JUANJ. LINZ: PRESIDENCIALISMO Y DEMOCRACIA (UNA REVISIÓN CRÍTICA)* SCOTT MAINWARING M A T T H E W S. S H U G A R T D E S D E L O S A Ñ O S SESENTA, J u a n J . L i n z ha sido u n o de los especialistas que m á s ha c o n t r i b u i d o a nuestra c o m p r e n s i ó n de la democracia, el autoritarismo y el totalitarismo. Aunque muchos de sus trabajos han tenido u n impacto significativo, conviene destacar entre ellos su ensayo "Democracia: presidencial o parlamentaria. ¿ H a c e alguna diferencia?" La tesis de este ensayo, escrito en 1985, es que el presidencialism o es m e n o s p r o p i c i o q u e e l p a r l a m e n t a r i s m o p a r a sostener r e g í m e n e s d e m o c r á t i c o s . Se convirtió en u n clásico a pesar de su formato novedoso, y ya ha generado u n extenso debate entre políticos y a c a d é m i c o s acerca de los m é r i t o s y (especialmente) las limitaciones del gobierno presidencial. En este a r t í c u l o se revisan y evalúan c r í t i c a m e n t e los argumentos de Linz acerca de los riesgos d e l presidencialismo. Coincidimos en gran medida con Linz en que el presidencialismo, como se ejerce de m o d o general, resulta menos adecuado que el parlamentarismo para sostener gobiernos d e m o c r á t i c o s . Sin embargo, ponemos en duda a q u í varios aspectos de su argumento. Coincidimos c o n Linz e n tres de las cuatro críticas al presidencialismo que é l f o r m u l a , pero estamos en desacuerdo c o n u n a de * Agradecemos a Michael Coppedge y Timothy Scully sus valiosos comentarios a este artículo. 653 654 S C O T T M A I N W A R I N G Y M A T T H E W S. S H U G A R T F/XXXIII-4 ellas. Creemos que el presidencialismo está menos o r i e n t a d o hacia resultados del tipo "ganador ú n i c o " que los sistemas parlamentarios al estilo Westminster. Creemos que el presidencialismo tiene ciertas ventajas que compensan parcialmente sus desventajas. A q u é l l a s pueden ser aprovechadas al m á x i m o a través de u n a a t e n c i ó n cuidadosa al proyecto institucional de los sistemas presidenciales; las presidencias con poderes legislativos d é b i l e s son preferibles. El presidencialismo t a m b i é n parece ser viable con partidos que son por lo menos algo disciplinados, y resulta especialmente problem á t i c o con sistemas multipartidistas muy fragmentados, y con elecciones al congreso que concurren con m á s frecuencia que las elecciones presidenciales. Por ú l t i m o , planteamos que cambiar del presidencialismo al parlamentarismo p o d r í a exacerbar problemas de gobernabilidad en países con partidos muy indisciplinados. Aunque Linz tiene raz ó n en decir que el g o b i e r n o p a r l a m e n t a r i o es m á s p r o c l i v e a la democracia estable que el gobierno presidencial, esto depende de q u é tipo de parlamentarismo y de q u é tipo de presidencialismo sean puestos en práctica. Antes de continuar, debemos definir los tipos de r é g i m e n que discutiremos. Por presidencialismo entendemos u n r é g i m e n en el cual: 1) el presidente es siempre el titular del poder ejecutivo y es elegido mediante el voto popular o, como ocurre en Estados Unidos, a través de u n colegio electoral sin mayor a u t o n o m í a esencial con respecto de las preferencias populares, y 2) los periodos de g e s t i ó n para el presidente y la asamblea son fijos. Otro sistema de gobierno que merece comentarse aquí, pero que es distinto del presidencialismo es aquel que suele llamarse "semipresidencial". En este tipo de r é g i m e n : 1) se elige al presidente mediante el voto popular; 2) el presidente n o m b r a u n p r i m e r ministro, quien es el jefe del gobierno; 3) el p r i m e r ministro y el gabinete dependen únicamente de la confianza de la asamblea, y 4) el presidente tiene poderes políticos significativos, que suelen incluir el derecho de disolver el parlamento. 1 1 Nosotros seguimos la definición de Arend Lijphart para el estilo de democracia Westminster (británico). Lijphart analiza nueve rasgos de una democracia Westminster en Democracia: Pattems of Majoritarian and Consensus Government in TwerUy-One Coun¬ tries, New Haven, Yale University Press, 1984. Véanse en particular las pp. 1-20. Para nuestros propósitos, los rasgos más importantes son: 1) gabinetes de mayoría monopartidista, 2) partidos disciplinados, 3) algo cercano a un sistema bipartidista en el nivel legislativo, 4) distritos electorales uninominales de mayoría relativa y 5) un gobierno parlamentario. O C T - D I C 93 655 PRESIDENCIALISMO Y DEMOCRACIA Hay algunas diferencias radicales entre ambos tipos de r é g i m e n . Primero, en una democracia presidencial, el presidente es el j e f e del gobierno, mientras que en u n sistema semipresidencial la j e f a t u r a del ejecutivo está dividida, y f o r m a l m e n t e el p r i m e r minist r o es la cabeza del g o b i e r n o . Segundo, el gobierno presidencial se elige p o r u n p e r i o d o fijo, mientras que e\ g o b i e r n o semipresidencial depende de la confianza c o n t i n u a de la asamblea. A d e m á s , bajo el presidencialismo p u r o , el presidente tiene la a u t o r i d a d sobre el gabinete, aunque algunas variantes del presidencialismo, incluyend o el m á s antiguo de este t i p o de r é g i m e n (Estados U n i d o s ) , req u i e r e n que la asamblea c o n f i r m e las nominaciones para el gabinete que hace el presidente. E n todos los r e g í m e n e s presidenciales puros, i n c l u i d o el estadunidense, sólo el presidente puede destituir a los miembros del gabinete. Por otra parte, u n r é g i m e n n o es semipresidencial si n o se da el caso de que ú n i c a m e n t e la m a y o r í a de la asamblea, ejerciendo su voto de censura, pueda destituir a los gabinetes. Por tanto, bajo u n presidencialismo puro, el presidente tiene derecho a retener a los ministros de su p r e d i l e c c i ó n independientemente de la c o m p o s i c i ó n del congreso, mientras que bajo el semipresidencialismo la m a y o r í a parlamentaria es capaz de sostener gabinetes a su gusto, aun si el presidente n o está de acuerdo con las políticas del gabinete. L o s RIESGOS D E L P R E S I D E N C I A L I S M O : E L A R G U M E N T O D E L I N Z Linz comienza su trabajo con la o b s e r v a c i ó n de que pocas democracias estables tienen sistemas presidenciales de gobierno. La esencia del argumento es que "el d e s e m p e ñ o histórico superior de las democracias parlamentarias n o es n i n g u n a casualidad" (p. 52). Se pueden sacar de su ensayo cuatro grandes cuestiones relativas a los sistemas presidenciales. Bajo el supuesto de que la m a y o r í a de los lectores co2 ? Los números de página en el texto se refieren n la versión abreviada del ensayo de Linz, publicada como "The Perils of Presidentialism", Journal of Democracy, v o l t, n ú m . 1 (invierno de 1990), pp. 51-69. Para una versión más amplia en castellano, véase "Democracia: presidencialismo o parlamentarismo. ¿Hace alguna diferencia?", en Óscar Godoy Arcaya (ed.), Hacia una democracia moderna: la opción parlamentaria, Santiago, Ediciones de la Universidad Católica de Chile, 1990, pp. 41-108. La versión, definitiva del ensayo de Linz está fijada para aparecer en Juan J. Linz y Arturo Valenzuela (eds.), The Crisis of Presidential Democracy: The Latín American Evidence, Baltimore, The Johns Hopkins University Press (en prensa). 656 S C O T T M A I N W A R I N G Y M A T T H E W S. S H U G A R T FIXXXIII-4 nocen los argumentos de Linz, analizaremos estos cuatro planteamientos de manera escueta. En p r i m e r lugar, en los sistemas presidenciales, tanto el presidente como la asamblea tienen razones para considerarse y proyectarse como legítimos. Ambos poderes son electos popularmente, y el origen y sobrevivencia de cada u n o es independiente del o t r o . Si la m a y o r í a de los legisladores favorece políticas diferentes de las del presidente, puede surgir u n grave conflicto entre la asamblea y el ejecutivo. "No hay n i n g ú n principio d e m o c r á t i c o que pueda resolver las disputas entre el ejecutivo y la legislatura acerca de c u á l de los dos representa realmente la voluntad del pueblo" (p. 63). Linz argumenta que el parlamentarismo obvia ese problema porque el ejecutivo no es independiente de la asamblea. Si la m a y o r í a de la asamblea favorece u n cambio e n la d i r e c c i ó n de la p o l í t i c a , p u e d e r e m p l a z a r al g o b i e r n o mediante el ejercicio de su voto de censura. E n segundo t é r m i n o , el periodo fijo del mandato presidencial presenta una rigidez que es menos favorable para la democracia que la flexibilidad ofrecida p o r los sistemas parlamentarios, donde los gobiernos n o son electos para u n periodo fijo, sino que dependen de la confianza de la asamblea. Debido a que bajo el presidencialismo el presidente no puede reforzar su autoridad, sea por medio de u n voto de confianza o de la disolución del parlamento para llamar a nuevas elecciones, el liderazgo presidencial puede ser m á s débil que aquel ejercido por algunos primeros ministros. Las constituciones presidenciales a menudo manifiestan "el anhelo de u n ejecutivo fuerte y estable, combinado con la sospecha latente contra ese mismo poder presidencial" (p. 55). A d e m á s , es muy difícil remover a u n presidente de su cargo, aun cuando sea incapaz y carezca del apoyo de los legisladores y de otros actores políticos destacados. Dada su mayor capacidad de promover cambios en el gabinete y el gobierno, los sistemas parlamentarios ofrecen posibilidades mayores para resolver los conflictos. Esta válvula de seguridad puede favorecer la estabilidad del r é g i m e n . Así como el presidencialismo hace difícil deponer a u n presidente d e m o c r á t i c a m e n t e elegido que ya no tiene apoyo, t a m b i é n suele imposibilitar la p r o l o n g a c i ó n del mandato de presidentes con popularidad m á s allá de los límites constitucionalmente fijados. Aunque 3 3 Para una elaboración de este punto, véase Matthew S. Shugart y John M. Carey, Presidents and Assemblies: Constitutional Designs and Electoral Dynamics, Cambridge, Cambridge University Press, 1992, cap. 2. OCT-DIC 93 PRESIDENCIALISMO Y DEMOCRACIA 657 tales previsiones no son inherentes al tipo de r é g i m e n , la m a y o r í a de las constituciones de r é g i m e n presidencial p r o h i b e n a los presidentes ejercer en periodos consecutivos. Los presidentes entonces tienen relativamente poco tiempo para realizar sus proyectos, y el resultado de ello es que intentan lograr m u c h o en ese lapso. "Este sentido de urgencia exagerado p o r parte del presidente puede incentivar políticas m a l concebidas, intentos de i m p l e m e n t a c i ó n demasiado precipitados, furia no merecida hacia la o p o s i c i ó n legal, y una m u l t i t u d de otros males" (p. 66). En tercer t é r m i n o , L i n z aduce que el presidencialismo tiene u n a l ó g i c a de "ganador ú n i c o " que n o es favorable para la estabilid a d d e m o c r á t i c a . En los sistemas parlamentarios, "compartir el pod e r y f o r m a r coaliciones es m u y c o m ú n , y los legisladores titulares e s t á n p o r consiguiente muy atentos a las demandas e intereses i n cluso de los partidos m á s p e q u e ñ o s " (p. 56). En los sistemas presidenciales, la e l e c c i ó n p o p u l a r d i r e c t a tiende a hacerle pensar al presidente que n o necesita llevar a cabo el tedioso proceso de const r u i r coaliciones y hacer concesiones a la o p o s i c i ó n . Más a ú n , "el p e l i g r o de las elecciones presidenciales del tipo suma-cero es m u l t i p l i c a d o p o r la rigidez d e l p e r i o d o fijo d e l mandato presidencial. Ganadores y perdedores e s t á n claramente definidos p o r todo el per i o d o del mandato presidencial... Los perdedores deben esperar al menos cuatro o cinco a ñ o s sin acceso alguno al poder y el patronazgo del ejecutivo" (p. 56). En cuarto lugar, Linz argumenta que "el estilo presidencial de la p o l í t i c a " es menos p r o p i c i o para la democracia que el estilo parlamentario de hacer política. E n contraste con los primeros ministros, a los presidentes se les exige ser el jefe del Estado y del gobierno a la vez, y las exigencias de estas dos funciones pueden entrar en conflicto. El sentirse el representante de toda la n a c i ó n puede llevar al presidente a una t e r r i b l e i n t o l e r a n c i a con la o p o s i c i ó n . E n los sistemas presidenciales existentes, la ausencia de u n monarca o de "un presidente de la r e p ú b l i c a " que tenga poderes simbólicos o de moderador, i m p i d e que haya u n poder de c o n t e n c i ó n . 4 4 Esta función dual no es inherente al presidencialismo; podría haber un monarca u otro tipo ceremonial de jefe de Estado, más un jefe de gobierno popularmente electo. Ha habido propuestas en Israel, Italia y Holanda para instituir la elección directa del "primer ministro" (es decir, un presidente), aunque reteniendo el actual jefe de Estado ceremonial. Véase Shugart y Carey, op. cil, cap. 8. 658 Í7XXXIII-4 S C O T T M A I N W A R I N G Y M A T T H E W S. S H U G A R T E V A L U A C I Ó N D E LOS RESULTADOS D E L PRESIDENCIALISMO Linz tiene r a z ó n cuando afirma que la m a y o r í a de las democracias con m á s larga d u r a c i ó n en el m u n d o tienen sistemas parlamentarios. Como l o muestra el cuadro 1, el presidencialismo hoy en d í a está pobremente representado entre las democracias del m u n d o . Definimos aquí la democracia estable sólo con base en su a n t i g ü e d a d ; m á s específicamente, por lo menos 25 a ñ o s de democracia ininterrumpida. De los 31 países que han tenido democracia continua por lo menos desde 1967 (es decir, durante 25 a ñ o s consecutivos), sólo cuatro—Colombia, Costa Rica, Estados Unidos y Venezuela— tienen siste- CUADRO 1 Democracias estables, 1967-1992 Sistemas parlamentarios (24) Sistemas presidenciales (4) Otros sistemas (3) Alemania (1949) Australia (1900) Austria (1945) Barbados (1966) Bélgica (1831) Botswana (1966) Canadá (1867) Dinamarca (1855) Holanda (1848) India (1952) Irlanda (1921) Islandia (1874) Israel (1949) Italia (1946) Jamaica (1962) Japón (1946) Liechteinstein (1918) Luxemburgo (1868) Malta (1964) Noruega (1814) Nueva Zelanda (1852) Suecia (1866) Reino Unido (1832) Trinidad y Tobago (1962) Colombia (1958) Costa Rica (1949) Estados Unidos (1788) Venezuela (1958) Finlandia (1906) (semipresidencial) Francia (1946) (semipresidencial) Suiza (1948) (híbrido) Nota: los años entre paréntesis se refieren al momento a partir del cual se han realizado elecciones populares continuas. OCT-DIC 93 PRESIDENCIALISMO Y DEMOCRACIA 659 mas presidenciales. Veinticuatro democracias parlamentarias, dos democracias semipresidenciales y una de tipo h í b r i d o han sobrevivido p o r lo menos desde 1967. Las pocas democracias presidenciales estables no son simplemente producto de que se haya intentado establecer u n reducido n ú m e r o de ellas. E n otro trabajo, Scott Mainwaring d e t e c t ó cincuenta democracias fallidas desde 1945. De éstas, 19 fueron parlamentarias y 27 presidenciales (cuatro correspondieron a otros tipos). La tasa de "éxito", definida como el n ú m e r o de democracias estables dividida por la sumatoria de éstas m á s el n ú m e r o de las democracias fracasadas, fue m u c h o m á s baja entre sistemas presidenciales (7 de 3 1 , o sea 22.6%) que entre sistemas parlamentarios (25 de 43, o sea, 58.1 por c i e n t o ) . La lectura inicial de esta i n f o r m a c i ó n apoya las conclusiones de Linz. Sin embargo, n o está claro hasta q u é grado el presidencialismo per se es responsable de la baja tasa de éxito de las democracias presidenciales. Q u i z á el hecho m á s inquietante que resulta del estudio de la r e l a c i ó n entre el tipo de r é g i m e n y la democracia exitosa sea que casi todos los intentos por establecer la democracia presidencial han tenido lugar en países subdesarrollados. Estados Unidos es la ú n i c a e i n e q u í v o c a e x c e p c i ó n , aunque Argentina y el Uruguay en a l g ú n mom e n t o clasificaron como bastante desarrollados. Debido a que el nivel de vida es u n factor sustancial que contribuye a la viabilidad de la democracia, el grado de responsabilidad del presidencialismo en el fracaso de la democracia no es claro. Sólo ocho países del Tercer M u n d o han mantenido democracias continuas p o r lo menos durante 25 a ñ o s , hasta 1992. Cinco de ellas son parlamentarias (Barbados, Botswana, India, Jamaica, T r i n i d a d y Tobago), y tres son los países sudamericanos ya previamente mencionados. Otras cinco democracias tercermundistas duraron al menos 25 a ñ o s antes de fallar. De estos cinco casos, tres eran presidenciales: Chile, las Filipinas y el Uruguay. Una, Sri Lanka, era parlamentaria, aun5 6 7 5 Si usáramos el criterio más estricto de Lijphart para definir una democracia establecida por mucho tiempo, por ejemplo en países que han tenido democracia continua desde 1950, sólo habría dos sistemas presidenciales (Estados Unidos y Costa Rica), comparados con 18 sistemas parlamentarios, dos sistemas semipresidenciales y uno híbrido. A. Lijphart, op. cit. S. Mainwaring, "Presidentialism, Multipartidism and Democracy: The Diffícult Combination", por aparecer en Comparative Poliücal Studies (1993). Este punto ha sido establecido por muchos analistas. Véase, por ejemplo, Ken¬ neth Bollen, "Political Democracy and The Timing of Development", American SoáologicalRmiew, vol. 44, agosto de 1979, pp. 572-587. 6 7 660 S C O T T M A I N W A R I N G Y M A T T H E W S. S H U G A R T FI X X X I I I - 4 que u n a enmienda constitucional para transformarla en u n sistema h í b r i d o fue adoptada en 1978, poco antes de que las elecciones fueran suspendidas por varios a ñ o s . E l ú l t i m o caso, el L í b a n o , presentaba u n formato h í b r i d o . Los resultados del análisis de la democracia en el Tercer M u n d o , resumidos en el cuadro 2, sugieren dos conclusiones: 1) el éxito m u cho mayor de la democracia parlamentaria depende parcialmente del éxito t a m b i é n mucho mayor de la democracia entre los países industrializados, ninguno de los cuales tiene una constitución de r é g i m e n presidencial, con la e x c e p c i ó n de Estados Unidos, y 2) n i n g u n o de los dos tipos principales de democracia han funcionado bien en el Tercer M u n d o ; tanto la democracia parlamentaria como la presidencial han fallado la mayor parte del tiempo. El m a l d e s e m p e ñ o del parlamentarismo en el Tercer M u n d o puede estar relacionado con el hecho de que ha sido implantado principalmente dentro de países asiáticos y africanos, donde los obstáculos sociales, e c o n ó m i c o s y culturales a la democracia han sido m á s grandes 8 CUADRO 2 Democracia en países menos desarrollados desde 1945 por tipo de r é g i m e n A. Democracias exitosas, 1945-1991 (fechas de elecciones fundacionales entre paréntesis) Sistemas parlamentarios Sistemas presidenciales Barbados (1966) Botswana (1966) India (1952) Jamaica (1962) Trinidad y Tobago (1962) Colombia (1958) Costa Rica (1949) Venezuela (1958) B. Democracias que fallaron después de por lo menos 25 años (periodos de gobierno democrático entre paréntesis) Sistemas parlamentarios Sistemas presidenáales Sri Lanka (1948-1978) Chile (1933-1973) Filipinas (1946-1972) Uruguay (1942-1973) 8 La Quinta República Francesa es semipresidencial. Híbridos u otros tipos Líbano (1943-1975) O C T - D I C 93 PRESIDENCIALISMO Y DEMOCRACIA 661 que en la m a y o r í a de los países latinoamericanos. La mayor parte de las democracias parlamentarias que fracasaron correspondieron a naciones del "Cuarto Mundo"; muchas h a b í a n pasado inmediatamente antes p o r luchas de independencia que las desestabilizaron, y varias sufrieron profundas divisiones étnicas y tuvieron una identidad nacion a l poco desarrollada. N o obstante, el mal d e s e m p e ñ o del parlamentarismo en el m u n d o subdesarrollado sirve para recordarnos que cond i c i o n e s sociales y e c o n ó m i c a s adversas, así c o m o c o m p r o m i s o s limitados con la democracia por parte de las élites, crean graves dificultades al margen del tipo de r é g i m e n . Cualquier c o n c l u s i ó n e m p í r i c a definitiva, acerca de la tendencia al fracaso de u n tipo o de o t r o , t e n d r í a que apoyarse en estudios de caso m á s detallados sobre los m ú l t i p l e s fracasos de la democracia en e l Tercer M u n d o , especialmente e n varios de los sistemas parlamentarios que n o han sido estudiados desde la perspectiva del análisis institucional. Como ha mostrado el trabajo de Linz sobre la q u i e b r a de los r e g í m e n e s d e m o c r á t i c o s , el estudio de dichas quiebras exige poner a t e n c i ó n en los muchos factores contingentes que c o n t r i b u y e n al resultado de la crisis de los r e g í m e n e s . Sin embargo, L i n z ha c o n s t r u i d o u n a propuesta convincente relativa a por q u é el presidencialismo — a l menos como es practicado en la m a y o r í a de los p a í s e s l a t i n o a m e r i c a n o s actuales— n o ha l o g r a d o p o n e r suficientes o b s t á c u l o s en el camino de u n a crisis que conduce hacia la quiebra. 9 U N A CRÍTICA A L A R G U M E N T O DE L I N Z Estamos de acuerdo c o n el p r o p ó s i t o central de tres de las cuatro c r í t i c a s de Linz al presidencialismo. C o i n c i d i m o s en que el asunto de la l e g i t i m i d a d d u a l es p r o b l e m á t i c o d e n t r o de los sistemas presidenciales. E n el m á s simple de los sistemas parlamentarios, el ejecutivo es seleccionado p o r y es responsable ante la asamblea, que es la ú n i c a i n s t i t u c i ó n d e m o c r á t i c a m e n t e l e g í t i m a en el sistema pol í t i c o n a c i o n a l . U n ejecutivo de esta naturaleza, a d i f e r e n c i a de u n o que provenga total o parcialmente de u n a presidencia elegida p o p u l a r m e n t e , carece de una base i n d e p e n d i e n t e de l e g i t i m i d a d . 9 Juan J. Linz, The Breakdown of Democracies: Crisis, Breakdown and Reequilibraiion, Baltimore, t h e Johns Hopkins University Press, 1978. (Traducción al español: La quiebra de las democracias, Madrid, Alianza Editorial.) 662 S C O T T M A I N W A R I N G Y M A T T H E W S. S H U G A R T FIXXXIII-4 No obstante, en u n grado mucho menor que en los sistemas presidenciales, t a m b i é n hay conflicto en relación a q u i é n detenta la legitim i d a d en los sistemas parlamentarios. A veces los conflictos surgen entre las c á m a r a s alta y baja de una legislatura bicameral al reclamar, cada una para sí el ejercicio del poder legítimo. Si ambas c á m a r a s tienen el poder del voto de confianza sobre el gabinete, el resultado m á s probable —cuando diferentes mayorías controlan las c á m a r a s — es u n gabinete de coalición. En este caso, no hay legitimidad dual entre el ejecutivo y la asamblea, sino entre las dos cámaras. U n o r d e n de esta especie p o d r í a ser p r o b l e m á t i c o si las dos cámaras estuvieran controladas p o r partidos o bloques p r o f u n d a m e n te contrapuestos, aunque, en la m a y o r í a de los sistemas, u n a u otra c á m a r a puede ser disuelta para intentar resolver el conflicto. E n algunos sistemas parlamentarios, incluyendo los de C a n a d á , Alemania y J a p ó n , la c á m a r a alta tiene poderes significativos para legislar, pero no puede e m i t i r u n voto de censura en contra del gobiern o . L o que hay entonces es u n a genuina l e g i t i m i d a d dual entre el ejecutivo y (una parte de) la legislatura. Por lo tanto, la l e g i t i m i d a d d e m o c r á t i c a dual no es exclusivamente u n p r o b l e m a del presidencialismo, aunque p r o b a b l e m e n t e sea m á s acentuado en é s t e . U n parlamento unicameral evitaría el potencial de la l e g i t i m i d a d dual bajo el parlamentarismo, pero así se sacrificarían las ventajas del bi¬ cameralismo, especialmente para p a í s e s plurales, con u n sistema federal o de gran t a m a ñ o . A d e m á s la existencia de dos agentes del electorado, cada u n o dotado de diferentes pero cuidadosamente definidas autoridades, puede ser una ventaja del presidencialismo, como Shugart y Carey han argumentado. La clave es definir los poderes y el m é t o d o de e l e c c i ó n de los poderes de g o b i e r n o , de form a tal que se m i t i g u e el conflicto entre ellos. T a m b i é n coincidimos con L i n z en que la rigidez del presidencialismo, debida al p e r i o d o fijo del mandato, puede llegar a ser una desventaja muy seria. C o n el p e r i o d o fijo, es muy difícil deshacerse de presidentes impopulares o ineptos sin que el sistema se quiebre, y en muchos p a í s e s resulta imposible (porque está constitucionalmente p r o h i b i d o ) reelegir a u n b u e n presidente. Sin embargo, no hay r a z ó n para que u n sistema presidencial tenga que p r o h i b i r la r e e l e c c i ó n . Disposiciones en contra de la r e e l e c c i ó n f u e r o n i n t r o 10 1 1 10 Véase A. Lijphart, op. cit., para un análisis de dicha crisis constitucional en Aus- tralia. 11 A. Lijphart, op. cit, cap. 6. OCT-DIC 93 PRESIDENCIALISMO Y DEMOCRACIA 663 ducidas p r i n c i p a l m e n t e para reducir los incentivos que pudiera ten e r el presidente para abusar del poder c o n el objeto de asegurar su r e e l e c c i ó n . La p r o h i b i c i ó n de la r e e l e c c i ó n inmediata t a m b i é n es atractiva para aquellos ambiciosos interesados en ocupar el puesto p o l í t i c o m á s alto de la n a c i ó n porque quita de la escena a u n contrincante potencialmente peligroso. En algunos p a í s e s , los p o l í t i c o s regionales o caciques favorecieron esta p r o h i b i c i ó n porque buscaban protegerse del p o t e n c i a l de u n presidente p o p u l a r para utilizar u n a c a m p a ñ a nacional p o r la r e e l e c c i ó n en contra de los intereses frecuentemente m á s provinciales representados p o r el congreso. E n otros p a í s e s , las oposiciones d e m o c r á t i c a s a las dictaduras "presidenciales" preexistentes han buscado cancelar la p o s i b i l i d a d de u n nuevo presidente perpetuo. A pesar del potencial para el abuso, la r e e l e c c i ó n puede ser p e r m i t i d a —y creemos que d e b e r í a serlo en aquellos p a í s e s donde hay instituciones confiables que salvaguarden las elecciones de la m a n i p u l a c i ó n escandalosa p o r parte de los funcionarios titulares. A u n si se p e r m i t i e r a la r e e l e c c i ó n , q u e d a r í a la rigidez del mandato fijo. El argumento acerca de la "flexibilidad" para remplazar gabinetes en los sistemas parlamentarios tiene doble filo. E n u n sistema parlamentario, el p a r t i d o del p r i m e r m i n i s t r o puede sustituir a su líder, o u n g r u p o de la c o a l i c i ó n puede r e t i r a r su apoyo y provocar u n cambio de g o b i e r n o , sin necesidad de r e c u r r i r al golpe de Estado, recurso que p o d r í a ser la ú n i c a manera de remover a u n presidente que carezca de apoyo. Estamos de acuerdo con Linz en que la inestabilidad del gabinete no necesariamente implica la inestabilidad d e l r é g i m e n e incluso esto puede ofrecer u n a válvula de seguridad. Sin embargo, las crisis en muchos de los sistemas parlamentarios fallidos, incluyendo los de Somalia y Tailandia, han surgido precisamente debido a la dificultad de sostener gabinetes viables. El presidencialismo eleva el costo de remover a u n titular del ejecutivo; los opositores o esperan el t é r m i n o del periodo o respaldan u n gobierno antidemocrático. Puede haber casos en que este elevado costo para cambiar u n gobierno sea deseable, ya que p o d r í a proporcionar mayor predictibilidad y estabilidad al proceso de f o r m a c i ó n de políticas que el desmantelamiento y r e c o n s t r u c c i ó n frecuente de los gabinetes que aflige a algunos sistemas parlamentarios. T e ó r i c a m e n t e , el problema de los periodos fijos p o d r í a remediarse sin adoptar el parlamentarismo al permitir —bajo ciertas condiciones— 664 S C O T T M A I N W A R I N G Y M A T T H E W S. S H U G A R T FIXXXIII-4 12 la convocatoria a elecciones anticipadas. La estipulación de elecciones anticipadas representa una desviación del presidencialismo p u r o , el cual se define por sus periodos fijos. Sin embargo, en tanto que u n poder no pueda hacer renunciar al otro sin que él mismo tenga que postularse para la reelección, el principio de la separación de poderes estar á conservado m á s que en cualquier otra variante del parlamentarismo. No estamos de acuerdo con Linz cuando dice que el presidencialismo induce m á s a una tendencia hacia la política de "ganador único" que el parlamentarismo. Desde nuestro p u n t o de vista, los sistemas parlamentarios no proporcionan mayor ventaja en este aspecto. El grado en el cual las democracias promueven las reglas del juego de tipo "ganador ú n i c o " depende t a m b i é n del sistema partidario y del sistema electoral. Los sistemas parlamentarios con partidos disciplinados y u n partido de m a y o r í a ofrecen los menores controles sobre el poder ejecutivo, y por ende promueven m á s una tendencia de "ganador único" que los sistemas presidenciales. En Gran Bretaña, por ejemplo, en las últimas dos décadas, u n partido ha ganado frecuentemente una mayoría decisiva de asientos parlamentarios a pesar de haber obtenido mucho menos de 50% de los votos populares. A pesar de que le falta la mayoría de los votos populares, el partido puede controlar por entero todo el poder ejecutivo y la legislatura por u n prolongado periodo. E incluso puede usar estratégicamente su poder de disolución para renovar su mandato por otros cinco a ñ o s al llamar a una nueva elección antes de que expire su periodo. Debido a la presencia de partidos disciplinados, combinada con la habilidad del p r i m e r ministro para disolver el parlamento, en esencia los sistemas Westminster no proporcionan control legislativo sobre el primer ministro. Los miembros del parlamento suelen apoyar las iniciativas políticas y legislativas de su propio partido al margen de los m é r i t o s de cada una de las propuestas. A q u í , m á s que en cualquier otro sistema presidencial, hay u n "ganador ú n i c o " . Si u n partido tiene m a y o r í a en el parlamento, es improbable que u n voto de censura prevalezca, pues existe poca o ninguna oposición para controlar al gobierno. Debido a estas imperfecciones, el líder la13 12 Después de dos golpes militares fallidos en 1992, los políticos venezolanos consideraron seriamente un plan para permitir a los votantes remover al jefe del ejecutivo mediante una elección de revocación. Dicho poder existe en algunos estados de Estados Unidos. Este punto ayuda a ilustrar uno de nuestros argumentos principales en este artículo, concretamente, el que los rasgos del sistema de partido son muy importantes tanto para la democracia parlamentaria como para la democracia presidencial. 13 O C T - D I C 93 PRESIDENCIALISMO Y DEMOCRACIA 665 borista b r i t á n i c o N e i l Kinnock en 1991, durante la conferencia anual de su partido, propuso u n cambio constitucional que e x i g í a parlamentos con periodos fijos. Otras reformas, incluyendo la representac i ó n p r o p o r c i o n a l y una c á m a r a alta p o p u l a r m e n t e electa, son frecuentemente discutidas de la misma manera como remedios para los males del parlamentarismo en el Reino U n i d o . El presidencialismo está apoyado sobre u n sistema de controles y equilibrios. Dichos pesos y contrapesos p o d r í a n criticarse desde otras perspectivas, pero suelen inhibir las tendencias de "ganador ú n i c o " que L i n z adscribe al presidencialismo. Los controles y equilibrios fueron creados precisamente para limitar la posibilidad de que el ganador se lleve todo. Si u n partido o coalición pierde la presidencia, todavía puede controlar u n n ú m e r o de votos decisivos dentro del congreso, situac i ó n que en muchos países p e r m i t i r í a limitar al presidente y bloquear algunas de sus iniciativas. Si los poderes legislativos propios del presidente son ú n i c a m e n t e negativos (el poder de veto, pero no el poder para decretar, n i el poder exclusivo para establecer la agenda), incluso u n congreso controlado por la o p o s i c i ó n pueder ser el primer actor en cuanto a legislar, como ocurre en Estados Unidos. Controlar el congreso no es el prem i o mayor y n o suele p e r m i t i r a u n partido o a una coalición dictar la política, pero sí les permite establecer p a r á m e t r o s dentro de los cuales se desarrollen dichas políticas. Puede ser el gran p r e m i o si la presidencia tiene poderes legislativos relativamente débiles. Además, en c o m p a r a c i ó n con los sistemas parlamentarios al estilo Westminster, la m a y o r í a de las democracias presidenciales ofrece mayores posibilidades para dividir el gabinete entre varios partidos. Esta práctica, la cual es esencialmente desconocida entre las democracias tipo Westminster, es c o m ú n en los sistemas presidenciales multipartidistas. Para ser elegidos, los presidentes necesitan construir una amplia coalición interpartidaria, sea en la primera vuelta (si predomina u n formato de mayoría relativa) o en la segunda vuelta (si prevalece u n formato de dos vueltas con mayoría absoluta). Generalmente, los presidentes asignan puestos en el gabinete a partidos diferentes del suyo para atraer su apoyo; o d e s p u é s de las elecciones, para recompensarlos por dicho apoyo. Dividir el gabinete de esta manera es otra forma de dar a los perdedores en la contienda presidencial una parte del poder. Así, contrariamente a lo que dice Linz, algunos sistemas parlamentarios —en particular, aquellos sistemas electorales con distritos u n i n o m i n a l e s — t i e n e n tendencias de "ganador ú n i c o " m á s fuertes que los sistemas presidenciales. Es e s p e c í f i c a m e n t e la c o m b i n a c i ó n S C O T T M A I N W A R I N G Y M A T T H E W S. S H U G A R T 666 FI X X X I I I - 4 del parlamentarismo y u n sistema electoral de distrito u n i n o m i n a l con m a y o r í a relativa la que produce estos resultados del tipo "ganador ú n i c o " . En los sistemas presidenciales con sistemas electorales uninominales y de m a y o r í a relativa, el partido que no controla la presidencia puede controlar el congreso, creando así una importante limitación al poder del ejecutivo. Esto n o quiere decir que el presidencialismo conduzca m á s a gobiernos de c o a l i c i ó n que los sistemas parlamentarios. De hecho, como a r g u m e n t a r e m o s m á s adelante, los mecanismos para const r u i r coaliciones interpartidarias en los sistemas presidenciales son q u i z á m á s f r á g i l e s que en ios sistemas p a r l a m e n t a r i o s . Pero los ejemplos de m á s p u r a "democracia Westminster", como la l l a m a L i j p h a r t , en los cuales hay "ganador ú n i c o " , son parlamentarios y no democracias presidenciales. L A S VENTAJAS D E E O S SISTEMAS P R E S I D E N C I A L E S Aunque estamos en desacuerdo con una de las cuatro críticas de Linz al presidencialismo, admitimos que ha construido u n argumento fuerte. D e s p u é s de todo, los sistemas parlamentarios p r o p o r c i o n a r í a n ventajas significativas sobre los sistemas presidenciales. Pero los sistemas presidencial y semipresidencial presentan algunos elementos atractivos que pueden ser aprovechados al m á x i m o mediante una a t e n c i ó n cuidadosa al proyecto institucional. La ventaja inicial de u n sistema presidencial se encuentra justamente en aquella característica que llevó a Linz a advertir en contra de las legitimidades d e m o c r á t i c a s duales. Si los poderes están claramente definidos y el m é t o d o de elección l i m i t a la f r a g m e n t a c i ó n del sistema de partidos, puede ser beneficioso tener dos agentes del electorado, en vez de u n o solo. Hay dos modelos generales de control ciudadano en el gobierno d e m o c r á t i c o representativo. En uno, que Pow e l l l l a m ó de la responsabilidad gubernamental, los votantes deben tener la o p o r t u n i d a d de escoger entre dos gobiernos claramente identificables: el actual o la oposición. En el otro, llamado de delegados representativos, los votantes deben recibir una amplia lista de opciones partidarias para escoger, de tal manera que cada votante pueda encontrar u n partido que exprese sus preferencias políticas generales. El 14 14 G. Bingham Powell Jr., "Constitutional Design and Citizen Electoral Control", Journal ofTheoretical Politics, vol. 1, 1989, pp. 107-130. OCT-DIC 93 PRESIDENCIALISMO Y DEMOCRACIA 667 parlamentarismo exige que se elija entre estas dos opciones deseables; el presidencialismo o el semipresidencialismo pueden admitir ambos tipos de elección. El modelo de parlamentarismo Westminster funciona muy b i e n c o n respecto a la responsabilidad gubernamental, en el supuesto de que el gobierno y la oposición e s t é n claramente definidos: se vota para retener a los conservadores o para desbancarlos y, así, tener u n gobiern o laborista. Sin embargo, dicho modelo funciona mal en cuanto a proporcionar r e p r e s e n t a c i ó n a las m i n o r í a s : u n simpatizante del nacionalismo escocés o de los verdes tiene poca esperanza de que se elija a los candidatos de su partido preferido y mucho menos de ver que su partido d e s e m p e ñ e alguna f u n c i ó n como legislador, en el caso de que logre ocupar algunos escaños. El problema de la exclusión de grupos minoritarios políticos, étnicos o religiosos, que acaban hostilizando ai r é g i m e n d e m o c r á t i c o , es una de las razones de que varios de los sistemas al estilo Westminster en el Tercer M u n d o (por ejemplo, Nigeria, Pakistán, Sri Lanka) hayan fallado. Otras formas de parlamentarismo funcionan muy bien en cuanto a proporcionar delegados representativos, como por ejemplo Italia, d o n d e los votantes pueden escoger entre muchos partidos. Estos partidos representan las posibles combinaciones de posturas políticas sobre las varias dimensiones de los problemas en disputa, y muchos de los partidos tienen una posibilidad razonable de participar en el gabinete. Incluso aquellos que no obtengan r e p r e s e n t a c i ó n en el gabinete pueden d e s e m p e ñ a r una función significativa al proponer enmiendas a la legislación dentro de los c o m i t é s activos y representativos o en el pleno del parlamento. Sin embargo, ese modelo de parlamentarismo no es el adecuado para proporcionar a los votantes la responsabilidad gubernamental, dado que muchos cambios ministeriales ocurren sin c o n e x i ó n directa con una elección. Suele suceder que los mismos partidos entren y salgan del gobierno sin que n i n g ú n cambio fundamental en la orientac i ó n de las políticas sea factible. La falta de u n poder ejecutivo estab l e , identificable y responsable es una de las razones de que dichos r e g í m e n e s hayan fallado en algunos países del Tercer M u n d o (por ejemplo, Somalia, S u d á n o Tailandia). Por tanto, el parlamentarismo requiere de una o p c i ó n o u n término medio entre proporcionar la responsabilidad gubernamental y proporcionar la diversidad de r e p r e s e n t a c i ó n . Dado que el parlamento es el ú n i c o agente del electorado, no es factible proporcionar ambas formas de control ciudadano mediante el proceso electoral. Agréguese u n 668 S C O I T M A I N W A R I N G Y M A T T H E W S. S H U G A R T Í7XXXIII-4 segundo representante, u n presidente, y entonces será posible ofrecer ambos a los votantes. U n a elección presidencial, especialmente si el t i tular es elegible para la reelección, puede ser estructurada de modo tal que normalmente sería una contienda entre los que se identifican con el gobierno y los que se identifican con la oposición, y con votantes capaces de tomar el mismo tipo de decisiones disponibles, tal como se da en las elecciones parlamentarias al estilo Westminster. La elección de la asamblea puede fomentar la delegación representativa, al utilizarse la r e p r e s e n t a c i ó n proporcional para permitir a los partidos menores tener u n papel en dicha asamblea. La manera como los diferentes resultados electorales se traducen en resultados políticos, así como t a m b i é n la capacidad de minimizar los riesgos de las legitimidades duales, depende de los poderes de las dos instituciones y del grado en que éstas se controlen la una a la otra. Depende t a m b i é n del tipo del sistema de partidos y de su relación con los poderes de cada rama. Abordaremos estos puntos en el resto de nuestro análisis. Los TIPOS DE PRESIDENCIALISMO: E L A R G U M E N T O E N FAVOR D E LAS PRESIDENCIAS DÉBILES En su a r t í c u l o , Linz emplea categorías g e n é r i c a s de sistemas presidenciales y parlamentarios; por lo general, n o distingue entre tipos de sistemas presidenciales y parlamentarios. Sin embargo, en los párrafos finales, Linz argumenta que "esto n o implica que cualquier clase de r é g i m e n parlamentario f u n c i o n a r í a bien. E n efecto, para completar el análisis u n o n e c e s i t a r í a reflexionar sobre el mejor tipo de constitución parlamentaria y sus elementos institucionales específicos. Entre éstos se incluiría el puesto de p r i m e r ministro, proyectado de tal forma que combinara poder con responsabilidad, la cual a cambio req u e r i r í a fuertes, y bien disciplinados, partidos políticos" (p. 68). Coincidimos en que es importante distinguir entre diferentes clases de r e g í m e n e s parlamentarios, porque n o todos los tipos de parlamentarismo funcionan igualmente b i e n . Los sistemas parlamentarios varían en la medida en que el parlamento y sus comisiones están dispuestos a enmendar iniciativas remitidas p o r el gabinete, v t a m b i é n de acuerdo con la facilidad con que las m a y o r í a s puedan votar para desplazar a dicho gabinete. Por tanto, como Linz reconoce, la simple o p o s i c i ó n entre presidencialismo y parlamentarismo, aunque útil como u n p u n t o de partida, n o es suficiente para evaluar los m é r i t o s relativos de los diferentes modelos constitucionales. 4 O C T - D I C 93 PRESIDENCIALISMO Y DEMOCRACIA 669 N o sólo entre los sistemas parlamentarios son sustanciales las diferencias en el tipo básico de r é g i m e n . E l presidencialismo t a m b i é n c o m b i n a una diversidad de sistemas de g o b i e r n o , y las variaciones d e n t r o de él son importantes — q u i z á m á s que las del parlamentarism o . Bajo ciertas condiciones, los riesgos del parlamentarismo pueden ser atenuados, u n punto que Linz generalmente descuida. Es importante prestar a t e n c i ó n a factores que a t e n ú e n los problemas del presidencialismo, porque puede ser p o l í t i c a m e n t e m á s factible modificar sistemas presidenciales que cambiar u n sistema parlamentario. En las siguientes secciones analizaremos tres factores que a y u d a r í a n al presidencialismo a funcionar mejor. Se puede argumentar que los sistemas presidenciales funcionan mejor si el presidente tiene poderes limitados. En u n sistema presidencial, debilitar la presidencia significa principalmente debilitar sus poderes sobre legislación, aunque la importancia de disminuir los poderes presidenciales con respecto a la f o r m a c i ó n del gabinete, al requerirse la c o n f i r m a c i ó n de las nominaciones por parte del Congreso, n o debe ser desestimada. E n varios países de A m é r i c a Latina, así com o en Corea del Sur y las Filipinas, la tendencia ha sido dotar constitucionalmente a los presidentes c o n grandes poderes legislativos. A l comparar los poderes presidenciales en el aspecto legislativo, examinamos seis á r e a s de poderes legislativos. Para cada u n a de esas á r e a s , trazamos una escala que parte de cero (débil o n i n g ú n poder presidencial) a cuatro (poderes presidenciales fuertes). El p r i m e r o es el paquete de procedimientos de veto y a n u l a c i ó n : ¿tiene el presidente poder de veto, y si es así, q u é m a y o r í a del congreso es necesar i a para anularlo? Los presidentes tienen mayores poderes si su capacidad de veto n o puede ser anulada; tienen menos poder si n o t i e n e n veto o si u n veto puede ser anulado por una m a y o r í a relativa. E l segundo es el veto parcial, u n arma formidable en manos de algunos presidentes, con la cual pueden rechazar partes de una ley en vez de aceptarla o rechazarla p o r completo. Los presidentes tienen mayores poderes si ejercen u n veto parcial que no pueda ser anulad o , y son m á s d é b i l e s si n o t i e n e n veto parcial. El tercero son los poderes de decreto, es decir, la a u t o r i d a d de algunos presidentes para e m i t i r leyes — a l menos provisionalmente— sin consulta previa con e l congreso. Este poder es distinto de los decretos de naturaleza regulatoria o administrativa, los cuales deben ajustarse a la legislación existente. Presidentes c o n grandes facultades para e m i t i r decretos son capaces de hacer leyes a pesar de la o p o s i c i ó n del congreso. E n cuarto lugar, e s t á n los poderes otorgados a algunos presidentes para 670 S C O T T M A I N W A R I N G Y M A T T H E W S. S H U G A R T ¿7XXXIII-4 ser los ú n i c o s proponentes de la agenda en ciertas á r e a s de p o l í t i c a s clave. E n dichas áreas, n o se puede considerar legislación alguna a menos que sea propuesta p r i m e r o p o r el presidente. Iniciativas legislativas exclusivamente presidenciales son m á s poderosas si la asamblea n o puede enmendarlas, sino sólo aceptarlas o rechazarlas tal y como fueron presentadas. E n q u i n t o lugar, está la p r i m a c í a del presidente en el proceso presupuestario, al l i m i t a r la capacidad del congreso para determinar ingresos o gastos. En u n extremo del espectro, el presidente prepara el presupuesto y el congreso n o puede enmendarlo. En el otro, la asamblea prepara el presupuesto o tiene i r r e s t r i c t a a u t o r i d a d c o n s t i t u c i o n a l para e n m e n d a r l o . Por ú l t i m o , unos cuantos presidentes p u e d e n somentar propuestas legislativas directamente a los votantes, con l o cual eluden por completo al congreso. Esta medida fortalece la capacidad de los presidentes al darles u n segundo recurso para obtener la a p r o b a c i ó n de la legislación. Se ofrecen detalles sobre la calificación de estas seis á r e a s en la parte superior del cuadro 3. Se suma el resultado de cada á r e a para calcular el total por país, como se muestra para varios casos en la parte inferior del mismo cuadro. Este m é t o d o de calificación quizá pueda dejar de lado ciertas d i mensiones constitucionales del poder ejecutivo, y pueda sobrestimar la importancia de algunas dimensiones y subestimar la de otras. Sin embargo, una imperfecta pero bien definida referencia cuantitativa es preferible a clasificaciones impresionistas. Estamos conscientes de que una c o m p a r a c i ó n entre los poderes constitucionales no proporciona i n f o r m a c i ó n acerca de c u á n poderosos son en realidad ios presidentes en ciertas situaciones. El margen que tienen los presidentes para dejar a u n lado las normas constitucionales y ampliar sus poderes, o para edificar su poder sin violar la c o n s t i t u c i ó n , varía considerablemente. Más a ú n , la relación entre las estipulaciones constitucionales y los poderes presidenciales reales depende de la naturaleza de los partidos y del sistema partidario. E n M é x i c o , p o r ejemplo, el presidente tiene u n a autoridad constitucion a l relativamente limitada. Pero dado su control sobre el PRI v los representantes legislativos, p r e d o m i n a n t e m e n t e priistas, el presidente tiene grandes poderes de facto, v la legislatura ratifica virtualmente todas las iniciativas presidenciales.^ A pesar de estas limitaciones, com- « Véase Luis Javier Garrido, "Die Crisis of Presidencialismo'', en Wayne A. Cornelius, Judith Gentleman y Peter H . Smith (eds.), Mexico's Alternative Political Futures, La Jolla" Center for US/Mexican Studies, UCSD, 1989, pp. 417-434. OCT-Dic 93 PRESIDENCIALISMO Y DEMOCRACIA 671 parar los poderes constitucionales proporciona i n f o r m a c i ó n útil porque las normas constitucionales establecen u n marco legal con el prop ó s i t o de regular la acción del ejecutivo y de la asamblea. CUADRO 3 Poderes legislativos presidenciales Veto/anulaáón del conjunto 4 Veto con ninguna anulación 3 Veto con anulación; se requiere mayoría más de 2/3 del quorum 2 Veto con anulación; se requiere 2/3 1 Veto con anulación; se requiere mayoría absoluta de la asamblea o mayoría extraordinaria menor que 2/3 0 No veto; o el veto requiere sólo anulación por mayoría simple Decreto Anulaáón/veto pardales 4 No anulación 3 Anulación por mayoría extraordinaria 2 Anulación por mayoría absoluta de toda la membresía 1 Anulación por mayoría simple del quorum 0 No veto parcial Introducción exclusiva de legislación (áreas de política reservada) 4 Poderes reservados, ninguna rescisión 2 El presidente tiene autoridad temporal para decretar con pocas restricciones 1 Autoridad limitada para emitir decretos 0 Poderes de decreto sólo en cuanto delegado 4 No enmienda por la asamblea 2 Enmienda restringida por la asamblea 1 Enmienda irrestricta por la asamblea 0 Ningún poder exclusivo Poderes presupuestarios Propuesta a referéndum 4 No enmiendas al presupuesto del presidente 3 La asamblea puede reducir pero no incrementar rubros2 El presidente impone el límite superior sobre el gasto total, dentro de la cual la asamblea puede enmendar 1 La asamblea puede incrementar gastos sólo si designa nuevos ingresos 0 Irrestrictos poderes para la asamblea 4 Irrestricto 2 Restringido fl Ninguna autoridad presidencial para proponer referéndum 672 FIXXXIII-4 S C O T T M A I N W A R I N G Y M A T T H E W S. S H U G A R T CUADRO 3 (conclusión) País Argentina Bolivia Brasil (1946) Brasil (1988) Chile (1925) Chile (1970) Chile (1989) Colombia (antes del991) (gasto) (otros) Colombia (1991) Corea del Sur Costa Rica (presupuesto) (otros) Ecuador (presupuesto) (otros) Estados Unidos Filipinas (gasto) (otros) México República Dominicana Uruguay Venezuela Veto del Veto' conjunto pardal Exclusividad en inidativas Decreto legislativas Iniciativa presupuestal Propuesta de referéndum Total 2 2 2 1 2 2 2 1.5 0 0 3 2 3 4 0 2.5 0 0 0 2 1 1 0 2 0 0 1 1 1 2 1 1 0 0 1 1 1 1 2 1 0 0 0 0 0 2 0 0 2 2 7 7 8 12 5 8 (2) (1) 1 2 1 (0) (2) 1.5 (0) (4) 2 2 (2) (2) 2 2 (3) (2) 2 0 0 1 1 0 0 0 0 1 3 0 0 0 0 5 6 1 1 0 0 2 6 0 0 0 0 0 3 0 0 2 6.5 0 0 0 0 0 0 0 0 2 2 1 0 1 0 0 0 2 0 2 0 0 0 6 0 1.5 (0) (4) 0 1.5 (3) (0) 0 0 Cuando el presidente tiene grandes poderes legislativos, la habilidad del congreso para debatir, hacer componendas y ofrecer compromisos sobre cuestiones conflictivas que confronta la sociedad es sumamente limitada. E n cambio, el presidente adquiere una importancia legislativa enorme y tiene armas formidables con las cuales modera y ajusta la legislación para responder a sus intereses y limitar la const r u c c i ó n de consensos dentro de la asamblea. En este aspecto, probablemente no sea casual que algunas de las quiebras m á s conocidas entre las democracias presidenciales se hayan dado en sistemas que calificaron muy alto de acuerdo con el cuadro 3; por ejemplo, el régi- OCT-DIC 93 PRESIDENCIALISMO Y DEMOCRACIA 673 m e n b r a s i l e ñ o de 1946, el de Chile antes del golpe militar de 1973, y el de las Filipinas. E l r é g i m e n colombiano (1958-1991) t a m b i é n calific ó muy alto; t e n í a u n historial cuestionable como democracia estable y sus poderes presidenciales fueron recientemente limitados. En el otro extremo de la escala de poderes presidenciales encontramos las tres democracias m á s antiguas: Costa Rica, Estados Unidos y Venezuela, todas con resultados de dos o menos. Obviamente no existe una correlación perfecta entre poderes presidenciales y democracia estable; dos países que tienen niveles bajos (Argentina y Bolivia) han quebrado frecuentemente, y dos con los niveles m á s altos (Chile, 1932¬ 1973, y Colombia, 1958-1991) sobrevivieron por u n largo periodo. Sin embargo, el hecho de que la mayoría de las democracias presidenciales m á s estables hayan tenido poderes presidenciales débiles es sugerente. Cuando la presidencia es relativamente d é b i l frente al congreso, aquellas situaciones en las que el presidente carece de una m a y o r í a en él n o tienen que representar necesariamente momentos de crisis, e incluso pueden ser deseables. Ciertamente es conveniente que el partido del presidente sea u n partido i m p o r t a n t e porque, de lo contrario, la probabilidad de u n conflicto sin r e s o l u c i ó n entre el ejecutivo y el legislativo se incrementa; las formas en que la compatibilidad entre el presidente y la asamblea puede mejorarse s e r á n discutidas m á s adelante. Pero si el p a r t i d o del presidente es grande, pero no dominante, entonces u n o o m á s de los partidos menores que ganen asientos en el congreso pueden negociar c o n el presidente en el proceso legislativo y, p o r lo tanto, d e s e m p e ñ a r u n a f u n c i ó n significativa, pero sin llegar a ser decisivos como frecuentemente lo son los partidos menores dentro de los sistemas parlamentarios. Si el r é g i m e n es semipresidencial, los poderes del presidente respecto de la f o r m a c i ó n del gobierno son (por definición) m á s débiles que en u n sistema presidencial. T í p i c a m e n t e , tales presidentes no tien e n n i n g ú n poder —o tienen u n poder muy l i m i t a d o — sob e la legislación, al margen de los poderes que p o d r í a n ser cedidos para p r o p ó sitos específicos p o r el gabinete o el parlamento. Por ende, en contextos multipartidarios, el semipresidencialismo es preferible al presidencialismo p u r o porque evita los riesgos de u n gabinete responsable exclusivamente ante el presidente, quien sólo tiene u n p e q u e ñ o bloque de simpatizantes confiables en la asamblea. Baj o el semipresidencialismo, la mayor parte o todos los poderes del ejecutivo quedan en manos de u n gabinete responsable exclusivamente ante el parlamento cuando el presidente carece de una mayoría confiable. El semipresidencialismo t a m b i é n mantiene ventaja sobre el par- 674 S C O T T M A I N W A R I N G Y M A T T H E W S. S H U G A R T Í7XXXIII-4 lamentarismo puro en contextos multipartidistas en cuanto los votantes tienen u n agente, el presidente, que designa al partido o partidos con los que se i n t e n t a r á formar u n gobierno, y este agente puede seguir siendo responsable ante el electorado por las decisiones tomadas. EL, P R E S I D E N C I A L I S M O Y L A D I S C I P L I N A D E P A R T I D O Linz argumenta correctamente al afirmar que los sistemas parlamentarios funcionan mejor con partidos disciplinados. Nosotros creemos que cierto nivel de disciplina partidaria t a m b i é n facilita el funcionamiento de los sistemas presidenciales. Los partidos en los sistemas presidenciales no necesitan ser muy disciplinados, pero la excesiva i n disciplina hace m á s difícil unas relaciones razonablemente estables entre el gobierno, los partidos y la legislatura. Los presidentes deben ser capaces de trabajar con las legislaturas, porque de lo contrario estarían m á s expuestos a enfrentar grandes dificultades para gobernar eficientemente. U n m í n i m o de disciplina partidaria ayuda a los presidentes a lograr acuerdos estables con el congreso. Donde la disciplina es en particular débil, los legisladores de u n mismo p a r t i d o pueden retractarse e i n c u m p l i r u n pacto negociado por sus l í d e r e s partidarios. Incluso, puede ser que los presidentes no estén en condiciones de confiar n i siquiera en el apoyo de su propio partido. Bajo estas circunstancias los presidentes se ven forzados a descansar sobre bases construidas ad hoc, y tienen que negociar cada ley controvertida con los legisladores, uno por u n o , en vez'de negociarlas principalmente con sus líderes, quienes pueden ofrecer los votos de sus partidos. Ésta es una situación difícil para los presidentes, y alienta el uso extensivo del clientelismo y el patronazgo para asegurar el apoyo individual de los legisladores. A d e m á s , puede tentar a los presiden16 16 Fred Riggs formula el argumento opuesto, afirmando que partidos indisciplinados facilitan el funcionamiento de las democracias presidenciales. Véase su 'The Survival of Presidentialism in America: Para-Constitutional Practices", International Political Science Review, vol. 9 (1988), pp. 247-278. Riggs basa su argumento en el supuesto de que los partidos estadunidenses son indisciplinados, una presunción que supuestamente ayuda a explicar por qué el presidencialismo en Estados Unidos no resulta más pernicioso. Pero Riggs subestima el grado de disciplina de los partidos estadunidenses. Véase D. Roderick Kieweit y Mathew D. McCubbins, The Logic of Delegation: Congressional Parties and the Appropiations Process, Chicago, The University of Chicago Press, 1991. Las otras dos democracias presidenciales más antiguas, además de Estados Unidos (Costa Rica v especialmente Venezuela), tienen partidos centralizados y disciplinados. OCT-DIC 93 675 PRESIDENCIALISMO Y DEMOCRACIA tes a pasar por alto al congreso mediante medidas de constitucionalid a d cuestionable, o a violar la constitución, posiblemente con los m i l i tares como aliados. Con partidos m á s o menos disciplinados, los presidentes n o necesitan negociar con los legisladores individualmente. Más bien, pueden negociar con los líderes de los partidos, r e d u c i é n d o s e así el n ú m e r o de actores involucrados en las negociaciones y simplificándose el proceso. Suelen contar con que los líderes partidarios g a r a n t i z a r á n los votos de la m a y o r í a de sus legisladores, por lo que hay mayor previsibilidad en el proceso político. Este argumento implica u n corolario obvio: ¿ c ó m o alentar una mayor disciplina de los partidos en los países donde hace falta? La disciplina de partido depende de c ó m o se selecciona a los candidatos y de q u i é n e s controlan el orden de la lista electoral. Si la o r g a n i z a c i ó n central del partido controla la selección de candidatos, los legisladores tienen incentivos para seguir la l í n e a del mismo; de otra manera, se arriesgan a perder su candidatura en la p r ó x i m a ocasión. Por otro lado, donde prevalezcan las elecciones primarias, o donde la selección de candidatos sea descentralizada, la o r g a n i z a c i ó n central t e n d r á menos control sobre los legisladores. En el mismo sentido, si el partido (especialmente la o r g a n i z a c i ó n nacional del partido) controla a quien resulta electo, como ocurre en u n sistema de lista cerrada en elecciones proporcionales, los políticos tienen fuertes incentivos para seguir al l í d e r partidario; de lo contrar i o , arriesgan su p r o p i a u b i c a c i ó n en la lista del partido. Por otro lado, donde los miembros se eligen gracias a sus propios recursos y esfuerzos, como en los sistemas donde los candidatos del mismo partido tienen que competir entre sí, los políticos dependen menos de su partido. Bajo estas condiciones, es probable que la disciplina del partido sea m á s débil. 17 LOS SISTEMAS DE PARTIDO Y EL PRESIDENCIALISMO L i n z advierte que los problemas del presidencialismo se multiplican en naciones c o n profundas divisiones políticas y numerosos partidos políticos (p. 52). Se p o d r í a profundizar en este argumento: los riesgos 17 Lo inverso es también cierto; los políticos que optan por partidos indisciplinados escogen métodos de selección de candidatos y sistemas electorales de acuerdo con sus preferencias. 676 S C O T T M A I N W A R I N G Y M A T T H E W S. S H U G A R T FIXXXIII-4 del presidencialismo afectan sobre todo a los países con severos conflictos o numerosos partidos políticos. En los países donde las diferencias políticas sean menos profundas y en donde el sistema de partido no esté particularmente fragmentado, se r e d u c i r á n los problemas del presidencialismo. La m a y o r í a de los países con sistemas presidenciales tienen profundas divisiones políticas o muchos partidos; p o r lo tanto, los argumentos de Linz acerca de los problemas del presidencialismo suelen ser pertinentes. Pero algunos sistemas presidenciales tienen d i visiones menos arraigadas y menor f r a g m e n t a c i ó n en su sistema partidario. E n estos casos, el presidencialismo con frecuencia funciona razonablemente bien, como sugieren los de Estados Unidos, Costa Rica o Venezuela. Este p u n t o es importante porque indica que una manera de aliviar las presiones sobre los sistemas presidenciales sería tomar medidas para limitar la f r a g m e n t a c i ó n del sistema partidario. Una fragmentación significativa en el sistema partidario es u n problema para el presidencialismo porque incrementa la probabilidad de u n conflicto insuperable entre la legislatura y el ejecutivo. Con una fragm e n t a c i ó n significativa del sistema partidario, el partido del presidente no t e n d r í a nada que fuera cercano a una mayoría en el congreso, así que se vería forzado a apoyarse en una coalición. Por desgraciadlas coaliciones interpartidarias tienden a ser m á s frágiles en los sistemas presidenciales, por dos razones. En primer lugar, porque mientras en los sistemas parlamentarios las coaliciones de partidos se forman generalmente d e s p u é s de la elección y obligan a los representantes a apoyar al gobierno, en ios sistemas presidenciales se forman con frecuencia antes de la elección y no obligan a los representantes a respaldar al gobierno. El poder ejecutivo no está integrado mediante arreglos poselectorales entre partidos y no está dividido entre varios partidos corresponsables de gobernar, aunque miembros de algunos de ellos a menudo participan en los gabinetes. Las coaliciones gobernantes en sistemas presidenciales pueden ser muy diferentes de las coaliciones electorales, mientras que en los sistemas parlamentarios la coalición que tiene la responsabilidad de formar el gobierno t a m b i é n tiene la de gobernar. Dada la s e p a r a c i ó n de poderes, u n acuerdo entre partidos puede afectar sólo los asuntos del congreso, sin n i n g u n a i m p l i c a c i ó n para las relaciones entre los partidos y el presidente. Varios partidos pueden apoyar al presidente durante la c a m p a ñ a electoral, pero este hecho no garantiza el apoyo de los mismos una vez que se asuma el cargo. 18 18 Sobre este punto, véase A. Lijphart, "Presidentialism and Majoritarian Democracy: Theoretical Observations", en J. Linz y A. Valenzuela (eds.), op. cit. OCT-DIC 93 677 PRESIDENCIALISMO Y DEMOCRACIA A u n q u e a menudo miembros de varios partidos participan en los gabinetes, los partidos no son responsables del gobierno. Partidos o legisladores en lo individual pueden unirse a la oposición sin provocar la c a í d a del gobierno, por lo que u n presidente puede terminar su g e s t i ó n con escaso apoyo en el congreso. En segundo lugar, en los sistemas presidenciales el c o m p r o m i s o de ios legisladores, i n d i v i d u a l m e n t e considerados, de apoyar u n acuerdo negociado p o r el liderazgo de su p a r t i d o es a m e n u d o menos seguro. La e x t e n s i ó n de u n portafolios en el gabinete n o i m p l i ca necesariamente apoyo p a r t i d a r i o para el presidente, como suele suceder en u n sistema parlamentario. El compromiso de los legisladores individuales de votar p o r la l í n e a del p a r t i d o cambia m u c h o , p o r las razones ya mencionadas, variando desde los partidos congresionales extremadamente cohesivos de Venezuela hasta los partidos h e t e r o g é n e o s e indisciplinados del Brasil. Como consecuencia, el apoyo p a r t i d a r i o para u n g o b i e r n o tampoco i m p l i c a necesariamente el apoyo de congresistas en l o particular. E n Brasil, p o r ejemp l o , la falta de disciplina p a r t i d a r i a significa que el legislador vote c o m o él quiere, u n factor que refuerza la inestabilidad del apoyo congresionai a la p o l í t i c a del g o b i e r n o . E n contraste, e n muchos sistemas parlamentarios los legisladores individuales e s t á n m á s o menos comprometidos a apoyar al g o b i e r n o , a menos que sus partidos decidan abandonar la alianza g u b e r n a m e n t a l . Los m i e m b r o s d e l parlamento c o r r e n el riesgo de tirar al g o b i e r n o y perder sus esc a ñ o s en nuevas elecciones si dejan de apoyarlo. Las dificultades de c o n s t r u i r coaliciones interpartidistas estables hacen que la c o m b i n a c i ó n de m u l t i p a r t i d i s m o fragmentado y presidencialismo sea i g u a l m e n t e p r o b l e m á t i c a , l o que ayuda a exp l i c a r la carencia de democracias presidenciales m u l t i p a r t i d a r i a s de larga d u r a c i ó n . Ecuador, que ha tenido u n a democracia — y u n a d e m o c r a c i a f r á g i l — s ó l o desde 1979, es el r é g i m e n p r e s i d e n c i a l m u l t i p a r t i d i s t a m á s a n t i g u o d e l m u n d o . Sólo u n p a í s con esta comb i n a c i ó n i n s t i t u c i o n a l , Chile, ha m a n t e n i d o la democracia p o r l o menos durante 25 a ñ o s consecutivos. H u b o otras 14 democracias 19 19 El punto clave aquí es si los partidos son o no disciplinados, y nada garantiza que lo sean en los sistemas parlamentarios. Sin embargo, la necesidad de apoyar al gobierno sirve como un incentivo para la disciplina de partido en los sistemas parlamentarios, lo que está ausente en los sistemas presidenciales. Véase León Epstein, "A com¬ parative Study of Canadian Parties", American Politkal Science Review, vol. 58 (1964), pp. 46-59. 678 SCOTT M A I N W A R I N G Y M A T T H E W S. S H U G A R T Í7XXXIII-4 presidenciales multipartidistas antes de la presente ola de democ r a t i z a c i ó n , pero n i n g u n a d u r ó m á s que el r é g i m e n b r a s i l e ñ o de 1946-1964. D o n d e la f r a g m e n t a c i ó n del sistema de partidos es limitada, la necesidad de coaliciones interpartidarias se reduce y los riesgos del presidencialismo suelen atenuarse. El presidente puede n o gozar de una m a y o r í a en el congreso, pero su partido está seguro de ser u n partido que controla una parte significativa de los e s c a ñ o s . Esta situación m i t i ga el problema de la competencia por la legitimidad, porque muchos legisladores están inclinados a apoyar al presidente. Surgen conflictos entre la legislatura y el ejecutivo, pero tienden a ser menos graves que cuando la avasalladora m a y o r í a de legisladores es puesta en contra del presidente. Los problemas inherentes al p e r i o d o fijo de g e s t i ó n t a m b i é n se m i t i g a n p o r la f r a g m e n t a c i ó n l i m i t a d a del sistema de partidos. El t é r m i n o fijo del mandato es p a r t i c u l a r m e n t e pernicioso cuando el p a r t i d o d e l presidente está en clara m i n o r í a , y es difícil para él realizar su programa. En u n a s i t u a c i ó n de m i n o r í a clara, el fantasma del i n m o v i l i s m o y la i n g o b e r n a b i l i d a d está siempre presente. N o es u n a coincidencia que las democracias presidenciales m á s antiguas y mejor establecidas —las de Estados U n i d o s , Costa Rica y Venezuel a — t e n g a n sistemas p a r t i d a r i o s c o n dos o dos partidos y m e d i o efectivos. Seis de las siete democracias presidenciales que han durado al menos 25 a ñ o s (Uruguay, C o l o m b i a , y las Filipinas, j u n t o a los tres casos ya mencionados) h a n t e n i d o tres partidos efectivos; Chile es la ú n i c a e x c e p c i ó n . 20 L A S R E G L A S E L E C T O R A L E S PARA E L P R E S I D E N C I A L I S M O Y E L SEMIPRESIDENCIALISMO Estos argumentos sugieren que, ceteris paribus, los sistemas presidenciales funcionan mejor con reglas electorales o secuencias que limitan la f r a g m e n t a c i ó n del sistema de partidos y mejoran las perspectivas de compatibilidad general entre el presidente y la m a y o r í a de la asamblea. La f r a g m e n t a c i ó n en el sistema de partidos puede ser reducida por varias medidas, y es mejor evitar acciones draconianas que po- 2 0 Se calcula el n ú m e r o de partidos efectivos elevando al cuadrado la parte fraccional del voto (o de los escaños) de cada partido, haciendo la suma de todos los cuadrados y dividiendo este n ú m e r o entre uno. OCT-DIC 93 679 PRESIDENCIALISMO Y DEMOCRACIA d r í a n conducir a la exclusión de grupos p o l í t i c a m e n t e importantes q u e pudieran poner en duda la legitimidad del sistema p o l í t i c o . Ya mencionamos que la s e p a r a c i ó n de poderes p e r m i t e estruct u r a r la e l e c c i ó n presidencial de m o d o que garantice su responsabil i d a d , v la e l e c c i ó n de la asamblea de m o d o que propicie una repres e n t a c i ó n amplia. ¿Pero c ó m o prevenir los problemas asociados c o n e l hecho de tener u n presidente que goza sólo del apoyo de una franca m i n o r í a , ya sea d e n t r o del electorado, en la asamblea o en ambos? Las reglas electorales p r o d u c e n u n fuerte impacto en este sentido. L a f r a g m e n t a c i ó n del sistema de partidos puede limitarse, incluso c o n r e p r e s e n t a c i ó n p r o p o r c i o n a l , p o r cualquiera de estos tres factores: 1) tener u n f o r m a t o para la e l e c c i ó n presidencial de m a y o r í a relativa en una sola vuelta; 2) tener elecciones presidenciales y legislativas al mismo t i e m p o , y 3) establecer u n a m a g n i t u d de distrito electoral relativamente baja, o u n u m b r a l de v o t a c i ó n relativamente alto. El m é t o d o , cada vez m á s c o m ú n , de segunda vuelta con m a y o r í a absoluta para la elección presidencial tiene la importante ventaja de evitar la elección de u n ejecutivo que gane una m a y o r í a relativa estrecha, pero que fácilmente p e r d e r í a ante otro candidato en una elecc i ó n frente a frente. La segunda vuelta con mayoría absoluta es atractiva porque requiere que el ganador obtenga el respaldo de m á s de 50% de los votos. Sin embargo, el sistema de mayoría absoluta tamb i é n alienta la f r a g m e n t a c i ó n en el campo de los contendientes para la presidencia y la asamblea. Muchos candidatos entran en la p r i m e r a vuelta con el objetivo de lograr el segundo lugar y derrotar al candidato principal en la seg u n d a vuelta, o de "chantajear" a los dos candidatos principales y hacer tratos entre la p r i m e r a y la segunda vuelta. U n candidato com o A l b e r t o F u j i m o r i en el P e r ú , o Stanislav Tyminski en Polonia, puede salir de la nada y evitar u n a victoria en la p r i m e r a vuelta para el candidato principal, e incluso venir desde atrás para ganar la seg u n d a vuelta. De acuerdo c o n los cálculos de Shugart y Carey, en los sistemas de segunda vuelta con m a y o r í a absoluta, el eventual ganad o r recibe u n p r o m e d i o debajo de 40% del voto en la p r i m e r a vuelta, mientras que el contendiente que t e r m i n a en segundo lugar recibe u n p r o m e d i o de sólo 25 p o r ciento. 21 21 Sobre este punto, véase A. Valenzuela, "Origins and Characteristics of the Chilean Party System: A Proposal for a Parliamentary Form of Government", Latin American Program, The Woodrow Wilson Center, Working Paper, num. 164 (May, 1985). 680 S C O T T M A I N W A R I N G Y M A T T H E W S. S H U G A R T FIXXXIII-4 Por otra parte, la regla de m a y o r í a relativa en muchos casos alienta sólo a dos contendientes "serios" por la presidencia. En los sistemas de m a y o r í a relativa, los promedios de los ganadores y de los que term i n a n en segundo sitio son casi 50 y 35%, respectivamente. Otros mecanismos, a d e m á s del de m a y o r í a relativa, pueden proteger contra el caso insólito, pero potencialmente peligroso, de que u n ganador obtenga menos de 40% del voto. Tales mecanismos incluyen el requer i m i e n t o de u n 40% del voto para el candidato principal o u n margen m í n i m o entre los dos candidatos principales, en lugar de una m a y o r í a absoluta para evitar una segunda vuelta; o emplear u n colegio electoral en el cual los electores e s t é n constitucionalmente obligados a escoger u n o de los dos candidatos m á s favorecidos por el voto popular. Q u i z á realizar elecciones legislativas j u n t o c o n las elecciones presidenciales d é lugar a que dos partidos grandes sean los m á s i m p o r t a n t e s , incluso si se t i e n e u n sistema e l e c t o r a l p r o p o r c i o n a l , mientras que el presidente n o se elige p o r m a y o r í a absoluta. La e l e c c i ó n presidencial es tan i m p o r t a n t e que tiende a dividir a los votantes en dos bandos, y los votantes e s t á n m á s propensos a escoger el mismo partido en elecciones legislativas que cuando las elecciones presidencial y legislativa n o son s i m u l t á n e a s . Si se realizan las elecciones a la asamblea y las elecciones presidenciales en momentos diferentes, la f r a g m e n t a c i ó n del sistema partidario de la asamblea tiende a ser mayor. Ejemplos de ello son el Brasil y Chile, aunque en ambos países, antes de sus respectivos golpes militares (1964 y 1973), los presidentes fueron elegidos por mayoría relativa. En estos casos, así como t a m b i é n en los actuales r e g í m e n e s de Argentina, Brasil, Ecuador, El Salvador y Corea del Sur, se eligen las asambleas con m á s frecuencia que los presidentes, lo que implica elecciones a mediados del mandato presidencial. A menudo, los presidentes tienen u n apoyo legislativo sumamente reducido d e s p u é s de las elecciones a mediados de su mandato. En algunos casos, los sistemas de partido para el congreso y la presidencia son tan divergentes, que los presidentes sólo tienen una p e q u e ñ a m i 22 23 2 2 Los países cuyos datos están esbozados aquí son, para la mayoría relativa, Brasil (1946-1960), Colombia, República Dominicana, Nicaragua (sólo 1990), Filipinas (1946-1969) y Venezuela; para la mayoría absoluta, los actuales regímenes de Brasil, Chile, Ecuador, Francia, Perú, Polonia y Portugal. Véase M. Shugart y J. Carey, op. cit., cap., 10. Para los datos empíricos sobre este punto, véase M . Shugart, "The Effects of the Timing of Elections for the President and the Assembly", en Scott Mainwaring y Matthew Shugart (eds.), Presidentialism and Democracy in Latin America (en prensa). 2 3 OCT-Dic 93 PRESIDENCIALISMO Y DEMOCRACIA 681 n o r i a de legisladores. Advertimos, p o r tanto, que c o n presidencialism o son preferibles las elecciones s i m u l t á n e a s . Bajo el semipresidencialismo, u n r é g i m e n puede funcionar muy b i e n con elecciones no sim u l t á n e a s , dados sus poderes presidenciales m á s débiles y el voto de censura. Sin embargo, el presidencialismo c o n elecciones no simultáneas p r o p i c i a problemas, especialmente cuando e s t á n presentes otros incentivos a la f r a g m e n t a c i ó n del sistema de partidos. Si se elige el presidente de m o d o tal que maximice la posibilidad de elecciones entre dos candidatos y u n a m a y o r í a (o casi mayoría) par a el ganador, se puede elegir la asamblea de manera tal que se favorezca la r e p r e s e n t a c i ó n de la diversidad partidaria. ¿Esto no significa que el presidente deba tener sólo u n n ú m e r o p e q u e ñ o de escaños en la asamblea? N o , en tanto que no es necesario que la f r a g m e n t a c i ó n excesiva resulte si se usa u n sistema sólo moderadamente proporcional, y e n especial si la asamblea es elegida al mismo tiempo que el presidente (y el presidente, como ya se discutió, no se elija p o r una segunda vuelta de mayoría absoluta). L a r e p r e s e n t a c i ó n proporcional puede lograrse, permitiendo la p a r t i c i p a c i ó n de algunos partidos "terceros" sin llegar a los extremos de países como Israel, Italia, Polonia o Brasil. C A M B I A R D E GOBIERNO PRESIDENCIAL A U N O PARLAMENTARIO, U N A ADVERTENCIA Convencido de que los sistemas parlamentarios son m á s propensos a sostener u n a democracia estable, Linz aboga i m p l í c i t a m e n t e p o r el cambio a ese tipo de gobierno. Nosotros somos menos optimistas a este respecto, p o r l o que se refiere a países c o n partidos indisciplinados. Los partidos indisciplinados crean problemas en las democracias presidenciales, pero provocan problemas a ú n m á s graves en los sistemas parlamentarios. Hay el riesgo de que el cambio a gobiernos parlamentarios c o n partidos indisciplinados exacerbe, m á s que aminore, los problemas de gobernabilidad e inestabilidad, a menos que la legisl a c i ó n electoral y la de los partidos fuera cambiada s i m u l t á n e a m e n t e para promover u n a mayor disciplina. 24 2 4 Giovanni Sartori argumenta este punto en "Neither Presidentialism nor Parliamentarism", en J. Linz y A. Valenzuela (eds.), The Crisis of Presidential Democracy. La versión en español de este artículo se puede consultar en Óscar Godoy Arcava (ed.), Cambio de régimen político, Santiago, Ediciones de la Universidad Católica de Chile, 1992, pp. 37-53. 682 S C O T T M A I N W A R I N G Y M A T T H E W S. S H U G A R T itfXXXIII-4 En sistemas parlamentarios, el gobierno depende de la confianza continua de la asamblea. Donde los miembros de la asamblea a c t ú a n como agentes libres, desligados de vínculos partidistas, las mayorías gubernamentales que fueron cuidadosamente proyectadas en negociaciones poselectorales se desvanecen fácilmente. Libres para votar como deseen, los legisladores individuales abandonan al g o b i e r n o cuando es p o l í t i c a m e n t e conveniente hacerlo. Bajo estas condiciones, es m á s probable que tengan lugar cambios frecuentes en los gabinetes: el talón de Aquiles clásico de los sistemas parlamentarios. Se puede presentar u n argumento en contra al decir que el presidencialismo ha contribuido en algunos países latinoamericanos a la debilidad del sistema de partidos, de tal modo que cambiar a gobiernos parlamentarios d e b e r í a fortalecer los partidos y eliminar, así, una de las causas de la debilidad partidaria. Además, los analistas p o d r í a n esperar que el mecanismo del voto de confianza, por sí mismo, promoviera la disciplina partidaria, dado que permanecer en el cargo d e p e n d e r í a justamente de dicha disciplina. N o desestimamos dichas objeciones, pero aun en el corto plazo, cambiar al sistema parlamentario sin efectuar cambios paralelos para alentar m á s disciplina partidaria p o d r í a volverse p r o b l e m á t i c o . La Cuarta R e p ú b l i c a Francesa m o s t r ó que el gobierno parlamentario por sí mismo no alienta necesariamente la f o r m a c i ó n de partidos disciplinados. T a m b i é n m o s t r ó los riesgos de partidos indisciplinados en una democracia parlamentaria, incluso en el contexto de una nación industrial avanzada, en tanto que los gobiernos fueron derribados con mucha frecuencia. Por consiguiente, para introducir cualquier cambio hacia el gobierno parlamentario se t e n d r á que proyectar cuidadosamente u n conjunto de instituciones que aumenten la probabilidad de que funcione bien. Tanto en los sistemas presidenciales como en los sistemas parlamentarios, la c o m b i n a c i ó n de las instituciones es de importancia capital. 25 CONCLUSIÓN Nuestros argumentos no indican u n desacuerdo radical con la contrib u c i ó n seminal de Linz al entendimiento de c ó m o el presidencialismo 2 5 Desde una perspectiva diferente, James W. Ceaser hace un argumento similar. Véase su "In Defense of Separation of Powers", en Robert A. Goldwin y Art Kaufman (eds.), Separation of Powers: Does it Still Work}, Washington, D.C., American Enterprise Institute, 1986, pp. 168-193. O C T - D I C 93 PRESIDENCIALISMO Y DEMOCRACIA 683 afecta las posibilidades para la democracia. El presidencialismo, como suele practicarse, es menos favorable a la democracia estable que el parlamentarismo. Sin embargo, creemos que Linz subestimó la importancia de las diferencias entre los proyectos constitucionales e institucionales dentro de la amplia c a t e g o r í a de los sistemas presidenciales, y al hacerlo, sobrestimó el grado en que el tipo del r é g i m e n presidencialista es inherentemente defectuoso, al margen de los arreglos constitucionales e institucionales. Los sistemas presidenciales pueden proyectarse para funcionar m á s efectivamente de lo que suelen hacerlo. Hemos argumentado que dotar al presidente con u n poder legislativo limitado, alentar la f o r m a c i ó n de partidos que son razonablemente disciplinados en la legislatura y prevenir la excesiva fragmentación del sistema de partidos, aumenta la viabilidad del presidencialismo. Linz reconoce ciaramente que n o serviría cualquier clase de parlamentarismo; nosotros afirmamos lo mismo sobre el presidencialismo. T a m b i é n hemos propuesto que el presidencialismo, particularmente si está proyectado con cuidado, tiene algunas ventajas sobre el parlamentarismo. Desde nuestra perspectiva, Linz no considera suficientemente este p u n t o . A d e m á s , en u n p u n t o clave —la aducida naturaleza de " g a ú n i c o " del presidencialismo— ponemos en duda el argumento de Linz. El i n t e r é s final de nuestros argumentos es el de llamar la a t e n c i ó n sobre las combinaciones de las instituciones y los proyectos constitucionales, y sugerir que las ventajas del parlamentarismo p o d r í a n ser menos claras de lo que afirma Linz. Sin embargo, compartimos claramente la o p i n i ó n de que su innovador artículo fue u n a de las contribuciones a c a d é m i c a s m á s importantes de la ú l t i m a d é c a d a , y que merece la mayor a t e n c i ó n tanto de los a c a d é m i c o s como de quienes f o r m u l a n las políticas. n a d o r T r a d u c c i ó n de V Í C T O R A L A R C Ó N O L G U Í N Y C H A R L E S D. K E N N E Y