2. Los objetivos de los Programas Integrados de Desarrollo Regional

PROGRAMAS INTEGRADOS DE DESARROLLO
REGIONAL
COMISION DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS`
2. Los objetivos de los Programas Integrados
de Desarrollo Regional
El doble propósito de asegurar un justo nivel de vida en
las áreas rurales y promover un desarrollo regional armonioso
debe continuar siendo el objetivo central en la formulación de
los Programas Integrados de Desarrollo. La necesidad de tomar cuidadosamente en cuenta las interrelaciones entre los varios elementos de los programas cuando éstos se encuentran
en la fase de formulación y diseño requiere, sin embargo, una
especificación más detallada de los objetivos.
Esta especificación debería llevarse a cabo en el marco de
las opiniones emergentes acerca del papel de la agricultura en
la sóciedad. Cada vez se reconoce más, por ejemplo, que el
nivel de vida rural no depende solamente de los ingresos agrícolas: las infraestructuras rurales en forma de escuelas, hospis Information on Agriculture N° 89. Luxembourg, 1984.
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tales y equipamientos para facilitar las actividades de tiempo
libre, las oportunidades de formas alternativas de empleo no
agrícola y un entorno físico que contribuya a la calidad de vida, también son importantes para el bienestar de la población
rural. Es más, lo que ocurre en las áreas rurales no afecta solamente a aquellos que viven en estas áreas: hay una conciencia creciente de que la utilización económica del campo afecta materialmente la calidad de vida de la población tomada
como un todo.
Una mayor mecanización, una mayor eficiencia técnica y
la concentración parcelaria en aras de una mayor eficacia económica constituyen importantes objetivos de segundo nivel en
la consecución de mayores rentas agrícolas en la Comunidad.
En general, y particularmente frente a un contexto de persi ^tentes superávits de productos agrícolas básicos, la búsqueda
de estos objetivos tiende a acelerar la expulsión de población
de la agricultura y, en muchos casos, de las áreas rurales. La
Comunidad ha intentado suavizar los problemas resultantes
de los amplios cambios estructurales tanto incentivando el desarrollo industrial como proporcionando ayudas para la adaptación profesional de los trabajadores que abandonan la agricultura. Sin embargo, con expectativas decrecientes de empleo en el sector industrial los problemas de ajuste estructural
probablemente se agudizarán.
La rápida y progresiva despoblación del campo haría difícil, sino imposible, el alcanzar los objetivos de mejorar los niveles de vida rural mediante políticas diseñadas para incrementar la gama y diversidad de oportunidades de empleo y para
mejorar la infraestructura rural. Esto a su vez sugiere que el
mantenimiento y desarrollo de comunidades rurales equilibradas y viables debe ocupar un lugar importante en los objetivos
globales de los Programas Integrados de Desarrollo. Si el logro de niveles razonables de renta implica importantes cambios estructurales en la agricultura de las regiones problemáticas, entonces la provisión de oportunidades económicas alternativas, quizá mediante el desarrollo de industria ligera, de
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actividades comerciales o, donde sea apropiado, del turismo,
es un complemento esencial de las políticas estructurales.
De manera similar, cuando los requerimientos estructurales implican que la tierra debiera dejar de ser usada con fines
agrícolas, los Programas deberían tomar en consideración los
usos alternativos que pudieran ser adecuados. Esto es importante en el sentido negativo de que es esencial evitar una atmósfera de negligencia y decaimiento rural si se pretende que
tengan oportunidades de desarrollarse unas comunidades rurales vigorosas y prosperas. En un sentido más positivo, también es deseable asegurar que los usos ambientales y de ocio
de la tierra contribuyan al bienestar social y económico de la
población en general.
2.1. Resumen de los Objetivos Principales
Las condiciones anteriores sugieren que dentro de la aspiración general de promover el desarrollo de comunidades rurales equilibradas los objetivos de los Programas Integrados
de Desarrollo Regional podrían presentarse como sigue:
1. Aumentar los niveles de eficiencia económica de las
regiones agrícolas pobres y por tanto reducir los diferenciales que existen entre las regiones de la Comunidad. La eficiencia económica debería medirse tanto
.
en términos de renta como de empleo y tasa de crecimiento de los ingresos.
2. Alcanzar niveles de vida justos en áreas agrícolas problemáticas. Hay varios subobjetibos relacionados con
este objetivo general: las rentas agrícolas no deberían
ser demasiado bajas en comparación con las rentas no
agrícolas; debería haber una oferta adecuada de infraestructuras que permitiera el acceso a servicios de
educación, sanidad, transporte, etc.; y debería haber
oportunidades socio-económicas adecuadas para la po-
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3.
4.
blación rural en términos de oportunidades alternativas de empleo.
Promover el desarrollo de comunidades rurales viables y equilibradas, y por tanto, evitar una despoblación demsiado rápida o demasiado amplia de las áreas
rurales.
Evitar la destrucción del paisaje asociado con el declive rural y promover esquemas de utilización del suelo
que contribuyan a mantener los standards de vida rural
y a la calidad de vida para la población en general.
2.2. Interrelaciones entre Objetivos
Es probable que haya interrelaciones complejas entre los
objetivos básicos presentados anteriormente. Un Programa de
Desarrollo Integrado puede contemplarse como un conjunto
de medidas que toman en consideración esta interdependencia.
Será importante, sin embargo, en,la formulación de los Programas, distinguir entre dos amplias categorías de interdependencia. Primero, los objetivos pueden estar positivamente asociados en el sentido de que la consecución de uno es probable
que constribuya al logro de otro. Por ejemplo, las medidas destinadas a aumentar las rentas agrícolas en una región pobre
tendrán el efecto añadido de reducir las disparidades interregionales. De manera similar, las medidas diseñadas para me-.
jorar la infraestructura, por ejemplo, en el transporte, probablemente contribuirán a lograr una serie de objetivos al aumentar la eiiciencia de la agricultura, al ampliar la gama de oportunidades de empleos alternativos a disposición de quienes están dedicados a la agricultura y al mejorar el acceso de la población rural a las actividades educativas, sociales y de esparcimiento.
En segundo lugar, sin embargo, y con un potencial mayor
para crear diiicultades, los objetivos pueden estar relaciona266
dos negativamente en el sentido de que lograr uno de ellos pueda dificultar la consecución de otro. Esta forma de relación
es más probable que aparezca en el contexto del doble objetivo de aumentar la renta agrícola al mismo tiempo que se pretende evitar la despoblación de las áreas rurales. Para algunas de las áreas más pobres, por ejemplo, las medidas de modernización y mecanización diseñadas para aumentar la eficiencia pueden implicar un gran éxodo desde la agricultura
y en consecuencia aumentar la probabilidad de despoblación.
Puede hacerse algún esfuerzo para tratar con este tipo de
problema buscando el desarrollo de empresas agrícolas trabajo intensivas para minimizar la pérdida de empleo en la región afectada. Hay, sin embargo, dos restricciones a estas posibilidades. Primeramente habrá amplias presiónes hacia métodos menos trabajo intensivos de producción agrícola al contraerse los márgenes de beneficio durante la próxima década:.
las medidas especiales para regiones problemática.s deben plantearse en el contexto de una situación cambiante. En segundo
lugar, las medidas diseñadas para mejorar el empleo agrícola
deberán ser evaluadas en términos de su potencial viabilidad
a largo plazo, y ésto a su vez depende del potencial económico
de la región considerada, de sus recursos disponibles y del esquema de demanda para su producción.
El método formal de alcanzar la reconciliación entre objetivos de política conflictivos de este tipo se basa en intentar
identificar un equilibrio óptimo en el nivel en que los objetivos deberfan perseguirse. Así, por ejemplo, debería ser posible identificar un nivel de emigración que podría aceptarse
en una región determinada para alcanzar un incremento dado de las rentas agrícolas. Que un objetivo condicional de pobla^ión de este tipo pudiera ser necesario se conoce en la formulación del Objetivo 3 que especifíca el evitar «una despoblación demasiado rápida o demasiado amplia» como el objetivo relevante de la política.
No se puede precisar fácilmente el procedimiento que podría usarse para alcanzar un equilibrio afinado entre aspira-
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ciones de renta y los objetivos de población. Sin embargo, debería ser posible defnir la posición límite para «una despoblación demasiado rápida o demasiado amplia» en términos
del nivel de emigración que aunque pudiera asociarse a un
aumento deseado de la renta agrícola, empieza, sin embargo,
a poner en peligro otros elementos en el objetivo general de
alcanzar niveles de vida ádecuados en las áreas rurales. Por
ejemplo, una emigración muy rápida puede dificultar la justificación del desarrollo de infraestructuras en regiones pobres,
y puede hacer imposible alcanzar la diversidad de actividades
y oportunidades que se asocian con un nivel de vida adecua-
do.
En general, ésto sugiere que una disminución de población
activa en la agricultura, y en consecuencia una pérdida de población en una región, pudiera considerarse aceptable dentro
del contexto de un Programa de Desarrollo Integrado siempre que no sea inconsistente con el mantenimiento de una comunidad rural equilibrada y viable. Es por esta razón que los
conceptos de comunidades rurales viables y de despoblación
se han colocado juntos en el Objetivo 3.
Algunas de estas consideraciones en relación a posibles conflictos entre objetivos pueden resultar mucho menos importantes en' la práctica de lo que parecen en principio. Muchas
de las regiones para las que es probable que sea apropiado un
Programa de Desarrollo Integrado ya estarán experimentando una pérdida sustancial de ocupación en la agricultura y una
importante emigración. En muchas ocasiones, las aspiraciones de la política consistirán en aumentar los niveles de vida
al tiempo que se reconoce que la emigración probablemente
continuará. Los Programas de Desarrollo Integrado no se dedicarán tanto a especificar con precisión las variables objetivo
en términos de relaciones cuantitativas de «trade off» entre ellas,
como a asegurar que los diferentes elementos en un paquete
de medidas de política sean consistentes en sentido amplio.
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3. Los Programas Integrados y los Instrumentos
Financieros de la Comunidad
Aunque eventualmente haya que desarrollar nuevas técnicas e instrumentos para llevar a cabo y controlar los Programas Integrados de Desarrollo Regional, la intención en esta
etapa es que deberían financiarse con los Instrumentos Financieros de la Comunidad ya existentes. La carga principal probablemente recaerá sobre la sección de Orientación del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícola (FEOGA), el
Fondo Social Europeo (FSE) y el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER). Podría también establecerse financiación a través de préstamos con el Banco Europeo de Inversiones (BEI) y del Nuevo Instrumento Comunitario de Empréstitos y Préstamos (NIC).
Aunque sólo el FEDER está exclusivamente dedicado a los
problemas regionales, los otros instrumentos de la Comunidad
se han dedicado en los últimos años cada vez más a proporcionar asistencia a regiones desfavorecidas. En parte ésto ha sido
el reconocimiento del hecho que los objetivos iniciales de la
Comunidad, el establecimiento de un Mercado Común y el desarrollo de una Política Agrícola Común se habían logrado ya
a principios de los setenta y que podían dirigirse los esfuerzos
a estas tareas. En parte se ha reconocido de hecho que, si bien
la Comunidad había alcanzado mejoras espectaculares en los
niveles de vida durante los sesenta, las disparidades en la situación económica de las regiones se estaban acentuando.
La necesidad de reforzar la atención concedida al ataque
a los problemas regionales fue subrayada por el deterioro de
la actuación económica de la Comunidad en la segunda mitad de los setentas. En 1978 se adoptaron nuevas directrices
para la actividad del FSE y del FEDER que buscan maximizar el impacto de la ayuda concentrando la asistencia en los
problemas de las regiones más pobres. Las propuestas de la
Comisión de 1979 sobre medidas estructurales a implementar
a través del FEOGA (Orientación) muestran una concentra-
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ción similar en las regiones agrícolas más pobres. Se ha puesto
especial énfasis en ayudar a las regiones menos desarrolladas
de la Comunidad como Irlanda del Norte, Oeste de Irlanda,
las Islas al Oeste de Escocia, la región de Lozere en Francia
y los Departamentos Franceses de Ultramar. Es más, en el contexto del primer paquete mediterráneo se han tomado medidas particulares para el regadío, reconversión, infraestructuras, divulgación, etc., en favor de la isla de Córcega y algunas
de las regiones menos desarrolladas de Francia e Italia.
Desde que se creó el FEDER en 1975 los tres principales
instrumentos de la Comunidad implicados en problemas de
ajuste estructural han operado con una clara orientación hacía los problemas de regiones infradesarrolladas o en declive.
Todo el gasto del FEDER y una significativa y creciente parte
de el FSE y FEOGA ( Orientación) ha sido en forma de transferencias y subsidios para estas regiones.
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