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LAS SANCIONES ADMINISTRATIVO-LABORALES CONTRA INFRACCIONES POR
TRABAJO INFANTIL COMO EXPRESIÓN DEL INTERÉS PÚBLICO
Por: Luis Mendoza Legoas
Presentaremos una breve reflexión sobre la intervención administrativa laboral
sobre la demanda —que, ciertamente, existe en el mercado de trabajo— de un tipo de
mano de obra prohibido: el trabajo infantil. Nuestro análisis sobre el particular parte
desde una perspectiva jurídica para estudiar la relación que existe entre las sanciones que
puede imponerseen la vía administrativa laboral y los fines de Estado que existen con
respecto al trabajo infantil.
En la primera parte trataremos de encuadrar nuestro interés de estudio dentro del
trinomio trabajo infantil – fiscalización laboral – política pública; tomando por conocido el
panorama actual del trabajo infantil,1 para pasar valorar el espacio propio que, desde el
plano de la política pública, ocupa la fiscalización y sanción del trabajo infantil.
Culminado ello, analizaremos el valor que dentro del Sistema de Inspección del
Trabajo se asigna al trabajo infantil, refiriéndonos a la consideración que ocupa esta
infracción laboral como una de las más aberrantes del ordenamiento jurídico. En este
punto se buscará determinar las bases que encuentra la función administrativasancionadora dentro de las políticas que existen con respecto al trabajo infantil. Este será
el espacio para reflexionar sobre la función de la autoridad inspectiva de trabajo en la
prevención y erradicación del trabajo infantil. Se destacará el papel bivalente de la
inspección del trabajo como fiscalizadora y como orientadora; formulando aquí bases
para una propuesta que llene de contenido a su acción. Esto cierra el círculo de la
reflexión que nos hemos propuesto, y que podríamos sintentizar en una pregunta. ¿De
qué manera las multas inspectivas coadyuvan al cumplimiento de los objetivos
perseguidos por la política pública en materia de trabajo infantil?
(i) POLÍTICA PÚBLICA, FISCALIZACIÓN LABORAL Y TRABAJO INFANTIL
El marco normativo peruano sobre el trabajo infantil puede reseñarse entre la
prohibición absoluta y la autorización restrictiva del trabajo de menores. Se trata de una
prohibición absoluta cuando se refiere al trabajo de menores de 12 años o cuando, por
arriba de dicha edad, se trate de una de las “peores formas de trabajo infantil” o cuando
el menor tenga una edad menor a la permitida para cumplir un tipo de trabajo catalogado
como “peligroso”. De otro lado, existe una autorización restrictiva con respecto al grupo
etario comprendido entre los 12 y los 17 años, en donde existe una autorización a
cumplir con lo que se denominan “trabajos ligeros”, una figura excepcional que, con
respecto al segmento comprendido entre los 12 y los 14 años, el Estado ha optado por
1
El mismo que, para estos efectos, se toma de documentos como el Plan Nacional de Acción por
la Infancia y la Adolescencia 2012-2021 —en adelante: PNAIA— y la Estrategia Nacional de
Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil —en adelante: ENPETI— las mismas que toman
como base a la estadística vertida por la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO)
correspondiente al año 2011.
abandonar progresivamente tras la adopción de la ENPETI.2 De esa manera, la
autorización restrictiva se estaría limitando a las edades que van entre 14 y 17 años. Todo
esto aparece resumido en el siguiente recuadro:
Cuadro Nº 1.- Categorías de trabajo infantil que sí es aceptado y que no es
aceptado3
“Peores
Trabajo sobre
Tipo de trabajo
Trabajo
formas de
Trabajo “ligero” “edad mínima
/ rango de edad
peligroso
trabajo
general”
infantil”
14-17
SI
SI
NO
NO
12-14
SI
NO
NO
NO
0-11
NO
NO
NO
NO
Este marco normativo permite afirmar que en nuestro país existe un marco
adecuado (aunque mejorable, sin duda) para la protección de los derechos de niños, niñas
y adolescentes. Sin embargo, como apunta Alarcón,4 aunque la legislación existente ya
suponga un avance sustantiva, el desafío actual del Estado con respecto a estos derechos
se sitúa en la exigibilidad de los mismos, es decir, que pueda exigirse su cumplimiento
para que estos se hagan eficaces en la realidad y se traduzcan en derechos gozados
efectivamente por esa población tutelada.
Los instrumentos que destacamos en el plano de la política estatal sobre la
materia que venimos analizando son la ENPETI y el PNAIA. En el caso del ENPETI,
dos son los ejes que merecen ser puestos en relieve. En primer lugar, el eje de
“Protección”, cuyo objetivo epecífico es incrementar y fortalecer servicios de detección, protección y
sanción frente al trabajo infantil peligroso y la explotación infantil y adolescente. En segundo lugar, el
eje “Condiciones de Trabajo”, cuyo objeto específico es mejorar las condiciones laborales del
trabajo adolescente permitido.
En forma complementaria, también desde un enfoque de garantía de derechos, el
PNAIA contempla objetivos estratégicos relevantes para el cumplimiento de sus metas.
Entre ellos, dos son los que cabe traer a colación con respecto al tema que nos ocupa:
“(…)
8. Las y los adolecentes se encuentran protegidos frente al trabajo peligroso”
(…)
17. Niñas, niños y adolescentes están protegidos integralmente ante situaciones
de trata (sexual, laboral, mendicidad)
(…)”.
Los puntos que se han reseñado de la ENPETI y e PNAIA permiten plantear la
importancia de la inspección del trabajo en el cumplimiento de las metas trazadas por la
política pública en materia de la lucha contra el trabajo infantil. Como es sabido, la
2
3
4
MTPE. Estrategia Nacional para la prevención y erradicación del trabajo infantil 2012-2021.
Lima: MTPE, 2012, p. 14.
QUIÑONES, Sergio. «El Trabajo Infantil en el Perú: alcances principales». En Temas centrales
del Derecho del Trabajo del siglo XXI. Lima: Ara Editores, 2009, p. 98.
Vid. ALARCÓN, Walter. Profiundizando la Exclusión. El trabajo de los niños y adolescentes
en América Latina. Lima: Oxfam, 2000, p. 157.
inspección laboral representa hoy una de las funciones esenciales de la Administración
del Trabajo, plasmada en la fiscalización del cumplimiento de las normas que regulan las
relaciones laborales del país.5 Una de las finalidades de la Inspección del Trabajo es la
vigilancia y exigencia del cumplimiento de las normas de trabajo de niñas, niños y
adolescentes (artículo 3.1.e de la Ley 28806, Ley General de Inspección del Trabajo). Por
ello, las políticas de trabajo resultan de importante integración dentro de los esfuerzos
intersectoriales que el gobierno nacional conduce, pues es claro que sus acciones para
enfrentar problemas transversales a la realidad socio laboral del país impactan
decididamente en la ocurrencia del trabajo infantil, como ocurre con la informalidad
laboral,6 y la pobreza.7
En esa línea de ideas, puede verificarse que, en los dos ejes citados de la
ENPETI, la inspección del trabajo es tenida como mecanismo de protección de
derechos subjetivos, pues trasciende su clásica función de verificación del cumplimiento
de la normativa laboral. Esto puede apreciarse en la fiscalización de las condiciones de
trabajo de los menores autorizados para trabajar, la inspección está llamada a efectuar
operativos coordinados entre los niveles de gobierno central (la Superintendencia
Nacional de Fiscalización Laboral - SUNAFIL) y gobierno descentralizado (gobiernos
regionales, con competencia para fiscalizar a ciertas microempresas) con respecto a
derechos y beneficios que les corresponden como personas y como trabajadores.
En otra categoría de intervenciones inspectivas, que tienen por objeto remover a
los menores de puestos de trabajo que les resultan vedados, la inspección cobra
importancia como un servicio especializado encargado de rescatar a los menores y de
sancionar a los malos empleadores detectados.8 Un ejemplo de ello es el trabajo de
menores sobre los que recae la prohibición absoluta de trabajar, dada su minoridad
(menores de 12 años para actividades generales). Pero también esta acción de la
inspección recae en la protección de menores de edad en el rango de las edades
establecidas normativamente para realizar trabajos generales, pero que estén realizando
considerados peligrosos (prohibición relativa). En este último caso, la protección contra
5
6
7
8
Además, debe recordarse que, como parte de su política de apertura económica, nuestro país ha
suscrito en los últimos años un número importante de tratados de libre comercio con diversos
países, en los que se recoge la obligación de los Estados firmantes de respetar y garantizar
ciertos derechos laborales básicos —en consonancia con la Declaración de la OIT de 1998,
relativa a los principios y derechos laborales fundamentales en el trabajo—, entre ellos,
La relación entre informalidad y trabajo infantil es comprobadamente estrecha, al punto que la
formalización y el desarrollo sostenible son tenidos como condiciones indispensables para
lograr eliminar efectivamente el trabajo infantil. Vid. OIT. Qué hacer para liberar a los niños
del trabajo infantil minero. Guía para la acción institucional. Lima: OIT, 2005, p. 59.
«(…) Es sintomático apreciar que los departamentos con mayor población ocupada de 6 a 17
años respecto de la población total son los mismos que tienen mayor tasa de pobreza, mayor
concentración rural e incipientes fases demográficas» QUIÑONES, Sergio. «El Trabajo Infantil
en el Perú: alcances principales». Op. cit, p. 98.
Sin embargo, es necesario que las intervenciones de rescate en casos de trabajo infantil partan
desde una plataforma multisectorial de atención, pues la inspección del trabajo no resulta un
mecanismo idóneo, por sí mismo, para satisfacer los derechos e intereses tutelables que pueden
surgir por parte de los rescatados de cadenas de explotación de la mano de obra infantil. Sobre
esto, resulta de particular interés revisar la experiencia de un compañero de clase: VENERO,
Edward. Trabajo peligroso de menores en la actividad minero artesanal de Madre de Dios.
Lima, documento electrónico, 2014.
el trabajo peligroso tiene como meta el apartamiento de los adolescentes que se emplean
en cualquiera de los tipos de trabajos considerados peligrosos.9
De otro lado, también es posible establecer, desde los instrumentos de la política
contra el trabajo infantil, funciones novedosas para la inspección del trabajo. Entre las
estrategias previstas para llegar a la meta de erradicación del trabajo infantil, el PNAIA
prevé como una de sus estrategias de implementación a la ejecución de campañas
comunicacionales de sensibilización con respecto al trabajo adolescente peligroso. Esto
encuentra eco en la posición que, con respecto a la erradicación del trabajo infantil en
minería ilegal, mantiene la OIT, que sostiene que ella debe apelar también a «(…) formas
de comunicación impersonal como los talleres, donde utilizando metodologías de corte
educativo e incluso el arte y el juego, se puede movilizar cambios a nivel de los
conocimientos, actitudes, creencias y valores que legitiman prácticas favorables al trabajo
de niños y niñas».10
En forma específica, cuanto a la protección de los menores frente a supuestos de
trata de personas, cabe advertir que, entre las estrategias previstas en el PNAIA, destaca
la implementación de una ruta única de atención con referencias y contrarreferencias,
protocolos y procedimientos específicos según el tipo de violencia que permitan articular,
que permitan articular, fortalecer y mejorar los servicios de atención y protección integral
de niñas, niños y adolescentes víctimas de trata y otras formas de violencia.11
Como reflejo de la alta importancia otorgada al tema del trabajo infantil y
adolescente, cabe destacar que el compromiso del Estado debería verse reflejado en la
porción del presupuesto público que se destina para intervenir en la oferta de esa mano
de obra prohibida (las familias que se benefician económicamente del trabajo infantil) y
en su demanda (los malos empleadores que utilizan esa fuerza de trabajo vedada). En
esta segunda órbita, el PNAIA plantea como objetivo lograr una mayor inversión que
mejore la capacidad de disuasión contra la utilización del trabajo infantil.12 Hacia esa
finalidad dedicamos las líneas que siguen.
(ii) LAS NUEVAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS LABORALES: UNA MANIFESTACIÓN
ESTATAL CONSECUENTE CON LA METAS FIJADAS CONTRA EL TRABAJO INFANTIL
Las multas que se imponen a lo largo del procedimiento sancionatorio laboral
constituyen, en sí mismas, una evidencia de la valoración negativa que existe en el
ordenamiento jurídico de ciertas conductas que infraccionan la normativa laboral. Sin
embargo, más allá de esa perspectiva funcional-normativa, lo cierto es que si se aprecia el
mismo fenómeno desde el punto de vista de la protección de los derechos fundamentales
laborales, se tiene que la inspección del trabajo, desde una perspectiva subjetivista de su
9
10
11
12
Tales “trabajos peligrosos” se encuentran tipificados en el Decreto Supremo número 003-2010MIMDES, “Aprueban la relación de trabajos peligrosos y actividades peligrosas o nocivas para
la salud integral y la moral de las y los adolescentes”.
Vid. OIT. Qué hacer para liberar a los niños del trabajo infantil minero. Guía para la acción
institucional.Op. cit, p. 62.
Debe precisarse que la trata de personas es un concepto que alude a cierto tipo de afectación de
la libertad de trabajo por la cual existe un proceso y ciertos medios por los cuales se logran
ciertos objetivos ilícitos. Un concepto que debe protegerse con igual énfasis es el del trabajo
forzoso, por el cual se vulnera la libertad de trabajo al restringir la capacidad de decidir si se
trabaja, para quién se trabaja o en qué condiciones.
Sobre el particular, véase en: OIT. Invertir en todos los niños. Estudio económico de los costos
y beneficios de erradicar el trabajo infantil. Ginebra: OIT, 2003, p. 67 y siguientes.
función, cumple con el importante papel de fungir como mecanismo de garantía de los
derechos que les corresponden a las personas como tales y como trabajadores a
propósito de encontrarse en una relación jurídica que es “intervenida” por el inspector de
trabajo.
Desde la entrada en vigencia del Reglamento de la Ley General de Inspección del
Trabajo, Decreto Supremo 019-2006-TR (en adelante: RLGIT), se tipificó al
incumplimiento de las disposiciones relacionadas con el trabajo de menores trabajadores
dentro de la categoría de las infracciones “muy graves”, que ameritan las máximas
sanciones en el orden administrativo laboral. En abstracto, esto quiere decir que, desde el
nacimiento del actual Sistema de Inspección del Trabajo el Estado ha contemplado
asignar la mayor disuasión contra el trabajo infantil y el trabajo adolescente en
condiciones ilegales, poniendo a disposición de sus víctimas la posibilidad de utilizar a la
inspección del trabajo como un mecanismo de garantía de sus derechos subjetivos en la
vía administrativa, en forma complementaria a otras vías existentes dentro del
ordenamiento laboral (como la jurisdicción laboral ordinaria o la constitucional).
En el plano administrativo laboral, recién tras las modificaciones operadas por la
Ley 29981 a la Ley General de Inspección del Trabajo, Ley 28806 y por el Decreto
Supremo 012-2013-TR al RLGIT que se han reservado a las infracciones por trabajo
infantil y trabajo forzoso las más altas escalas en las multas previstas. El incremento de
las multas, en este caso, ha sido drástico, como se demuestra en este cuadro comparativo:
Cuadro Nº 2.- Incremento de las multas por incumplimiento de las disposiciones
relacionadas con el trabajo de menores trabajadores
Decreto Supremo 019-2006-TR
En forma proporcional al número de
trabajadores afectados por la infracción, se
establecía una escala de multa que se
calculaba tomando como base al rango
existente entre las 11 y las 20 UIT´s.
Decreto Supremo 012-2013-TR
50 UIT´s para el caso de las
microempresas registradas como tales
en el REMYPE, siempre que la inscripción
sea anterior a la emisión de la orden de
inspección.
Así, tomando en cuenta el valor de la UIT
para el año 2014, se tendría las multas por
trabajo infantil podrían ir desde los S/.
2,090 hasta los S/. 7,600 (si el afectado
era un menor o hasta diez menores); y
entre los S/.33,858 hasta los S/. 76,000
(si los afectados eran 141 o más menores).
En el año 2014, esto equivale a S/.
190,000
100 UIT´s para el caso de las pequeñas
empresas registradas como tales en el
REMYPE, siempre que la inscripción sea
anterior a la emisión de la orden de
inspección.
En el año 2014, esto equivale a S/.
380,000
200 UIT´s en los demás casos.
En el año 2014, esto equivale a S/.
760,000
En esta parte toca evaluar este incremento, que a todas luces evidencia que se ha
puesto a la comisión del trabajo infantil en el centro de la preocupación de la política
laboral del Estado. Tres son, creemos, los ejes que permiten entender estas
modificaciones. En primer lugar, la inidoneidad de las multas anteriores resultaba patente
al preverse un rango de aplicación de multas que partía desde montos muy bajos como
para lograr disuadir a los malos empleadores.13
Luego, la anterior escala de multas recién podía alcanzar cifras mayores, con
alguna señal disuasiva, cuando se tratase de centros de trabajo que alberguen a un
número completamente inusual de menores trabajadores (arriba del centenar de ellos). El
problema en este caso es lógico; y es que el trabajo infantil en su mayoría se desenvuelve
dentro de cadenas productivas que, en algún eslabón, recaen en este trabajo prohibido.
Entonces, resulta difícil pensar que, en un contexto de descentralización productiva, la
inspección del trabajo pueda detectar una fuerza de trabajo infantil tan elevada dentro de
una misma empresa.14
En tercer lugar, la modificación parte de un enfoque adecuado enfoque del
problema del trabajo prohibido de menores, que es el del desarrollo integral, asentado en el
principio jurídico de la consideración de Niños, Niñas y Adolescentes como Sujetos de Derechos.
Como hemos advertido antes, se pone a disposición de ellos un mecanismo de garantía
de los derechos fundamentales —como puede llegar a ser la inspección del trabajo—
para hacer efectivos, en el ámbito de la realidad, los derechos que les corresponden como
personas que requieren una protección especial en el trabajo (cuando están autorizadas a
ello) o que requieren ser protegidas inclusive de la prestación de trabajo en su condición
de minoridad, sea que se haya accedido a ese trabajo en forma voluntaria o no. Bastará
que se constate la infracción con respecto a un menor, dentro de un centro de trabajo, para
que se activen estas sanciones máximas. No será posible, entonces, que la discusión
administrativa sobre la imposición de multas por trabajo infantil pueda plantearse en
términos de cosificar a los menores dentro de rangos mayores o menores. Al contrario, la
reforma afirma la gravedad de la infracción con respecto a cualquier menor que se halle
en situación de trabajo y deba ser protegido por no encontrarse autorizado para trabajar
en absoluto; o por lo menos, no encontrarse autorizado para realizar cierto tipo de
prestación en la que la inspección del trabajo lo detecte.
Es en este punto donde se evidencia que este cambio normativo efectiviza de
mejor manera la obligación del Estado Peruano de garantizar los derechos humanos de
los menores con respecto a los trabajos que les resultan prohibidos —que se deriva de la
Convención sobre los Derechos del Niño— pues creemos que no se trata aquí de la
clásica imposición imperativa del principio de irrenunciabilidad del Derecho del Trabajo
sobre los contratantes;15 en este caso se asume el cumplimiento del deber del Estado no
se libra con la sola actuación inspectiva, pues como se desprende de la ENPETI y el
PNAIA, hace falta la provisión de una serie de prestaciones adicionales. Solo el concurso
13
14
15
Debe recordarse que el trabajo infantil suele encontrarse en ámbitos donde la presencia del
Estado es poca o nula. Por tanto el sistema de desincentivos económicos no logra ser disuasivo
dentro de márgenes más bien generales.
Sin embargo, deben matizarse estas observaciones, debido a que no existe una línea de base
cierta que permita establecer con una pretensión razonablemente aproximada, el número de
menores trabajando, por lo que no puede descartarse que en alguna actividad productiva el
número de menores sometidos a un solo empleador pueda alcanzar cifras tan altas.
Para una explicación sobre el principio mencionado, consúltese en:BOZA, Guillermo.
Lecciones de Derecho del Trabajo. Lima: Fondo Editorial de la PUCP, 2011, p. 175.
de ellas aseguraría que los derechos del menor en situación de trabajo sean realidad,
dentro de un adecuado y libre desarrollo en un entorno que garantice su desarrollo pleno.
Como se ha afirmado en un interesante trabajo que enfoca el problema del trabajo
infantil desde una frontera desafiante,«(…) la racionalidad que entraña el Derecho del
Trabajo es distinta respecto de las normas que abordan de forma directa e indirecta el
fenómeno del trabajo infantil, el que se trata de eliminar en lugar de regular (…)».16 Este
problema va más allá de lo que desde la perspectiva administrativa laboral puede hacerse,
pero no por ello lo autoridad administrativa de trabajo puede desprenderse del
compromiso de, en su esfera de acción, generar incentivos (y desincentivos) adecuados
para reducir cuanto sea posible al problema del trabajo infantil.
Con relación a lo dicho, puede afirmarse que el crecimiento de las multas por
incumplimiento de las disposiciones de trabajo de menores trabajadores demuestra, de
parte del Estado Peruano, la consideración existente por el Interés Superior del Niñoy del
Adolescente (artículo IX del Título Preliminar del Código de Niños y Adolescentes). Como
nos recuerda Cillero, este concepto es, en sí mismo, una garantía —entendida esta no
como mecanismo en el ámbito de la realidad, sino como precepto que otorga un
contenido cierto a una institución jurídica— de que las decisiones que adopte también el
Poder Ejecutivo.17 Así, la reforma de las sanciones administrativas laborales contra el
trabajo infantil cumplen con superar el test de proporcionalidad: la nueva escala de
multas se ajusta a una finalidad constitucional (artículo 4º de la Constitución de 1993); en
el orden del Derecho Administrativo Sancionador, esta resulta la solución más efectiva y
adecuada, puesto que se han reservado las multas más altas del ordenamiento laboral
peruano a estas infracciones por su extrema gravedad; y finalmente, la posible afectación
a otros derechos termina generando un sacrificio sostenible desde los fines de la
Constitución.18
Además, debe anotarse que en estos casos, acorde con la consideración de “muy
grave” de la infracción cometida, se explicita el carácter insubsanable de las infracciones
cometidas, con lo cual no será posible que, como ocurre con otras infracciones laborales,
pueda existir reducción alguna de la multa tras verificarse el cumplimiento de la norma
infringida. Esto quiere decir que aquel empleador que utilice trabajo infantil no podrá
eludir el cobro de la multa laboral impuesta ni siquiera despidiendo al trabajador menor
pues la vulneración a los derechos del menor no admiten un posible arreglo o fórmula
conciliadora.
16
17
18
DYER, Edward. «Apuntes críticos sobre la prohibición del trabajo infantil». En Ius et veritas
número 41, 2010, p. 41.
CILLERO, Miguel. El Interés Superior del Niño en el marco de la Convención Internacional
sobre derechos del niño. Documento electrónico, 1999, p. 14.
Sobre esto último quisiéramos explicar las consecuencias prácticas de las nuevas multas, pues,
en algún caso, podría alegarse que ellas representan un grave peligro para la subsistencia
económica de un número elevado de empresas en el país, sacrificándose la libertad de empresa
de esos empleadores por la extensión de una multa tan onerosa. En verdad, de la aplicación de la
nueva escala de multas resulta que, tanto una gran empresa como una bodega que no se halle
registrada como microempresa tendrían la misma multa de 200 UIT´s.
La razón de este tratamiento peculiar radica en algo que ya hemos advertido: la consideración
de la multa por incumplimiento de disposiciones de trabajo de menores trabajadores tiene razón
por la entidad de la infracción y no así por la cantidad de trabajadores, la característica de la
empresa contratante de esos servicios prohibidos o cualquier otra característica ajena a la
condición de minoridad de la víctima de este tipo de infracción laboral.
(iii) REFLEXIÓN FINAL: LO PENDIENTE PARA LA INSPECCIÓN DEL TRABAJO COMO
INSTRUMENTO PARA LA PREVENCIÓN Y ERRADICACIÓN DEL TRABAJO INFANTIL
La información que hasta fechas cercanas reporta el Sistema Informático de Inspección
del Trabajo acerca del número de actas de infracción impuestas contra empleadores que
incurrieron en el uso de trabajo infantil refleja que la inspección en el campo no viene
siendo un medio suficiente para enfrentar el problema de la situación de los menores en
puestos de trabajo prohibidos para ellos.19 Y es que, a los problemas organizativos y
presupuestales que aquejan a la inspección del trabajo a nivel nacional, debe sumarse el
hecho de que el trabajo infantil como hecho social resulta un fenómeno muy difícil de
enfrentar debido a que, desde un punto de vista económico, los hogares pobres que
echan mano del trabajo de los menores «(…) incurren en costos de oportunidad al retirar
a los niños del trabajo, principalmente por las pérdidas de ingresos o productividad en
especie que el trabajo de los niños genera».20
A lo dicho debe añadirse que resulta harto complejo visibilizar siquiera al trabajo
infantil dentro de actividades económicas sumergidas dentro la informalidad. Las
actividades productivas ilegales en zonas donde el Estado no tiene una presencia fuerte y
el trabajo doméstico son espacios permeables al trabajo de menores en términos de
ilegalidad. Entonces, resulta claro que el combate al trabajo infantil es una tarea enorme
que demanda de la inspección del trabajo una contribución significativa para sentar bases
hacia un cambio social con respecto a dicho problema.
Es necesario que la actuación de la inspección del trabajo en esta materia se
articule a otros esfuerzos multisectoriales no solamente para la intervención concreta y
rescate de menores en trabajos que no les son autorizados. También resulta importante
en la adopción de estrategias eficaces de sensibilización y orientación con respecto al
problema del trabajo infantil en la población. Y es que una función complementaria a la
fiscalización, como es aquella “pedagógica”,21 no resulta aplicable en el caso del trabajo
infantil. En efecto, no existe sustitución posible de fiscalizar y sancionar un
incumplimiento considerado “insubsanable” por ninguna orientación o asistencia técnica
posible.
Debe recordarse que el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo contiene
ya un órgano encargado de absolver consultas de trabajadores y empleadores y planificar
y llevar adelante campañas de capacitación y difusión de la legislación laboral,22 el mismo
que debería articularse con la inspección del trabajo a fin de que las nuevas infracciones,
19
20
21
22
De acuerdo con información de dicho sistema, desde el año 2007 se han generado en total
trescientos cuarenta y cuatro (344) actas de infracción por trabajo infantil en algunas de las
regiones del país. De acuerdo con el número de reportes, las regiones donde se ha detectado la
mayor cantidad de estas infracciones han sido Lima, seguida (muy lejanamente) por Tacna,
Arequipa, Junín y Puno (reporte al 11 de abril de 2014).
OIT. Invertir en todos los niños. Estudio económico de los costos y beneficios de erradicar el
trabajo infantil. Op. cit. p. 55.
La Ley 28806 prevé, en su artículo 3.2, esta función de la inspección laboral, que la propia
norma denomina como “de orientación y asistencia técnica”. sobre esta labor se ha anotado con
acierto que busca «poner a disposición de empresarios y trabajadores un servicio gratuito de
información y asesoramiento, mediante el cual poder instruirles sobre sus respectivos derechos
y obligaciones». Blasco Pellicer, Ángel y García Rubio, Ma. Amparo. Curso de Derecho
Administrativo Laboral. Valencia: Tirant lo blanch, (2001), p. 61.
Nos referimos a la Dirección de Capacitación y Difusión Laboral de la Dirección General del
Trabajo, cuyas funciones están reguladas en el artículo 50° del Decreto Supremo N° 004-2010TR, Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de Trabajo y Promoción del
Empleo.
las máximas del ordenamiento, recaigan tras intensas campañas de difusión —y
sensibilización, allí donde el problema del trabajo infantil ni siquiera sea reconocido
como un verdadero problema— con respecto a las prohibiciones y autorizaciones
restrictivas que recaen sobre el trabajo de menores. En ese sentido, la más efectiva
sensibilización, creemos, no necesariamente se efectuaría sobre los menores trabajadores
(o potencialmente trabajadores) o siquiera sobre los empleadores. Creemos que las
familias deberían ser las destinatarias de esa sensibilización, reconociendo que esa
actividad requiere de un proceso constante que promueva activamente un cambio en los
valores de las personas en torno al trabajo infantil que tendría que dirigirse a escala
comunitaria, impactando preferentemente en la familia y los líderes comunitarios
(docentes de escuela, etcétera).23 Como es evidente, llegar al ámbito de la familia para
producir un resultado como el descrito es absolutamente inviable sin la participación de
otras prestaciones públicas adicionales que permitan ofrecer una alternativa viable a la
familia que tiene a un menor como partícipe de su economía. La construcción de esta
oferta amplia es un desafío tremendo para el Estado en su conjunto.
Por otro lado, es importante potenciar la actuación de la inspección del trabajo
como aliada de organizaciones civiles y espacios que en el seno de empresas tengan por
objeto la defensa de los derechos de los menores. Sobre el particular, la Organización
Internacional del Trabajo reconoce el valor de la participación articulada de la inspección
del trabajo en la erradicación del trabajo infantil, destacando en este caso su participación
articulada junto a espacios de diálogo social institucionalizados (por ejemplo: los comités
de seguridad y salud en el trabajo). Así, se refiere a los inspectores como «(…) actores
importantes para la eliminación del trabajo infantil (…). Hacer un mejor uso del vínculo
existente entre la inspección del trabajo y los comités de seguridad y salud en el trabajo
en el futuro podría constituir u importante paso hacia delante en la lucha contra el
trabajo infantil».24
Finalmente, resulta crucial que la SUNAFIL y los gobiernos regionales
desplieguen, en el ámbito de sus competencias, un creciente número de actuaciones
inspectivas para detectar el trabajo infantil, dentro del marco de una política pública de
inspección del trabajo —cuya confección el legislador ha encomendado al MTPE—que
debería otorgar un adecuado espacio al tema del trabajo infantil como eje
transversal,sobre la base de otros instrumentos de gobierno de relaciones laborales como
la ENPETI y el PNAIA.
23
24
Vid. OIT. Qué hacer para liberar a los niños del trabajo infantil minero. Guía para la acción
institucional.Ob. Cit., p. 62.
OIT. Manual para empleadores y trabajadores sobre Trabajo Infantil Peligroso. Ginebra: OIT,
2011, p. 47.