Política sobre sitios de la memoria en el MERCOSUR

EN LA PRÁCTICA
POLÍTICAS SOBRE SITIOS DE MEMORIA EN EL MERCOSUR
LAURA TOKER1
Resumen
En el marco del proceso de integración política y social regional, el MERCOSUR adoptó un
conjunto de Principios Fundamentales para las Políticas Públicas sobre Sitios de Memoria.
Este documento, elaborado por el Instituto de Políticas Públicas en Derechos Humanos del
MERCOSUR (IPPDH) establece pautas para guiar las iniciativas que se desarrollen sobre el
tema en los distintos países que componen el bloque regional.
El presente artículo describe brevemente el contenido de dichos Principios Fundamentales,
a la vez que da cuenta de los principales debates que surgieron en el proceso de
elaboración de ese documento, y que reflejan la multiplicidad de experiencias que existen en
la región en materia de creación, preservación y gestión de sitios de memoria vinculados
con las graves violaciones a los derechos humanos cometidas por las dictaduras de Cono
Sur.
Abstract
In the framework of the regional social and political integration, MERCOSUR adopted a set
of Guiding Principles for Public Policy on Places of Memory. This document, prepared by the
Institute of Human Rights Public Policy MERCOSUR (IPPDH) provides guidelines to guide
initiatives that build on the theme in different countries that make up the regional bloc.
1
Laura Toker es miembro del Instituto de Políticas Públicas en Derechos Humanos del MERCOSUR. Es licenciada en ciencia
política (UBA), y realizó una Maestría en Derecho Internacional de los Derechos Humanos (UBA). Fue asesora técnica en la
Dirección General de Derechos Humanos del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto de Argentina.
Fue jefa de trabajos prácticos de la materia Teoría del Estado de la Facultad de Derecho de la UBA y dio clases de derechos
humanos en el Instituto del Servicio Exterior de la Nación.
1
El IPPDH fue creado en 2009 (Decisión N° 14/09 del Consejo de Mercado Común del MERCOSUR). Su sede permanente
está en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, República Argentina, y según el Acuerdo suscripto entre el MERCOSUR y la
República Argentina tendrá sus oficinas definitivas en el predio donde funcionó la Escuela de Mecánica de la Armada, uno de
los centros clandestinos de detención paradigmáticos de la última dictadura militar (1976-1983), que ha sido recuperado como
Espacio para la Memoria y la promoción de los derechos humanos. Para obtener más información sobre el IPPDH, acceder a
la página web: http://www.ippdh.mercosur.int/
1
Ver Abramovich, Víctor, “Derechos Humanos en el marco del Proceso de integración”, en revista Democracia y Derechos, año
1/Nro1/ julio de 2012. Disponible en: http://www.ciep.unsam.edu.ar/pdf/revista_version_final_num1_julio2012.pdf
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Año 2, Nº 3. Abril de 2012. Buenos Aires, Argentina
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This article briefly describes the content of these fundamental principles, while aware of the
major debates that arose in the preparation of this document, and reflect the multiplicity of
experiences that exist in the region in terms of creation, preservation and management of
sites of memory linked with serious human rights violations committed by the dictatorships of
the South American.
Introducción. Sobre el marco de las políticas de memoria en el MERCOSUR
En los últimos años el proceso de integración de los países del Cono Sur ha cobrado un
renovado impulso. La idea de patria grande se ha consolidado, y de la mera integración
económica, los Estados han ido tomando decisiones tendientes a reforzar la dimensión
política y social del MERCOSUR.
En este contexto se crearon organismos permanentes y se han llevado adelante un conjunto
de reuniones periódicas especializadas, como la Reunión de Altas Autoridades en Derechos
Humanos
y Cancillerías
del
MERCOSUR
(RAADDHH),
que
han
potenciado
la
institucionalidad de este bloque regional.
Con el objeto de reforzar este proceso y de consolidar a los derechos humanos como un eje
fundamental de la identidad y desarrollo del MERCOSUR, en 2009 los gobiernos acordaron
crear en el ámbito de la RAADDHH el Instituto de Políticas Públicas en Derechos Humanos
del MERCOSUR (IPPDH)1, como una instancia de cooperación técnica, investigación
aplicada y apoyo a la coordinación de políticas públicas en derechos humanos en la región.
Entre los ejes de trabajo prioritarios de la RAADDHH, sobre todo a través de la Comisión
Permanente de Memoria, Verdad y Justicia, y del IPPDH, está el abordaje de las políticas
regionales en materia de lucha contra la impunidad. La consolidación de este tema en la
agenda de derechos humanos del MERCOSUR constituye una decisión política relevante,
pues ratifica la existencia de un pasado en común a la vez que un compromiso presente con
el respeto y garantía de los derechos humanos2.
2
Ver Abramovich, Víctor, “Derechos Humanos en el marco del Proceso de integración”, en revista Democracia y Derechos, año
1/Nro1/ julio de 2012. Disponible en: http://www.ciep.unsam.edu.ar/pdf/revista_version_final_num1_julio2012.pdf
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En este escenario se desarrollan distintas políticas tendientes a lidiar con la trama de
ocultamientos producida por las dictaduras de la región, y orientadas a generar
conocimiento compartido e impulsar el desarrollo de memorias e identidades comunes3.
Una de estas iniciativas se ve plasmada en la creación en 2011 de un grupo técnico
intergubernamental tendiente a obtener información confiable sobre las coordinaciones
represivas del Cono Sur4, de manera tal de aportar a los procesos de verdad y justicia
abiertos para revisar, investigar y juzgar las graves violaciones a los derechos humanos
cometidas por los Estados en el pasado reciente. En particular, este grupo busca relevar,
sistematizar, censar y desclasificar de manera coordinada los principales archivos públicos y
sociales que existen sobre estos hechos.
Otra de las iniciativas relevantes es la decisión de los gobiernos de adoptar los Principios
fundamentales para las políticas públicas sobre sitios de memoria5, elaborados por el IPPDH
con el objetivo de establecer pautas comunes para guiar las políticas gubernamentales y
sociales que se desarrollen sobre sitios de memoria6. Estos principios establecen
parámetros comunes pero flexibles, aplicables en distintos contextos, pues buscan reflejar la
pluralidad de experiencias
y debates que existen en la región sobre los procesos de
construcción de memorias, en los que intervienen diferentes individuos y grupos con
3
Sobre este punto, Elizabeth Jelin ha sostenido que este tipo de iniciativas vinculadas a “acontecimientos traumáticos de
carácter político y situaciones de represión y aniquilamiento” tienen “un papel altamente significativo, como mecanismo cultural
para fortalecer el sentido de pertenencia a grupos o comunidades”. Jelin, Elizabeth, Los trabajos de la memoria, Ed. S. XXI,
Madrid, 2012, Págs. 9 y 10.
4
En 2011 en el marco de la Comisión Permanente de Memoria, Verdad y Justicia de la RAADDHH se creó el Grupo Técnico
de obtención de datos, información y relevamiento de archivos de las coordinaciones represivas del cono sur y en particular de
la Operación Cóndor. De acuerdo a la resolución que lo crea, este Grupo Técnico tiene los siguientes objetivos: “1) Relevar los
datos e información de fuentes públicas y de la sociedad civil existentes en cada uno de los Estados miembros y asociados; 2)
Relevar la normativa, estado de accesibilidad de los archivos y sus niveles de reserva; 3) Favorecer el intercambio de datos e
información obrante en cada uno de los Estados Miembros y Asociados y elaborar un sistema regional de datos; 4) Coordinar
con las áreas nacionales pertinentes la realización de investigaciones”. MERCOSUR/RAADDHH/ACTANo2/11/Anexo VI.
5 Los Principios fueron adoptados en la XXII RAADDHH, que tuvo lugar en la ciudad de Porto Alegre, República Federativa de
Brasil, entre los días 3 y 6 de septiembre de 2012. Ver: Acta/MERCOSUR/XXIIRADDHH/ATAN2/12. Por su parte, esta
decisión fue ratificada por los Presidentes y Presidentas del bloque regional, quienes manifestaron que este documento
funcionará como una guía orientadora de las políticas públicas de los gobiernos del MERCOSUR en la materia¨ (Ref. Párr. 32
del Comunicado de la Cumbre de Jefes de Estado del MERCOSUR y Estados Asociados, que tuvo lugar en la ciudad de
Brasilia, República Federativa de Brasil, los días 6 y 7 de diciembre de 2012. ).
6 A los efectos de estos Principios, se consideran sitios de memoria “todos aquellos lugares donde se cometieron graves
violaciones a los derechos humanos, o donde se resistieron o enfrentaron esas violaciones, o que por algún motivo las
víctimas, sus familiares o las comunidades los asocian con esos acontecimientos, y que son utilizados para recuperar,
repensar, y transmitir procesos traumáticos, y/o para homenajear y reparar a las víctimas” (Principio Nro. 1,). Se trata de una
definición compleja, que surge a raíz de las experiencias y de los principales debates que se han dado en la región.
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objetivos, intereses y memorias distintas e incluso contradictorias. A continuación entonces
se describirán algunos de los principales debates que surgieron en el rico proceso de
elaboración de ese documento. Luego, en el siguiente apartado, se desarrollará brevemente
el contenido de estos Principios fundamentales.
Sobre las experiencias y debates en torno a las políticas sobre sitios de
memoria en la región.
Con la llegada de la democracia, en todos los países de la región se crearon
paulatinamente, y no sin conflictos, sitios de memoria que, con formatos y contenidos
diversos, han servido para reconstruir los hechos ocurridos, para reparar y homenajear a las
víctimas, y para favorecer la construcción de memorias colectivas sobre lo sucedido. La
multiplicidad de experiencias es contundente: se crearon sitios en predios donde se
cometieron graves violaciones a los derechos humanos y cuya materialidad es testimonio de
los crímenes ocurridos, y también en lugares paradigmáticos de la represión o de la
resistencia, e incluso en lugares que no tienen una relación física con lo sucedido pero que
resultan significativos para una comunidad y que por ello permiten evocar el recuerdo e
impulsar procesos de construcción de memorias vinculadas a un pasado doloroso.
Las experiencias, y los debates que surgieron en torno a ellas, reflejan la dificultad, y los
riesgos, de crear pautas generales que hagan abstracción de los procesos históricos y
sociales concretos a los que las memorias se refieren. Es por esto que para elaborar los
Principios del MERCOSUR, el IPPDH relevó en forma exhaustiva testimonios de diversos
actores y los principales antecedentes normativos y prácticos que existen en los países de la
región7.
7
El plan de trabajo elaborado por el IPPDH para confeccionar los Principios incluyó el relevamiento y sistematización de los
estándares del derecho internacional de los derechos humanos aplicables al tema, y también las principales experiencias y
debates que se dan en la región. Se visitaron diversos sitios y se realizaron entrevistas y reuniones de trabajo con expertos,
funcionarios y organizaciones sociales que abordan el tema. A su vez, se preparó un formulario sobre las principales
cuestiones vinculados con las políticas de sitios, así como sobre el papel que pueden tener estas iniciativas en la construcción
y consolidación de identidades regionales. Este cuestionario se distribuyó a más de cien instituciones involucradas con tareas
de identificación, creación, preservación diseño de contenido y gestión de sitios de memoria, a la vez que a organizaciones
sociales, intelectuales y centros de investigación. Las respuestas a este cuestionario fueron procesadas y sistematizadas.
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Luego de este proceso, pudieron constatarse diversas posiciones sobre lo que hoy se
entiende por sitios de memoria, sus objetivos, formatos y contenidos, así como sobre los
posibles modelos de diseño institucional.
Respecto al formato y contenido de los sitios de memoria creados en predios donde se
cometieron graves violaciones a los derechos humanos existen dos tendencias en disputa.
Están quienes resaltan la potencialidad de reconstruir el espacio tal cual fue, de representar
(en el sentido de hacer presente algo que ya no está) el horror y de ahí promover trabajos
de construcción y transmisión de la memoria. Esta postura sin embargo es minoritaria en la
actualidad, pues en general se reconoce la necesidad de preservar estos espacios, de
manera tal de resguardar su valor histórico y testimonial. Esta segunda perspectiva ha sido
acompañada a su vez por un conjunto de decisiones judiciales8 y administrativas9 tendientes
a garantizar el aseguramiento físico de estos predios, ya que aportan material probatorio
relevante en los procesos judiciales en curso o los que puedan abrirse en el futuro en
relación a los crímenes allí ocurridos.
Desde este enfoque, preservar estos predios no obstaculiza sin embargo la posibilidad de
desarrollar actividades e intervenciones en el espacio tendientes a reconstruir los hechos,
elaborar las consecuencias de los procesos históricos en los que dichos hechos estuvieron
inmersos, y promover una perspectiva crítica que apunte a la defensa de los derechos
humanos en la actualidad.
Por otra parte, uno de los temas que generó mayores discusiones está vinculado al papel
que se le asigna a los sitios de memoria en el marco de procesos de democratización y
reforma de las instituciones que estuvieron directamente involucradas con la comisión de
8
La Justicia reconoció en diferentes oportunidades la obligación del Estado de resguardar sitios, y archivos a ellos vinculados,
que pudieran contribuir con el esclarecimiento de los crímenes de lesa humanidad. Un ejemplo de Argentina fue la declaración
judicial de inconstitucionalidad de un decreto presidencial que ordenaba la demolición de la ex ESMA. Dicha decisión también
ordenó resguardar cualquier documentación o testimonio que pudiera aportar datos para la reconstrucción de la verdad, a la
vez que reconoció el carácter de patrimonio cultural de esos sitios. En Uruguay, por su parte, se adoptaron medidas de no
innovar en predios militares tendientes resguardar los lugares donde podría haber material probatorio. Para más información
sobre estos y otros ejemplos, se sugiere ver la nota al pie Nro. 20 del documento Principios Fundamentales para las Políticas
Públicas en Derechos Humanos del IPPDH, disponible en la página web: http://www.ippdh.mercosur.int/Novedad/Details/98
9
En algunos casos se aplicaron las normas de patrimonio histórico vigentes a predios que fueron utilizados por las dictaduras
como centros clandestinos de detención. En otros casos se dictaron normas específicas tendientes a preservar determinados
lugares. Para más información sobre estos antecedentes, se sugiere ver las notas al pie Nro. 21 y 22 del documento Principios
Fundamentales para las Políticas Públicas en Derechos Humanos del IPPDH.
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graves violaciones a los derechos humanos. Los debates giran en torno a la pertinencia de
crear estos sitios en predios que están bajo la órbita de las fuerzas armadas y/o de
seguridad, y sobre el potencial que pueden tener estas iniciativas para impulsar procesos de
reforma e incidir en la formación de nuevas generaciones de agentes. Al respecto, si bien
en muchos casos se reconoce este potencial, están quienes resisten este tipo de iniciativas
pues priorizan el valor reparatorio de los sitios de memoria. Desde esta perspectiva en
general se sostiene que para las víctimas y sus familiares puede ser traumático compartir su
espacio de duelo y memoria con agentes de instituciones que aún no fueron completamente
depuradas.
Lejos de ser un tema menor, esta discusión se inscribe en el marco de los debates más
amplios que surgen con las transiciones a la democracia en la región, y que aún continúan
vigentes pues existen muchos casos de predios que no fueron desafectados y en los cuales
se han creado, o se prevé crear, espacios de memoria. Una fórmula de consenso en este
punto es la propuesta de identificar y señalizar todos los predios paradigmáticos del accionar
represivo.
Otro tema que ha suscitado disputa está vinculado al diseño institucional de los sitios de
memoria. Aquí la principal discusión es sobre la posibilidad de crear sitios que funcionen en
el marco de la estructura estatal y, en su caso, sobre el margen de independencia que
deben tener para decidir cuestiones presupuestarias y sobre el contenido de sus
actividades. Muchos de los sitios que existen en la región surgieron tras la llegada de la
democracia a raíz del esfuerzo de agrupaciones de víctimas y familiares o de
organizaciones sociales en un contexto en el cual las políticas de memoria, y en particular
las de preservación de predios donde se cometieron graves violaciones, no eran entendidas
como responsabilidad de los Estados y, menos aún, como un objetivo de las políticas
gubernamentales.
El contexto político e institucional de la región hoy es bastante diferente, y los Estados del
Cono Sur se han involucrado en muchas de las iniciativas que existen en materia de
preservación y creación de sitos de memoria, e incluso varios de estos proyectos tienen un
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lugar central en las políticas implementadas para lidiar con los crímenes cometidos en el
pasado10.
Este cambio de escenario dio lugar a su vez a la emergencia de sitios de memoria con
modelos de gestión mixtos, en donde funcionarios de distintos niveles de gobierno,
organizaciones sociales e incluso representantes de universidades o centros académicos
participan en la administración de estos espacios. Se trata de modelos de gestión más
complejos, pues requieren procesos de negociación y toma de decisiones más lentos, pero
que resultan interesantes pues tienden a institucionalizar instancias de diálogo entre los
diversos actores involucrados, lo que contribuye a su vez legitimar las políticas que se
desarrollan en estos sitios.
Más allá de estas y de otras discusiones que se han dado, existen puntos de consenso
importantes: hoy no está en discusión la necesidad de diseñar e implementar políticas
públicas sobre sitios de memoria, a la vez que hay consenso sobre la importancia de crear
canales para la participación efectiva de las víctimas y de sus familiares, de las
comunidades locales y de la sociedad en general en las distintas etapas de las políticas
públicas que se desarrollen en la materia.
Sobre los principios fundamentales para las políticas públicas sobre sitios de
memoria
La preservación de los predios donde se cometieron graves violaciones a los derechos
humanos y la creación de sitos de memoria vinculados a esos sucesos, son herramientas de
política pública a disposición de los Estados para cumplir sus obligaciones en materia de
justicia, verdad, memoria y reparación. Ello porque además de brindar reparación simbólica
a las víctimas y vehiculizar los procesos de memoria, estos espacios permiten contribuir con
la justicia y reconstruir y transmitir la verdad de lo ocurrido. La ¨materialidad (de los sitios) es
10
Algunos ejemplos de esto: en la Argentina, en el año 2004 se decidió afectar el predio donde funcionaba la ex ESMA para el
desarrollo de un espacio de memoria y promoción de derechos humanos, desalojando las unidades de la Armada que aún
estaban en el lugar. Como un paso más allá en la institucionalidad de estas iniciativas, en 2011 se sancionó la ley 26.691
denominada de “Preservación, Señalización y Difusión de Sitios de Memoria del Terrorismo de Estado”, que dispuso líneas
generales para las políticas del gobierno nacional en esta materia. En Brasil, funciona desde el año 2009 el Memorial de la
Resistencia de San Pablo, y en el año 2012 la Secretaria de Derechos Humanos propuso al MERCOSUR la construcción de un
memorial sobre el Plan Cóndor en Porto Alegre. En Paraguay, se creó una “Red de Sitios Históricos y de Conciencia”, con el fin
de preservar archivos y lugares con valor histórico, obligando en algunos casos a desalojar unidades policiales y militares para
afectarlas como museo. En Uruguay, por su parte, recientemente el gobierno nacional afectó el predio donde funcionó el
Servicio de Información de Defensa (SID) que operó como un centro clandestino de detención, para el nuevo Instituto Nacional
de Derechos Humanos. Allí se colocó, a su vez, una placa en memoria de las personas ilegalmente detenidas en ese lugar.
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un testimonio de las violaciones allí ocurridas a la vez que constituyen un patrimonio
histórico y cultural ineludible para las generaciones futuras¨11
En este sentido, más allá de la multiplicidad de experiencias y debates que existen en la
región en torno a los procesos de memoria, los Principios del MERCOSUR disponen una
serie de pautas para preservar el valor probatorio de estos espacios, a la vez que
establecen la obligación de los Estados de garantizar la disponibilidad y accesibilidad de
mecanismos
judiciales y administrativos para que cualquier interesado pueda solicitar la preservación de
estos predios.
Por otra parte, hay un conjunto de principios que establecen criterios más laxos tendientes a
orientar los procesos de identificación, señalización y determinación del contenido de los
sitios de memoria. En estos procesos el margen para el diseño de políticas públicas es más
amplio, pues existen múltiples alternativas. Es por ello que los principios en este punto
tienen un carácter más bien procedimiental, y destacan la necesidad de asegurar la más
amplia participación de víctimas, familiares, comunidades locales y diferentes sectores de la
sociedad, y la utilidad de crear equipos interdisciplinarios que estudien y difundan
ampliamente los temas que aborda cada sitio.
Por último, los Principios incluyen una serie de pautas específicas sobre el diseño
institucional de los sitios de memoria que establecen la necesidad de contar con marcos
jurídicos adecuados, mecanismos de transparencia y monitoreo. También se establece que
los sitios deben contar con canales efectivos para la participación social en la administración
de estos proyectos.
Comentarios finales
La decisión de los Estados de la región de adoptar los Principios fundamentales sobre sitios
de memoria se inscribe en el marco de un conjunto de iniciativas tendientes a apuntalar la
dimensión política, social y cultural del MERCOSUR.
11 IPPDH, Principios Fundamentales para las políticas públicas sobre sitios de memoria, Pág. 2
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El abordaje regional de las políticas en materia de lucha contra la impunidad, ratifica la
existencia de un pasado común, de una historia compartida de violencia estatal y
avallasamiento sistemático de las dignidad humana.
En este contexto, los trabajos de memoria adquieren un valor agregado, pues permiten
restituir las referencialidades de acuerdo a las vivencias de los sujetos y de sus
comunidades y reconocer los rastros como partes de una experiencia común.
Así es que las múltiples y heterogéneas experiencias que existen en la región en materia de
construcción de memorias han aportado, a veces de manera espontánea y en otros casos
de forma deliberada, a la profundización de identidades regionales y, con ello a la progresiva
consolidación de una comunidad política y social latinoamericana. En este marco, con la
adopción de los Principios del MERCOSUR se crea una plataforma compartida, un marco
común, para el desarrollo de políticas tendientes a promover la construcción de memorias
vinculadas a situaciones de profundo dolor colectivo.
Palabras clave
Key words
Sitios de la memoria
Memory sites
MERCOSUR
MERCOSUR
Resignificación
Reinterpretation
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