1876).
En efecto, la Constitución de 1812 aportó elementos esenciales para una Hacienda
Pública de impronta contemporánea: diferenciación entre Hacienda de la Nación y
la antigua Hacienda del Rey, la potenciación de las Cortes como institución básica de
la actividad financiera del Estado, la vinculación jurídica de los ingresos a los gastos
(equilibrio financiero), el principio de unidad de caja y, sobre todo, como reacción a
los males heredados del Antiguo Régimen (deuda pública incorregible), un tratamien­
to normativo de excepción acerca de la financiación de la deuda y de los mecanismos
de amortización en tanto gasto público relevante. Esta preocupación decimonónica
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El alimento del Estado y la salud de la Res Publica: orígenes, estructura y desarrollo del gasto público en Europa
por la deuda pública se consolidará en las preocupaciones de la Constitución de 1931,
así como en la existencia de órganos fiscalizadores externos: la antigua Contaduría
Mayor de Cuentas creada en 1812 (con una terminología surgida de las prácticas fisca­
lizadoras del Absolutismo) quedó definitivamente configurada a partir de 1931 como
Tribunal de Cuentas.
Respecto al gasto público en la actual Constitución de 1978, Martínez Giner in­
siste en la importancia que el texto otorga a aspectos esenciales como la elaboración
presupuestaria, su control externo en la ejecución del presupuesto, el problema de
la deuda y las competencias en el gasto entre el Estado, Comunidades Autónomas
y Entidades Locales. Para ello el autor efectúa importantes reflexiones a partir de la
doctrina emanada del Tribunal Constitucional, con especial énfasis en la clarificación
de la autonomía financiera de las Comunidades Autónomas.
Tras este estudio introductorio, el análisis histórico de la Teoría del Gasto se apoya
en cuatro trabajos sobre las realidades francesa, aragonesa y castellana entre los siglos
XIII y XVII, esto es, el periodo central en el proceso de creación del hecho imposi­
tivo, de sus fundamentos doctrinales y de su definitiva vinculación exclusiva con la
figura del rey y de las necesidades del Estado. En el primero de ellos, Florent Garnier
(Justifier le financement de la dépense au Moyen Áge) analiza con precisión los funda­
mentos y evolución doctrinales que hicieron posible el surgimiento y consolidación
de los sistemas impositivos, tanto en beneficio de los comunes, como sobre todo de
la Corona, en la Francia de los siglos XIII al XV. A partir de la feliz frase pronunciada
por Mendés-France en la Asamblea Nacional de Francia (1953) de que “Gobernar es
elegir”, Garnier la parafrasea con “Gobernar en la Edad Media, es también elegir el
impuesto”. Tras efectuar una sintética y eficaz “revisita” historiográfica (Grossi, Wolffe,
Favier, Genet, Rigaudière, Scordia, etc.) el autor se centra en el origen de la teoría del
impuesto desde el siglo XIII y sus conocidos planteamientos básicos: la legitimidad
y las causas de la capacidad impositiva, los principios de necesidad y de defensa del
bien público, la definición y caracteres del contribuyente, así como el papel de la Co­
rona, los concejos y las asambleas representativas y parlamentarias.
Florent Garnier articula su estudio a partir de tres reflexiones. En la primera (Le
temps de l`impôt) analiza el inicio del sistema impositivo en Francia entre fines del
siglo XIII e inicio del XIV, que se consolidará a lo largo de esta centuria cuando la
Corona, aprovechando la guerra, establezca la imposición permanente, la enriquezca
con nuevos tipos de impuestos y, sobre todo, se tienda a vincular todo esfuerzo fiscal,
no con la figura del rey, sino con la necesidades del Estado (básicamente militares).
Ello obligará a un notable esfuerzo doctrinal, que analiza Garnier en una segunda
parte bajo el título Un discours fiscal. Este discurso fiscal efectuado, como bien es
sabido, por teólogos y juristas se centrará básicamente en los problemas acerca de la
justificación de los impuestos, esto es, la legitimidad de la capacidad recaudatoria de
las monarquías y, por extensión, de las ciudades a partir del consentimiento de sus ha­
bitantes (Arca Communis), sin soslayar los problemas jurídicos en torno a la creación
de la fiscalidad extraordinaria. Garnier concluye (Necesssité fait l`impôt) que en el caso
de Francia –a partir de Carlos V– se consolidó la idea del impuesto permanente con la
definición de un beneficiario privilegiado e incontrovertible de ese esfuerzo fiscal: el
Estado, cuya capacidad fiscal fue en aumento hasta comienzos del siglo XVI, siempre
en referencia a la necesidad y a la utilidad pública (guerra o bien común genérico) de
las exacciones fiscales.
El segundo estudio, elaborado por Pere Verdés Pijuan (La teoría del gasto público
en la Corona de Aragón: El Dotzè del Crestià, 1385), parte de la importancia que ad­
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quirió en el pensamiento aragonés los asuntos relacionados con la Hacienda Pública,
como resultado de una verdadera revolución fiscal y financiera ya evidente desde
fines del siglo XIII. Esta reflexión doctrinal se apoyará en tres necesidades hacendísti­
cas: el patrimonio real, las imposiciones extraordinarias y la política del gasto público,
sin obviar los problemas de la deuda municipal. En este contexto es en el que sitúa
Verdés la obra de Francesc Eiximenis Dotzè del Crestià, cuya finalidad básica estuvo
orientada a defender los derechos económicos de las comunidades frente a las aspi­
raciones fiscales de la Corona y, como corolario, a definir la estrategias que las auto­
ridades locales debían observar para lograr una administración tributaria equilibrada
entre ingreso y gasto.
Dotzè del Crestià (1385) es un conjunto de ocho tratados cuyo objetivo era re­
flexionar sobre los asuntos públicos, las relaciones de poder y, sobre todo, definir lo
que debería ser el buen gobierno. Verdés, obviamente, se centra en el estudio de los
aspectos relativos al gasto público (tanto regio, como municipal), con especial énfasis
en los problemas derivados de la misma definición de gasto público, su ejecución, la
política de pagos y, siempre en la línea última del discurso de Eiximenis, los perjuicios
derivados para la comunidad cuando no se efectuaba un “buen gobierno” de los era­
rios públicos. A partir de estos presupuestos, el trabajo de Verdés se articula en dos
grandes apartados monográficos en torno a las propuestas de Eiximenis acerca del
gasto de los príncipes y el gasto de la comunidad, siempre a partir de un fenómeno
esencial en la obra del franciscano: el pactismo fiscal, que debía conjugar la capacidad
impositiva del príncipe con los derechos económicos de las comunidades. No obstan­
te, según el estudio de Verdés, Eiximenis se decantó abiertamente por los derechos de
las comunidades frente al poder del príncipe. De ahí, la frecuentes recomendaciones
al príncipe de diseñar una política fiscal moderada, honesta y responsable, siempre en
sintonía con las Cortes. De otra, la defensa –en ocasiones acrítica– de la legitimidad de
las comunidades para establecer una hacienda propia imprescindible para su misma
existencia como comunidad política organizada.
José Manuel Nieto Soria (Entre los derechos de la Corona Real y los deberes de
la liberalidad del príncipe) sitúa el gasto público en el marco de la cultura política
de la Baja Edad Media. Comienza con una exposición de los principios teóricos que
rigen la asociación entre Corona, Patrimonio Real y soberanía fiscal, que va desde
su inspiración en las fuentes clásicas, muy singularmente Aristóteles y su desarrollo
teórico a partir del siglo XIII. Nieto revisa algunos de los hitos historiográficos claves
para entender estos conceptos en las obras de Kantorowicz, García Pelayo o Tomás
y Valiente. Apoyándose en los tratados teóricos de la época y textos de las Cortes
de Castilla, como las de Toro de 1371, la primera que cita, señala como a partir de
Juan II se establece una correspondencia particularmente estrecha entre corona y
realengo. Los derechos de la Corona y el patrimonio del reino, son inseparables de
un concepto de bien común que constituirá, junto con todo lo anterior, el marco en
el cual evolucionará la liberalidad del príncipe de origen feudal. Una liberalidad que
debe ser puesta al servicio de las necesidades del bien común, un concepto cada
vez más importante gracias al impulso recibido por los avances del aristotelismo y
del romanismo. Así Alonso de Cartagena fija un modelo moral de liberalidad del
príncipe en el cual el gasto debe atender a las necesidades esenciales de la comu­
nidad política y será la virtud del príncipe la que actúe como garantía del sistema
fiscal. Atención muy especial presta a los límites de este gasto-liberalidad para que
no devenga en vicio con análisis de textos muy expresivos como el escrito por fray
Martín de Córdoba (Jardín de Doncellas) destinado a la futura Isabel la Católica. La
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El alimento del Estado y la salud de la Res Publica: orígenes, estructura y desarrollo del gasto público en Europa
última parte está destinada al análisis de las prioridades del gasto en esta literatura
y señala los múltiples matices que se dan en los textos de Cortes o la literatura mo­
ral y política, aunque existe un tronco de inspiración común en las posiciones de
Tomás de Aquino.
Todo el trabajo de Nieto Soria está atravesado por una convicción. En el tránsito
del siglo XV al XVI la liberalidad deja presentar un perfil de índole exclusivamente
ética, para acentuar su dependencia de factores económicos, dando valor prioritario al
equilibrio financiero del reino al objeto de no arruinar al mismo con una imposición
excesiva, algo que es particularmente evidente a partir de Maquiavelo y se encuen­
tra en textos castellanos como un memorial escrito hacia 1558 por el contador real
Luis Ortiz.
Por último, Alberto Marcos Martín (“Porque el aprieto de mis armas y neçesidad
de acudirles no da lugar a otra cosa...”. La primacía del gasto sobre el ingreso en la
hacienda regia castellana de los siglos XVI y XVII) presenta un extenso y documen­
tadísimo estudio a partir de una idea central: la constante necesidad de financiación
(esto es, el gasto público) por parte de la Monarquía Hispánica de su densísima y
costosísima política exterior de base dinástica que implicó, en el caso de la Corona
de Castilla, la configuración de un sistema hacendístico y unas políticas fiscales (esto
es, el ingreso), que condicionaron toda una política interior basada en la necesidad
de nuevas rentas, siempre en función de un gasto que fue alimentado con recurso
sistemático al crédito. Obviamente, Marcos Martín reflexiona, entre otros aspectos de
no menor interés, acerca del papel de las Cortes, del Consejo de Hacienda y, muy
en particular, sobre la capacidad del reino para controlar y limitar la acción regia en
asuntos de hacienda (particularmente en el terreno del gasto y de la expansión de la
deuda consolidada).
En efecto, a partir de la frase que sirve de frontispicio al estudio (“Porque el aprieto
de mis armas”) pronunciada por Felipe IV en 1629 (sin duda, inspirada por el condeduque de Olivares), Marcos Martín explica perfectamente cual es el hilo conductor de
su tesis: la preeminencia del gasto a partir de la defensa de los intereses de la dinastía,
que implicó la absoluta subordinación de la política interior castellana (especialmente
en materia hacendística) a la exterior de los Habsburgo. Ello, como subraya Marcos
Martín, no era obviamente novedoso a la altura de 1629, sino que constituía un esla­
bón más de una cadena tejida desde la época de los Reyes Católicos y, sobre todo,
desde Carlos V. Ello condujo a enormes debates –latentes desde la época del empera­
dor Carlos– que adquirieron continuidad desde fines del siglo XVI. En estos debates
en torno al gasto público con el que sostener una política exterior frecuentemente aje­
na y lesiva a los intereses castellanos, el papel de las Cortes fue esencial, tanto como
institución que encarnaba al reino, como constante recurso de financiación de las
arcas de los Habsburgo (negociación de Millones y otras fórmulas de ingreso). En el
fondo, la clave fue la búsqueda de recursos de todo tipo: bancarrotas o regularización
de deuda (deuda a corto plazo convertida en juros o deuda consolidada), secuestros
indianos (en línea con prácticas antiguas de la época de Carlos V), incautación de
parte de los intereses de dicha deuda pública consolidada, etc. Todo ello dentro de
un debate acerca de la posición del monarca en los límites de dicho gasto y de su
capacidad impositiva, y del propio Consejo de Hacienda en tanto institución que po­
dría enjuiciar la política regia. El trabajo de Marcos Martín incluye asimismo (aunque
de pasada) una importante reflexión: el enorme porcentaje (próximo al cincuenta por
ciento) que de los ingresos de la real hacienda se destinaban a los intermediarios de
las imposiciones fiscales.
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La segunda parte de la reunión científica –que recoge fielmente el presente libro–
estuvo dedicada al estudio de la naturaleza del gasto público bajo el título general de
Administrar justicia y defender a la nación: la naturaleza del gasto público, inspirada
en el citado pensamiento de Adam Smith y contó con nueve monografías sobre mo­
delos españoles y europeos cuyo arco cronológico oscila entre los siglos XIII y XX,
aunque la mayor parte de ellas se dedican al tiempo que media entre los siglos XIV y
XVII. Los tres primeros se dedican al más importante gasto en estos estados, la guerra,
y los restantes a lo que durante el Coloquio dividimos en secciones muy diversas,
aunque como se observará el factor militar aparece igualmente en muchos de ellos.
Juan E. Gelabert (Cuentas para una guerra, 1595-1598) efectúa un documentado
y prolijo análisis del complejo sistema financiero diseñado por Felipe II para sostener
el esfuerzo bélico que concluyó en el Tratado de Vervins de 1598. En efecto, Gelabert
desde el inicio sostiene el principio de que los conflictos armados constituyeron el
principal factor desestabilizador de las finanzas públicas, en tanto las haciendas del
Antiguo Régimen estaban diseñadas para atender situaciones de paz. En este sentido,
la guerra fue la responsable de las crisis hacendísticas (“stress fiscal” en terminología
del autor). Para ello, Gelabert propone el excelente modelo de la crisis militar de 1595­
1598 que enfrentó a la Monarquía Hispánica con Inglaterra, Francia y las Provincias
Unidas.
En este estudio, como su propio autor manifiesta, no se pretende analizar en sí
mismo el esfuerzo a que fue sometido el fisco castellano, sino efectuar una evaluación
de esta crisis sobre el “sistema europeo de Estados”. No obstante, el análisis de la si­
tuación de la hacienda filipina y las soluciones financieras ante los gastos del conflicto
constituyen el eje del trabajo, aunque el autor lo que realmente persigue es demostrar
si el fin del conflicto en las negociaciones de Vervins fueron consecuencia directa o
no de la situación de la hacienda de Felipe II, especialmente la relacionada con la
bancarrota de finales de 1596. Gelabert se decanta desde el principio en defender la
tesis de que las negociaciones de paz no estuvieron condicionadas por la situación
financiera de la monarquía, sino por la confluencia de otros diversos factores de natu­
raleza diplomática, política o ideológica, dentro de una reflexión en línea, aunque con
importantes matizaciones, con la teoría ya clásica de Thompson (España no perdió
la guerra, sino fue Francia la triunfadora de las negociaciones militares). En efecto, se
diseñó una hacienda de guerra para 1595-1599, incluyendo un plan de ahorro extraor­
dinario que comprendía una “suspensión de consignaciones” y un secuestro general
de Indias. No obstante, la suspensión de pagos de 1596 fue la menor de las efectuadas
a lo largo del reinado de Felipe II; además Flandes gozó de importantes fuentes finan­
cieras suplementarias que afianzaron la posición (más diplomática que militar, pero
nunca dramática) del archiduque Alberto. A ello se añadieron las propias dificultades
financieras de Enrique IV de Francia y la posición conciliadora de Roma. Como bien
sintetiza Gelabert en referencia al archiduque Alberto: “Su anciano tío había decidido
declarar una bancarrota con el fin de alfombrarle el camino al altar”.
Leonor Freire Costa (A restauração de Portugal: serviço da dívida, crises financei­
ras e recursos do Império) que estudia el modelo de evolución de la deuda pública
portuguesa originada por la guerra de la independencia a mediados del siglo XVII
hasta la siguiente centuria. La solución portuguesa a la crisis de la deuda, bien dife­
rente del caso inglés al que la autora alude, con una gran riqueza de detalles y cifras,
ofrece una solución diferente para abordar las crisis financieras en el marco de los
estados absolutistas que obliga a replantearse alguno de los tópicos más aceptados en
el pasado sobre este problema.
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El alimento del Estado y la salud de la Res Publica: orígenes, estructura y desarrollo del gasto público en Europa
Por último, Francisco Comín Comín, un reputado historiador y economista, ofrece
una visión en el largo plazo del gasto por excelencia en su contribución, Los gastos
militares en España durante los siglos XIX y XX. Frente al mito del excesivo gasto
militar en este periodo, el profesor Comín compara los gastos del Antiguo Régimen
con los del estado liberal desde el inicio de la decimonovena centuria. Sus completas
series incluyen estimaciones de los gastos ocasionados por la guerra de Cuba, los de la
aventura colonial en Marruecos o los gastos presupuestarios de la República durante
la Guerra Civil, por citar algunos de los elementos de su aportación. Analiza las conse­
cuencias de lo que él denomina la insuficiencia de los gastos en defensa durante el si­
glo XIX: incapacidad para defender las colonias, prolongación de las guerras interiores
con las graves consecuencias sociales y económicas que esto suponía y la pérdida del
peso de España en la escena internacional. Pero su conclusión quizás más importante
es la irrelevancia, por así decirlo, del gasto en defensa como motor económico eficaz
en el periodo considerado en comparación con otros países europeos. Esto último
queda bien patente en la serie de datos y consideraciones que se refieren al siglo XX
incluyendo la dictadura del general Franco.
En adelante el tono de los trabajos se diversifica. En el estudio Gasto público mo­
netizado, en especie y en trabajo en la Edad Media E. Fernández de Pinedo efectúa un
recorrido por el gasto público a partir de una serie de modelos comprendidos entre
fines del siglo XIII y el XV. Ahora bien, en el preámbulo el autor efectúa una serie de
recordatorios en los que todos participamos plenamente: la necesidad de diferenciar
presión fiscal y carga fiscal, el problema terminológico en torno al fraude fiscal, la
importancia (con sus correspondientes explicaciones y matizaciones) del gasto militar
y, más en concreto, el carácter no monetario de la totalidad de los ingresos y gastos
públicos (esto es, la necesidad también de cuantificar el gasto realizado en especie y
en trabajo).
A partir de la documentación aportada por Francisco J. Hernández, Fernández
de Pinedo ha realizado un estudio del gasto a partir de los ingresos regios de finales
del siglo XIII, especialmente a partir de rentas como los derechos de ferrerías, tercias
y ciertos tributos de las comunidades judías. Una de las conclusiones más evidentes
es que el gasto de la casa real consumía un porcentaje significativo de las rentas es­
tudiadas, así como al mantenimiento del ejército. Un aspecto esencial del trabajo de
Fernández de Pinedo ha radicado en el análisis de prestaciones fiscales en especie y
trabajo (caso, por ejemplo, de las aportaciones concejiles en materia naval). Asimismo,
a partir del análisis de ciertas reuniones de las Cortes castellanas del siglo XIV, se con­
firma que la crisis económica estuvo en la base de importantes cambios en el gasto,
tanto de la Corona, como sobre todo de la nobleza territorial, cuyos ingresos quedaron
afectados por la peste, la crisis demográfica y económica y, sin duda, por la caída de
la renta de la tierra. Por último, a partir de datos hacendísticos de 1429, Fernández
de Pinedo concluye que una parte significativa del gasto iba dirigida a mercedes,
mantenimientos y gastos cortesanos (raciones, quitaciones, etc.) lo que implicaría ob­
viamente que la real hacienda del siglo XV debía hacer frente a un aumento creciente
del aparato administrativo y judicial de la monarquía.
El trabajo elaborado por Denis Menjot y Antonio Collantes de Terán (El gasto
público en los concejos urbanos castellanos) constituye una buena aproximación de
conjunto a la estructura de las haciendas concejiles a partir del gasto. En síntesis, el
estudio de Menjot y Collantes de Terán se articula en el análisis de dos realidades
esenciales de la vida hacendística concejil: de una parte, la estructura del gasto y,
de otra, el papel de los concejos en los gastos de la Corona. Vayamos por partes. En
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cuanto a los gastos concejiles, Menjot y Collantes de Terán se apoyan básicamente
en los modelos de Murcia y Sevilla; las conclusiones que obtienen es que una parte
esencial del gasto estuvo orientado al sostenimiento de la propia administración de las
ciudades. Ello explica que los conceptos más significativos de gasto fueran los salarios
de los oficiales, cuyo crecimiento fue constante a lo largo del siglo XV, especialmente
por el incesante aumento del número de servidores públicos. De igual manera, fue
también muy oneroso para los concejos el gasto ordinario de funcionamiento, sobre
todo en el caso de las ciudades con voto en Cortes. En cuanto a los gastos en servicios
comunitarios el estudio de Menjot y Collantes de Terán constituye un magnífico re­
corrido sobre los principales conceptos de gasto: urbanismo y salubridad, enseñanza,
salud y beneficencia, fiestas, servicios de carácter económico, militar y judicial. Para su
sostenimiento los concejos, especialmente a partir del reinado de los Reyes Católicos,
tendieron a recurrir a ingresos extraordinarios, toda vez que el papel del crédito en las
haciendas concejiles castellanas careció de la significación que tuvo en las ciudades
de Cataluña, Flandes e Italia.
El segundo aspecto tratado por Menjot y Collantes de Terán es el referido al papel
de los concejos en los gastos de la monarquía. En este sentido, el estudio insiste en los
mecanismos diseñados por los concejos como receptores de rentas regias, bien me­
diante el pago directo de antiguos derechos de origen señorial (por ejemplo, la marti­
niega), bien mediante fórmulas de arrendamiento directo ante la real hacienda (sobre
todo, las alcabalas). Sin embargo, el grueso de la participación de los concejos en el
gasto regio se configuró a través de dos mecanismos: la gestión de las prestaciones
fiscales otorgadas por las Cortes y el encabezamiento de alcabalas y otras rentas ane­
jas. Desde el siglo XIII hasta el siglo XVI, las ciudades (especialmente las que gozaron
del derecho a voto en Cortes) participaron directamente en la gestión de las diversas
prestaciones: monedas (siglo XIII), monedas y pedidos, así como contribuciones de
la Hermandad (siglo XV) y servicios ordinarios a partir de 1500. De igual manera, los
concejos tendieron a convertirse en los principales gestores de la fiscalidad ordinaria
a través del mecanismo del encabezamiento, al principio de manera individual (fines
del siglo XV) y de manera colectiva a partir de 1536. El corolario de Menjot y Collan­
tes de Terán es evidente: este sistema otorgó a las ciudades (y a sus elites políticas y
financieras) un notable poder fiscal desde el momento que el grueso de la fiscalidad
regia fue gestionada desde los ámbitos concejiles castellanos.
Dentro de una línea de investigación muy novedosa de la que es destacada es­
pecialista, María Isabel del Val Valdivieso presenta un estudio bajo el título El gasto
público en recursos hídricos de los concejos castellanos a fines del siglo XV y comien­
zos del XVI, que se articula en el análisis de cuatro aspectos básicos: el papel de los
puentes y puertos, el abastecimiento del agua, las infraestructuras básicas artesanales
y, obviamente, los mecanismos de financiación de esta actividad de servicio público.
Los puentes y los puertos constituyeron una fuente constante de gasto, especial­
mente a partir de los siglos XV y XVI. Con documentación de Madrid y Santander
la profesora Val Valdivieso subraya no sólo el alto coste que para los concejos su­
ponía su construcción y mantenimiento, sino que por su significación económica y
jurisdiccional los puentes y puertos implicaban frecuentes disputas con autoridades
señoriales y de la propia monarquía, derivando en costosos pleitos. En cuanto a los
abastecimientos de aguas uno de los problemas planteados es la falta de continuidad
de las fuentes documentales; no obstante, a partir de algunas informaciones (caso de
Valladolid, Santander, Castro Urdiales, etc.) las acometidas de aguas hasta las villas
supusieron enormes desembolsos económicos, no menores que su correspondiente
16
El alimento del Estado y la salud de la Res Publica: orígenes, estructura y desarrollo del gasto público en Europa
mantenimiento y mejora. De igual manera sucedía con la construcción de infraestruc­
turas hídricas esenciales para el trabajo, caso de molinos, canales, tenerías, tintorerías
y otros establecimientos; estos gastos eran esenciales en tanto la fuerza hidráulica
constituía la energía básica más potente de la época. No obstante, aunque una parte
no desdeñable de estas instalaciones fueron de titularidad particular, los concejos
efectuaron importantes inversiones, especialmente en molinos cuya gestión era por lo
común arrendada. En cuanto a la financiación de estos gastos, las conclusiones que
obtiene Val Valdivieso son muy claras: se trataba de gastos tenidos por extraordinarios
y, en consecuencia, financiados mediante recursos asimismo extraordinarios, esto es,
mediante repartimientos y derramas, imposiciones de sisas, participación privada y,
sobre todo, préstamos y deuda.
El estudio de Juan V. García Marsilla referido a El impacto de la corte en la ciudad:
Alfonso el Magnánimo en Valencia (1425-1428) constituye una original investigación
acerca de la iniciativa del concejo valenciano de ofrecer mil florines al mes al rey a
condición de que éste mantuviera la corte en la ciudad. El objetivo de la ciudad de
Valencia era obvio: al atraer a la corte, el incremento de la actividad económica de la
ciudad beneficiaría a todo el tejido productivo y comercial, convirtiéndose Valencia
en una especie de embudo de gran parte de los recursos fiscales generados por todo
el reino. Además, con este ofrecimiento el concejo y las elites dirigentes se garantiza­
ban un incremento de los ingresos fiscales y el beneficio político de la inmediatez del
monarca. Pese a ciertas fricciones, los datos del primer año del acuerdo fueron enor­
memente beneficiosos para la ciudad, toda vez que la corte de El Magnánimo gastó
una cantidad equivalente a todo el presupuesto anual de Valencia.
La primera secuela del pacto entre la ciudad y la Corona fue el aumento de las
inversiones en infraestructuras, sobre todo, para acondicionar el Palacio Real. Esta y
otras obras supusieron un aumento notable en la demanda de trabajadores, así como
importantes transformaciones urbanísticas y, muy especialmente, la creación de una
industria del lujo y la expansión del consumo (de la que el primer beneficiario fue la
propia monarquía como primera importadora de trigo). Esta expansión de la actividad
económica debía haber incrementado los recursos fiscales de la hacienda concejil
(que constituía uno de los objetivos primarios del acuerdo entre la ciudad y la Coro­
na); sin embargo, los resultados no fueron los esperados, debido a las prácticas de
oligopolio diseñadas por las empresas arrendatarias de los derechos fiscales, sobre
todo, de las sisas, en complicidad con los cambistas. Ello condujo a la expansión de la
deuda censal, que se convirtió en el primer ingreso financiero de la ciudad; además la
política hacendística de Alfonso el Magnánimo tendió a apoyarse más en la capacidad
de crédito de Valencia que en la de las Cortes. En definitiva, la Corona utilizó a la
ciudad como intermediaria financiera: de ella obtenía la liquidez para su gasto e hipo­
tecaba su deuda con cargo a los ingresos procedentes de la bailía general de Valencia.
El sistema resistió bien en tanto los intereses de esa deuda era sufragada con cargo a
la tesorería real. En conclusión, aunque Valencia no obtuvo los objetivos iniciales, la
estancia de la corte significó una mejora urbanística para la ciudad y, sobre todo, se
consolidó un mercado de deuda pública en beneficio de las elites valencianas, desde
entonces en buena armonía con los intereses de la Corona.
Respecto al gasto público medieval en el País Vasco el estudio de Ernesto García
Fernández (Alcabalas y gasto público en Guipúzcoa y Álava a fines de la Edad Media)
constituye un excelente modelo de las nuevas tendencias en el análisis del gasto.
En efecto, el autor parte de una idea básica: las investigaciones sobre los aspectos
cuantitativos del gasto público deben conjugarse con el objetivo superior de insertar
Introducción
17
el estudio del gasto dentro del “complejo rompecabezas de las estructuras de poder
de fines de la Edad Media”. Además, García Fernández defiende una serie de lugares
comunes en la actual renovación de los estudios de la fiscalidad histórica: el papel
decisivo del gasto como instrumento privilegiado de análisis, la necesidad de asumir la
imbricación de lo público y lo privado en la teoría del gasto público y los beneficios
de la investigación sobre modelos de ámbitos territoriales pequeños y medios. En su
consecución el autor se apoya en la renta en la que todos los fiscalistas de la Corona
de Castilla estamos de acuerdo en manejar por su significación hacendística y calidad
de contenido: la alcabala; asimismo, proyecta estos principios metodológicos sobre un
ámbito territorial bien conocido por sus anteriores trabajos: la Merindad de Allendebro
y sus dos distritos fiscales (Guipúzcoa y Álava).
A partir de estos presupuestos, García Fernández al estudiar la relación entre las
alcabalas y el gasto público persigue –como él enfáticamente lo subraya– un triple
objetivo: determinar las prácticas administrativas de las instituciones de control ha­
cendístico (especialmente la contaduría mayor de cuentas), evaluar el porcentaje que
sobre las alcabalas suponía el situado y analizar la distribución social de los beneficios
que proporcionaba este impuesto. Ello, obviamente, ha obligado al autor a efectuar
un minuciosísimo análisis de toda la contabilidad del gasto público sobre las alcabalas
de Allendebro en los últimos años del siglo XV, lo que le ha permitido determinar
con precisión la estructura del situado, especialmente en el terreno de los juros (tanto
al quitar, como de heredad, así como las “cartas vizcaínas”), el aún poco conocido
“mercado de prometidos” (esencial para penetrar en el intrincado mundo de los arren­
damientos y de las estrategias de los arrendadores) y el no menor, por su interés, te­
rreno de las suspensiones y su naturaleza. Entre las conclusiones más notables de este
estudio cabe citar el análisis de los beneficiarios del sistema de juros (alta nobleza,
caballeros, instituciones eclesiásticas, etc.), destacando la presencia de “los servidores
de la Corona”, caso de los Ochoa de Gamboa, Ibáñez de la Paza y tantos otros. Por
último, el trabajo de García Fernández analiza un aspecto esencial del entramado de
intereses que giraba en torno a la gestión de las alcabalas: el encabezamiento como
fórmula de ingreso para las haciendas concejiles a través de las denominadas “sobras
de los encabezamientos”.
En Urban finances and public services in the Late Medieval and Early Modern Low
Countries los profesores Boone y Van der Heijden efectúan un análisis del estudio
de las haciendas locales y sus servicios públicos en los Países Bajos en la Baja Edad
Media y en la época moderna a partir del fenómeno básico de que el incremento
extraordinario de la población implicó la expansión de los servicios públicos, con el
corolario lógico de la necesidad de financiarlos a partir de las haciendas municipales.
Ello es evidente en el caso de Gante y Gouda, que son los modelos –entre otros– que
han utilizado Boone y Van der Heijden.
En efecto, desde fines del siglo XV en las ciudades de los Países Bajos se observó
la tendencia a una demanda de servicios públicos que hasta ese momento habían
estado al margen de las preocupaciones de los comunes. El innegable crecimiento de
la población a partir de fines de la Edad Media y los consiguientes cambios institucio­
nales y económicos obligaron a que esa demanda de servicios públicos y su manteni­
miento tuvieran que ser financiados por las haciendas locales, que frecuentemente se
vieron impelidas a acudir a los mercados de deuda pública. El estudio de Boone y Van
der Heijden confirma que esa expansión de los servicios públicos estuvo condiciona­
da por la peculiar situación de cada ciudad y su estructura económica y política, ade­
más de su relación con la administración central. Durante el periodo estudiado (fines
18
El alimento del Estado y la salud de la Res Publica: orígenes, estructura y desarrollo del gasto público en Europa
del XV y el periodo moderno) se asistió, en definitiva, a un crecimiento en el control
por los gobiernos municipales de los servicios públicos, que se vio favorecido por un
sistema económico en expansión, por ejemplo, en Flandes y Brabante hacia 1500 y
en Holanda a partir de fines del siglo XVI. De hecho, los ciclos expansivos de la eco­
nomía condicionaron el mayor o menor vigor de los servicios públicos. En el caso de
Flandes los momentos de mayor empuje reformista en ampliación de estos servicios
comunales no fueron ajenos a épocas de bonanza económica (especialmente en el si­
glo XVIII). En definitiva, el incremento de los recursos fiscales urbanos, aprovechando
estas coyunturas económicas favorables, proporcionó a los gobiernos locales el diseño
de políticas de bienestar social, que se proyectaron en una nueva administración civil
y en el control de las tradicionales iniciativas sociales, tanto privadas, como eclesiás­
ticas. En sentido contrario, los momentos de declive económico y fiscal condujeron a
políticas restrictivas en el terreno de los servicios públicos.
El modelo del gasto público del reino de Navarra analizado por Mario GarcíaZúñiga (El gasto en un reino periférico. Navarra, siglos XVI-XVII) se apoya en el aná­
lisis de la estructura del gasto a partir de tres momentos históricos: el periodo previo
a la conquista, el comprendido entre 1514 y mediado el siglo XVII y, por último, la
situación del gasto a fines de ese siglo. El autor parte de la excepcionalidad del gasto
público de Navarra, donde los gastos militares fueron escasos, no sólo en su contribu­
ción al esfuerzo bélico en el conjunto de la Monarquía Hispánica, sino incluso en la
propia defensa de un reino pequeño en territorio, aunque con una situación geoestra­
tégica en ocasiones decisiva.
En efecto, aunque las fuentes hacendísticas de comienzos del siglo XVI no desta­
can por su calidad, García-Zúñiga (a partir del modelo del donativo de 1501) confirma
que el grueso del gasto público navarro se consumió en gastos de la casa real, admi­
nistración general del reino y salarios y mercedes a la nobleza y, en sentido contrario,
unos porcentajes de gasto escaso en el terreno militar. En cualquier caso, no conviene
olvidar que el ejército navarro era de base señorial y su sostenimiento se efectuaba
básicamente a través de mercedes y otros mecanismos de transferencia fiscal al es­
tamento nobiliario. El análisis del resto de la información hacendística realizado por
García-Zúñiga para los siglos XVI y XVII confirma que, en síntesis, el gasto público
del reino de Navarra, como ocurría en la generalidad de los territorios de los Habs­
burgo (salvo Castilla), tendía a consumirse dentro de sus fronteras con una estructura
muy parecida a otros territorios (caso por ejemplo de Flandes y el Franco Condado):
prevalencia del gasto en materia de administración (gobierno y justicia), gastos mili­
tares orientados a remuneración de la alta nobleza (salarios y tenencias) y, en defini­
tiva, la existencia de un importante trasvase fiscal en beneficio de la elite del reino,
básicamente los Beaumont, los Navarra, los Peralta y los altos funcionarios (virreyes,
consejeros reales y otros oficiales). No obstante, a finales del siglo XVII se observaron
síntomas inequívocos de transformación del gasto público en un sentido que García
Zúñiga define como “modernizador”, esto es, un sistema de gasto que empezaba a
racionalizar y moderar el trasvase financiero a la nobleza.
También en un modelo de análisis de larga duración cabe ubicar el estudio de
Luciano Pezzolo (Le spese degli stati italiani, 1350-1700: modelli a confronto). Una
vez más (siguiendo quizá la línea de fuerza metodológica más evidente de este libro)
el profesor Pezzolo propone que, tras un periodo dominado por las preocupaciones
en torno al concepto de ingreso, la nueva historia fiscal debe apoyarse sobre el aná­
lisis del gasto público, en tanto su investigación es la única que nos puede posibilitar
el progreso en el conocimiento de aspectos básicos como el efecto redistributivo de
Introducción
19
dicho gasto y la misma legitimación del gasto (un problema del mismo calado que la
legitimación de la capacidad impositiva); ahora bien, Pezzolo también es consciente
de la necesidad de establecer nuevos modelos de análisis teóricos adaptados a la
realidad del gasto público, así como tener presente que la estructura del gasto (por
influencia de los enormes porcentajes consumidos en gastos militares y sostenimiento
de la deuda pública) no es tan estática como parece, sino que se encontraba mediati­
zada por coyunturas políticas y transformaciones institucionales.
Más en concreto, el estudio de Pezzolo se articula a través de cuatro partes. En
la primera dedicada al análisis de la evolución del gasto público en Italia entre el
siglo XIV y comienzos del XVIII (Le dinamiche della spesa statale) se apoya en el
comportamiento del gasto en cinco de los grandes estados italianos (Venecia, Géno­
va, Florencia, Roma y Nápoles), confirmando la importancia ya en el siglo XIV de
Venecia y Florencia, así como la importancia sobre el gasto de la subida de precios
(siglos XVI y XVII) y, obviamente, del esfuerzo militar evidente en el gasto público
de Nápoles y Venecia. Este asunto del gasto público militar ocupa el segundo capí­
tulo (Guerra e Finanza), donde Pezzolo efectúa un minucioso recorrido en la rela­
ción entre guerra y gasto público en los estados italianos entre el siglo XV y finales
del XVII, insistiendo que a través de la guerra se edificó un mecanismo de trasvase
financiero de unos estados a otros (Pezzolo insiste que ciertos estados –de peque­
ño tamaño por lo común– nutrieron el grueso de sus ingresos gracias a estos trasva­
ses financieros). Además de la guerra, el gasto público en los estados italianos tam­
bién tuvo que hacer frente al desarrollo de la administración y de las infraestructuras;
en efecto, en la parte tercera de su estudio (Non solo la guerra: il ruolo di coordina­
mento) Pezzolo constata la existencia desde el siglo XV de una expansión del aparato
administrativo y judicial. En un principio, la relación entre guerra y administración civil
fue estrecha, aunque la tendencia al incremento del número de oficiales de la adminis­
tración fue imparable (especialmente en el caso del Gran Ducado de Toscana); ahora
bien, según Pezzolo, ese hecho no implicó mecánicamente el aumento del gasto, pues
gran parte de la eficiencia dependió de las relaciones entre el poder central y las elites
locales. Obviamente, Pezzolo insiste en la importancia del gasto en infraestructuras y
urbanismo, caso de la Roma renacentista y barroca. En el último capítulo (I canali della
redistribuzione) Pezzolo también analiza otro de los aspectos nucleares de la nueva
fiscalidad, esto es, los canales de distribución social del gasto público; para ello analiza
–entre otros– los modelos de las cortes italianas, verdaderos focos, no sólo de redistri­
bución clientelar, sino también de atracción de sectores financieros básicos (banqueros)
y, sobre todo, de gestión del crédito y de la deuda pública.
El segundo estudio dedicado al gasto público en Italia ha sido redactado por
Fausto Piola Caselli bajo el título Spese della corte e spese dello Stato. Le uscite della ca­
mera Apostolica tra XIV e XVII secolo. El modelo hacendístico pontificio se caracterizó
por su temprana madurez (comienzos del siglo XIV), tanto en los aspectos contables,
como monetarios. En efecto, a lo largo de la época de Avignon la Cámara Apostólica
aplicó mecanismos muy efectivos, sobre todo en la definición de los conceptos de in­
greso y de gasto. De hecho, a partir de este periodo de Avignon la contabilidad ponti­
ficia se perfeccionó a través de los “libros manuales”, donde se registraban diariamente
todos los movimientos de entrada y salida de los fondos (“introitus et exitus”). Ade­
más, a partir de mediados del siglo XIV la Cámara Apostólica inició la práctica de un
primitivo, aunque eficaz, presupuesto anual. Con el traslado de la corte a Roma estas
tendencias se consolidaron mediante una importante actividad reglamentaria. A fines
del siglo XV el poder adquirido por la Cámara Apostólica se agigantó aún más a través
20
El alimento del Estado y la salud de la Res Publica: orígenes, estructura y desarrollo del gasto público en Europa
del control político de los territorios pontificios, permitiendo a la hacienda papal crear
un sólido sistema de deuda pública vertebrado en torno a los intereses complementa­
rios de los banqueros, de los depositarios de los “Montes Pontificios” y de las misma
Cámara Apostólica. El sistema hacendístico se vio, asimismo, potenciado gracias a una
política monetaria basada en la estabilidad del escudo de oro pontificio, consolidado
en 1530 y unificado en 1595 al peso del resto de escudos de oro europeos.
En cuanto a la evolución propiamente dicha del gasto público pontificio desde
comienzos del siglo XVI hasta el inicio del XVIII cabe significar que fue un periodo,
en su conjunto, de notable expansión. De hecho, Piola Caselli –a partir de la evo­
lución demográfica de los Estados Pontificios– llega a la conclusión que el gasto en
gramos de plata por vecino pasó de 9,4 gramos (1525) a 32,8 a comienzos del siglo
XVIII, observándose un máximo de 39,6 en 1657 (fecha coincidente con un notable
esfuerzo bélico y de alta presión de la deuda). En cuanto a la estructura del gasto el
análisis de Piola Caselli (con datos entre 1334 y 1712) viene a confirmar que hasta
fines del siglo XV los conceptos más sobresalientes fueron el mantenimiento del
ejército (el torno al 50 % de gasto) y la administración general (30%). A partir del si­
glo XVI, en efecto, ejército y administración siguen siendo dos conceptos esenciales
del gasto público, pero poco a poco deben ir compartiendo su posición preeminen­
te con la financiación de la deuda pública. Este asunto de la deuda pública es para
Piola Caselli un fenómeno de enorme interés, que explica la venalidad de oficios y
la venta incluso de ciertos “Montes” (instituciones financieras y de ahorro de titu­
laridad pontificia). Con datos para el periodo 1570-1710, la estructura de la deuda
pontificia sería: guerra y ayuda a príncipes católicos (44%), gastos internos de la fa­
milia pontifica y curia (25%), edificaciones diversas en Roma (11%) y sostenimiento
de instituciones de aprovisionamiento al pueblo romano (esto es, la denominada
“Abundancia”) con un seis por ciento.
Por último, dentro de este conjunto de estudios dedicados a la naturaleza del gasto
público, cabe reseñar el trabajo de los profesores Fabrizio Filioli y Gaetano Sabatini
bajo el título Análisis de algunos capítulos del presupuesto del Reino de Nápoles en
materia de marina en el siglo XVII. En la primera parte Filioli y Sabatini efectúan una
descripción muy detallada de la situación de la armada de Nápoles desde el inicio del
siglo XVI hasta finales del XVII, siendo su primer gran reorganizador el famoso virrey
Pedro de Toledo y su hijo García de Toledo, que ocupó el cargo de general de las
galeras. Aunque la flota napolitana dependía directamente de la Corona y sus oficiales,
en realidad fue gestionada básicamente a partir de “asientos”, esto es, contratos entre
la real hacienda y ciertos particulares que poseían suficientes galeras o “leños”, dinero
para salarios y aprovisionamientos y, sobre todo, capacidad de gestión. Obviamen­
te, el asentista buscaba obtener beneficios, tanto directos (dinero), como indirectos
(jurisdicción sobre la flota, exenciones, etc.). Ello explica el perfil de los principales
asentistas de las armadas de Nápoles, caso de Andrea Doria en época de Carlos V,
quien se benefició de la construcción de numerosas galeras en Génova para dotar las
flotas del emperador, del pontífice, de la república de Génova y de su propia armada
particular. El volumen de negocio era enorme (cabe significar que el mantenimiento
de una sola galera consumía hacia 1535 más de 6.000 ducados al año). Este sistema de
contrato o asiento fue el habitual en Italia durante la edad moderna, tanto en el ámbito
hispánico, como en el pontificio (también dependiente de asentistas genoveses, caso
de los Centurione).
El alto coste de los mantenimientos y las crecientes dificultades de la hacienda de
los Habsburgo explican también, según Filioli y Sabatini, los problemas de las armadas
Introducción
21
de Nápoles, cuyo número de galeras y otros navíos de apoyo observaron notables
reducciones durante el siglo XVII hasta la recuperación iniciada por el virrey conde
de Santo Stefano en los últimos años de este siglo. En efecto, el estudio de varios
balances de ingresos y gastos del reino de Nápoles ha permitido a Filioli y Sabatini
establecer el alto coste del esfuerzo militar efectuado por el reino de Nápoles. Un dato
lo confirma: en 1612 la tesorería general de Nápoles ingresó 1,7 millones de ducados
de los que 1,5 fueron destinados a la Caja Militar. Con datos del periodo 1699-1703,
que son las series que más información han aportado al estudio de Filioli y Sabatini,
el mantenimiento de las galeras suponía unos de los mayores conceptos de gasto del
reino napolitano tras el mantenimiento de la infantería, caballería y aprovisionamiento
de torres, castillos y presidios. En definitiva, la conclusión de este trabajo es que el
gasto militar fue enorme en Nápoles y, casi siempre, rodeado del problema añadido
de una hacienda incapaz de aportar el numerario requerido; a ello se añadía que Ná­
poles debió aportar continuamente dinero para sufragar conflictos muy alejados de
sus fronteras, caso por ejemplo de la Guerra de los Treinta Años, que supuso (sólo
durante el periodo 1638-1643) un esfuerzo fiscal evaluado en 8,3 millones de duca­
dos. A estas insuficiencias financieras tendieron otras derivadas de ellas, como falta
de mantenimiento de las galeras, casos de irregularidades contables en la gestión de
la flota y, en definitiva, una completa ineficacia que se evidenció, por ejemplo, en el
fracaso de 1675 ante la armada francesa.
El último apartado de esta monografía, contiene tres estudios bajo el título general
La necesidad no conoce la ley: las políticas del gasto. En el primero de ellos (Control
a posteriori, interno y externo, y control europeo) Germán Orón efectúa una porme­
norizada reflexión acerca de los mecanismos de control a posteriori de la actividad
financiera pública. Remonta la existencia de este sistema de control al interés de la
burguesía en garantizar el buen funcionamiento de la administración financiera del
Estado con la finalidad de proteger sus inversiones en préstamos y en deuda pública.
Aunque en su origen el término “control” remitía al principio de verificación, en la
actualidad tiende a identificarse con las ideas de restricción y responsabilidad. Con
el crecimiento de la actividad financiera del Estado se ha impuesto un doble sistema
de control: uno interno (realizado por los mecanismos de la Intervención General) y
otro externo dependiente del Parlamento a través del Tribunal de Cuentas. Pero, en
definitiva, como bien subraya Germán Orón, los sistema de control descansan sobre
el principio del control previo (lo que se pretende hacer) y el control a posteriori (lo
que se ha realizado), al que podría añadirse el control parlamentario en el seno de los
debates en las Cortes.
El aumento de la actividad económica y financiera del sector público ha conlleva­
do –desde fines del siglo XX– a la crisis de los controles internos (especialmente de
las funciones interventoras) y al auge del control a posteriori a través de instituciones
externas (Tribunal de Cuentas y los correspondientes tribunales autonómicos). En opi­
nión de Germán Orón uno de los peligros radica precisamente en la escasa capacidad
de control del presupuesto por parte del Tribunal de Cuentas, “porque lo hecho, hecho
está, y lo gastado no puede dejarse de gastar”. En realidad, el papel del Tribunal de
Cuentas ha quedado reducido a un mero “convidado de piedra”, que ni habla, ni se
le invita a hablar. De igual manera ocurre con los mecanismos de control procedentes
de la Unión Europea; es cierto, que los estados miembros deben cumplir unos requi­
sitos en la definición y ejecución de su política presupuestaria, e incluso podrían sufrir
amonestaciones y multas, pero también que las políticas de control presupuestario
diseñadas desde Bruselas (incluso en situaciones límite, léase “rescates”) deben contar
22
El alimento del Estado y la salud de la Res Publica: orígenes, estructura y desarrollo del gasto público en Europa
con la anuencia de las instituciones propias de cada uno de los estados. En definitiva,
Germán Orón concluye con un cierto poso pesimista acerca de la viabilidad práctica
de los sistemas de control presupuestarios, y ante su fracaso contempla como lógicas
ciertas propuestas de exigir límites al gasto y, sobre todo, al endeudamiento.
Juan M. Carretero Zamora y Ángel Galán Sánchez (Las políticas del gasto: el ser­
vicio del reino, el crédito y la deuda en Castilla, de los Reyes Católicos a Carlos V)
analizan la radical importancia adquirida por los recursos extraordinarios como fuente
para el análisis del gasto en la hacienda castellana de comienzos del siglo XVI a partir
de la renta extraordinaria por antonomasia: el servicio del reino. De hecho, desde el
mismo nacimiento de los servicios, éstos fueron configurados por los Reyes Católicos
como un ingreso idóneo para el sostenimiento de préstamos y, sobre todo, de deuda
a medio plazo (asientos) en tanto mecanismo complementario a la deuda consolidada
(juros) adscrita a rentas ordinarias (básicamente las alcabalas y sus rentas anejas). El
sistema alcanzó su máxima eficacia con la llegada a Castilla del emperador Carlos V.
Carretero y Galán estudian las interioridades de los servicios (volumen fiscal, sistemas
de concesión y gestión, rendimiento de la renta y destino de la misma), concluyendo
que el servicio se erigió en una renta a propósito para sostener el crédito y la deuda
pública por la seguridad que ofrecía a prestamistas y asentistas.
En efecto, Carretero y Galán dedican su trabajo a demostrar cómo la negociación
y concesión de los servicios por las Cortes constituyeron, en sí mismos, un factor de
dinamización de los mercados de crédito en la Castilla de comienzos del siglo XVI, en
tanto cambistas y asentistas llegaron a trasladarse hasta las ciudades donde se reunía
la asamblea castellana para evaluar in situ las posibilidades de negocio que podía
ofrecer el futuro servicio del reino. Los autores aportan datos de este negocio efectua­
do sobre el gasto público y concluyen que estuvo en manos de grupos de asentistas,
tanto castellanos, como sobre todo italianos y alemanes. A partir de estos presupues­
tos, Carretero y Galán analizan las liquidaciones de los servicios concluyendo que
sobre esta renta extraordinaria se edificó todo un complejo entramado de negocios
financieros. En efecto, los autores confirman lo ya sabido: que una parte sustancial del
gasto de los servicios estuvo orientado al pago de la deuda a medio plazo negociada
con los grandes asentistas europeos. No obstante, la riqueza documental de los servi­
cios también les ha permitido comprobar que sobre los servicios también se apoyaron
otro tipo de operaciones de crédito y préstamo (letras, créditos a corto plazo, etc.) y,
muy significativamente, la existencia de un mercado de pequeños créditos (otorgados
por comerciantes y labradores) sostenidos por la garantía que ofrecían los servicios
(esto es, microcréditos con garantía fiscal). Por último, el trabajo aporta una novedad:
la demostración que sobre el servicio también se efectuaron operaciones de amortiza­
ción de deuda consolidada (desempeño de juros).
El último estudio del presente libro está dedicado al análisis de la política de rese­
llos (“Sin quitar a nadie cosa”. Los resellos de moneda en Castilla durante el siglo XVII
¿Ingresos extraordinarios para gastos ordinarios?) y es obra de Elena García Guerra.
Aunque fue Felipe II quien inició el fenómeno de envilecimiento del vellón o mo­
neda fraccionaria, fueron realmente sus sucesores los que inauguraron la práctica de
incrementar el valor facial de las monedas mediante el sistema de resellar las mismas,
lo que implicaba obviamente su devaluación. Así, mediante sucesivos resellos (1603,
1636, 1641, 1651, 1654 y 1658-59), en combinación con masivas acuñaciones, la masa
monetaria castellana no dejó de incrementarse con su corolario de efectos perniciosos
sobre la estructura económica castellana. Según García Guerra, que se apoya especial­
mente sobre el análisis de los resellos de 1603 y 1651, los beneficios de los resellos y
Introducción
23
nuevas acuñaciones fueron enormes para la real hacienda: 5,6 millones de ducados
(1602-1605) y más de cinco millones en 1636; estas cifras fueron incluso mayores en
los resellos posteriores.
Un segundo aspecto esencial del estudio de García Guerra es el referido a los
beneficiarios de estas operaciones financieras. Del resello y acuñaciones complemen­
tarios de 1602-1606 destacaron como principales beneficiarios las tesorerías generales,
la casa real y, obviamente, los asentistas; estos asentistas llegaron a acaparar en el
resello de 1636 el 60 por 100 en el caso de las liquidaciones de la ceca de Madrid,
aunque la media podría haberse elevado hasta casi el 80 por 100. Fueron básicamente
asentistas portugueses y genoveses, especialmente, Juan Lucas Palavecino y Bartolo­
mé Espínola. Más datos aporta García Guerra sobre la liquidación del resello de 1651­
52, cuyo beneficio ascendió a 8,8 millones de ducados; una vez más los beneficiarios
fueron los asentistas, caso de los Centurión, Palavecino, Piquinotti, Espínola, etc., así
como la casa real, las tesorerías y la financiación de la compra de trigo. Ahora bien, no
debemos olvidar que por el recurso al resello la real hacienda pudo contar con ingre­
sos rápidos, que no podían obtenerse de rentas lastradas por un situado extenuante.
En conclusión, el resellado de moneda constituyó un poderoso instrumento al servicio
de los sistemas financieros; por ello el dinero para el resellado se obtuvo mayorita­
riamente de los comerciantes (que necesitaban numerario para sus operaciones) y,
obviamente también, de las capas populares que necesitaban dinero para poder sub­
sistir. También a partir del análisis de los mecanismos del resellado se puede evaluar
el grado de monetarización de la sociedad, de la progresiva pérdida de confianza en
el vellón y, sobre todo, de la influencia de las alteraciones monetarias en los mercados
financieros y de deuda.