el factor político en el petróleo

E L FACTOR POLÍTICO E N E L PETRÓLEO
ROBERT M A B R O
E L PAPEL QUE DESEMPEÑA LA POLÍTICA EN EL MERCADO O en la i n d u s t r i a
pe-
trolera constituye u n tema, a d e m á s de vasto, sumamente p o l é m i c o .
Por ello t r a t a r é de ser tan breve y claro como me sea posible.
En r e l a c i ó n con este asunto, existen dos puntos de vista completamente opuestos. E l p r i m e r o de ellos está muy extendido y considera
que el p e t r ó l e o es una m e r c a n c í a que tiene grandes implicaciones políticas. E l segundo ha v e n i d o g a n a n d o t e r r e n o d u r a n t e los ú l t i m o s
años, particularmente desde mediados de la d é c a d a de los ochenta, y
ve el p e t r ó l e o como una m e r c a n c í a que, al igual que cualquier otra, está totalmente sujeta a las fuerzas e c o n ó m i c a s del mercado. De acuerdo
con esta manera de ver las cosas, los factores p o l í t i c o s c u m p l e n u n a
f u n c i ó n m u y poco importante, si es que c u m p l e n alguna.
M u y pocas personas discuten o defienden a ultranza estas proposiciones, pues afirmar que "el p e t r ó l e o es político" o, por el contrario, que
es "tan sólo una m e r c a n c í a m á s " no nos dice mucho. Como siempre, la
verdad se encuentra en a l g ú n p u n t o intermedio. La dificultad real radica en poder abarcar el panorama y en diferenciar los aspectos políticos
de los que no lo son, es decir, los e c o n ó m i c o s .
Empecemos con los aspectos p o l í t i c o s . E l p r i m e r o , que posiblemente sea el de mayor carga emocional, es el que se refiere al uso del
p e t r ó l e o como u n arma política. E l c r u d o se ha empleado solamente
una vez en la historia reciente. Me refiero al embargo impuesto por los
á r a b e s en 1973 a Estados Unidos y Holanda, luego de la guerra á r a b e israelí de octubre de ese mismo a ñ o ; con él se i n t e n t ó forzar a Estados
Unidos a cambiar su postura favorable a Israel; no produjo n i n g ú n resultado; el empleo del p e t r ó l e o como arma política no tuvo éxito, y es
muy poco probable que el crudo vuelva a usarse de esta misma forma,
a menos que el estado del m u n d o tal como l o conocemos cambiara radicalmente.
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N o f u n c i o n ó en esa o c a s i ó n p o r u n a r a z ó n muy simple: la debilid a d de los Estados que esgrimieron el arma. Con el fin de que el uso
d e u n i n s t r u m e n t o e c o n ó m i c o c o m o a r m a p o l í t i c a tenga é x i t o , es
necesario que el poder con que se cuenta esté cimentado sobre bases
amplias y firmes. N o basta con tener p o d e r p e t r o l e r o . Se necesitan
t a m b i é n poderes e c o n ó m i c o , d e m o g r á f i c o y p o l í t i c o o e s t r a t é g i c o . Si
falta alguno de éstos, entonces se corre el riesgo de quedar en una posición vulnerable frente a las represalias de la parte contraria, la parte
contra la cual se ha empleado el p e t r ó l e o como arma. El protagonista,
a u n cuando no haya n i n g u n a represalia en su contra, debe ser capaz
de ejercer ese poder de manera exitosa.
El poder petrolero, cuando existe, es una prerrogativa de los países
n o industrializados y en vías de desarrollo. Pero estas naciones, por definición, son débiles y vulnerables. N o tienen ninguna posibilidad de éxito
e n el uso del p e t r ó l e o como arma. Ésta es la lección histórica de 1973, la
cual es válida para el presente y lo s e g u i r á siendo para el futuro. Este
análisis me lleva a la c o n c l u s i ó n de que tal aspecto p o l í t i c o del p e t r ó leo -su uso como a r m a - no es significativo, a pesar del impacto que tuvieron los acontecimientos de 1973 en la o p i n i ó n p ú b l i c a .
El segundo aspecto político del p e t r ó l e o es aquel que supone que
cualquier acontecimiento p o l í t i c o i m p o r t a n t e en el M e d i o Oriente o
e n cualquiera de los principales países exportadores de crudo (Rusia,
p o r e j e m p l o ) , si i m p l i c a u n a i n t e r r u p c i ó n e n el abasto, a f e c t a r á el
mercado m u n d i a l del p e t r ó l e o y a l t e r a r á los precios, en ocasiones de
f o r m a significativa. M e refiero a algunas revoluciones y guerras regionales que h a n sido asociadas a las conmociones en los precios del
p e t r ó l e o en los ú l t i m o s 20 a ñ o s . Sin embargo, la pregunta es si este
aspecto, con todo lo importante que puede ser, hace del p e t r ó l e o una
" m e r c a n c í a política". Supongamos que hubiera una r e v o l u c i ó n en Se¬
negal que provocara una i n t e r r u p c i ó n en el abasto de cacahuates y u n
aumento en los precios de éstos. A nadie se le o c u r r i r í a decir que los
cacahuates son una " m e r c a n c í a política".
Si bien éste es u n aspecto importante, no implica que el petróleo sea
una m e r c a n c í a política; sin embargo, sí nos habla de la relevancia que tiene la política para entender el comportamiento del mercado petrolero y
los cambios en los precios. Regresaré a este punto m á s adelante.
El tercer sentido en que el p e t r ó l e o puede ser una m e r c a n c í a política se relaciona con el aspecto estratégico. El crudo es u n bien sumamente versátil. Los productos que se derivan de él - n o sólo combustibles sino q u í m i c o s y similares- están insertos en todas las áreas de la vida
moderna. E l p e t r ó l e o es estratégico no sólo e n el sentido elemental de
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que con él se hacen funcionar los tanques y aviones de guerra, sino en
cuanto a que las sociedades industrializadas modernas se p a r a l i z a r í a n
casi p o r completo en caso de que se vieran privadas de él.
El p e t r ó l e o t a m b i é n resulta u n bien estratégico en otro sentido, aunque quizás menos importante, debido a su participación en el comercio
internacional. Constituye u n componente tan grande del comercio entre
las naciones que fuertes cambios en el volumen o en los precios ocasionar í a n alteraciones significativas en la balanza de pagos, ante lo cual los gobiernos se verían forzados a emplear políticas m a c r o e c o n ó m i c a s con el
fin de corregir los déficit (o incluso los superávit). Esto a su vez afectaría
negativamente las tasas de crecimiento de la e c o n o m í a mundial. En resumen, u n bien que es capaz de provocar serios trastornos comerciales debe considerarse estratégico en sentido e c o n ó m i c o . Pero el t é r m i n o "estratégico" tiene también connotaciones políticas. Significa simplemente que
los gobiernos no pueden permanecer indiferentes ante lo que ocurre en
el á m b i t o del petróleo, puesto que existe la posibilidad de repercusiones
e c o n ó m i c a s importantes. Los gobiernos en ocasiones pueden verse obligados a intervenir para salvaguardar sus intereses económicos. Y la mayor
parte de las intervenciones gubernamentales son políticas por naturaleza.
El cuarto sentido en el que el p e t r ó l e o posee implicaciones políticas
está relacionado con el concepto de propiedad. La idea que prevalece
en casi todos los países del m u n d o - c o n e x c e p c i ó n de Estados Unidos y
C a n a d á - es que los recursos naturales pertenecen a la n a c i ó n . Esto es así
tanto e n los países en vías de desarrollo como en los industrializados.
En Gran B r e t a ñ a , p o r ejemplo, el Petroleum A c t de 1934 establece claramente que los recursos petroleros pertenecen a la Corona, o sea a la
n a c i ó n . E l mismo principio rige en todos los países de Europa continental. Solamente en Estados Unidos (y C a n a d á ) , el derecho de propiedad
se extiende a todo aquello que se encuentre en las profundidades del
subsuelo en los terrenos p o s e í d o s p o r particulares.
Cuando los derechos de p r o p i e d a d de los recursos naturales pertenecen a la n a c i ó n - c o m o o c u r r e e n casi todos los países d e l m u n d o surge el problema de las relaciones entre el gobierno y la entidad que
h a b r á de explotar el recurso natural. L a i n v e r s i ó n puede p r o v e n i r de
c o m p a ñ í a s privadas, nacionales o extranjeras, y sus relaciones c o n el
g o b i e r n o en c u e s t i ó n suelen ser complejas -similares a las difíciles
relaciones entre u n t e r r a t e n i e n t e y u n a r r e n d a t a r i o . Y e n m u c h o s
aspectos, tales relaciones t i e n e n connotaciones p o l í t i c a s .
El q u i n t o aspecto surge del hecho de que las fuerzas e c o n ó m i c a s , al
operar p o r cuenta propia, n o pueden p r o d u c i r en el mercado internacional u n nivel de precios para el p e t r ó l e o que n o sea disruptivo. Este
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aspecto se relaciona con el tercer factor político antes s e ñ a l a d o (el que
se refiere a que el p e t r ó l e o es u n bien e s t r a t é g i c o desde u n p u n t o de
vista e c o n ó m i c o y p o r ello provoca la i n t e r v e n c i ó n de los gobiernos).
A m i modo de ver, este q u i n t o aspecto, aunque esquivo y p o l é m i c o , refleja el sentido en el que el p e t r ó l e o todavía tiene una d i m e n s i ó n política en la actualidad. Es quizás el m á s relevante para el entendimiento
del panorama petrolero actual.
Las fuerzas e c o n ó m i c a s , si operaran por cuenta propia, probablem e n t e g e n e r a r í a n lo que podemos llamar u n e q u i l i b r i o competitivo
de precios a corto plazo. Dichos precios, si consideramos la existencia de
u n s u p e r á v i t en la capacidad de los países exportadores de p e t r ó l e o ,
s e r í a n m u c h o m á s bajos que los que prevalecen actualmente.
Pero, ¿ p o r q u é h a b r í a m o s de poner reparos a u n precio bajo? El
hecho es que alrededor del m u n d o existe una coalición de poderosos
intereses para los que n o resulta conveniente que los precios del p e t r ó leo caigan a u n nivel muy bajo. Estos intereses n o incluyen ú n i c a m e n t e
a los de los países exportadores, sino t a m b i é n a los de las c o m p a ñ í a s
petroleras y de todas las industrias e n e r g é t i c a s (gas, c a r b ó n , e n e r g í a
nuclear, etc.), debido a que los niveles actuales del precio del p e t r ó l e o
protegen sus costosas inversiones. A ciertas naciones industrializadas
importadoras de p e t r ó l e o n o les conviene que los precios del p e t r ó l e o
sean demasiado bajos, p o r q u e éstos a l e n t a r í a n el consumo y, a largo
plazo, h a r í a n m á s grande su dependencia c o n respecto a las no muy
seguras fuentes de abasto. T a m b i é n pueden verse forzadas a establecer
impuestos, con lo cual, p a r a d ó j i c a m e n t e , la c a í d a de los precios result a r í a impopular, pues los consumidores se s e n t i r í a n defraudados frente a ese supuesto beneficio. A los grandes bancos, que están expuestos
a los riesgos crediticios derivados de los p r é s t a m o s a c o m p a ñ í a s que
negocian con recursos e n e r g é t i c o s , tampoco les gustan los colapsos en
los precios. E n resumen, la coalición de intereses que se o p o n e n a precios demasiado bajos es amplia, poderosa y diversa. N o se puede descartar o ignorar que esta coalición constituye una fuerza política.
Si existiera u n m o n o p o l i o petrolero no se llegaría a u n precio mon o p ó l i c o , ya que éste, al ser muy alto, r e s u l t a r í a disruptivo. De m o d o
que n i el precio m o n o p ó l i c o , demasiado alto, n i el precio competitivo,
demasiado bajo, son aceptables en t é r m i n o s políticos. El p r i m e r o traería
consigo u n a r e c e s i ó n tremenda, en tanto que el segundo p r o v o c a r í a
muchas bancarrotas y h a r í a surgir temores p o r la seguridad. Por esta
misma r a z ó n n o se establecen precios de ese tipo.
Se deja al mercado la tarea de fijar precios no e c o n ó m i c o s que sean
p o l í t i c a m e n t e aceptables; pero debe determinarlos de tal manera que
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éstos surjan del entramado de las fuerzas e c o n ó m i c a s o respondan a
él. Por supuesto, para el mercado resulta muy satisfactorio poder perm i t i r la fluctuación de los precios, porque ésta demuestra que hay respuestas flexibles ante los imprevistos y los "microshocks". Le satisface
tratar c o n brechas de precios y cambios en precios relativos. Pero el
p r o b l e m a para el mercado radica en fijar el nivel absoluto alrededor
del cual pueden darse estas fluctuaciones. La o p c i ó n sería dejar que los
precios se movieran libremente dentro de la enorme brecha que separa
el piso competitivo del techo m o n o p ó l i c o , lo cual resulta la s o l u c i ó n
m á s disruptiva de todas. Esta alternativa es inaceptable en t é r m i n o s políticos, precisamente porque sería muy d a ñ i n a para el mercado ai igual
que para la e c o n o m í a mundial.
El mercado necesita recibir s e ñ a l e s del exterior que le p e r m i t a n
determinar el nivel de precios. Ciertamente existen señales; sin embargo, éstas han sido d é b i l e s o n o m u y claras en los ú l t i m o s a ñ o s . H u b o
una señal poco perceptible p o r parte de la OPEP entre 1986 y 1990 para indicar su preferencia p o r u n precio de 18 d ó l a r e s por b a r r i l y, desde 1990, se han enviado señales que parecen indicar que el precio de
21 d ó l a r e s es el que p r e f i e r e n . Sin embargo, estas s e ñ a l e s son ambiguas debido a que A r a b i a Saudita y algunos países del golfo P é r s i c o ,
aunque se inclinen p o r el precio de 21 d ó l a r e s m á s que p o r el de 18,
sienten que el p r i m e r o está contaminado en t é r m i n o s políticos por su
r e l a c i ó n con las demostraciones de fuerza p o r parte de Irak, p r i m e r o
contra la OPEP en j u l i o de 1990, y d e s p u é s contra Kuwait.
El mercado reconoce que sería muy arriesgado poner a prueba si
los principales miembros de la OPEP a p o y a r í a n ese precio, excepto en
situaciones de emergencia muy especiales. Las p e q u e ñ a s fluctuaciones
no ahuyentan el riesgo de una r e a c c i ó n por parte de los productores.
Pero u n mercado cuyo desarrollo lleve a u n colapso de precios es muy
p r o b a b l e que se tope c o n u n a respuesta concertada p o r parte de la
OPEP en t é r m i n o s de abasto.
El mercado t a m b i é n tiene la idea de que los países consumidores
m á s importantes, p a r t i c u l a r m e n t e Estados Unidos, e s t á n satisfechos
con el nivel actual de precios. Nadie sabe en q u é se basa esa idea, n i
m u c h o menos q u é significa realmente en este contexto que "estén satisfechos". Pero esto no i m p o r t a mucho. Las apreciaciones del mercado
son hechos relevantes para el mercado, y su c o m p o r t a m i e n t o se conforma de acuerdo con ellos.
Por todas estas razones, el mercado fija el precio y lo mantiene en
donde está. El mercado utiliza sus propias herramientas para alcanzar ese
resultado. De hecho, éste es el mecanismo que menciona Keynes: cual-
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quier desviación significativa del nivel de precios que refleje la creencia
de cuál es el p u n t o en el que el mercado debe establecerse c a m b i a r á el
comportamiento y h a r á que los comerciantes deseen comprar (si el precio actual se encuentra por debajo del nivel) o vender (si el precio es m á s
alto). Los comerciantes p e n s a r á n que otros comerciantes c r e e r á n que el
precio actual es insostenible, y una vez que esta p e r c e p c i ó n esté conformada, el movimiento del precio r á p i d a m e n t e cambiará de dirección.
En conclusión, el p e t r ó l e o no es una m e r c a n c í a política si con ello
queremos decir que en manos de los países productores es u n instrum e n t o de poder para ser usado en determinadas ocasiones, con el prop ó s i t o de alcanzar algún fin político. Los países en vías de desarrollo no
t i e n e n el poder necesario para embarcarse en guerras comerciales y
embargos. De hecho, sólo los p a í s e s industrializados t i e n e n ese poder. Y n i n g ú n p a í s lo ha ejercido tanto como Estados Unidos, que ha
i m p u e s t o a l r e d e d o r de 40 o 50 embargos a otras naciones desde el
final de la segunda guerra m u n d i a l . En este sentido, es u n "francotirad o r " que puede salirse c o n la suya p o r ser u n a s u p e r p o t e n c i a . Los
p a í s e s á r a b e s exportadores de p e t r ó l e o lo intentaron una vez, en una
é p o c a en la que las circunstancias del mercado petrolero eran muy favorables para una a c c i ó n de ese tipo, y aun así no lograron su cometid o . El p e t r ó l e o no es una m e r c a n c í a política en el sentido "duro" del
término.
Si hablamos de p o l í t i c a "blanda", entonces el p e t r ó l e o sí es u n a
m e r c a n c í a p o l í t i c a p o r q u e en una f o r m a sutil las consideraciones no
e c o n ó m i c a s se han convertido en u n ingrediente importante de la det e r m i n a c i ó n d e l nivel de los precios d e l p e t r ó l e o . É s t e es u n p u n t o
esencial para entender el actual panorama petrolero.
Si hablamos de u n a r e l a c i ó n o de u n a a s o c i a c i ó n entre algunos
acontecimientos políticos y el desarrollo del mercado petrolero (no se
trata en este caso de política dura n i blanda, sino de la interacción de dos
f e n ó m e n o s ) , entonces sí, el p e t r ó l e o es político en este sentido específico. Hemos t e n i d o muchos casos de conmociones p o l í t i c a s : la revoluc i ó n iraní de 1979 p r o v o c ó u n severo descontrol en los precios; en cambio, no lo hizo la guerra Irán-Irak (1980-1988), a pesar de su d u r a c i ó n y
de la d e s t r u c c i ó n que trajo consigo; p o r su parte, la invasión i r a q u í a
Kuwait p r o v o c ó u n a c o n m o c i ó n en los precios p o r u n p e r i o d o corto.
De esto se infiere, entonces, que una c o n m o c i ó n política n o necesariamente ocasiona una c o n m o c i ó n en los precios. N o hay u n impacto en
el precio del p e t r ó l e o cuando existen excedentes en la capacidad de
los países productores que no son afectados por el problema. En resumen, una c o n m o c i ó n política, aun cuando sea terrible y disruptiva, no
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es por sí sola una condición suficiente para que sobrevenga una alteración significativa en los precios del petróleo.
Actualmente, Irak no está exportando su crudo por razones políticas, es decir, a causa de las sanciones impuestas por la Organización de
las Naciones Unidas (ONU) . Por supuesto que un día se reanudarán las
exportaciones iraquíes, aunque no podemos adivinar la fecha en que
esto sucederá; sin embargo, tomando en cuenta la posición ventajosa
alcanzada en septiembre de 1992, podemos afirmar que es poco probable que los requisitos necesarios para la reanudación de las exportaciones petroleras de Irak vayan a cumplirse de inmediato.
Por parte de la ONU, la cual representa en efecto el punto de vista
de Estados Unidos, no se vislumbra la posibilidad de que se relajen
los términos de la resolución que afecta las exportaciones petroleras
de Irak, y que sólo permite el restablecimiento de una parte limitada de
ellas (aproximadamente 500 000 barriles diarios por seis meses), mientras Saddam Hussein o su régimen permanezcan en el poder. Por el
momento, Irak no puede aceptar los términos de esa resolución debido a que implica una grave pérdida de soberanía sin una compensación financiera suficiente. Irak sólo aceptará esos términos cuando
la desesperación económica lo obligue a ello.
Ni el presidente Bush ni el señor Clinton (si gana las elecciones presidenciales) dejarán que las condiciones de las sanciones sean tales que
permitan a Irak reanudar su producción de dos a tres millones de barriles
diarios, mientras Saddam Hussein o su régimen sigan en el poder. Esto
es políticamente imposible para cualquier administración estadunidense;
abandonar el embargo sería tanto como decirle a Saddam Hussein que
todo está olvidado, lo cual es inaceptable en términos políticos.
Lo más que se puede esperar es una reanudación limitada de las
exportaciones iraquíes bajo los estrictos términos de la resolución de
Naciones Unidas, aunque esto tampoco ocurrirá pronto.
Una pregunta que surge con frecuencia es: ¿qué pasaría si uno de los
regímenes políticos de Medio Oriente fuera derrocado? (suponiendo,
por supuesto, que ocurriera en uno de los principales países exportadores de petróleo). La respuesta es que un acontecimiento político como
ése sólo ocasionaría una conmoción momentánea en el mercado, ya que
el nuevo régimen, necesitado de dinero y poder, reanudaría las exportaciones tan pronto como le fuera posible. Por supuesto que existe la posibilidad de que aplicara una política de abasto más restringida que las
que hemos presenciado en años recientes, con lo cual es probable que
los precios también subieran. Pero no creo que alcanzaran un nivel lo
suficientemente alto como para conmocionar la economía entera.
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L a conclusión es que la política cumple u n papel importante en el
mercado del p e t r ó l e o , pero es e r r ó n e o tratar de explicar todos sus aspectos en t é r m i n o s p o l í t i c o s . Es i m p o r t a n t e entender las diferentes
maneras en que los factores políticos están insertos en el proceso con
e l fin de evaluar su i n t e r a c c i ó n , p r i m e r o entre u n o y otro, d e s p u é s con
los factores n o políticos y, sobre todo, c o n la compleja y muy demandante institución que constituye el mercado.
Decir que el p e t r ó l e o es político o que es una m e r c a n c í a reduce el
a n á l i s i s a u n plano de meros lemas. Espero haber p o d i d o demostrar
q u e las cosas son m á s complejas que eso y que merecen ser consideradas a partir de análisis e interpretaciones muy cuidadosas.
T r a d u c c i ó n de LAURA SOSA PEDROZA