Principio de uniformidad dentro del procedimiento administrativo

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EL PRINCIPIO DE UNIFORMIDAD
EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
THE CONSISTENCY PRINCIPLE IN THE ADMINISTRATIVE PROCEDURE
Resumen
Con la intención de describir la esencia del Principio de Uniformidad, delinear sus
alcances y resaltar su importancia dentro del procedimiento administrativo, debemos
primero hacer referencia al procedimiento administrativo general.
Siguiendo este orden de ideas, procederé a examinar cada uno de los principios que
enmarcan y rigen el procedimiento administrativo, haciendo hincapié en el principio de
uniformidad, el cual es objeto del presente artículo de investigación.
Con este objetivo, es decir de investigar más acerca del principio de uniformidad, el cual
es uno de los principios informadores del procedimiento administrativo, analizaré su
etimología, concepto e importancia dentro del procedimiento administrativo.
Abstract
In order to describe the essence of the Principle of Uniformity, delineating its scope and
highlight its importance within the administrative procedure, we must first refer to the
general administrative procedure.
Following this vein, I will examine each of the principles that frame and govern the
administrative procedure, emphasizing the principle of uniformity, which is the subject of
this research paper.
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With this objective, to investigate more about the principle of uniformity, which is one of the
principles informing the administrative procedure, discuss its etymology, concept and
importance within the administrative procedure.
PALABRAS CLAVE:
Procedimiento Administrativo, Principios, Uniformidad, importancia.
Key words
Administrative Procedures, Principles, Uniformity, importance.
INTRODUCCION
En una sociedad organizada los ciudadanos actúan en ejercicio de los diversos derechos
que les corresponden, y en no pocas ocasiones, deben acudir a la Administración o
Administraciones Públicas para que estas les otorguen o reconozcan otros derechos
necesarios para el desarrollo de actividades económicas, políticas, ciudadanas, culturales,
entre otras, que desean realizar. Y precisamente para llegar a la obtención de estos
2
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permisos, autorizaciones, concesiones u otra índole de derechos, los ciudadanos deben
seguir un procedimiento administrativo.
La importancia que puede tener el procedimiento administrativo dentro de la función
pública, se justifica porque es una de las manifestaciones del ejercicio de las porciones de
poder-responsabilidad (competencia) otorgadas a las diversas entidades que conforman
la Administración Pública y, además, importa (y mucho) porque es la vía que deben seguir
los ciudadanos para acceder a determinados derechos necesarios para llevar a cabo
actividades (no todas) dentro del entramado social.
Por ello, los principios que deben guiar el diseño y la ejecución de los procedimientos
administrativos están orientados para que estos sean simples, y no se constituyan en una
exigencia extra legal o extremadamente rígida para los ciudadanos.
El presente artículo tiene como objetivo el estudio de los principios del procedimiento
administrativo, específicamente el principio de uniformidad, rescatando la importancia que
tiene dentro del procedimiento administrativo.
I.
I.1.
NOCIONES GENERALES DEL TEMA:
PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO:
De acuerdo con Juan Marcone Morello1, se da el nombre de principios a los
constructos que orientan al derecho, señalan su sentido, denotan sus alcances,
y dan personalidad a la norma de legal. Este autor señala que “Son criterios
fundamentales informadores de nuestra legislación, que se deducen de las
1 MARCONE MORELLO, Juan.; 1995; “DICCIONARIO JURIDICO PENAL Y CIENCIAS AUXILIARES”,
Tomo III, Pág. 1,724
3
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disposiciones del derecho positivo y de los elementos sociales, éticos y aun
históricos en que las normas tienen su origen.
Asimismo el Licenciado Rafael De Pina Vara en su obra “Diccionario De
Derecho”2; Expresa lo siguiente. Los principios generales del derecho son
criterios o ideas fundamentales de un sistema jurídico determinado, que se
presenta en la forma concreta de aforismo cuya eficacia como norma supletoria
de la ley depende del reconocimiento expreso de la ley.
Ahora bien; el Dr. Gardella3 señalaba que los principios del derecho pueden
surgir de cualquiera de estas fuentes:
a) La Lógica Jurídica, que acompaña al razonar jurídico, sin necesidad de la
que norma el legislador.
b) La Moralidad.
c) La Política.
d) La Tradición
e) La Equidad.
Los principios pueden estar positivizados o no, en otras palabras pueden ser
escritos o no escritos, lo cual no es impedimento para su invocación siempre
que el instructor del procedimiento o la autoridad que los aplique conozca la
fuente del derecho, lamentablemente en nuestro sistema legal de tradición
2 DE PINA VARA, Rafael. DICCIONARIO DE DERECHO; editorial Porrúa, s.a. México,(1988), pág. 398 y
399.
3 GARDELLA, Lázaro. “PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO” Enciclopedia Jurídica OMEBA,1980,
Tomo XXIII, Pág. 157
4
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romanista, se prefiere a la norma positivizados antes que a los principios que
orientan al derecho.
Los principios son de importancia vital para un sistema jurídico, sin ellos
tendríamos únicamente normas positivas que regulan relaciones, sin embargo
estas normas serían más o menos ordenadas, pero no tendrían sentido ni
cohesión, y lo que es peor el administrado estaría a merced de la arbitrariedad
del legislador, del juzgador o del instructor de un procedimiento puesto que al
no existir un sentido predeterminado el derecho, así nacido, sería un
instrumento peligroso en manos poco escrupulosas de modo tal que nadie
tendría seguridad.(3)
I.2.
PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO:
El Dr. Juan Carlos Moron Urbina 4
miembro de la comisión que elaboro el
anteproyecto de la ley del procedimiento administrativo general (2011). Señala
que para el ordenamiento jurídico administrativo, la incorporación positiva de
principios entraña al reconocimiento de postulados modulares y rectores
dirigidos a servir de guías para la acción administrativa. Aportados por la
dogmática, los principios son asumidos positivamente por el legislador como la
formula ineludible de explicitar los valores sociales, éticos y políticos fundantes
4 JUAN CARLOS MORRONURBINA, 2011); comentarios a la ley del procedimiento administrativo; pág.
58,59; 9° edición; editorial gaceta jurídica.
5
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de un conjunto d normas que como estándares permanentes deben ser
concretados
mediante
la
acción
específica
de
los
administrados
y
administradores. De ahí, que la inobservancia aun principio debe ser
considerada como más grave que el incumplimiento de cualquier otra norma
sustantiva o procedimental delos procedimientos, ya que el infractor no solo
viola una regla jurídica sino uno de los valores que subyacen a todo el régimen
jurídico de la materia.
Las normas jurídicas que declaran principios tienen dos características
inherentes
que les son inmodificables: preeminencia sobre el resto del
ordenamiento jurídico al cual se refiere y un dinamismo potencial, sobre la base
delas cualidades de elasticidad, expansión y proyección, que las hacen
aplicables a cualquier realidad presente o futura para la cual el legislador no ha
previsto una regla expresa ala que sea necesario dar un sentido afirmativo.
Como las normas que asumen los principios administrativos poseen un alto
nivel de abstracción y generalidad, a diferencia de las otras reglas de la materia
que son circunscritas a determinados presupuestos De hecho, los principios
poseen un dinamismo potencial que les permiten ser aplicables a cualquier
forma de actuación administrativa( de policía, inspectiva, sancionador, de
fomento, de solución de controversias, etc.), e incluso, no solo respecto a la
realidad prevista por el legislador, si no también, respecto a cualquier realidad
futura que pueda presentarse en el quehacer estatal.
No por pertenecer el procedimiento administrativo a la familia de los procesos
jurídicos, les resultan de aplicación todos los principios del derecho procesal o
6
7
del proceso judicial. Sin conocer la existencia de instituciones comunes a todos
los proceso, los principios del procedimiento administrativo responden con
mucha más propiedad al criterio de adecuación ala materia de gestión pública e
incluso, en algunos casos, excluyen a principios aplicables a los procesos
judiciales, atendiendo a la naturaleza y objetivos de la naturaleza del
procedimiento administrativo.
Los principios del procedimiento administrativo son los elementos que el
legislador a considerado básicos para encausar, controlar y limitar la actuación
de la administración y delos administrados en todo procedimiento. Controlan la
liberalidad o discrecionalidad de la administración interpretación de las normas
existentes, en La integración jurídica para resolver aquello no regulado, así
como para desarrollar las normas administrativas complementarias. Los 16
principios consagrados por la ley no tienen una idéntica manera de vincularse al
fenómeno administrativo. Para ello, cabe distinguir los principios fundamentales
o sustanciales de los principios institucionales.
Los principios fundamentales o sustanciales son aquellos que derivan de las
bases esenciales del sistema jurídico, tanto de fuente constitucional como
supranacional, y que vinculan directamente a los sujetos del procedimiento. En
verdad, no los origina el legislador de esta norma, y de derecho, existen y
vinculan a la administración, aun si no estuvieran en este título preliminar, si no
que se ha considerado pedagógico incluirlos para que ningún funcionario o
servidor puedan considerarse al margen de tales mandatos constituyentes,
7
8
podemos identificar como tales a los principios de legalidad, debido
procedimiento, razonabilidad, conducta procedimental y participación.
La falta de mención de este título preliminar de otras pautas modulares que
también puedan modular a la administración desde el plano constitucional no
significa que no tengan el mérito, ahí no que el legislado ha considerado que no
poseen la calidad de principios, si no solo de preceptos vinculantes, y serán
operativas conforme al artículo VI, 2.1. Del título preliminar.
Por otro lado, tenemos aquellos principios institucionales, que si pertenecen a la
naturaleza inherente al ámbito administrativo por explicitar el contenido de los
actos y procedimientos administrativos. Para apreciar su enlace, la doctrina
aconseja diferenciar entre aquellos principios de la Actividad administrativa, de
los principios del procedimiento administrativos strictu sensu. Por los primeros,
tenemos aquellos que constituyen pautas modulares que proyectan su acción
sobre todas las actuaciones públicas, que son: los principios de impulso de
oficio, imparcialidad, uniformidad, y predictibilidad. A su vez los principios del
procedimiento strictu sensu son: los de informalismo, presunción de veracidad,
celeridad, eficacia material, simplicidad y privilegio de controles posteriores.
Cada principio contiene una definición precisa que le da un contenido específico
y bien delimitado, de suerte que ninguno puede ser interpretado en sentido
contrario a los propósitos benéficos que persigue su aplicación al procedimiento
administrativo.
8
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Debemos tener presente que, muchas veces, en la práctica se suelen descubrir
bajo la forma de aplicación de principios, verdaderos propósitos derivados de la
cultura burocrática.
Finalmente, dejemos constancia que la vinculación de las autoridades
administrativas con estos principios es directa, sin necesidad de regulación
adicional, reglamentación , orden superior, o cualquier acción jurídica intermedia
o particularización al caso que se encuentre en trámite, constituyen verdaderos
deberes ( art. 75.2) por ser operativos directamente, para los procedimientos
comunes y especiales.
El procedimiento es la secuencia de actos que se ejecutan de modo legal y
progresivo, Dentro de la paliforme actividad del Estado, pero que se resuelven
mediante actos administrativos (Resoluciones), obteniendo un pronunciamiento,
cuya finalidad es ejecutar la voluntad del Estado 5.
“Como cuestión preliminar debe precisarse el concepto de “principios
procedimentales”. Para algunos prevalece un enfoque axiológico, para otros
predomina un enfoque descriptivo de las directrices bajo las cuales el legislador
ha normado el procedimiento. Asumimos, el criterio de que los principios del
procedimiento como los principios generales del derecho en su versión
procedimental”6
5 GUSTAVO BACACORZO;(2002); TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO¨ TOMO II; LIMA, PERU
6 OCHOA CARDICH, C. (2002), Los Principios del Procedimiento Administrativo en la Ley del
Procedimiento Administrativo General. Perú (pp. 127), Editora Jurídica Grijley E.I.R.L.
9
10
El procedimiento administrativo es una ordenación interna de una Pluralidad de
operaciones, expresada en actos diversos realizados heterogéneamente por
varios sujetos u Órganos, operaciones y actos que, no obstante su relativa
Autonomía, se articulan en orden a la producción de un acto final.
En nuestra legislación se entiende por procedimiento administrativo al
conjunto de actos y diligencias Tramitados en las entidades, conducentes a la
emisión de un acto administrativo que produzca efectos Jurídicos individuales o
individualizables sobre intereses, obligaciones o derechos de los administrados
por lo tanto, podemos manifestar que el procedimiento administrativo es el
conducto o vía por el que Transita o transcurre en términos de derecho la
actividad o función administrativa.
II.
EL PRINCIPIO DE UNIFORMIDAD :
II.1.
ETIMOLOGIA:
Del lat. uniformitas, -ātis que significa calidad de uniforme; se utiliza refiriéndose a dos
cosas iguales o de la misma forma.; en tanto que, Principio proviene Del latín
Principium.7
II.2.
CONCEPTO SEGÚN LA DOCTRINA:
7 Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española en su Vigésima Segunda Edición
10
11
La autoridad administrativa deberá establecer requisitos similares para trámites
similares, garantizando que las excepciones a los principios generales no serán
convertidas en la regla general. Toda diferenciación deberá basarse en criterios
objetivos debidamente sustentados8.
El principio de uniformidad tiende a que todos los niveles de la administración,
al
estructurar
procedimientos
similares,
guarde
homogeneidad
en
el
establecimiento de los requisitos (tasas, documentación exigible, instancias, tipo
de silencio y clasificaciones, etc.). Con la finalidad de favorecer la previsibilidad
de la ciudadanía, las exigencias en los procedimientos deben parecerse lo más
posible. Por ejemplo, contraviene esta norma que los procedimientos para
obtener una licencia de construcción sean objeto de distintas exigencias y
reglas según la inspiración de cada autoridad municipal. La idea es que los
constructores cuenten con procedimientos, costos, silencios y demás requisitos
uniformes de todas las municipalidades.
Si bien la des criminalidad inicial dad a las entidades para desarrollar sus
TUPAS puede atender a la desintegración de cualquier atisbo de unidad en la
estructuración de los trámites se pretende aminorar el riesgo, con la
consagración de las siguientes reglas contenidas en la ley:
8 JUAN Carlos morrón Urbina (2011) “comentarios a la ley del procedimiento administrativo”; editorial.
Gaceta jurídica, 9ª edición; pag.90 y 91.
11
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 Establecimiento de algunos criterios que no podrán ser variados en la
calificación de los procedimientos, habiéndose determinado desde la ley
cuales serán automáticos, cuáles de evaluación previa.
 Establecimiento
de
las
reglas
para
fijar
la
estructura
de
los
procedimientos art. 39

Clarificar la documentación prohibida de solicitar art.40 y aquella
sucedánea obligatoria de perseguir art.41.
 Fijación de criterios para las tasas en los procedimientos administrativos
(art.44 y ss.)
 La necesidad de acabar ratificaciones de otras instancias o aprobaciones
sectoriales respecto a los proyectos de TUPAS institucionales.
Algunas técnicas alternativas que también se fundan en este principio, son la
aprobación de instructivos o directivas por autoridades nacionales (ej. Indecopi)
a las cuales deban sujetarse las autoridades institucionales, incluso la
aprobación
de
leyes
marco
por
tipo
de
procedimiento
(ley marco de licencia de funcionamiento o de licencias de construcción).
En el principio de uniformidad la autoridad administrativa debe adecuar su
TUPA y también estableces requisitos similares para trámites similares, salvo
excepciones basadas en criterios objetivos debidamente sustentados.
9
“Este principio está relacionado íntimamente con el artículo 2 Inc. 2) de la
Constitución de 1993 que consagra el principio de la igualdad ante la ley, se
9 Manual de derecho administrativo; editorial Rodhas; pág. 405)(9)
12
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expresa en que no se puede hacer acepción de persona exigiendo requisitos
que a otros no se les exige cuando peticionan lo mismo, lo contrario es
discriminación.
La ley exige en este caso que existan requisitos similares para procedimientos
similares, sin embargo deja entrever la posibilidad de apartarse de la regla
cuando “ existan criterios objetivos debidamente sustentados ”, lo cual resulta
de la verificación de los actuados cuando los requisitos presentados son
cuestionados por el instructor, o cuando surge una contención” 10
EL principio de uniformidad pretende darle un mismo tipo de solución a tipos
semejantes de problemas. Por lo mismo puede poner en evidencia otro
fenómeno, el de la igualdad. La igualdad jurídica implica desigualdad
contributiva, en materia tributaria, por eso se escribe que “la Ley establece que
en materia tributaria en lo atinente al pago de los impuestos, todos somos y
tenemos las mismas obligaciones. La igualdad jurídica implica la desigualdad
contributiva, a mayor capacidad contributiva la aportación tributaria es mayor.”.
Este planteamiento es sumamente trascendente, porque explica y distingue lo
que es realmente la igualdad. Y lo explica como concepto, y no como dogma.
Es decir, que deja sustentado que no puede haber uniformidad si se olvidan los
principios primeros de toda relación jurídica, que es establecer cierto método de
organización social, de resolución y administración de los fenómenos sociales
con carácter de exigibles.11
10 Citado por JUAN DE DIOS HUANES TOVAR; (2010) martes 5 de enero; PRINCIPIOS DE LA LEY
27444; principio de uniformidad)http://juandedioshuanestovar.blogspot.com/2010/01/los-principios-delprocedimiento.html
11 CITADO por ALEX R ZAMBRANOTORRES;(2010); http://alexzambrano.webnode.es/products/principiosdel-derecho-tributario/
13
14
III.
IMPORTANCIA DEL PRINCIPIO DE UNIFORMIDAD EN LA LEY DEL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL:
La importancia que puede tener el procedimiento administrativo dentro de la función
pública, se justifica porque es una de las manifestaciones del ejercicio de las
porciones de poder-responsabilidad (competencia) otorgadas a las diversas entidades
que conforman la Administración Pública y, además, importa (y mucho) porque es la
vía que deben seguir los ciudadanos para acceder a determinados derechos
necesarios para llevar a cabo actividades (no todas) dentro del entramado social.
Por ello, los principios que lo deben guiar el diseño y la ejecución de los
procedimientos administrativos están orientados para que estos sean simples, y no se
constituyan en una exigencia extra legal o extremadamente rígida para los
ciudadanos. Los principios que enumera la ley, son los de legalidad, por el cual las
administraciones públicas no pueden hacer más allá de los que constitucional y
legalmente está conferido; el debido procedimiento, es una extensión del derecho
constitucional
reconocido
al
debido
proceso,
para
poder
exponer
sus
argumentaciones, ofrecer y producir pruebas y obtener una decisión motivada en el
derecho; de impulso de oficio, en virtud del cual las autoridades de las entidades
públicas no pueden permanecer inactivas frente a un procedimiento administrativo; el
de razonabilidad, cuando la potestad de restringir derechos, establecer obligaciones,
o calificar infracciones y determinar las sanciones, se haga respetando las
competencias atribuidas y la debida proporción entre los medios a emplear y los fines
públicos que se tutelan; el de imparcialidad, actuando con igualdad sin discriminación
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alguna; el de informalismo o indubio pro actione , en virtud del cual las normas deben
ser interpretadas favorablemente a la admisión de la acción y la obtención de una
decisión final; el de presunción de veracidad de todos los documentos y declaraciones
presentado por los administrados; el de conducta procedimental de las partes guiados
por la buena fe; el de celeridad por el cual quienes participan en el procedimiento
deben facilitar la continuación del mismo; el de eficacia por el cual se debe actuar en
el procedimiento haciendo prevalecer el cumplimiento de la finalidad del acto
procedimental sobre cualquier formalismo; el de la verdad material por el que se
busca verificar plenamente los hechos que sirven de sustento a las decisiones; el de
participación para que los ciudadanos accedan a la información de sus expedientes;
el de simplicidad, para que los trámites sean sencillos y sin mayores complicaciones y
confusiones; el de uniformidad, que se refiere a un tratamiento igualitario a trámites
similares en cuanto al establecimiento de los requisitos; el de predictibilidad, por el
cual se debe brindar una información veraz completa y confiable sobre cada trámite al
administrado, de tal manera que al inicio del procedimiento el ciudadano pueda tener
una conciencia de cual será el resultado del mismo; el de privilegio de controles
posteriores, por el que se puede comprobar la veracidad de las declaraciones o
documentos a través de la fiscalización posterior.
De entre los principios mencionados encontramos al principio de uniformidad, el cual
está íntimamente relacionado con el artículo 2 Inc. 2) de la Constitución de 1993 que
consagra el principio de la igualdad ante la ley, se expresa en que no se puede hacer
acepción de persona exigiendo requisitos que a otros no se les exige cuando
peticionan lo mismo, lo contrario es discriminación
15
16
.La ley exige en este caso que existan requisitos similares para procedimientos
similares, sin embargo deja entrever la posibilidad de apartarse de la regla cuando
“existan criterios objetivos debidamente sustentados”, lo cual resulta de la verificación
de los actuados cuando los requisitos presentados son cuestionados por el instructor,
o cuando surge una contención.
IV.
CONCLUSIÓN:
La importancia que puede tener el procedimiento administrativo dentro de la función
pública, se justifica porque es una de las manifestaciones del ejercicio de las
porciones de poder-responsabilidad (competencia) otorgadas a las diversas entidades
que conforman la Administración Pública y, además, importa (y mucho) porque es la
vía que deben seguir los ciudadanos para acceder a determinados derechos
necesarios para llevar a cabo actividades (no todas) dentro del entramado social.
Por ello, los principios que lo deben guiar el diseño y la ejecución de los
procedimientos administrativos están orientados para que estos sean simples, y no se
constituyan en una exigencia extra legal o extremadamente rígida para los
ciudadanos.
EL principio de uniformidad pretende darle un mismo tipo de solución a tipos
semejantes de problemas. Por lo mismo puede poner en evidencia otro fenómeno, el
de la igualdad.
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BILIOGRAFIA
1. ESTUDIANTE DE DERECHO, Escuela Profesional de Derecho, Universidad
Católica Los Ángeles de Chimbote, Ciclo de estudios: III, Área de estudio: Derecho
Procesal Administrativo, METODO EMPLEADO: Analítico
2. MARCONE MORELLO, Juan.; 1995; “DICCIONARIO JURIDICO PENAL Y
CIENCIAS AUXILIARES”, Tomo III, Pág. 1,724
3. DE PINA VARA, Rafael. DICCIONARIO DE DERECHO; editorial Porrúa, s.a.
México,(1988), pág. 398 y 399.
4. GARDELLA, Lázaro. “PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO” Enciclopedia
Jurídica OMEBA,1980, Tomo XXIII, Pág. 157
5. JUAN CARLOS MORRONURBINA, 2011); comentarios a la ley del procedimiento
administrativo; pág. 58,59; 9° edición; editorial gaceta jurídica.
6. GUSTAVO BACACORZO;(2002); TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO¨
TOMO II; LIMA, PERU
7. OCHOA CARDICH, C. (2002), Los Principios del Procedimiento Administrativo en
la Ley del Procedimiento Administrativo General. Perú (pp. 127), Editora Jurídica
Grijley E.I.R.L.
8. Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española en su Vigésima Segunda
Edición
9. JUAN Carlos morrón Urbina (2011) “comentarios a la ley del procedimiento
administrativo”; editorial. Gaceta jurídica, 9ª edición; pag.90 y 91.
10. Manual de derecho administrativo; editorial Rodhas; pág. 405)(9)
11. Citado
por JUAN DE DIOS HUANES TOVAR; (2010) martes 5 de enero;
PRINCIPIOS
DE
LA
LEY
27444;
principio
de
uniformidad)http://juandedioshuanestovar.blogspot.com/2010/01/los-principios-delprocedimiento.html
12. CITADO
por
ALEX
R
ZAMBRANOTORRES;(2010);
http://alexzambrano.webnode.es/products/principios-del-derecho-tributario/
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