Impacto y comportamiento del sistema de subvenciones en la

NUMERO
9
Notas para Educación
Noviembre 2011
Impacto y comportamiento del sistema de subvenciones en la
educación pública municipal chilena
Jaime Portales, Doctorante asociado CEPPE1
• Comprender el impacto del sistema de subvenciones (vouchers) en la educación pública municipal en
Chile es un asunto urgente de investigar, debido a que la migración de estudiantes desde escuelas
y liceos públicos a colegios particulares subvencionados -con la consiguiente pérdida de matrícula
de unos y ganancia de otros-, amenaza seriamente la supervivencia del sistema de educación pública
nacional.
• Esta investigación examina los efectos que ha tenido el
sistema de vouchers sobre los municipios del país, y busca
entender qué factores comunales están asociados a una
mayor o menor pérdida de matrícula público-municipal,
buscando con ello contribuir a una mejor comprensión del
funcionamiento y de los impactos de este sistema a nivel
local.
1. El sistema de vouchers chileno y la
administración municipal de la educación
Chile tiene unos de los sistemas de voucher en educación más
antiguos y de mayor escala en el mundo. Desde su creación en
1981, el modelo ha crecido constantemente, al punto que desde
1990 atiende entre el 91% y el 93% de los estudiantes chilenos (sólo
entre el 7% y 9% de los estudiantes asiste a colegios particulares
pagados). En general, el sistema ha generado una expansión de
la matrícula particular subvencionada de 33% en 1990 al 51% en
2009, mientras que la matrícula público-municipal ha disminuido
desde 59% en 1990 al 42% en 2009.
Paralelamente, el número
de colegios particulares subvencionados ha crecido de 2.425 en
1990 a 3.343 en 2007 y el número establecimientos municipales
ha disminuido de 6000 en 1990 a 5572 en 2007.
Los datos anteriores demuestran que el sistema de vouchers
en Chile ha generado ganancias en matrícula –financiamiento y
recursos- para los establecimientos particulares subvencionados y
grandes pérdidas para los establecimientos público-municipales.
En general, estos impactos han sido estudiados a nivel agregado
–nacional- o desagregado -escuelas-, comparando los resultados
obtenidos por los
1
diferentes tipos de establecimientos, pero
Los sistemas de voucher:
Supuestos y críticas
Uno de los principales fundamentos para
el diseño e implementación de sistemas
de voucher –financiamiento público que
les permite a las familias elegir entre
establecimientos educacionales públicos
y privados en donde inscribir a sus hijosdescansa en el supuesto de que la competencia
entre colegios públicos y privados es igualitaria
entre partes e incentiva a las escuelas a ser
más competitivas y proactivas para responder
a las necesidades y expectativas de las familias
y los estudiantes, aumentando sus resultados
académicos (Chubb & Moe, 1990; Friedman,
1962; Gallego, 2002; Gallego, 2004; Peterson,
2009; Sapelli & Vial, 2002). Junto con ello,
algunos investigadores (por ejemplo, Ladner
& Brouillette, 2000) han señalado que los
vouchers incentivan a los distritos escolares –
municipios en el caso chileno- a competir entre
sí y con el sistema privado subvencionado,
contribuyendo a hacer más efectivo el conjunto
del sistema.
Como contraparte, quienes cuestionan los
sistemas de voucher señalan que estos
mecanismos en vez de mejorar los resultados
del conjunto del sistema educativo,
aumentan la estratificación y segregación
socioeconómica entre escuelas y entre los
sistemas público y privado de educación
Candidato a Doctor en Políticas Educativas de la Universidad de Texas en Austin. Se licenció de Psicólogo Educacional en la Pontificia
Universidad Católica de Chile y es Master en Administración Educacional de la Universidad de Texas. [email protected]
muy pocas investigaciones han considerado el nivel local/
municipal como foco de su análisis. Esto, a pesar del hecho de
que las escuelas y liceos públicos son administrados por las
municipalidades, y de que según la teoría de los vouchers, no sólo
se espera que las escuelas mejoren su desempeño producto de la
subvención, sino que también lo hagan los distritos escolares o
municipios (Ladner & Brouillette, 2000).
Considerando lo anterior, esta investigación ubica a los municipios
y comunas del país como unidad de análisis, y lo hace por distintas
razones. Primero, las municipalidades son las organizaciones
locales que reciben los fondos del gobierno central y las que
hacen las asignaciones presupuestarias a los establecimientos
públicos. Incluso en su versión más descentralizada –cuando
delegan funciones de ejecución de gasto y contratación de
personal sobre las escuelas y liceos-, ellas continúan siendo la
unidad legalmente responsable. Segundo, las municipalidades
son las encargadas de tomar las decisiones de inversión y las
que planifican el desarrollo de la educación pública comunal en
el mediano y largo plazo. Tercero, los municipios, a través de
sus corporaciones municipales o departamentos de educación,
contribuyen a construir una reputación de los establecimientos
públicos de una comuna (Gewirtz, Ball & Bowe, 1995; Lubienski,
Gulosino & Weitzel, 2009), lo que afecta sus resultados y capacidad
de captación/retención de matrícula en el tiempo.
Como señalan Gewirtz, Ball y Bowe (1995), a las personas no sólo
les importa la reputación y desempeño de las escuelas, sino que
también les importan las reputaciones de los distritos –municipiosy comunas donde ellas se encuentran. Son precisamente estas
reputaciones, y la manera en que ellas repercuten heterogéneamente
sobre la matrícula pública –generando diferencias entre comunaslas que serán foco principal de este estudio.
2.Objetivos y preguntas de la investigación
Esta
investigación
busca
entender
mejor
cuáles
factores
comunales están asociados a una mayor pérdida de matrícula
público-municipal a través del tiempo, y examina algunas de las
respuestas organizacionales que determinados municipios en
Santiago han tenido frente a la amenaza de pérdida de matrícula
en sus establecimientos públicos, determinando su grado de
éxito en la retención de estudiantes. Este último análisis permite
contextualizar y entender de manera más profunda cómo los
distintos factores comunales entran en juego heterogéneamente
a nivel local e interactúan para producir pérdidas o ganancias de
estudiantes en el sector público.
(Bellei, 2009; Goldhaber, 1999; Ladd, 2003,
Hsieh & Urquiola, 2004; Hsieh & Urquiola,
2006; Torche, 2005). Esto ocurriría porque
los establecimientos educacionales que
reciben más postulantes pueden seleccionar
a los mejores, dejando a aquellos más pobres
o con menos capacidades académicas fuera,
y en el caso chileno, porque los colegios
privado-subvencionados pueden cobrar un
monto mensual adicional a la subvención
–financiamiento compartido- a las familias.
Como consecuencia, aquellas escuelas
que cuenten con estudiantes más hábiles
o que concentren alumnos de mejor nivel
socioeconómico mejorarán sus resultados,
mientras que el resto de las escuelas tenderá
a mantener su desempeño o a deteriorarlo.
De acuerdo con Lubienski (2005) y
Lubienski, Gulosino y Weitzel (2009), los
distritos escolares –municipios- enfrentan
similares presiones de mercado bajo un
sistema de vouchers, y aquellos distritos
que destaquen fundamentalmente lo harán
como consecuencia de la captación de los
mejores estudiantes, o de los mayores
cofinanciamientos provenientes de las
familias, y no necesariamente producto
de una mejor gestión enfocada a atender
a estudiantes más pobres o con mayores
dificultades de aprendizaje.
El sistema de subvenciones chileno es
ilustrativo en este sentido. Como lo señalan
varios autores (Bellei, 2009; Carnoy, 1998;
Gauri, 1998; Parry, 1996; Valenzuela, Bellei
& De los Ríos, 2006), desde que se comenzó
a implementar en 1981 y desde que los
establecimientos
educacionales
fueron
autorizados a seleccionar a sus estudiantes
y/o a cobrar financiamiento compartido
en la década de los noventa, el sistema se
ha fragmentado y segregado produciendo
enormes diferencias de calidad entre
escuelas, y de paso, profundas inequidades
entre familias y estudiantes de diferentes
grupos socioeconómicos.
Considerando los objetivos anteriores, el estudio plantea las siguientes preguntas de investigación:
a. ¿Cómo los municipios que administran escuelas públicas en Chile, particularmente en Santiago, han sido
afectados y han respondido a la competencia por estudiantes que el sistema de subvenciones (voucher)
genera?
b. ¿Cuáles características comunales están significativamente asociadas, o explican, la pérdida de matrícula
público-municipal en un territorio a través del tiempo?
c. ¿De qué manera municipios de la región metropolitana han respondido a las presiones de mercado que
el sistema voucher produce? ¿Cuáles estrategias han utilizado para atraer/retener estudiantes en sus
establecimientos públicos? ¿Cómo estas estrategias contribuyen a explicar pérdidas o ganancias de
estudiantes a través del tiempo?principal de este estudio.
3.Metodología
Esta investigación utiliza una metodología mixta, cuantitativa y cualitativa, aplicada en forma secuencial. De
acuerdo con Creswell y Plano Clark (2007), este estudio se enmarca dentro de un diseño interpretativo (explanatory
design) donde la sección cualitativa contribuye a explicar y contextualizar los resultados cuantitativos.
En primer lugar, este estudio utiliza una metodología cuantitativa de investigación para determinar qué
características comunales (demográficas, financieras u organizacionales) están asociadas significativamente con
la pérdida –o capacidad de retención- de estudiantes en establecimientos público-municipales en una comuna.
Se postulan cuatro hipótesis principales:
A. Municipios de mayor nivel socioeconómico atraerán más estudiantes que municipios de menor nivel
socioeconómico.
B. Municipios que aportan porcentualmente más recursos para educación atraerán más estudiantes que
municipios que aporten menos.
C. Municipios con mejores resultados académicos promedio en el SIMCE atraerán más estudiantes que municipios
con peores resultados.
D. Municipios con mayor exposición a la competencia –o penetración- de establecimientos particulares
subvencionados atraerán menos estudiantes que municipios con una menor presencia de este tipo de colegios.
Para evaluar estas hipótesis se realiza un análisis de regresión múltiple con variables continuas y se aplican
diferentes modelos de regresión (ver tabla 2 para más detalles). La variable dependiente del estudio corresponde
al porcentaje de cambio de matrícula pública que cada municipio chileno ha experimentado entre los años 2000
y 2009. Las variables independientes principales corresponden a siete características comunales que se presume
tienen un efecto significativo sobre la matrícula pública comunal, ya sea para aumentarla o disminuirla; las
cuatro primeras características se vinculan con las hipótesis principales de la investigación y las tres últimas
corresponden a variables de control. Los indicadores son:
a) El nivel de pobreza de la comuna en 2009 (medido por la encuesta CASEN).
b) La cantidad -porcentual- de recursos que un municipio aporta para educación del total de sus ingresos
municipales anuales en 2009 (reportado por SINIM).
c) Los resultados académicos -SIMCE promedio- observados en los establecimientos municipales de la comuna
entre los años 2006 y 2008.
d) El porcentaje de aumento o disminución del número de establecimientos particulares subvencionados en
una comuna entre los años 2000 y 2009.
e) El porcentaje de cambio de la población total comunal (2000- 2009).
f) El porcentaje de cambio de la población estudiantil total de la comuna (2000- 2009).
g) El porcentaje de territorio urbano de la comuna en 2009 (reportado por SINIM).
Además de estas variables, y posterior a la aplicación de los modelos de regresión principales, se agrega una
variable dicotómica que clasifica los municipios del país según la forma de administración educacional que tienen
–departamento de educación municipal o corporación municipal- y se recalculan los modelos iniciales. Este
ejercicio estadístico permite evaluar si existen diferencias significativas de pérdida de matrícula pública entre los
distintos tipos de administración educacional municipal del país (ver tabla 2; modelo Z).
En un segundo momento, este estudio utiliza una metodología cualitativa de investigación que busca analizar la
respuesta organizacional que diferentes municipios de la región metropolitana han tenido frente a la competencia
por estudiantes que el sistema voucher genera. Dicha exploración permite comprender las especificidades y
matices que se dan en el ámbito local/municipal con respecto a la competencia por estudiantes más allá de la
acción de determinados factores significativos medidos cuantitativamente.
Los principales hallazgos de esta sección serán dados a conocer en un segundo capítulo de Notas para Educación
a publicarse durante 2012.
4.
Principales resultados (sección cuantitativa)
4.1. Cambios de matrícula público-municipal a nivel comunal en Chile y su comparación con el sector
particular subvencionado (período 2000- 2009)
Entre los años 2000 y 2009, la matrícula público-municipal a nivel nacional ha descendido marcadamente
desde un 55% a un 42%. Paralelamente, la matricula particular subvencionada ha aumentado de un 36% a un
51%, y la particular pagada ha descendido de un 9% a un 7% (ver gráfico 1).
Sin embargo, estos datos ocultan la gran heterogeneidad de realidades que se producen a nivel local/municipal
con respecto a la matrícula pública. No todos los municipios pierden matrícula de la misma manera; algunos
pierden porcentualmente muchos estudiantes y otros menos, incluso en algunos casos hay municipios que
aumentan matrícula pública durante el período analizado (ver tabla 1).
En general, puede señalarse que entre el 2000 y el 2009:
- Los municipios chilenos pierden en promedio un 22% de su matrícula en todo el periodo. Al mismo tiempo,
las comunas ven crecer su matrícula particular subvencionada en un 38%.
- Del total de 346 municipios, 345 (99,7%) reportan información sobre cambios de matrícula. De éstos, 29
(8.4%) pierden más de 40% de estudiantes, 175 (50.7%) pierden entre un 20% y un 40%, 123 (35.7%) pierden
entre un 0.1% y un 20%, y sólo 18 (5.2%) municipios aumentan su matrícula en el periodo analizado.
- Como contraparte, del total de 346 comunas, 256 (71.9%) cuentan con la presencia de establecimientos
particulares subvencionados en su territorio. De este subconjunto, 91 (35.5%) aumentan su matrícula en más
de un 40%, 50 (19.5%) lo hacen entre un 20% y un 40%, 50 (19.5%) aumentan entre un 0.1% y un 20%, y 65
(25.3%) disminuyen su matrícula particular subvencionada.
Adicionalmente, al comparar la pérdida de matrícula pública entre comunas de distinto tipo se observa que:
- Mientras en comunas en que existe competencia particular subvencionada (N = 256) la pérdida promedio
de matrícula público-municipal es de 23.3%, en comunas en que no existe dicha competencia (N = 89) la
pérdida promedio es de 18.9%. Esto equivale a una diferencia de 4.4% que es estadísticamente significativa en
algunos de los modelos de regresión realizados Estos datos sugieren que la presencia de colegios particulares
subvencionados en una comuna puede ser un factor importante que contribuye a la pérdida de matrícula
municipal.
- Mientras comunas que tienen mayores índices de pobreza CASEN 2009 –sobre el percentil 50- (N= 168)
pierden un 23.8% promedio de matrícula pública, municipios que tienen menores índices de pobreza –bajo
el percentil 50- (N= 167) pierden un 20.3% promedio de matrícula municipal. Esto equivale a una diferencia
de 3.5% que es estadísticamente significativa en algunos de los modelos de regresión realizados Estos
datos sugieren que mientras más pobre la comuna, existiría una mayor probabilidad de perder matrícula
municipal.
- Mientras los municipios que obtienen resultados SIMCE sobre los 250 puntos (N = 37) pierden un 15.8%
promedio de matrícula pública, los municipios que cuyos resultados están bajo los 250 puntos (N=
302) pierden un 22.4% promedio de matrícula municipal. Esto equivale a una diferencia de 6.6% que es
estadísticamente significativa en los modelos de regresión realizados Estos datos sugieren que comunas
con establecimientos municipales que presentan buenos resultados SIMCE se encuentran en mejor pie para
retener/atraer estudiantes que municipios con peores resultados académicos.
- Mientras las comunas donde el número de establecimientos particulares subvencionadas ha aumentado
(N = 174) pierden un 24.8% promedio de matrícula pública, las comunas en donde el número de colegios
particulares subvencionados ha disminuido (N = 17) pierden un 18.8% promedio de matrícula municipal.
Esto equivale a una diferencia de 6.0% que es estadísticamente significativa en los modelos de regresión
realizados. Estos datos sugieren que los cambios en la oferta particular subvencionada en una comuna
repercuten sobre la matrícula municipal local. De esta manera, no sólo la presencia de colegios particulares
subvencionados estaría impactando sobre el sistema público, sino que también su grado de penetración y
concentración.
- Mientras las comunas que cuentan con un 60% o más de territorio urbano (N = 188) pierden un 22.8% promedio
de matrícula pública, las comunas que cuentan con menos de un 60% de territorio urbano (N = 156) pierden
un 20.9% promedio de matrícula municipal. Esto equivale a una diferencia de 1.9% que es estadísticamente
significativa en algunos de los modelos de regresión realizados. Estos datos sugieren que el sistema voucher
chileno estaría impactando con mayor fuerza en zonas urbanas que en zonas rurales donde existe una menor
oferta de establecimientos particulares subvencionados que compite con las escuelas públicas.
- Finalmente, mientras los municipios que se organizan como departamentos de educación municipal para
administrar y gestionar la educación pública de la comuna (N = 292) pierden un 22.3% promedio de matrícula
pública, los municipios que se organizan como corporaciones municipales (N = 52) pierden un 19.8%
promedio de matrícula pública. Esto equivale a una diferencia de 2.5% que es estadísticamente significativa
en algunos de los modelos de regresión realizados. Este dato, aunque no concluyente, se podría relacionar
con la autonomía y capacidad de reacción del gobierno local. A mayor dependencia y burocracia del gobierno
local, mayor pérdida de matrícula pública, y viceversa.
4.2. Los factores comunales que explican significativamente la pérdida de matrícula pública
Para determinar cuáles de estos y otros factores comunales explican significativamente la pérdida de matrícula
público-municipal en un territorio, el presente estudio efectúa una serie de regresiones múltiples que ponen a
prueba y evalúan cada una de las cuatro hipótesis centrales de esta investigación, además de considerar otras
variables.
En resumen, los modelos de regresión aplicados (ver tablas 3 y 4 con los resultados específicos de cada
regresión) permiten establecer, entre otras, las siguientes relaciones significativas:
- A mayor nivel de pobreza comunal, más pérdida de matrícula pública. Esto significa que la primera hipótesis
de este estudio, que municipios de mayor nivel socioeconómico atraerán más estudiantes que municipios de
menor nivel socioeconómico, se confirma en el análisis estadístico pero sólo bajo ciertas condiciones. En
concreto, la relación –a mayor pobreza, mayor pérdida de matrícula- se confirma fundamentalmente en
municipios que tienen mayor población, los que en Chile tienden a ser también más urbanos y a ubicarse en
ciudades medianas o grandes. En contraste, en municipios más pequeños, con mayor ruralidad y/o apartados
de grandes centros urbanos, el nivel de pobreza parece no ser un factor explicativo significativo de la pérdida
de matrícula pública.
Lo anterior puede ser debido a que las oportunidades de acceso educativo que tienen las familias son diferentes
dependiendo a las características de la comuna donde vivan: comunas pobres grandes y urbanas o comunas
pobres pequeñas y rurales. Mientras las primeras entregan mayores facilidades a las familias para trasladar
a sus hijos de una escuela pública a una privada, o desde una escuela en su municipio a una escuela pública
en una comuna más acomodada, las segundas carecen de dichas alternativas de movilidad. Como resultado,
los estudiantes de comunas pequeñas y rurales generalmente permanecen estudiando en la escuela pública
más cercana a su casa/localidad.
- A mejor resultado SIMCE promedio de los establecimientos públicos de una comuna, menor pérdida de
matrícula pública. Esto quiere decir que la tercera hipótesis postulada por este estudio, que municipios con
mejores resultados académicos promedio en el SIMCE atraerán más estudiantes que municipios con peores
resultados, se confirma en el análisis estadístico.
Lo interesante de esta relación es que la capacidad de atracción parece operar más allá de los resultados
académicos de un establecimiento en específico. En tanto buena parte de las escuelas y liceos públicos en
un área presenten resultados positivos, todos los establecimientos municipales se verán beneficiados por
efectos de difusión (o perjudicados si presentan resultados negativos). Lo anterior puede relacionarse con lo
planteado por autores tales como Gewirtz, Ball y Bowe (1995) en el sentido de que los resultados académicos
de escuelas administradas por una misma unidad local contribuyen a construir la reputación de cada uno
de los establecimientos pertenecientes a la misma. De este modo, la percepción que se tenga del conjunto
–municipio- afectará a cada una de las partes –escuelas o liceos públicos- de la comuna.
- A mayor exposición a la competencia –o penetración- del sector particular subvencionado en una
comuna, mayor pérdida de matrícula pública. Esto quiere decir que la cuarta hipótesis de este estudio,
que municipios con mayor exposición a la competencia –o penetración- de establecimientos particulares
subvencionados atraerán menos estudiantes que municipios con una menor competencia de este tipo de
colegios, se confirma en el análisis estadístico.
El fenómeno anterior se relaciona con el hecho de que muchas familias ven el cambio de un establecimiento
público a uno privado como una fuente de oportunidades y movilidad social que, producto de los mecanismos
de selección o de copago, permite a sus hijos acceder a un grupo de pares más homogéneo ya sea en
términos de habilidades, niveles socioeconómicos o culturales. El problema es que estos mismos mecanismos
aumentan la segregación y estratificación social entre escuelas y entre los sectores público y privado.
- A mayor porcentaje de territorio urbano en una comuna, mayor pérdida de matrícula pública. Esta
relación significativa devela que el sistema de vouchers chileno ha tenido un mayor impacto en zonas urbanas
que rurales, y que las mayores pérdidas de matrícula público-municipal han ocurrido al interior y en torno a
ciudades. A pesar de ello, la pérdida de matrícula pública en sectores más rurales también ha sido importante.
Lo anterior, más que relacionarse con la implementación del sistema de vouchers puede estar relacionado
con factores migratorios.
- Las Corporaciones Municipales pierden menos –o son capaces de retener más- matrícula pública que los
Departamentos de Educación Municipal. Esta relación significativa se produce principalmente en comunas
grandes y urbanas y no necesariamente en comunas pequeñas y rurales. Este hallazgo permite afirmar que
para el caso de las comunas de mayor tamaño poblacional del país, y que generalmente corresponden también
a municipios preferentemente urbanos, la forma de organización que más parece facilitar la retención de
matrícula es la Corporación Municipal. Una posible explicación para este efecto es que la autonomía y mayor
flexibilidad en la gestión que poseen las corporaciones municipales facilita la retención de estudiantes.
En cuanto al efecto que tienen los aportes que hace un municipio al sector educación en su comuna, éstos
no resultan ser significativos para explicar pérdida de matrícula pública, y cuando lo son, no necesariamente
operan en la dirección que la segunda hipótesis de este estudio plantea: a mayor aportes, menor pérdida.
Por el contrario, el análisis estadístico sugiere que municipios que aportan más recursos para educación
tienden a perder más matrícula.
Lo anterior, parece relacionarse con el hecho de que dichos recursos adicionales no son generalmente utilizados
con fines técnico-pedagógicos, de gestión, ni como inversión educacional sino que fundamentalmente se
usan para suplir déficits en el pago de costos operacionales, tales como las remuneraciones del personal en
educación, que la subvención entregada por el Ministerio de Educación no alcanza a cubrir. Esta situación
impide que los recursos se destinen a generar valor agregado al servicio de educación entregado. En otras
palabras, es posible afirmar que una mayor disponibilidad de recursos financieros aportados por el municipio
para ser gastados en educación no asegura por sí mismo que la matrícula pública se vaya a mantener o
aumentar como resultado de ese esfuerzo. Tan importante como una mayor presencia de recursos lo es
en qué y cómo se los va a utilizar, porque si sólo servirán para suplir déficit, estos aportes municipales no
marcarán la diferencia.
5.
Conclusiones e implicancias del estudio
A manera de síntesis, este estudio demuestra que la pérdida de matrícula pública en Chile es un hecho
cuantificable, progresivo en el tiempo, estructural en el modo y que alcanza sus mayores escalas en comunas
urbanas, con mayores niveles de pobreza y población; dato preocupante que debería ser enfrentado si lo
que se decide a nivel político es contar con una educación escolar pública competitiva y un sistema mixto
consolidado.
Junto con ello, la investigación demuestra que la pérdida de matrícula en establecimientos públicos no es
homogénea y que existen diferencias significativas entre distintos tipos de municipios del país. En específico,
características tales como el nivel de pobreza de una comuna –especialmente de comunas grandes y urbanas-;
el resultado SIMCE promedio de los establecimientos públicos de un municipio; el nivel de exposición a la
competencia y/o penetración de colegios particulares subvencionados en un área; el porcentaje de territorio
urbano de una comuna; y la forma de administración educativa local parecen influir significativamente en el
grado de pérdida de matrícula pública que una comuna experimenta.
Los hallazgos anteriores permiten concluir que las características específicas de una comuna determinarán
en buena parte el grado de éxito o fracaso que ésta tendrá en la retención y/o atracción de estudiantes
hacia sus establecimientos públicos. De este conjunto de elementos, es importante distinguir entre aquellas
características que pueden ser intervenidas y modificadas por el
municipio, de aquellas que escapan a su control. Por una parte, los
municipios pueden intervenir en ciertos temas y/o implementar
iniciativas que mejoren el aprendizaje y resultados académicos
de sus estudiantes, aseguren una mejor gestión y manejo de
los recursos disponibles, y permitan una administración más
flexible y autónoma con respecto al municipio. Por otra parte,
los municipios difícilmente podrán por si mismos aumentar el
total de recursos financieros que reciben; disminuir los niveles
de pobreza en su territorio; y regular de manera más eficiente al
sector particular subvencionado en su comuna.
Considerando lo anterior, el mejoramiento y fortalecimiento
de la educación pública local involucra una serie de medidas
que es necesario que el sistema político discuta e implemente
tanto a nivel local como global del sistema educativo. Por
un lado, a nivel local pareciera fundamental potenciar el rol
técnico pedagógico de las administraciones locales, así como
asegurarles una mayor autonomía en la gestión. Por otro lado,
a nivel global sería crítico aumentar los recursos financieros
que se entregan a dichas administraciones locales, regular de
manera más eficiente al sector particular subvencionado –por
ejemplo, en cuanto a la apertura y cierre de establecimientos-, y
crear una normativa común que regule de igual manera al sector
público y al privado que recibe aportes estatales. Sin éstas y
otras medidas difícilmente se podría revertir la dramática caída
de la matrícula escolar pública en Chile, y consecuentemente
contar con un sistema mixto consolidado en el mediano plazo
en el país.
AGRADECIMIENTOS:
Agradezco los comentarios y sugerencias en distintas fases de la
investigación a Paulina Araneda, Cristián Bellei, Osvaldo Larrañaga,
Carmen Sotomayor, Dagmar Raczynski y Juan Pablo Valenzuela. También
agradezco el apoyo de Sergio Martinic y la invitación de Cristián Cox para
publicar un resumen del estudio en Notas para Educación. Finalmente,
agradezco a mi profesora guía Jennifer Jellison Holme, a Marcela Latorre
por sus valiosas ideas y comentarios, a Álvaro Quezada por compartir
ideas y el sueño de una mejor educación pública para Chile, y a mi
familia: a Alejandra por ser oído y soporte en las buenas y en las malas,
y a mi hija Josefa por condimentar este camino con nuevas experiencias
cada día.
Sugerencias de política
pública
Considerando los resultados de esta
investigación, es posible generar algunas
recomendaciones preliminares de política
pública que permitirían
fortalecer la
educación escolar pública en una comuna
y la retención/captación de matrícula en
el sector. Estas recomendaciones serán
profundizadas cuando se presenten los
resultados cualitativos del estudio.
a) Diseñar e implementar estrategias
comunales de mejoramiento técnicopedagógico y de formación de los
estudiantes
de
establecimientos
públicos,
que
favorezcan
su
aprendizaje y eleven su desempeño
académico.
b) Aumentar la cantidad de recursos
(subvención y aportes directos) que
se entregan a los municipios para
educación asegurando, por un parte,
el pago completo de los gastos
operacionales del municipio, y por
otro, incentivando el uso de recursos
adicionales para fines técnicopedagógicos,
de
mejoramiento
de la gestión y para la reinversión
educacional.
c) Regular más eficientemente el
mercado educativo de cada comuna,
especialmente al sector particular
subvencionado en materias tales
como la cantidad de establecimientos
privados que puedan existir por
comuna, su ubicación territorial, la
selección de estudiantes, y el cobro
de financiamiento compartido a las
familias, entre otros.
d) Finalmente, fomentar el reemplazo
de la forma de organización
en departamentos por el de las
corporaciones municipales, o por
corporaciones locales públicas que
funcionen en forma más independiente
del municipio.
ANEXO:
Gráficos y Tablas
Gráfico 1
Matrícula según tipo de establecimiento-Nivel nacional
60.00
50.00
Público - municipal
40.00
Particular- subvencionado
30.00
20.00
Particular- pagado
10.00
0.00
2000
Tabla 1:
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Cambios de Matrícula a Nivel Comunal (Período 2000- 2009)
Porcentaje de Cambio
Sector Público Municipal
Sector Particular Subvencionado
Cambio Promedio (%)
-22%
+38%
Pierden Matrícula
Ganan Matrícula
N
%
N
%
Más de 40%
29
8.4%
91
35.5%
Entre 20% y 40%
175
50.7%
50
19.6%
Entre 0.1% y 20%
123
35.7%
50
19.6%
Subtotal Municipios
327
94.8%
191
74.7%
Pierden Matrícula
-
-
65
25.3%
Ganan Matrícula
18
5.2%
-
-
Total Municipios
345
100%
256
100%
Tabla 2:
Modelo
1
Descripción de Modelos de Regresión Realizados
Variables Independientes
a) Nivel de pobreza de la comuna en 2009.
b) Cantidad –porcentual- de recursos que el municipio
aporta para educación del total de sus ingresos
municipales anuales en 2009.
c) Resultados académicos – SIMCE promedio- observados en
Variable Dependiente
a)Porcentaje de
cambio de matrícula
pública comunal
entre los años 2000
y 2009.
los establecimientos municipales de la comuna entre los
años 2006 y 2008.
d) Porcentaje de aumento o disminución del número de
establecimientos particulares subvencionados en la
comuna entre los años 2000 y 2009.
e) Porcentaje de cambio de la población total comunal
(2000- 2009).
f) Porcentaje de cambio de la población estudiantil total de
la comuna (2000- 2009).
g) Porcentaje de territorio urbano de la comuna en 2009.
2
Se introducen las mismas variables del modelo 1, pero se
elimina la variable “Porcentaje de cambio de la población
total comunal (2000- 2009)”, y se agrega el indicador
“Población Total Comunal Año 2009” como factor
ponderado.
Ídem
3
Se introducen las mismas variables del modelo 1, y se
reemplaza la variable “Cantidad –porcentual- de recursos
que el municipio aporta para educación del total de sus
ingresos municipales anuales en 2009” por la variable “Gasto
municipal en educación por estudiante en 2009”.
Ídem
4
Se introducen las mismas variables del modelo 3, pero se
elimina la variable “Porcentaje de cambio de la población
total comunal (2000- 2009)”, y se agrega el indicador
“Población Total Comunal Año 2009” como factor
ponderado.
Ídem
5
Se introducen las mismas variables del modelo 1, y se
reemplaza la variable “Cantidad –porcentual- de recursos
que el municipio aporta para educación del total de sus
Ídem
ingresos municipales anuales en 2009” por la variable “Gasto
en remuneraciones de profesores sobre el gasto total en
personal en educación en 2009”.
Modelo
Variables Independientes
Variable Dependiente
6
Se introducen las mismas variables del modelo 5, pero se
elimina la variable “Porcentaje de cambio de la población total
comunal (2000- 2009)”, y se agrega el indicador “Población
Total Comunal Año 2009” como factor ponderado.
Ídem
7
Se introducen las mismas variables del modelo 1, y se
reemplaza la variable “Cantidad –porcentual- de recursos que
el municipio aporta para educación del total de sus ingresos
municipales anuales en 2009” por la variable “Gasto total
en personal educacional en relación al total de subvención
recibida en 2009”.
Ídem
8
Se introducen las mismas variables del modelo 7, pero se
elimina la variable “Porcentaje de cambio de la población total
comunal (2000- 2009)”, y se agrega el indicador “Población
Total Comunal Año 2009” como factor ponderado.
Ídem
Z
Se introduce una variable dicotómica que identifica cada
municipio como administrado por un Departamento de
Educación Municipal (codificado 0) o por una Corporación
Municipal (codificado 1) y se recalculan los modelos
anteriores. La idea consiste en evaluar si el tipo de
administración educacional implica una diferencia
significativa en cuanto a la capacidad de retención de
estudiantes.
Ídem
Tabla 3:
Modelos
1
2
3
4
5
6
7
8
Resultados de Modelos de Regresión
Variables/
Resultados
Nivel de
pobreza
comunal
2009.
Cantidad
de recursos
que el
municipio
aporta para
educación.
(distintas
variables;
ver tabla 2)
Resultados
SIMCE promedio
establecimientos
públicos de la
comuna.
Porcentaje
de cambio
particulares
subvencionados
en la comuna.
Porcentaje
de cambio
de la
población
total
comunal.
Significación
.651
.797
.000**
.000**
.378
.000**
.002**
Coeficiente b
-.034
-.030
+.249
-.086
-.021
+.545
-.071
Coeficiente
Beta
-.020
-.011
+.245
-.337
-.047
+.719
-.142
Significación
.018*
.289
.000**
.000**
-
.000**
.001**
Coeficiente b
-.245
-.152
+.356
-.057
-
+.307
-.105
Coeficiente
Beta
-.120
-.049
+.395
-.250
-
+.482
-.160
Significación
.294
.000**
.000**
.000**
.829
.000**
.000**
Coeficiente b
-.076
-.005
+.268
-.082
+.005
+.472
-.107
Coeficiente
Beta
-.045
-.233
+.265
-.322
+.011
+.622
-.213
Significación
.001**
.000**
.000**
.000**
-
.000**
000**
Coeficiente b
-.327
-.011
+.362
-.060
-
+.299
-.144
Coeficiente
Beta
-.159
-.261
+.401
-.265
-
+.470
-.220
Significación
.913
.453
.000**
.000**
.327
.000**
.002**
Coeficiente b
-.008
+.049
+.255
-.084
-.023
+.546
-.071
Coeficiente
Beta
-.005
+.032
+.253
-.329
-.052
+.723
-.143
Significación
.045*
.584
.000**
.000**
-
.000**
.006**
Coeficiente b
-.205
-.048
+.374
-.055
-
+.302
-.089
Coeficiente
Beta
-.101
-.026
+.414
-.242
-
+.475
-.136
Significación
.147
.015*
.000**
.000**
.796
.000**
.004**
Coeficiente b
-.110
-.053
+.260
-.081
-.006
+.491
-.065
Coeficiente
Beta
-.067
-.114
+.262
-.330
-.014
+.645
-.133
Significación
.006**
.060
.000**
.000**
-
.000**
.005**
Coeficiente b
-.296
-.038
+.347
-.055
-
+.284
-.089
Coeficiente
Beta
-.147
-.093
+.390
-.246
-
+.445
-.138
** Significativo con un nivel de significación de .01
* Significativo con un nivel de significación de .05
Porcentaje
de cambio
de la
población
estudiantil
total de la
comuna.
Porcentaje
de
territorio
urbano de
la comuna
Tabla 4:
Modelo Z
Resultado de Modelos de Regresión con Variable Dicotómica
Resultados Variable Dicotómica
(Variable 0: Departamento de Educación; Variable 1: Corporación Municipal)
Significación
Coeficiente b
Coeficiente Beta
1
.770
+.522
+.013
2
.000**
+ 6.826
+.260
3
.520
+ 1.111
+.029
4
.000**
+ 7.327
.+281
5
.720
+.644
+.017
6
.000**
7
.772
+.514
+.014
8
.000**
+ 6.598
+ .254
** Significativo con un nivel de significación de .01
* Significativo con un nivel de significación de .05
+ 7.021
+.267