Mercado interior, SEGUROS - Reflexiones sobre la

COMISIÓN EUROPEA
DG Mercado Interior
ENTIDADES FINANCIERAS
Seguros
MARKT/2519/02–ES
Orig. EN
Bruselas, 27.9.2002
MARKT/C2/MAAT d (2002)
NOTA A LOS MIEMBROS DEL SUBCOMITÉ DE SOLVENCIA DEL CS
Asunto:
Reflexiones sobre la relación entre el Proyecto SOLVENCIA II y la
extensión del planteamiento LAMFALUSSY a la normativa de seguros
Documento de debate para la reunión del Subcomité de solvencia del CS
de 24 de octubre de 2002
Aunque todavía no se ha tomado una decisión definitiva sobre la forma que finalmente
adoptará el Proyecto SOLVENCIA II, por el momento la orientación que han tomado las
discusiones induce a pensar que probablemente resulten deseables un procedimiento
legislativo más flexible que haga posible que las decisiones se tomen con mayor rapidez
y una mayor convergencia en materia de supervisión, con las consiguientes repercusiones
para el marco regulador y de supervisión.
En estos momentos se está llevando a cabo una importante revisión institucional de la
estructura de regulación y supervisión de la UE en el sector de los servicios financieros.
La aplicación del planteamiento Lamfalussy del marco regulador y de supervisión de la
UE al sector de los seguros es inminente.
Creemos que los cambios propuestos redundarán en una estructura de regulación y
supervisión más eficaz que facilitará la aplicación de las propuestas a que dé lugar el
Proyecto Solvencia II.
Objetivo:
Se invita a los miembros a que tomen nota de los cambios propuestos y formulen los
comentarios que juzguen oportunos.
Commission européenne, B-1049 Bruxelles / Europese Commissie, B-1049 Brussel – Bélgica. Teléfono: +32-2-299.11.11.
Despacho: C107 1/62. Teléfono: directo +32-2-296.06.68. Fax: +32-2299.30.75.
http://europa.eu.int/comm/internal_market/
E-mail: [email protected]
1.
Introducción
1.1
Solvencia II es un proyecto importante y de gran alcance. Exige una revisión
completa del planteamiento que se sigue para evaluar desde el punto de vista
reglamentario y de supervisión la posición financiera global de una empresa de
seguros. Aunque todavía no se ha tomado una decisión definitiva sobre la forma
que finalmente adoptará el Proyecto SOLVENCIA II, por el momento la
orientación que han tomado las discusiones induce a pensar que probablemente
resulten deseables un procedimiento legislativo más flexible que haga posible que
las decisiones se tomen con mayor rapidez y una mayor convergencia en materia
de supervisión.
1.2
En este sentido resultan ilustrativos dos ejemplos. Primero, hay una voluntad
general de encontrar un régimen de margen de solvencia que refleje con mayor
fidelidad los riesgos que realmente asume una empresa. Para ello puede que sea
preciso adoptar normas detalladas que no pueden aprobarse en el nivel primario,
es decir, con una directiva o un reglamento, y que más bien habría que aplicar por
medio de legislación derivada, es decir, en el marco de la comitología. En
segundo lugar, hay que tener en cuenta el objetivo de lograr una mayor
armonización de las disposiciones técnicas. Dada la gran variedad de actividades
que abarca el sector de los seguros, es poco probable puede se pueda progresar
utilizando solamente instrumentos legislativos. Más bien habrá que servirse de
otros medios, como directrices comunes, comunicaciones interpretativas, normas
de supervisión, etc...
1.3
En estos momentos se está llevando a cabo una importante revisión institucional
de la estructura de regulación y supervisión de la UE en el sector de los servicios
financieros. Puede que a los miembros del grupo de trabajo Solvencia les resulte
útil mantenerse informados del desarrollo de estas discusiones de cara a la
evolución probable del Proyecto Solvencia II.
1.4
Así pues, este documento resume las características esenciales de los cambios que
probablemente se produzcan. Con ello no se pretende iniciar un debate sobre estos
cambios, ni tampoco hacer valoraciones al respecto; de ello se encargan otras
instancias.
2.
Marco institucional y calendario
2.1
No cabe duda de que el debate institucional recibió un fuerte impulso con la
aprobación formal en marzo del año pasado por el Consejo Europeo de Estocolmo
del llamado "planteamiento Lamfalussy" para la regulación y la supervisión de los
mercados europeos de valores. Este planteamiento ha sido descrito con bastante
detalle en el informe del Comité de Sabios sobre la regulación de los mercados
europeos de valores1, presidido por el barón Alexandre Lamfalussy.
1
http://europa.eu.int/comm/internal_market/en/finances/mobil/01-memo105.htm.
2
2.2
En un principio, el Parlamento expresó ciertas reservas. Pero tras una declaración
formal del Presidente de la Comisión2 y habida cuenta de una carta anterior del
Comisario Bolkestein a la Comisión de Asuntos Económicos y Monetarios del
Parlamento3, fue posible encontrar una solución intermedia honrosa. La aplicación
práctica del planteamiento a los valores mobiliarios quedó asegurada con la
adopción por el Parlamento Europeo de la Resolución Von Wogau4, el 5 de
febrero de este año.
2.3
En su reunión informal de Oviedo, celebrada el 13 de abril, el ECOFIN coincidió
en que, un contexto que evoluciona rápidamente, la UE tenía que disponer de
unas estructuras de regulación y supervisión financieras adecuadas. Para ello,
invitó5 al CEF y a la Comisión a elaborar los correspondientes informes.
Concretamente, el ECOFIN invitó a la Comisión a informarle de "las
disposiciones pertinentes para facilitar la aplicación coherente y la ejecución de
las prácticas de reglamentación y supervisión" en la línea de las recomendaciones
del informe del CEF (Van Dijkhuizen)6 sobre la integración financiera. En la
respuesta a este mandato, la Comisión elaboró un informe provisional7.
2.4
El ECOFIN de julio aceptó en principio la extensión del planteamiento
Lamfalussy al sector de los seguros. Así, el ECOFIN ha invitado al CEF a definir,
con el apoyo de la Comisión, el nuevo planteamiento para todos los sectores
financieros. El CEF está elaborando un informe final que se basará en las
conclusiones de tres grupos de trabajo:
–
Subgrupo 1: GPSF y estabilidad financiera, presidido por el Sr. J. P.
Jouyet.
–
Subgrupo 2: comités (reguladores) del nivel II, presidido por el Sr. C.
Koch-Weser.
–
Subgrupo 3: comités (supervisores) del nivel III, presidido por el Sr. H.
Brouwer.
2
http://europa.eu.int/comm/internal_market/en/finances/general/02-44.htm.
3
Carta del Comisario Bolkestein a la Sra. Randzio-Plath, 2 de octubre de 2001.
4
http://www3.europarl.eu.int/omk/omnsapir.so/debats?FILE=02-0205&LANGUE=EN&LEVEL=TOC2&GCSELECTCHAP=3.
5
Mandato de 7 de mayo del Consejo ECOFIN al CEF sobre estabilidad financiera, supervisión e
integración en la UE.
6
Informe del CEF sobre la integración financiera, preparado por el grupo de trabajo ad hoc del CEF
sobre la integración financiera de la UE, presidido por Kees Van Dijkhuizen (EFC/ECFIN/194/02,
Bruselas 11.4.02).
7
Aplicación de la normativa de servicios financieros, INFORME PROVISIONAL DE LOS
SERVICIOS DE LA COMISIÓN EUROPEA EN RESPUESTA Al MANDATO DEL ECOFIN
DE 7 DE MAYO DE 2002 (SN 2315/02).
3
2.5
El informe final del CEF será examinado por el ECOFIN el 8 de octubre. A
continuación se celebrarán consultas (Parlamento Europeo, Comisión, operadores
del sector, consumidores). Seguidamente el informe definitivo volverá a ser
sometido al ECOFIN y será aprobado formalmente en las conclusiones del
Consejo Europeo de diciembre, en Copenhague. En cuanto este disponible, la DG
Mercado Interior, Unidad C2, distribuirá el informe definitivo a los miembros del
grupo de trabajo Solvencia.
2.6
El Parlamento Europeo también está preparando un proyecto de informe (el
informe Van Den Burg) sobre la supervisión prudencial en la Unión Europea. Está
previsto que se someta a votación parlamentaria el 4 o el 5 de noviembre.
3.
El planteamiento Lamfalussy
3.1
El objetivo del planteamiento Lamfalussy en el sector de los valores mobiliarios
era garantizar el establecimiento de una estructura comunitaria de regulación y
supervisión eficaz para facilitar la adopción rápida y flexible de legislación y una
mayor convergencia en materia de supervisión, lo que se traduciría en una
aplicación más coherente y completa de la normativa. Con ello se pondría
remedio a las deficiencias que ha encontrado en el marco actual el Plan de Acción
para los servicios financieros. El beneficio que se obtendría con ello en términos
económicos sería un mercado comunitario de valores mobiliarios verdaderamente
integrado y eficiente que generaría más crecimiento, empleo y productividad.
3.2
"Lamfalussy" abogaba por que, para adoptar normas comunitarias en el sector de
los valores mobiliarios, se aplicase un enfoque basado en cuatro niveles.
Seguidamente se describen las características básicas de este planteamiento8:
Nivel 1
8
Tras un proceso completo de consulta la Comisión adopta una
propuesta de Directiva o de Reglamento que recoja los principios
generales esenciales o clave. Una vez que el Parlamento y el Consejo se
ponen de acuerdo sobre estos principios generales y sobre las
competencias de ejecución previstas en la propuesta, las medidas
concretas de ejecución se desarrollan en el nivel 2.
En el sector de los valores mobiliarios, el comité de nivel 2 era el Comité europeo de valores
(CEV) y el comité de nivel 3 el Comité europeo de reguladores de valores (CERV), ambos
creados por sendas decisiones de la Comisión.
4
Nivel 2
Previa consulta a un comité de nivel 2, la Comisión consulta con el
comité de nivel 3 las medidas técnicas de ejecución. Éste prepara su
dictamen en consulta con los operadores del mercado, los usuarios
finales y los consumidores y lo somete a la Comisión. Ésta prepara una
propuesta formal y la somete al comité de nivel 2, que debe someterla a
votación en un plazo máximo de tres meses. A continuación, la
Comisión adopta la medida. A lo largo de esta fase de nivel 2, se
mantiene plenamente informado al Parlamento Europeo y se concede la
máxima consideración a su opinión.
Nivel 3
Corresponde al Comité de nivel III la tarea de elaborar
recomendaciones interpretativas conjuntas, directrices coherentes y
normas comunes. También evalúa el trabajo de otros expertos ("peer
reviews") y compara la práctica reguladora para garantizar una
implementación y una aplicación coherentes.
Nivel 4
La Comisión verifica el cumplimiento de la normativa comunitaria por
los Estados miembros y puede emprender actuaciones judiciales contra
los Estados miembros que presuntamente infrinjan el Derecho
comunitario.
3.3
La clave de este planteamiento es la rápida toma de decisiones combinada con una
consulta amplia y transparente de todos los interesados. Tanto el propio informe
Lamfalussy como el Parlamento, cuando aceptó las propuestas de compromiso en
el sector de los valores mobiliarios, hicieron especial hincapié en la consulta
amplia y transparente de todos los interesados. En respuesta a este requisito está
previsto utilizar Internet para lograr una mayor difusión de la información y una
consulta amplia. Este aspecto influirá en el método de trabajo de los comités de
nivel 2 y 3.
4.
Extensión del planteamiento Lamfalussy a los seguros
4.1
La manera más obvia de aplicar el planteamiento Lamfalussy a los seguros es
convertir al Comité de Seguros (CS) y a la Conferencia de Autoridades de
Supervisión de Seguros de la Unión Europea (Conferencia) en comité regulador
(nivel 2) y comité supervisor (nivel 3) respectivamente, dadas sus funciones y
competencias actuales.
4.2
En una reunión extraordinaria celebrada el 5 de junio, la Conferencia manifestó su
disposición a asumir el papel de comité supervisor de nivel 3. Las asociaciones
europeas de empresas del sector de los servicios financieros fueron consultadas al
respecto en otra reunión celebrada el 6 de junio.
5
4.3
El informe provisional de la Comisión propugnaba que el planteamiento
Lamfalussy se aplicase a los seguros del siguiente modo9:
"El Comité de Seguros podría dar lugar al Comité regulador de Seguros y
Pensiones (CRSP), presidido por la Comisión e integrado por representantes de
los Ministerios de Hacienda de la UE. El presidente del Comité supervisor (el
CSSP, véase a continuación) tendría el estatuto de observador. El Comité se
encargaría de las cuestiones relacionadas con los fondos de pensiones y los
seguros y podría crearse mediante decisión de la Comisión10.
El Comité de autoridades de supervisión de seguros y fondo de pensiones
(CASSFP) podría crearse a partir de la Conferencia de Autoridades de
Supervisión de Seguros. Estaría presidido por un supervisor de seguros o de
fondos de pensiones de un Estado miembro y sus miembros serían supervisores de
seguros y de fondos de pensiones. El CASSFP tendría un grado de independencia
semejante al del CRSP y contaría con su propia secretaría. También podría crearse
mediante decisión de la Comisión.
Habría que crear un grupo de representantes del sector bajo los auspicios del
CASSFP encargado de las orientaciones estratégicas globales y de defender los
intereses del sector."
4.4
A propósito, de la propuesta de Directiva relativa a los organismos de previsión
para la jubilación11 se ocuparía un comité ampliado de "seguros y pensiones". Por
supuesto, habría que tener en cuenta las particularidades de los distintos
organismos de previsión para la jubilación.
4.5
El planteamiento Lamfalussy se aplicaría tal como se expone de manera
esquemática en el Anexo.
4.6
Está claro que todavía hay que decidir muchos detalles. No es nuestro propósito
tratarlos aquí; sólo pretendemos dejar constancia de los cambios previsibles en el
marco regulador y de supervisión de la UE. También es evidente que los aspectos
prácticos de la labor cotidiana de supervisión seguirán siendo competencia
exclusiva del Estado miembro.
9
Aplicación de la normativa de servicios financieros, INFORME PROVISIONAL DE LOS
SERVICIOS DE LA COMISIÓN EUROPEA EN RESPUESTA Al MANDATO DEL ECOFIN
DE 7 DE MAYO DE 2002 (SN 2315/02), Anexo IV, puntos 5-7.
10
Como el Comité de Seguros fue creado por una Directiva, para que tenga encaje en el modelo
Lamfalussy de comité de nivel II habría que modificar la Directiva (91/675/CEE).
11
Véanse el considerando 37 y el apartado 2 del artículo 21 de la propuesta modificada.
6
4.7
Como se ha indicado en la sección 1, es probable que la implementación del
Proyecto Solvencia 2 se vea considerablemente facilitada por la labor de los
comités de nivel 2 y 3. Además, hay un creciente interés12 por una mayor
convergencia en materia de cooperación internacional entre autoridades
reguladoras, de normas de supervisión y de prácticas actuariales. Por lo tanto, la
evaluación por comités de nivel 2 y 3 de las mejores prácticas y de las normas
internacionales, como pueden ser las desarrolladas por organismos como la IAIS y
la IAA, puede ser una manera práctica de fomentar la convergencia internacional.
5.
Conclusiones
5.1
Creemos que los cambios propuestos redundarán en una estructura de regulación
y supervisión más eficaz que facilitará la aplicación de las propuestas a que dé
lugar el Proyecto Solvencia II.
Objetivo:
Se invita a los miembros a que tomen nota de los cambios propuestos y formulen los
comentarios que juzguen oportunos.
12
Véase el documento complementario elaborado para la reunión "Trabajos actuales y futuros sobre
solvencia en la AISS y en la profesión actuarial desde la perspectiva Solvencia 2."
7
Posible aplicación del planteamiento Lamfalussy a los seguros
Anexo
NIVEL 1
La Comisión adopta una propuesta formal de Directiva/Reglamento tras un proceso completo
de consulta
El Parlamento Europeo y
el Consejo
llegan a un acuerdo sobre los principios generales y las competencias de ejecución establecidos en la
Directiva/Reglamento
NIVEL 2
La Comisión, previa consulta al Comité regulador de seguros, consulta con el
Comité supervisor de seguros las medidas técnicas de ejecución
El Comité supervisor de seguros elabora un
dictamen en consulta con los operadores del
mercado, los usuarios finales y los
consumidores y lo somete a la Comisión
La Comisión examina el dictamen y presenta
una propuesta al Comité regulador de seguros
El Comité regulador de seguros somete la
propuesta a votación en el plazo máximo de tres
meses
La Comisión adopta la medida
Se mantiene
plenamente
informado al
Parlamento
Europeo, que
puede adoptar
una resolución
en caso de
extralimitación
de las
competencias
de ejecución
NIVEL 3
El Comité supervisor de seguros elabora recomendaciones interpretativas conjuntas,
directrices coherentes y normas comunes (en ámbitos no cubiertos por la normativa
comunitaria), evalúa el trabajo de otros expertos ("peer reviews") y compara la práctica
reguladora para garantizar una implementación y una aplicación coherentes
NIVEL 4
La Comisión verifica el cumplimiento de la normativa comunitaria por los
Estados miembros
La Comisión puede emprender actuaciones judiciales contra los Estados miembros que
presuntamente infrinjan el Derecho comunitario
8