El déficit de seguridad en el sur del Cáucaso
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Nº108 mayo 2011 documento de trabajo El déficit de seguridad en el sur del Cáucaso Jos Boonstra Neil Melvin Acerca de FRIDE FRIDE es un centro de estudios independiente, con sede en Madrid, dedicado a cuestiones relativas a la democracia y los derechos humanos, la paz y la seguridad, y la acción humanitaria y el desarrollo. A través de la investigación en estas áreas, FRIDE trata de influir en la formulación de las políticas públicas y de informar a la opinión pública. Documentos de trabajo Los documentos de trabajo de FRIDE tratan de fomentar un debate más amplio sobre estas cuestiones y ofrecer consideraciones pertinentes para las políticas públicas. El déficit de seguridad en el sur del Cáucaso Jos Boonstra Investigador senior, FRIDE, Madrid Neil Melvin Director, Programa sobre Conflicto Armado y Gestión de Conflictos, SIPRI, Estocolmo © Fundación para las Relaciones Internacionales y el Diálogo Exterior (FRIDE) 2011. Goya, 5-7, Pasaje 2º. 28001 Madrid – SPAIN Tel.: +34 912 44 47 40 – Fax: +34 912 44 47 41 Email: [email protected] Todas las publicaciones de FRIDE están disponibles en el sitio web: www.fride.org Este documento pertenece a FRIDE. Queda prohibido todo tipo de reproducción o redistribución, total o parcial, sin el permiso previo de FRIDE. Las ideas expresadas por el autor no reflejan necesariamente las opiniones de FRIDE. Si tiene algún comentario sobre este documento o alguna sugerencia, puede ponerse en contacto con nosotros en [email protected] ISSN: 2172-5845 (Impreso) ISSN: 2172-5853 (Internet) Depósito Legal: M-45716-2010 Contenido Un contexto cambiante 3 El papel de las organizaciones internacionales 5 Los Estados influyentes 9 El enfoque de la UE hacia el sur del Cáucaso 13 Hacia una estrategia europea de seguridad 17 Conclusiones 19 EL DÉFICIT DE SEGURIDAD EN EL SUR DEL CÁUCASO JOS BOONSTRA Y NEIL MELVIN 1 El sur del Cáucaso sufre un déficit de seguridad. La región está pasando por un período de cambio y existe un gran riesgo de que aumente la inestabilidad e incluso de que se dé un conflicto. La disputa sobre Nagorno-Karabaj es la más volátil. Con frecuencia, francotiradores de las fuerzas armenia y azerbaiyana se enfrentan a lo largo de la Línea de Contacto, mientras que el proceso de paz se encuentra en un punto muerto. La situación en Georgia con relación a Abjasia y Osetia del Sur parece estable, pero no ha habido avances en los esfuerzos para lograr un acuerdo político entre el Gobierno georgiano y los líderes de las dos repúblicas. A su vez, las relaciones entre Georgia y Rusia no atraviesan su mejor momento. Los marcos de seguridad actuales son insuficientes tanto para prevenir nuevos conflictos como para resolver las disputas que llevan años asolando la región. La Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE) es el mecanismo de seguridad con más experiencia en el área, pero su influencia se ha visto afectada por la falta de consenso entre sus miembros, en particular entre Rusia y sus aliados, por un lado, y Occidente, por el otro. A su vez, la atención cada vez mayor que prestan algunos Estados regionales al sur del Cáucaso, especialmente Rusia y Turquía, no ha contribuido a la seguridad. Sólo mediante soluciones creativas se conseguirá lograr un cambio positivo y alcanzar un acuerdo. El mero reconocimiento unilateral o la completa reintegración de Abjasia, Osetia del Sur y Nagorno-Karabaj no son suficientes. Para Armenia, Azerbaiyán y Georgia, la Unión Europea (UE) es un actor relativamente neutral que se encuentra bien posicionado para aumentar su compromiso en la región. Por tanto, los Veintisiete deberían liderar iniciativas que contribuyeran a llenar el déficit de seguridad en el sur del Cáucaso, mediante un enfoque concertado de resolución de conflictos. >>> 2 DOCUMENTO DE TRABAJO 108 Actualmente, las relaciones de la UE con la región se desarrollan, sobre todo, a través de la Política Europea de Vecindad (PEV) y la Asociación Oriental. Estas iniciativas regionales tienen el objetivo de fomentar el desarrollo económico, el comercio y la democracia y fortalecer los derechos humanos. Sin embargo, aparte de algunas iniciativas para controlar las fronteras, la mayoría de las medidas no tiene en cuenta la dimensión de seguridad. La creación del Servicio Europeo para la Acción Exterior (SEAE) y la reconfiguración de algunos puestos clave, en particular de los representantes especiales, presentan una oportunidad para que Bruselas diseñe un enfoque innovador y más adecuado a los desafíos de seguridad de la región. Este documento de trabajo tiene dos objetivos principales. La primera parte analiza el papel de los Estados y organizaciones internacionales que tienen una participación activa en la zona. En este sentido, por un lado se examina la presencia cada vez más activa de los Estados más grandes, sobre todo Rusia y Turquía, con el fin de aumentar su influencia, y por el otro el declive de los enfoques internacionales concertados a través de las organizaciones regionales y la ONU. Los autores consideran que estas tendencias han contribuido a empeorar aún más la seguridad en la región y es necesario reactivar el papel de las organizaciones regionales, en particular el de la OSCE, aunque sólo eso no sería suficiente para resolver los serios desafíos en este terreno. Para alcanzar una estabilidad genuina y duradera hace falta no sólo más seguridad, sino también más desarrollo. La UE es el mejor actor para lograr ambos objetivos. La segunda parte del documento analiza el marco para un nuevo compromiso europeo en la región. En primer lugar, es necesario reconocer que los problemas actuales no se resolverán fácilmente. La UE debería centrarse en lograr un consenso sobre cómo alcanzar una solución integral para los retos de seguridad de la región. Ello probablemente conllevará acordar un paquete a múltiple niveles para la resolución de conflictos, aumentar la seguridad y el desarrollo de los Estados del área y diseñar un nuevo marco de cooperación regional, tanto hacia Rusia como hacia Turquía. Para promover dicho proceso, los Veintisiete deberían: • Diseñar una hoja de ruta para aumentar la seguridad en el sur del Cáucaso, que incluya indicadores claros y específicos de los objetivos y medios. • Proponer, de manera activa, opciones para la resolución del conflicto sobre Abjasia y Osetia del Sur, más allá de una política de no reconocimiento. • Establecer una política de objetivos claros con relación a Nagorno-Karabaj y estar preparados para desplegar una misión de monitoreo bajo la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD), así como para participar en el proceso de paz. Así, la UE contribuiría a dar un impulso político para avanzar hacia una solución integral, paliar el déficit de seguridad en el corto plazo y, sobre todo, ayudar a superar el punto muerto y los conflictos prolongados del sur del Cáucaso. EL DÉFICIT DE SEGURIDAD EN EL SUR DEL CÁUCASO JOS BOONSTRA Y NEIL MELVIN 3 Un contexto cambiante Los cambios en sur del Cáucaso han contribuido a una mayor inestabilidad. En los últimos años, Armenia y Azerbaiyán han fortalecido sus fuerzas de seguridad y Rusia ha establecido una presencia militar en las repúblicas secesionistas georgianas de Abjasia y Osetia del Sur. Mientras tanto, la comunidad internacional no ha sido capaz de desempeñar un papel positivo en la seguridad del área, de mediar para alcanzar una solución a los tres principales conflictos o desarrollar medidas para fomentar la confianza con vistas a un acercamiento de las partes involucradas evitando así nuevos conflictos. La debilidad de los marcos de seguridad multilaterales se hizo patente en la cumbre de la OSCE de diciembre de 2010, en la cual no se consiguió llegar a un acuerdo sobre el regreso de una misión a Georgia. El status quo dominado por Rusia, establecido en la región durante los años noventa tras una serie de conflictos –Abjasia, Osetia del Sur y Nagorno-Karabaj–, está cambiando. Los conflictos antes congelados han empezado a “descongelarse”, algunos incluso resultando en conflictos “candentes”, como el ocurrido entre Rusia y Georgia en el verano de 2008. Tras quince rondas de negociaciones auspiciadas por la UE, la OSCE y la ONU en Ginebra, no se ha avanzado hacia un acuerdo entre Georgia, Abjasia, Osetia del Sur y Rusia. Las partes siguen divididas sobre cuestiones clave como el regreso de los refugiados y posibles mecanismos de seguridad en Osetia del Sur. Georgia y Rusia se culpan mutuamente del fracaso tras cada ronda de conversaciones. Las relaciones entre Armenia y Azerbaiyán también han empeorado debido al conflicto aún sin resolver sobre Nagorno-Karabaj. El año pasado, hubo una escalada de violencia a lo largo de la Línea de Contacto, así como declaraciones cada vez más agresivas esgrimidas por ambas partes. Un informe reciente del International Crisis Group habla de una creciente tensión y del aumento de las fuerzas militares en los dos países.1 Según el informe, la falta de progreso en las conversaciones de paz, en particular debido a las divisiones sobre los principios básicos de una solución y el discurso agresivo de los rivales, podría acabar en una “guerra accidental”. Un ejemplo son los planes recientes de Nagorno-Karabaj de empezar a operar vuelos comerciales desde su capital Stepanakert. Azerbaiyán se opone categóricamente a aceptar dichos vuelos sobre su territorio y ha llegado a amenazar con derribar los aviones, lo que ha provocado una fuerte reacción por parte de Armenia.2 Los actores regionales e internacionales, en particular Turquía, Estados Unidos y la UE, tienen una participación cada vez más activa en el sur del Cáucaso, junto con Rusia, desde hace mucho la potencia dominante en la región. Sin embargo, estos actores carecen 1. “Azerbaijan threatens to shoot down Karabakh planes”, Radio Free Europe, 16 de marzo de 2011, disponible en http://www.rferl.org/content/azerbaijan_threatens_to_shoot_down_karabakh_flights/2340659.html 2. “Armenia and Azerbaijan: Preventing War”, International Crisis Group, Europe Briefing 60, 8 de febrero de 2011. >>> 4 DOCUMENTO DE TRABAJO 108 de una visión clara sobre cómo contribuir a la seguridad de la zona y ninguno parece dispuesto a invertir el capital político y diplomático necesario para avanzar de manera significativa hacia la paz. De hecho, algunos son considerados parte del conflicto: Rusia en el caso de las repúblicas secesionistas georgianas, y Rusia y Turquía en el caso de Nagorno-Karabaj. Por otro lado, el norte del Cáucaso también supone una preocupación, no sólo para Rusia sino para la comunidad internacional en general. La subregión está sufriendo una seria desestabilización, que afecta cada vez más a Rusia. A los diversos ataques y explosiones en las repúblicas del sur, en los últimos años se han sumado dos ataques suicidas en Moscú: uno en marzo de 2010, donde dos terroristas mataron a 40 personas en dos estaciones de metro y otro en enero de este año, cuando el aeropuerto internacional Domodedova fue atacado por un terrorista, que parecía provenir del norte del Cáucaso, y donde fallecieron 36 personas y otras tantas resultaron heridas. A su vez, el sur está cada vez más vinculado al norte. En este sentido, las relaciones políticas y el conflicto difuminan cada vez más las líneas divisorias entre ambas áreas. Así, está surgiendo un nuevo espacio de seguridad ampliado, llamado el “gran Cáucaso”.3 Ante este contexto, se puede decir que el Cáucaso está pasando por un período de actividad que no se veía desde finales de los años ochenta y principios de los noventa. Las dinámicas regionales están cambiando, el panorama es cada vez más incierto y existe incluso el riesgo de un retorno a la violencia o la aparición de nuevos conflictos. La inestabilidad y el conflicto en el sur del Cáucaso podrían tener serias implicaciones para las relaciones de la UE con los países de la región y con actores regionales clave, especialmente Rusia y Turquía. La importancia de estas cuestiones y de las amenazas a la seguridad aumenta a medida que Europa busca vincular su seguridad energética a la obtención de hidrocarburos a través del corredor del sur, que surca la región. Al mismo tiempo, las fuerzas de la OTAN en Afganistán dependen cada vez más de las rutas de suministro que atraviesan el Cáucaso. Existen claros desafíos para la UE post-Lisboa. El papel de Europa en materia de seguridad en la región ya ha aumentado con el despliegue de la Misión de Observación de la UE (EUMM, en sus siglas en inglés) en Georgia. Pero, actualmente, los Veintisiete no tienen ni una estrategia de seguridad regional clara ni los instrumentos necesarios para influir de manera significativa. La Política Europea de Vecindad y la más reciente Asociación Oriental no son suficientes para responder a los desafíos de seguridad en el sur del Cáucaso. La introducción del Servicio Europeo para la Acción Exterior representa una oportunidad para que la UE revise su compromiso en la región dadas las nuevas circunstancias y diseñe un enfoque más eficaz y adaptado a las nuevas dinámicas de seguridad. En mayo de 2011, estaba prevista la celebración de una cumbre bajo la Presidencia húngara de la UE para discutir la Asociación Oriental, pero la reunión se ha pospuesto –quizás acertadamente dados los cambios radicales que están teniendo lugar al sur del 3. Sergey Markedonov, “The Big Caucasus: Consequences of the ‘Five Day War’, New Challenges and Prospects”, International Centre for Black Sea Studies, 2009. EL DÉFICIT DE SEGURIDAD EN EL SUR DEL CÁUCASO JOS BOONSTRA Y NEIL MELVIN 5 Mediterráneo– por motivos de agenda del G8 y de la OCDE. La cumbre, que ahora está prevista para otoño de 2011 durante la Presidencia polaca, podría ser una oportunidad para proponer el desarrollo de un enfoque nuevo e integral de seguridad, que incluya una hoja de ruta para la seguridad en el sur del Cáucaso. Eso estaría en línea con la solicitud que realizara el año pasado el Parlamento Europeo para el desarrollo de una estrategia de seguridad para la región. Tanto Hungría como Polonia consideran la Asociación Oriental una prioridad y probablemente estarían dispuestos a analizar propuestas para abordar el déficit de seguridad en la zona o iniciar ellos mismos un proceso de ese tipo. Una mayor participación de la UE por sí sola no será suficiente para paliar los problemas del área. Son imperativas la cooperación y la coordinación con Estados clave y con las organizaciones regionales. A continuación, se examinan las amenazas que acechan un enfoque basado en las organizaciones de seguridad regionales. El papel de las organizaciones internacionales La OSCE es la mayor organización de seguridad regional del mundo e incorpora a todos los actores regionales. A pesar de haber desempeñado un papel importante en la seguridad de los Balcanes a principios de los años noventa, en el sur del Cáucaso la OSCE no ha conseguido desempeñar el mismo rol integral en la prevención de conflictos, la mediación y el desarrollo de la región. De hecho, su papel se ha reducido aún más después de que la organización se mostrara incapaz de cumplir con una de sus tareas clave –la alerta temprana del conflicto de Osetia del Sur en 2008– debido a desavenencias internas (entre Rusia y otros miembros) sobre la continuación de su presencia en el terreno como parte de la misión de la OSCE en Georgia. A su vez, el grupo de Minsk, que cuenta con el mandato de la OSCE, no ha sido capaz de lograr avances tangibles en la resolución del conflicto sobre Nagorno-Karabaj en base a los “principios de Madrid”. Puede que la OSCE no sea capaz de desplegar misiones de mantenimiento de la paz u organizar misiones policiales en el sur del Cáucaso, pero sí podría tener un rol útil en las negociaciones y ofrecer a sus miembros un foro de debate sobre la seguridad euroasiática. A través del proceso de Corfú, la OSCE ha asumido el debate sobre la arquitectura de seguridad europea y euroasiática que ha surgido a raíz de las propuestas de Rusia para un nuevo tratado. Aunque el proceso no haya producido resultados importantes –debido a los deseos de Rusia de establecer un nuevo tratado y a las preferencias de la UE y EE UU por trabajar con las estructuras existentes– está claro que el futuro de la seguridad europea y euroasiática depende, en gran medida, de la estabilidad en el Cáucaso. Se esperaba que en la cumbre de la OSCE celebrada en Astana en diciembre de 2010 se dieran pasos significativos con relación a la seguridad en el sur del Cáucaso. Antes de la cumbre, se había celebrado una serie de reuniones sobre el conflicto de Nagorno-Karabaj. En octubre, el presidente Medvedev había invitado a los presidentes de Armenia y Azerbaiyán a una cumbre trilateral en Astrakán para preparar el terreno para la reunión de la >>> 6 DOCUMENTO DE TRABAJO 108 OSCE, que fue seguida de un pequeño, pero simbólicamente importante, intercambio de prisioneros. También antes de la cumbre de Astana los copresidentes del grupo de Minsk habían viajado a la región, aumentado las expectativas de avances inminentes. Pero la cumbre de la OSCE fue una gran decepción. Los presidentes de Armenia y Azerbaiyán sólo aceptaron una declaración conjunta de los copresidentes de Minsk, que reiteraba los compromisos anteriores mientras que instaba a ambas partes a “renovar sus esfuerzos y centrarse en las cuestiones que siguen siendo los Principios Básicos” de una solución pacífica.4 Pero este humilde acuerdo se vio afectado por la subsiguiente retórica empleada por ambos dirigentes –quienes ni siquiera se reunieron en Astana– en sus declaraciones públicas durante la cumbre. El presidente azerbaiyano, Iljam Aliyev, acusó a Armenia de haber cometido “crímenes de guerra y genocidio” contra la población azerí de Karabaj durante la guerra de 1991-1994.5 Por su parte, el presidente armenio, Serzh Sargsyan, amenazó con reconocer formalmente el territorio disputado de Nagorno-Karabaj como un Estado independiente si Azerbaiyán llegara a emplear acciones militares para recuperar la región y el territorio ocupado en los alrededores.6 La cumbre de Astana no sólo ha servido para poner de relieve el impasse existente en las negociaciones entre Armenia y Azerbaiyán sobre Nagorno-Karabaj y el riesgo cada vez mayor de regresar al conflicto abierto, sino que también ha puesto en evidencia la división constante que hay entre Rusia y los Estados miembros de la OSCE situados “al oeste de Viena” sobre la situación de Georgia. En Astana, el presidente Medvedev criticó públicamente a los líderes georgianos por haber empleado la fuerza militar en Osetia del Sur en agosto de 2008. Tanto la secretaria de Estado estadounidense, Hillary Clinton, como la canciller alemana, Angela Merkel, entre otros mandatarios, defendieron entonces los principios de integridad territorial y soberanía de Georgia. Finalmente, esa cuestión y el regreso de la misión de la OSCE al país, junto con los desacuerdos sobre otros conflictos enquistados, hizo imposible la adopción de un plan de acción en Astana. Dada la incapacidad de Rusia y Occidente para llegar a un acuerdo en la cumbre, el papel de la OSCE en el sur del Cáucaso ha sido puesto en tela de juicio, así como la relevancia de la propia organización en el futuro. Al mismo tiempo, no existe un marco de seguridad multilateral alternativo viable para abordar los grandes desafíos de la región. Por tanto, una prioridad clave debería ser intensificar el diálogo entre EE UU y Europa, por un lado, y Rusia, por el otro, con el fin de fortalecer el compromiso de la OSCE en el área. Un enfoque inicial podría ser la creación, por parte de la OSCE, de mecanismos para aumentar la confianza entre Georgia y las autoridades de Abjasia y Osetia del Sur, con el fin de volver a desplegar una misión completa de la Organización en el mediano plazo. Mientras que el papel de la OSCE en el sur del Cáucaso (y en general) parece estar en declive, el del Consejo de Europa permanece estable, aunque no participa de forma directa en la gestión o la resolución de conflictos. Sus oficinas en Armenia, Azerbaiyán y 4. Declaración conjunta de los copresidentes del Grupo de Minsk, disponible en http://summit2010.osce.org/documents/1/session_id/751 5. Declaración de Ilham Aliyev, Presidente de Azerbaiyán, segunda sesión plenaria, disponible en http://summit2010.osce.org/documents 6. Declaración de Serzh Sargsyan, Presidente de Armenia, tercera sesión plenaria, disponible en http://summit2010.osce.org/documents EL DÉFICIT DE SEGURIDAD EN EL SUR DEL CÁUCASO JOS BOONSTRA Y NEIL MELVIN 7 Georgia se centran, sobre todo, en los derechos humanos, la democracia y el Estado de derecho a nivel nacional. Todas las instituciones del Consejo cuentan con el apoyo de acuerdos vinculantes y sus miembros incluyen los tres Estados del sur del Cáucaso, así como Rusia y Turquía. Las oficinas a menudo trabajan en proyectos conjuntos con la UE (o con su financiación). La Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa (PACE, en sus siglas en inglés) sigue de cerca la situación en el Cáucaso. En junio de 2010, adoptó una resolución sobre las políticas antiterroristas de Rusia en el norte de la región, que exigía a Moscú que observase el Estado de derecho y salvaguardara los derechos fundamentales.7 Los enfoques de ambas organizaciones son complementarios y se refuerzan mutuamente. La OSCE se centra en la seguridad integral, donde la democracia, los derechos humanos y el Estado de derecho son esenciales, y busca alcanzar este objetivo a través de acuerdos políticos no vinculantes. El Consejo de Europa tiene el objetivo de promover la democracia, los derechos humanos y el Estado de derecho, mediante acuerdos vinculantes, contribuyendo, de manera indirecta, a la estabilidad. Hoy en día la OTAN juega un papel menos influyente en el Cáucaso. Antes de 2008, había incrementado sus actividades en el sur de la región a través de su Asociación para la Paz, que incluía planes de acción de asociación individuales para cada uno de los Estados del área. Armenia y Azerbaiyán apreciaron esa mejoría en las relaciones y Georgia tenía la intención de unirse. Las perspectivas de un plan de acción para la adhesión de ese país en el futuro próximo se evaporaron con el conflicto con Rusia de 2008. De momento, tendrá que conformarse con la Comisión OTAN-Georgia, establecida en septiembre de 2008 justo después de los enfrentamientos. La Comisión fue creada con el objetivo de incrementar las consultas políticas y la cooperación en la práctica, incluyendo la asistencia de la Organización a la reforma política, económica y de defensa en Georgia, lo que la sitúa en un nivel algo más elevado que los planes de acción de asociación individuales. Mientras tanto, el entusiasmo de Armenia y Azerbaiyán por fortalecer los vínculos ha disminuido y ambos eligen con mucha cautela solamente aquellos aspectos de la cooperación con la OTAN que corresponden a sus intereses nacionales. Más allá de los planes de acción de asociación individuales firmados con ambos países, que abordan una serie de cuestiones político-militares, la OTAN tiene poco más que ofrecer en estos momentos: no está directamente involucrada en la resolución del conflicto de Nagorno-Karabaj y Armenia depende, en gran medida, de Rusia para defenderse. La tensa relación entre la OTAN y Rusia ha hecho que muchos países de la UE duden a la hora de ondear la bandera de la Alianza en el sur del Cáucaso, mientras que Turquía y EE UU prefieren trabajar de manera bilateral en la región. Mientras tanto, el organismo está ocupado con su restructuración interna y la guerra en Afganistán. La ambición limitada de la OTAN en el sur del Cáucaso se hizo evidente en la cumbre celebrada en noviembre de 2010 en Lisboa, donde la región apenas fue mencionada. Los miembros de la Alianza se reunieron para finalizar el nuevo Concepto Estratégi- 7. Consejo de Europa, “Legal remedies for human rights violations in the North Caucasus región”, resolución 1738, Asamblea Parlamentaria, 23 de junio de 2010, disponible en http://assembly.coe.int/Mainf.asp?link=/Documents/AdoptedText/ta10/ERES1738.htm >>> 8 DOCUMENTO DE TRABAJO 108 co y empezaron las negociaciones (incluyendo sobre los misiles de defensa) para una asociación con Rusia. El Concepto Estratégico da a entender que la OTAN está reenfocándose en su tarea clave de defensa colectiva; sólo se menciona el Consejo OTANGeorgia como base para las relaciones con Tbilisi8, mientras que la Declaración Conjunta sobre el Consejo OTAN-Rusia estaba enfocada, sobre todo, en la asociación con relación a Afganistán (y las repúblicas centroasiáticas), sin tocar el sensible dilema de la seguridad en el Cáucaso.9 El papel de las Naciones Unidas en la región también ha disminuido. El veto de Rusia acabó con la Misión de Observación de la ONU en Georgia (UNOMIG), que trabajaba en Abjasia, en paralelo a la OSCE en Osetia del Sur. En ambos casos, Rusia solicitó el establecimiento de misiones nuevas en base al reconocimiento de la independencia de ambos territorios. Es poco probable que el impasse que ha resultado de esta posición cambie en el futuro próximo, dada la división existente en el Consejo de Seguridad. Sin embargo, la ONU sigue presente en el sur del Cáucaso con las misiones de su Programa de Desarrollo (PNUD) en los tres países. En Georgia, la misión del PNUD actúa en diversas áreas, incluyendo proyectos de prevención de crisis y recuperación. Así, la ONU es un actor de seguridad, pero no político, en la mayoría de los casos. La oficina del PNUD en Georgia asumió varios proyectos de la OSCE cuando ésta tuvo que dejar el país en 2009. En Armenia y Azerbaiyán, el Programa tiene proyectos en diversos campos –democratización, reducción de la pobreza, energía, entre otros– pero ninguno directamente relacionado con el conflicto sobre Nagorno-Karabaj. La Organización del Tratado de Seguridad Colectiva (OTSC), la contraparte de la OTAN iniciada por Rusia, todavía no ha desempeñado un papel significativo en ningún lado, y mucho menos en el sur del Cáucaso. El número de miembros es muy reducido y su capacidad en la región se ha visto aún más limitada tras la salida de Azerbaiyán y Georgia en 1999. Actualmente, Armenia es el único país del Cáucaso miembro de la OTSC, junto a Rusia. Los rusos intentaron fortalecer la Organización, incluida su capacidad para intervenir en situaciones de crisis interna, tras el estallido de la violencia en Kirguistán en el verano de 2010 (cuando la OTSC fue incapaz de actuar). Pero son pocas las perspectivas de que el organismo juegue un papel significativo en el sur del Cáucaso. Si ha de tener un rol importante, lo más probable es que sea en Asia Central. Por último, existen en la región importantes organizaciones nacionales e internacionales de la sociedad civil. En los últimos diez años, las ONG han expandido de forma considerable sus actividades de gestión y resolución de conflictos en el sur del Cáucaso. Organizaciones como International Alert, el International Crisis Group y la Open Society Foundation han desarrollado nuevas formas de participación, a través de la investigación o la incidencia. Eso les ha permitido dialogar con actores a los que, por lo general, los representantes estatales o de organizaciones internacionales no tienen acceso. 8. OTAN, “Active Engagement, Modern Defence”, Concepto estratégico para la defensa y la seguridad de los miembros de la OTAN adoptado por los jefes de Estado y de Gobierno en Lisboa, 19 de noviembre de 2010, disponible en http://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_68580.htm 9. Declaración conjunta del Consejo OTAN-Rusia, 20 de noviembre de 2010, disponible en http://www.nato.int/cps/en/SID-52DD9BD4-2371BAD8/natolive/ news_68871.htm EL DÉFICIT DE SEGURIDAD EN EL SUR DEL CÁUCASO JOS BOONSTRA Y NEIL MELVIN 9 La investigación conjunta y programas de concienciación han permitido que expertos de territorios no reconocidos, de Georgia, Armenia y Azerbaiyán se reúnan e intercambien experiencias con sus contrapartes en Europa occidental, Rusia y EE UU, aunque representantes de Abjasia y Osetia del Sur han tenido dificultades para viajar debido a conexiones limitadas y, sobre todo, problemas de visado. Por lo general, esas iniciativas de la sociedad civil están financiadas por países europeos y, en ocasiones, por EE UU, dado que las organizaciones regionales carecen de fondos y son más bien reacias a apoyar ese tipo de trabajo político más delicado. Dichas organizaciones han aportado una importante dinámica “desde abajo” a los procesos de cambio en curso en la región. Es poco probable que el déficit de seguridad que existe en el sur del Cáucaso se subsane a corto plazo mediante programas colectivos por parte de las organizaciones internacionales. La OSCE, la OTAN y la ONU no son los principales actores en la región y, actualmente, están ocupadas con sus disputas internas y otras prioridades. A su vez, es el grupo de potencias líderes a nivel regional –Turquía, Rusia y EE UU– el que tiene la oportunidad para diseñar el futuro de la región. Aquí, los Veintisiete podrían desempeñar un papel clave e impulsar el resurgimiento de enfoques multilaterales de seguridad, pero eso requerirá de un cambio sustantivo en las relaciones de la UE con el sur del Cáucaso. Los Estados influyentes Rusia sigue siendo el actor líder en la región. Moscú ha ampliado su esfera de seguridad hacia la zona a raíz de la guerra con Georgia y las subsiguientes declaraciones unilaterales de independencia de Osetia del Sur y Abjasia en 2008. Ese cambio ha conllevado nuevas responsabilidades que son cada vez más difíciles de gestionar. El reconocimiento por parte de Rusia de la independencia de las dos repúblicas secesionistas ha contribuido al incremento de sentimientos nacionalistas en el noroeste del Cáucaso, en particular el movimiento circasiano. La inmigración del sur al norte de Osetia tras la guerra ha renovado las tensiones con Ingushetia sobre el distrito de Prigorodny, donde se están asentando muchos ciudadanos del sur, lo que está contribuyendo a aumentar la violencia en el Daguestán y en Ingushetia. En octubre, Georgia liberó los visados para los ciudadanos rusos del norte del Cáucaso, lo que para Moscú supuso una “provocación” y un “intento de dividir la población rusa en distintas categorías”.10 Los vínculos cada vez mayores entre la violencia en el norte del Cáucaso y el sur inestable son motivo de preocupación para Rusia y las demás potencias y organizaciones internacionales. Mientras que Europa, EE UU y Turquía están presentes en el sur del Cáucaso y 10. “Russia denounces Georgian visa scheme as ‘provocation’”, BBC News, 15 de octubre de 2010, http://www.bbc.co.uk/news/world-europe-11554399 >>> 10 DOCUMENTO DE TRABAJO 108 gozan de cierta influencia política, no pasa lo mismo al sur de Rusia. Tras la segunda guerra chechena en 1999-2000, Rusia se ha consolidado como potencia militar y se adelanta a cualquier participación externa. La capacidad de influencia de la comunidad internacional sobre las políticas antiterroristas y de “estabilización” de Moscú es muy limitada. En ese contexto, el Kremlin se enfrenta a una paradoja: goza de un nivel significativo de influencia en el “gran Cáucaso” pero no es capaz de controlar el norte o de asegurar la estabilidad y el apoyo de sus vecinos al sur. Muchos observadores han sugerido que Rusia esperaba que la posición del presidente georgiano, Mijaíl Saakashvili, se volviera insostenible después del conflicto de 2008 y que acabara siendo derrocado debido a la presión externa o el descontento a nivel nacional. Pero, de hecho, el presidente ha conseguido fortalecer su posición dentro del país, debido a las divisiones entre la oposición y el hecho de que la economía georgiana haya sobrevivido al duro impacto de la crisis económica. La UE y EE UU, contentos de que finalmente se haya retomado el proceso de reforma, han continuado apoyando a Saakashvili. Todavía quedan dos años para las próximas elecciones y el presidente tiene tiempo para implementar las reformas y, con suerte, preparar un traspaso democrático de poder. A medida que Moscú pierde influencia en la región del Cáucaso, el Kremlin pareciera estar dispuesto a llegar a un acuerdo con Saakashvili con relación a algunas cuestiones básicas. En noviembre, en un intento de acercarse a Rusia, el presidente georgiano declaró en el Parlamento Europeo que “Georgia jamás usará la fuerza para recuperar su integridad territorial y su soberanía” y que esperaba tener a “Rusia como socio y no como enemigo”.11 Moscú reaccionó con cautela, declarando que, en un principio, el conflicto que empezó Georgia iba dirigido contra Osetia del Sur y que Tbilisi debía intentar recobrar la confianza de las poblaciones en las repúblicas secesionistas y no de Rusia. Está claro que para avanzar en las relaciones bilaterales entre Rusia y Georgia, también hace falta la buena voluntad y un nuevo enfoque por parte de Moscú. Rusia ha intentado reconstruir su papel de liderazgo en la región mediante nuevos vínculos militares, en particular a través de acuerdos con Armenia, una mayor cooperación energética (en materia de energía nuclear con Yerevan y mediante la compra de gas azerbaiyano) y la búsqueda de un papel de liderazgo en las negociaciones sobre Nagorno-Karabaj. En ese conflicto, al ser el principal garante de seguridad de una Armenia aislada (y por tanto, de Nagorno-Karabaj), Rusia actúa con cautela a la vez que busca mantener unas relaciones estables con Bakú, la central económica y energética. Moscú tiene dificultades en adoptar una posición neutral en el conflicto sobre Nagorno-Karabaj, dado el apoyo que presta a Armenia, incluida la provisión de sistemas avanzados de armamentos. En junio del año pasado, el presidente ruso, Dmitri Medvedev, organizó una reunión con los presidentes armenio y azerbaiyano, mientras se registraban enfrentamientos entre ambas partes a lo largo de la Línea de Contacto. El 5 de marzo de 2011 se celebró en Sochi, a instancias de Medvedev, una octava ronda de negociaciones entre el presidente armenio, Serzh Sargsyan, y el presidente azerbaiyano, Ilham Aliyev. La declaración conjunta tras el encuentro debería considerarse una señal po- 11. “Georgia’s Saakashvili pledges peaceful solution to dispute with Russia”, Nota de prensa, Parlamento Europeo, 23 de noviembre de 2010, disponible en http://www.europarl.europa.eu/news/public/focus_page/008-94348-001-01-01-901-20101112FCS94327-01-01-2006-2006/default_p001c007_en.htm EL DÉFICIT DE SEGURIDAD EN EL SUR DEL CÁUCASO JOS BOONSTRA Y NEIL MELVIN 11 sitiva en el contexto actual de tensión y aumento de la presencia militar, aunque no fuera más allá del acuerdo alcanzado en octubre de 2010.12 Ambas partes han acordado solucionar todas las disputas de manera pacífica, avanzar en el intercambio de prisioneros de guerra y permitir que la OSCE investigue las violaciones del cese el fuego. En los últimos dos años, Medvedev se ha reunido ocho veces con ambos presidentes fuera del formato de reuniones del Grupo de Minsk y ha invertido mucho capital político en la iniciativa. Mientras que se han logrado algunos avances, el principal desacuerdo sobre la integridad territorial que reclama Azerbaiyán, por un lado, y el derecho a la autodeterminación que pide Armenia, por el otro, sigue siendo el mayor obstáculo a un acuerdo conjunto sobre los principios propuestos por Minsk en 2009. Rusia es un actor muy influyente y no será posible solucionar ninguno de los tres conflictos sin su consentimiento. Al mismo tiempo, el Kremlin ya no es capaz de controlar los acontecimientos en la región, como se ha visto en la cada vez peor situación en el norte del Cáucaso. Un avance significativo sería si Moscú reconociera los límites de su influencia y decidiera adoptar un enfoque de cooperación con el fin de fortalecer la estabilidad. Por su parte, EE UU bajo la presidencia de Barack Obama aún debe formular un enfoque claro hacia el sur del Cáucaso. Desde 2008, las buenas relaciones con Rusia han marcado la política euroasiática de Washington y los acontecimientos en otras regiones han sido relegados a un segundo plano, lo que también sirve para explicar la débil posición de la OTAN en la zona. Pero para demostrar que EE UU no se ha olvidado de la región, en julio del año pasado la secretaria de Estado estadounidense, Hillary Clinton, visitó las capitales de los tres países del sur del Cáucaso. Su mensaje instaba a todas las partes involucradas a solucionar sus desavenencias, y también a Turquía a normalizar las relaciones con Armenia. Asimismo, expresó su preocupación con relación a la presencia rusa en Abjasia y Osetia del Sur. No obstante, algunas iniciativas, como la de promover el acercamiento entre Turquía y Armenia, se enfrentan a ciertas dificultades, incluida la oposición dentro del propio Estados Unidos por parte de la comunidad armenio-americana, que goza de gran influencia política en el país. Con el fin de eludir los obstáculos internos, Clinton ha afirmado que Nagorno-Karabaj es una prioridad para EE UU, pero que, al final, son Armenia y Azerbaiyán los que deben llegar a un acuerdo. La política estadounidense de la Administración Obama parece contener más matices que la de su predecesor, George W. Bush, quien había puesto demasiado énfasis en Georgia como un “baluarte de la democracia”. EE UU sigue siendo un actor clave en la región, pero no está dispuesto a llenar el vacío de seguridad derivado de las posiciones cada vez más débiles de la OSCE y la OTAN. Dados los cambios en la estructura política de Washington tras las elecciones de medio término celebradas en noviembre de 2010 y los cada vez más frecuentes cuestionamientos sobre la capacidad de la actual política estadounidense para lograr la seguridad en Eurasia – por parte de Rusia, por ejemplo, como se ha visto durante la cumbre de la OSCE en Astana–, es hora de que EE UU revise su política hacia el sur del Cáucaso. Un informe del Center for 12. “Karabakh Conflict Still Awaits its Breakthrough Moment”, Eurasia Daily Monitor 8/46, 8 de marzo de 2011. >>> 12 DOCUMENTO DE TRABAJO 108 American Progress arguye a favor de un nuevo enfoque hacia Georgia13 y presenta diversas recomendaciones al Gobierno estadounidense, entre ellas que “las relaciones futuras de EE UU con Abjasia y Osetia del Sur se enmarquen dentro de una estrategia de resolución de conflictos y que trabaje con la UE para asegurar que hace lo mismo”. Para abordar de manera eficaz el déficit de seguridad en el sur del Cáucaso y revertir la situación de creciente inestabilidad, la Administración Obama necesita otorgar una mayor prioridad a la zona. Turquía intenta ganarse un nuevo papel regional más allá de sus tradicionales vínculos con Azerbaiyán. Un elemento clave de esta nueva política es una iniciativa dirigida a superar la enemistad histórica con Armenia mediante un acuerdo para reestablecer relaciones diplomáticas y abrir su frontera común, cerrada desde 1993. Pero el acercamiento a Yerevan está siendo difícil, dada la oposición a nivel nacional y la presión por parte de Azerbaiyán, que ha llegado a usar la cuestión energética para obligar a Ankara a condicionar la apertura de su frontera con Armenia al progreso con relación a Karabaj. Por su parte, Armenia ha intentado mantener separadas ambas cuestiones, pero también se encuentra bajo la fuerte presión de fuerzas nacionalistas, en particular de la diáspora, que exigen que, en primer lugar, Turquía reconozca como genocidio las atrocidades cometidas contra los armenios en 1915. Turquía ya se ha posicionado como un país clave en la región, lo que en los últimos años ha ayudado a mejorar sus relaciones con Rusia, a pesar de la estrecha relación militar entre Ankara y Tbilisi. Tras la guerra entre Georgia y Rusia, propuso la creación de un Pacto por el Cáucaso, con Rusia y Turquía como los principales actores y sin la presencia de la UE o de EE UU. La iniciativa no ha dado resultados, pero sirve para indicar la preocupación del país otomano por la región y sus ambiciones de tener un rol cada vez más predominante. El activismo turco en la escena internacional, y en particular en el gran Oriente Medio y las ex repúblicas soviéticas, está inspirado, en parte, en el realismo con respecto a su relación con la UE: Turquía piensa que la integración está aún muy lejos, si es que llega algún día. En el sur del Cáucaso, ambiciona un papel equilibrado, que favorezca sus intereses directos en la subregión –estrechas relaciones energéticas con Azerbaiyán y Georgia– y, a su vez, fortalezca sus vínculos con Rusia sin alienar a Europa. En ese contexto, Europa debe elegir entre incluir o no a Turquía en iniciativas como la Asociación Oriental. Si no lo hace, Ankara podría animarse a diseñar otras iniciativas similares al Pacto por el Cáucaso. Mientras que la influencia turca en el sur del Cáucaso aumenta, hasta ahora Bruselas no ha tomado medidas para incluir al país otomano en su política de vecindad. Cada vez más, las relaciones con los Estados del sur del Cáucaso y los esfuerzos internacionales de mediación de conflictos se dan a través de un sistema multipolar, en el cual Moscú, Washington y Ankara usan su poder blando, aunque a veces Moscú adopta medidas duras si lo considera necesario. Existen diferentes modelos de estabilidad, basados en relaciones con distintas potencias regionales y que, en ocasiones, compiten entre sí. Esta rivalidad es inestable y ha contribuido al estallido del conflicto en la región, en particular la guerra entre Georgia y Rusia en 2008. Las organizaciones internacionales están en declive y la UE podría aprovechar la oportunidad para convertirse en un actor de seguridad importante 13. Samuel Charap y Cory Welt, “A More Proactive U.S. Approach to the Georgia Conflicts”, Center for American progress, febrero de 2011, disponible en http:// www.americanprogress.org/issues/2011/02/georgia_report.html EL DÉFICIT DE SEGURIDAD EN EL SUR DEL CÁUCASO JOS BOONSTRA Y NEIL MELVIN 13 y distinto en la región. Si la UE invirtiera importantes esfuerzos en el desarrollo de una política de seguridad en el sur del Cáucaso, los Veintisiete podrían desempeñar un papel de liderazgo en la consolidación de la estabilidad regional, en base a la cooperación en lugar de la competencia. El enfoque de la UE hacia el sur del Cáucaso La Unión Eueropa ha estado desarrollando, de manera activa, su enfoque político hacia el sur del Cáucaso durante los últimos diez años. En materia energética, el apoyo a la iniciativa del corredor del sur se ha convertido en un aspecto clave. La UE sigue trabajando a través de la PEV y la mayor parte de la ayuda financiera se distribuye a través del Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación (IEVA). No obstante, ahora el enfoque europeo se canaliza principalmente a través de la Asociación Oriental –que también incluye a Bielorrusia, Moldavia y Ucrania–, establecido en 2008 y que sigue desarrollándose. Hasta hace poco, el sur del Cáucaso tenía dos representantes especiales: Pierre Morel se responsabiliza de las negociaciones entre Georgia y Rusia y actúa como representante especial para Asia Central, y Peter Semneby representaba al Consejo de la UE en el sur del Cáucaso, ocupándose, entre muchas otras cuestiones, del conflicto sobre NagornoKarabaj. La presencia de dos representantes con mandatos a veces sobrepuestos ha generado muchas confusiones y ha sufrido críticas constantes. En febrero el mandato de Semneby llegó a su fin y la Alta Representante de la UE, Catherine Ashton, decidió no renovarlo. Ashton tenía la intención de cerrar varias oficinas de representación especial y crear otras nuevas, entre ellas la de un Alto Representante para Conflictos Prolongados. Mientras que Pierre Morel sigue con sus mismas ocupaciones –Georgia y Asia Central– la introducción de un “representante de conflictos” con un mandato más amplio probablemente disminuirá aún más el ya limitado interés de la UE en el conflicto sobre Nagorno-Karabaj. En diciembre de 2010, Miroslav Lajcak fue nombrado director gerente del SEAE para Rusia, los países del Este y los Balcanes Occidentales, con el mandato de liderar la formulación de las políticas de la UE hacia la dimensión “oriental”. Con un área de responsabilidad tan amplia desde el punto de vista geográfico y tan compleja políticamente, es poco probable que Lajcak pueda prestar la debida atención al conflicto sobre Nagorno-Karabaj, que por el momento recaerá sobre el jefe de las delegaciones de la UE en Bakú y Yerevan.14 Todavía no está claro si finalmente habrá un representante que cubra la perspectiva regional general (la idea subyacente al nombramiento del representante especial) una vez concluido el manda- 14. Roxana Cristescu y Amanda Paul, “EU and Nagorno-Karabakh: a ‘better than nothing’ approach’ ”, EU Observer, 15 de marzo de 2011, disponible en http:// euobserver.com/7/31989 >>> 14 DOCUMENTO DE TRABAJO 108 to de Pierre Morel. Es sabida la necesidad de un enfoque político más afinado, lo que será difícil de conseguir sin un puesto de este estilo. Dado que Bruselas es reacia a volver a la fórmula de un solo representante especial para los conflictos del sur del Cáucaso, hace falta un nuevo mecanismo para coordinar el rol de la UE en la región. Una solución podría ser la creación de un equipo de trabajo para la seguridad, la estabilidad y el desarrollo –bajo el SEAE– que uniera a los jefes de las delegaciones de la UE, otras instituciones europeas relevantes y los Estados miembros interesados. El equipo de trabajo se ocuparía de implementar una hoja de ruta de la UE y serviría como mecanismo para responder a posibles nuevas crisis en la región. Asimismo, podría ser uno de los sub-pilares de una Asociación Oriental revisada (ver más abajo). Actualmente, la UE carece de un enfoque centrado en la seguridad del sur del Cáucaso y tanto la PEV como la Asociación Oriental aportan relativamente poco en este sentido. La Política Europea de Vecindad está dirigida al norte de África, algunos países en Oriente Medio, Europa del Este y el sur del Cáucaso. Este amplio marco político, usa el IEVA como su principal mecanismo de financiación, mientras que los Programas Indicativos Nacionales sólo llegan hasta 2013. La mayor parte de la ayuda se presta mediante la financiación de proyectos, el apoyo presupuestario y el hermanamiento.15 Se destinan muy pocos recursos a las cuestiones de seguridad, como la reforma del sector de la seguridad. La mayoría de los fondos del IEVA tiene el objetivo más amplio y de largo plazo de fomentar cuestiones relativas a la estabilidad y el desarrollo como el Estado de derecho, la democracia, los derechos humanos, la buena gobernanza, la seguridad energética, el desarrollo económico y la reducción de la pobreza. Asimismo, la PEV lleva a cabo diversos programas regionales, aunque gran parte de este trabajo ahora pasa a ser responsabilidad de la Asociación Oriental en el este, y de la Unión por el Mediterráneo en el sur. Además del IEVA, existen otros mecanismos de financiación temáticos a nivel mundial que aportan fondos al sur del Cáucaso, como la Iniciativa Europea para la Democracia y los Derechos Humanos (EIDHR), que financia, sobre todo, proyectos de la sociedad civil a través de las delegaciones de la UE. En 2011, se prestará especial atención a proyectos sobre la “gestión y la mediación pacífica o la resolución de intereses enfrentados o fuentes de conflicto arraigado o de conflictos potencialmente violentos (7,3 millones de euros alrededor del mundo)”.16 Esta podría ser una oportunidad para que organizaciones de la sociedad civil en el sur del Cáucaso presenten nuevas iniciativas. El Instrumento de Estabilidad proporciona fondos para apoyar medidas en áreas donde hay una misión de la PCSD (como la Misión de la UE en Georgia) y para apoyar a las poblaciones desplazadas (también en Georgia).17 La Asociación Oriental fue creada en 2009 para distinguir entre los socios del sur y del este incluidos en la PEV, profundizar el diálogo político y desarrollar nuevas iniciativas para Europa del Este y el sur del Cáucaso.18 Durante el período 2010-2013, la Asocia- 15. Los Programas Indicativos Nacionales 2011-2013 para Armenia, Azerbaiyán y Georgia suman 157,3 millones de euros, 122,5 millones de euros y 180,29 millones de euros, respectivamente. Estas cantidades incluyen la mayoría de los aspectos de financiación a través de la Asociación Oriental. 16. EIDHR 2011-2013 Multiannual Indicative Planning, disponible en http://ec.europa.eu/europeaid/what/human-rights/documents/mip_eidhr_2011-2013_ for_publication2_en.pdf 17. “2009 Annual Report from the European Commission on the Instrument for Stability”, Bruselas, 28 de septiembre de 2010, disponible en http://www.eeas. europa.eu/ifs/docs/com_0512_2010_en.pdf 18. Para un análisis más amplio de la Asociación Oriental, ver Jos Boonstra y Natalia Shapovalova, “La Asociación Oriental de la UE un año después”, Documento de trabajo 99, Madrid: FRIDE, mayo de 2010, disponible en http://www.fride.org/publication/764/the-eu’-s-eastern-partnership:-one-year-backwards EL DÉFICIT DE SEGURIDAD EN EL SUR DEL CÁUCASO JOS BOONSTRA Y NEIL MELVIN 15 ción Oriental ha aportado 350 millones de euros adicionales a los fondos existentes del IEVA, que han alcanzado un total de 600 millones de euros para los próximos años.19 Si bien la Asociación Oriental ha lanzado nuevos proyectos bilaterales con los seis países receptores y ha desarrollado mecanismos regionales adicionales a las iniciativas “emblemáticas”, el ritmo de progreso se ha ralentizado, principalmente a raíz de la crisis económica, pero también debido al proceso de reforma interno de la UE post-Lisboa. El aplazamiento de la siguiente cumbre de la Asociación desde mayo hasta el otoño es otra señal de esa desaceleración, aunque ahora, la decisión tomada antes de los disturbios en el mundo árabe parece adecuada ante la necesidad inmediata de centrarse en el Mediterráneo y Oriente Medio. A nivel bilateral, la Asociación no entra en temas como el diálogo, la financiación o la programación en materia de seguridad. En cambio, ofrece nuevos acuerdos de asociación, liberalización de visados, programas de capacitación institucional, amplias áreas de libre comercio y una mayor cooperación en diversos campos técnicos. A nivel multilateral, la Asociación sí tiene importantes dimensiones en materia de seguridad y estabilidad. Se han creado varios mecanismos de diálogo para reunir a estos países y abordar estas cuestiones. Todos los años se celebran Consejos Ministeriales; dos veces al año se organiza una cumbre de la Asociación; se ha creado un Foro de la Sociedad Civil, que ya ha tenido dos reuniones; y se prevé una dimensión parlamentaria (EURONEST). Estas iniciativas son significativas puesto que reúnen a políticos, representantes electos y expertos de la sociedad civil de Armenia, Azerbaiyán y Georgia para debatir sobre estos temas dentro de un marco europeo. Asimismo, la Asociación Oriental también permite la participación de terceros (en especial Rusia, Turquía y EE UU), pero hasta ahora los encargados de la formulación de políticas de la UE no han conseguido identificar áreas concretas de la Asociación donde incluir a esos países. Poco tiempo después de la creación de la Asociación Oriental, la iniciativa fue objeto de críticas que decían que se intentaba unir a dos subregiones (tres Estados del Este de Europa y tres países del sur del Cáucaso) que tenían muy poco en común más allá de un pasado soviético. El sur del Cáucaso, al contrario de los otros tres países de la Asociación, no comparte frontera con el territorio de la UE, pero se encuentra entre Rusia, Turquía e Irán. Las diferencias entre Ucrania, Moldavia y Bielorrusia, por un lado, y Georgia, Azerbaiyán y Armenia, por el otro, indican que cada subregión se beneficiaría de un enfoque europeo específico. En mayo de 2010, el Parlamento Europeo aprobó una resolución que aboga por una “estrategia de la UE hacia el sur del Cáucaso”.20 La estrategia agruparía todas las iniciativas de la Unión en la región y añadiría “un papel político más activo.” Asimismo, combinaría “el poder blando con un enfoque firme”. La resolución se centra en las amenazas a la seguridad y los desafíos en el sur del Cáucaso: NagornoKarabaj, el acercamiento entre Armenia y Turquía y los conflictos en Georgia. Igualmente, “pide al Consejo que explore la posibilidad de apoyar el proceso de paz (en 19. “Vademecum on financing in the frame of the Eastern Partnership”, Comisión Europea, septiembre de 2010, disponible en http://eeas.europa.eu/eastern/ docs/eap_vademecum_en.pdf 20. “The need for an EU strategy for the South Caucasus”, Resolución del Parlamento Europeo, 20 de mayo de 2010, disponible en http://www.europarl. europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/ta/p7_ta-prov(2010)0193_/p7_ta-prov(2010)0193_en.pdf >>> 16 DOCUMENTO DE TRABAJO 108 Nagorno-Karabaj) con misiones de la PCSD, incluido el despliegue de una misión de seguimiento importante en el terreno que facilitara el establecimiento de una fuerza internacional de mantenimiento de la paz una vez que se haya alcanzado una solución política”. Una de las seis iniciativas “emblemáticas” de la Asociación Oriental es la Gestión Integrada de Fronteras, la única directamente vinculada a la seguridad. El objetivo de la UE es unir una serie de programas relacionados con cuestiones fronterizas. Al mismo tiempo, la Unión Europea sigue con su importante misión de seguimiento en Georgia. Si bien la UE ha sido alabada por su rapidez en el despliegue de la misión, ésta no puede cumplir con su mandato debido a que Rusia se niega a permitir la entrada de los observadores europeos a Abjasia y Osetia del Sur a través de Georgia. Al principio, Rusia no estaba de acuerdo con el despliegue europeo, pero ahora ve los beneficios de la operación (aunque no lo reconozca públicamente). Representantes de la UE monitorean las fronteras internas que se disputan en Georgia, las cuales la Unión no reconoce pero Rusia sí, lo que involuntariamente refuerza su importancia. Por ello, se ha criticado a la Misión de la UE por contribuir a congelar ambos conflictos en el largo plazo en vez de ayudar a lograr su resolución. Asimismo, la Misión de la Unión Europea también monitorea el retorno de los desplazados internos, pero no lleva a cabo labores de reforma y formación en términos de la gestión integrada de fronteras. Eso forma parte de otra iniciativa de los Veintisiete, el Equipo de Apoyo Fronterizo (BST, en sus siglas en inglés), antes bajo responsabilidad del representante especial Semneby pero que ahora probablemente pasará a manos del SEAE. El Equipo se creó en 2005 al finalizar la Misión de Asistencia Fronteriza de la OSCE debido al veto de Rusia. La actual iniciativa europea presta asistencia a la Policía Fronteriza de Georgia y otras instituciones gubernamentales en la implementación de una estrategia de reforma de la gestión fronteriza. Por último, la UE presta apoyo financiero al programa de Gestión Fronteriza Integrada para el sur del Cáucaso (SCIBM, en sus siglas en inglés), que ayuda a los tres países de la región a introducir e implementar una estrategia IBM. Una vez más, los esfuerzos europeos son amplios: antes de Lisboa y hasta que el SEAE esté en pleno funcionamiento, la Misión de la UE es una misión de la Política Común de Seguridad y Defensa; el BST está bajo el mandato del representante especial; y el SCIBM es un programa financiado por la Comisión y el IEVA. Todas estas iniciativas deberán pasar a formar parte del Servicio Europeo para la Acción Exterior (bajo la iniciativa de gestión fronteriza de la Asociación Oriental), lo que, a su vez, fomentará la coordinación y la coherencia del enfoque europeo a la gestión fronteriza. EL DÉFICIT DE SEGURIDAD EN EL SUR DEL CÁUCASO JOS BOONSTRA Y NEIL MELVIN 17 Hacia una estrategia europea de seguridad En los últimos años, la UE ha aumentado su compromiso en el sur del Cáucaso, pero hasta el momento no ha conseguido revertir el camino hacia la inestabilidad y el conflicto. El final de los enfoques multilaterales, a raíz del declive de la influencia de la OSCE, la OTAN y la ONU, y la aparición de posiciones cada vez más enfrentadas entre las potencias regionales hacen más patente la necesidad de un nuevo papel de la Unión en la región. Ese rol debería buscar avanzar con la resolución y la prevención de conflictos y superar el déficit de seguridad que amenaza la zona. En este sentido, cabe resaltar tres prioridades: En primer lugar, la UE debería presentar su visión para alcanzar una paz positiva en el sur del Cáucaso que incluya no sólo la ausencia de violencia, sino también un plan y una hoja de ruta para lograr la estabilidad en la región y lo que eso implicaría en términos políticos, económicos y de seguridad. Eso sería ir más allá de la propuesta del Parlamento Europeo para la elaboración de una estrategia con lo que la UE aspira lograr con relación a los conflictos existentes en la región y, al mismo tiempo, uniría a todas las iniciativas y esfuerzos europeos en curso. El SEAE debería organizar sus actividades alrededor de la implementación de la hoja de ruta y la consecución de sus objetivos. Como se ha descrito con anterioridad, una manera de hacerlo sería mediante la creación de un grupo de trabajo que se encargara de coordinar la puesta en marcha de la hoja de ruta y que, a su vez, sirviera de mecanismo para la resolución de crisis si fuera necesario. El grupo de trabajo contaría con la participación de los jefes de las delegaciones de la UE y otras instituciones relevantes, así como de Estados miembros interesados Los resultados dependerán, en gran medida, del apoyo político de los líderes de los países del sur del Cáucaso y de los actores externos influyentes, en particular Rusia. Un elemento clave del enfoque debería ser el de recabar apoyos para el compromiso europeo. Segundo, respecto de Georgia la UE deberá promover, de manera activa, soluciones creativas para resolver ambos conflictos. Éstas deberán encontrarse en algún punto del espectro entre la completa reintegración (a Georgia) y la plena independencia de Abjasia y Osetia del Sur. Los mini-Estados de Europa podrían servir de ejemplo. Es necesario considerar modelos creativos que ofrezcan algún tipo de estatus a ambas regiones y que estén centrados, sobre todo, en el retorno de los refugiados y que garanticen la seguridad de la población con vistas a la normalización y el desarrollo. Mientras que el norte de Chipre, que no ha sido reconocido, y Kosovo, que sí lo ha sido, aportan lecciones de cómo no proceder, Hong Kong podría dar algunos consejos útiles para alcanzar una solución. Al mismo tiempo, la UE debería buscar la cooperación regional para suavizar la cuestión de la soberanía y mejorar las relaciones. Se podría aplicar un enfoque multinivel, con el fin de mejorar progresivamente las relaciones, empezando con vínculos entre actores de la sociedad civil en Georgia, Abjasia y Osetia del Sur hasta reuniones entre las élites >>> 18 DOCUMENTO DE TRABAJO 108 políticas de estos países y representantes de la Unión. Asimismo, mediante la hoja de ruta anteriormente propuesta, la UE podría vincular este proceso a los avances hacia una solución. Esto sugiere la necesidad de ir más allá del actual enfoque de “compromiso a través de la cooperación”, para ir hacia a una posición de “compromiso sin reconocimiento”, que incluya el apoyo a la soberanía georgiana además de un enfoque flexible a las cuestiones territoriales.21 La UE (y EE UU) deberán convencer al Gobierno de Georgia de que suavice su posición hacia la ocupación rusa de partes de su territorio. Eso le daría a la UE una entrada a Abjasia y Osetia del Sur a nivel político, económico, social y cultural. En Abjasia, por ejemplo, actualmente las élites políticas y empresariales no tienen otra alternativa que relacionarse con Rusia, mientras que seguramente les interesaría entablar relaciones con Turquía y la UE, lo que a su vez también contribuiría a establecer contactos con Georgia. La Unión Europea se encuentra mejor posicionada para impulsar las relaciones con Abjasia y Osetia del Sur, dada su cercanía geográfica a Europa (en términos de la documentación necesaria para viajar) pero también debido a la presencia europea en Georgia, en particular la Misión de Monitoreo. Bruselas deberá dejar claro que el pleno reconocimiento de la independencia no estará en la agenda. El “compromiso sin reconocimiento” también representaría un test para Rusia, que tendrá que mostrarse más flexible o bloquear por completo las relaciones de la UE con Abjasia y Osetia del Sur y perjudicar el progreso. Tercero, con relación al conflicto sobre Nagorno-Karabaj, la UE debería empezar a prepararse, quizás en cooperación con la OSCE, para un futuro despliegue de una misión de seguimiento de un acuerdo de paz final, como propuesto por la resolución del Parlamento Europeo de mayo de 2010. Dichos preparativos requerirán un mayor acceso de los Veintisiete a las zonas en conflicto, algo que mejoraría la capacidad de la Unión para abordar todas las partes involucradas. Actualmente, los representantes europeos no pueden entrar en Nagorno-Karabaj vía Armenia porque provocaría la censura de Azerbaiyán, pero tampoco pueden entrar a través de Azerbaiyán dado que las fuerzas militares de Armenia y Nagorno-Karabaj bloquean el pasaje en la Línea de Contacto. Asimismo, la Unión Europea debería promover medidas para reforzar la confianza mutua con el fin de reducir los riesgos de una conflagración militar. Por ejemplo, la UE debería impulsar –en coordinación con Rusia que ha estado liderando las conversaciones entre ambos presidentes durante los últimos dos años– la retirada de los francotiradores de la Línea de Contacto y ofrecerse a enviar monitores para observar un acuerdo. No obstante, eso no debería obviar las conversaciones del Grupo de Minsk, que sigue siendo el principal foro para las negociaciones sobre Nagorno-Karabaj. Una señal positiva del nuevo enfoque europeo a la región que ha surgido con la creación del SEAE sería si éste último ocupara el lugar de Francia en el Grupo de Minsk, junto a Rusia y EE UU. Con ello, los Veintisiete demostrarían que están listos para mediar una solución. No obstante, es poco probable que ocurra en el corto plazo dada la oposición de algunos Estados miembros, especialmente Francia. Pero estas preocupaciones no deberían impedir que la 21. Alexander Cooley y Lincoln A. Mitchell, “Engagement without Recognition: A New Strategy toward Abkhazia and Eurasia’s Unrecognized States”, The Washington Quarterly 33/4, octubre de 2010, disponible en http://www.twq.com/10october/index.cfm?id=409 EL DÉFICIT DE SEGURIDAD EN EL SUR DEL CÁUCASO JOS BOONSTRA Y NEIL MELVIN 19 UE copresidiera el Grupo. Si en el futuro se llega a considerar una misión de la PCSD y si la UE ha de jugar un papel más significativo en abordar el déficit de seguridad en el sur del Cáucaso, estaría bien participar de forma directa en las negociaciones, dejando el liderazgo en manos de algún experto diplomático francés para asegurar que no se pierda la experiencia francesa. La UE podría llevar a cabo una gran variedad de actividades para dejar su huella en el entorno de seguridad del sur del Cáucaso, que no implicarían necesariamente una inversión mucho mayor. La clave está en tener una visión estratégica clara que cuente con el apoyo de los Estados miembros, aumentar los esfuerzos diplomáticos y mejorar la coordinación interna de los instrumentos y mecanismos de la UE. Una hoja de ruta europea debería incluir misiones de la PCSD, un nuevo representante especial que goce de influencia y elementos de la PEV y del IEVA, así como una Asociación Oriental revisada (con un mayor enfoque subregional). Conclusiones Ante la ola de sucesiones republicanas orquestadas, es todavía posible reducir los riesgos El Cáucaso se enfrenta a un déficit de seguridad debido a la cambiante arquitectura política y de seguridad de la zona y al declive de las organizaciones regionales de seguridad y mediación, como la OTAN, la OSCE y la ONU. La guerra de agosto de 2008 contribuyó a ese proceso. Mientras tanto, las ambiciones de Estados influyentes han crecido en la región, en particular a través del liderazgo ejercido por Rusia y la activa política exterior de Turquía, así como el apoyo financiero modesto pero continuo de EE UU a Georgia. Es poco probable que la acción descoordinada de este grupo de actores logre un cambio positivo en la región, dada la alianza entre Rusia y Armenia y las fuertes posiciones en contra de Georgia, además de los vínculos entre Turquía y Azerbaiyán. Los esfuerzos de EE UU siguen sufriendo debido a sus intereses energéticos en Azerbaiyán y la influencia política por parte de organizaciones de la diáspora armenia, que hasta hace poco estaba retrasando el nombramiento de un nuevo embajador a Azerbaiyán. La OSCE ha actuado tanto como una plataforma de debate sobre el sur del Cáucaso como un mecanismo de seguimiento (Abjasia hasta 2008) y mediación (el Grupo de Minsk para Nagorno-Karabaj). A pesar de verse afectada por las divisiones entre sus miembros, la organización tiene experiencia en la región y entiende las amenazas a la seguridad. Su enfoque integral de seguridad y su amplio abanico de miembros la hacen muy adecuada para iniciativas conjuntas. Por tanto, es muy necesario reavivar a la OSCE como el principal “foro de diálogo” entre los países del sur del Cáucaso y la UE, Turquía, Rusia y EE UU para discutir cuestiones de seguridad clave. Por su parte, la UE también tiene que superar serios desafíos si ha de aumentar su papel. Los Veintisiete quieren que los suministros energéticos lleguen a los mercados europeos a través del corredor del sur, lo que aumentará la importancia de los hidrocarburos procedentes de Azerbaiyán. Además, la Unión Europea sigue dividida sobre cómo lidiar >>> 20 DOCUMENTO DE TRABAJO 108 con Rusia. Éstas son cuestiones importantes, pero no insuperables si se desarrolla una estrategia coherente. La Unión puede traer beneficios considerables al sur del Cáucaso y ésta debería ser la base para superar las barreras que impiden un mayor compromiso en la región. Es muy probable que los tres Estados del sur del Cáucaso agradezcan una mayor actividad diplomática y dinamismo por parte de la UE. Los Veintisiete no favorecen a ninguna de las partes en particular (aunque Rusia crea que están más del lado de Georgia) y pueden aportar recursos y experiencia, también en materia de operaciones de paz. Las perspectivas de nuevos conflictos en la zona seguirán siendo motivo de preocupación para la comunidad internacional en el futuro próximo, dada la imposibilidad de encontrar soluciones rápidas a los conflictos que llevan veinte años asolando la región. La UE podría jugar un papel mayor en disminuir el déficit de seguridad en el sur del Cáucaso si empezara a proponer a Georgia opciones para la resolución de conflictos, estuviera preparada a desplegar misiones adicionales de la PCSD a la región (Nagorno-Karabaj), elaborara una hoja de ruta para la seguridad del sur del Cáucaso y reavivara los foros de seguridad multilaterales. En el próximo período, las miradas de la UE –así como las de la comunidad internacional en general– estarán puestas en los cambios radicales que están ocurriendo en el mundo árabe. Estos hitos requerirán de una mayor atención así como de financiación adicional durante mucho tiempo. Sin embargo, los Veintisiete no deberían olvidarse de elaborar un enfoque de seguridad hacia el sur del Cáucaso (o de sus políticas en otras regiones clave de su vecindad como los Balcanes, Europa del Este y Asia Central). El desafío de seguridad en el sur del Cáucaso es simplemente demasiado urgente y acuciante como para posponer. EL DÉFICIT DE SEGURIDAD EN EL SUR DEL CÁUCASO JOS BOONSTRA Y NEIL MELVIN DOCUMENTOS DE TRABAJO RECIENTES 104 Sucesiones orquestadas y estabilidad en el mundo árabe, Kristina Kausch, Noviembre 2010 103 Alcanzar la seguridad mediante la democracia: Entre la aspiración y la pretensión, Richard Youngs, Octubre 2010 102 El fin de la condicionalidad democrática, Richard Youngs, Septiembre 2010 101 El Golfo en el nuevo orden internacional: ¿una potencia emergente olvidada?, FRIDE, Septiembre 2010 100 Cómo revitalizar la ayuda a la democracia: la perspectiva de los receptores, Richard Youngs, Junio 2010 99 La Asociación Oriental de la Unión Europea: Un año de retrocesos, Jos Boonstra y Natalia Shapovalova, Mayo 2010 98 La UE y el círculo vicioso entre pobreza y seguridad en América Latina, Susanne Gratius, Mayo 2010 97 The Gulf takes charge in the MENA region, Edward Burke and Sara Bazoobandi, Abril 2010 96 Is there a new autocracy promotion?, Peter Burnell, Marzo 2010 95 ¿Cambio o Continuidad? La política estadounidense hacia Oriente Medio y sus implicaciones para la Unión Europea, Ana Echagüe, Marzo 2010 94 Las políticas europeas de resolución de conflictos: una construcción de la paz truncada, Fernanda Faria y Richard Youngs, Marzo 2010 93 Por qué la Unión Europea necesita una política más amplia hacia Oriente Medio, Edward Burke, Ana Echagüe y Richard Youngs, Febrero 2010 92 A New Agenda for US-EU. Security Cooperation, Daniel Korski, Daniel Serwer and Megan Chabalowski, Noviembre 2009 91 El dilema de la construcción del Estado en Kosovo: La fragilidad en un Estado cuestionado, Lucia Montanaro, Octubre de 2009 90 El “soldado-diplomático” en Afganistán e Irak, Edward Burke, Septiembre de 2009 89 La empresa como actor de la reconstrucción post bélica, Carlos Fernández y Aitor Pérez, Agosto de 2009 88 A criminal bargain: the state and security in Guatemala, Ivan Briscoe, Septiembre 2009 87 Informe de Estudio de Caso: La respuesta humanitaria española a la temporada de huracanes de 2008 en Haití, Velina Stoianova y Soledad Posada, Julio de 2009 86 Evaluaciones de gobernanza y rendición de cuentas interna: Contribuir al debate nacional y cambiar las prácticas de ayuda, Stefan Meyer, Junio de 2009 85 Tunisia: The Life of Others. Freedom of Association and Civil Society in the Middle East and North Africa, Kristina Kausch, Junio 2009 84 ‘Strong Foundations?’: The Imperative for Reform in Saudi Arabia, Ana Echagüe and Edward Burke, Junio 2009 83 Women’s political participation and influence in Sierra Leone, Clare Castillejo, Junio 2009 82 Defenders in Retreat. Freedom of Association and Civil Society in Egypt, Kristina Kausch, Abril 2009 81 Angola: ‘Failed’ yet ‘Successful’, David Sogge, Abril 2009 80 Impasse in Euro-Gulf Relations, Richard Youngs, Abril 2009 79 La división del trabajo internacional: Desafiando al paradigma de la asociación. Marco analítico y metodología para los estudios de país, Nils-Sjard Schulz, Febrero 2009 78 Violencia urbana: Un desafío al fortalecimiento institucional. El caso de América Latina, Laura Tedesco, Febrero 2009 77 Desafíos económicos y Fuerzas Armadas en América del Sur, Augusto Varas, Febrero 2009 76 Building Accountable Justice in Sierra Leone, Clare Castillejo, Enero 2009 75 Plus ça change: Europe’s engagement with moderate Islamists, Kristina Kausch, Enero 2009 74 The Case for a New European Engagement in Iraq, Edward Burke, Enero 2009 73 Proyecto de investigación sobre ciudadanía inclusiva: Metodología, Clare Castillejo, Enero 2009 21 Goya, 5-7 pasaje 2ª • 28001 Madrid (Spain) • Tel.: +34 91 244 47 40 Fax: +34 91 244 47 41 • [email protected] www.fride.org
