descentralizacion, eficiencia y participacion ciudadana

INFORME FINAL
PROYECTO MODELOS DE GRADO OPTIMO DE DESCENTRALIZACION CON
REFERENCIAS CIUDADANOS
UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA
CENTRO DE INVESTIGACIONES PARA EL DESARROLLO
DESCENTRALIZACION, EFICIENCIA Y PARTICIPACION CIUDADANA
Director: Clemente Forero., Carolina Hidalgo López y otros
Bogotá, Noviembre de 1997
DESCENTRALIZACION, EFICIENCIA Y PARTICIPACION CIUDADANA
ó: Descentralización y participación ciudadana
ó: Descentralizar y participar
Clemente Forero Pineda,
Director del Proyecto
Carolina Hidalgo López
Guisella Jiménez Penagos
Mercedes Ortiz Cañón
Sandra Pulido Díaz
Centro de Investigaciones para el Desarrollo
Facultad de Ciencias Económicas
Universidad Nacional de Colombia
Ediciones Tercer Mundo - Universidad Nacional de Colombia
Santafé de Bogotá, Noviembre de 1997
AGRADECIMIENTOS
El equipo de investigación agradece a la Consejería Presidencial para la Costa Atlántica, la
Facultad de Ciencias Económicas, el Centro de Investigaciones para el Desarrollo y el CINDEC
de la Universidad Nacional de Colombia sus contribuciones a la financiación del presente
trabajo. También agradece los comentarios y conceptos de Eduardo Verano, Juan Carlos
Quintero, Ernesto Blanco, José Luis Mejía, Luis Lorduy, Darío Restrepo, Libardo Sarmiento,
Jorge Iván González, el equipo de investigación sobre descentralización y región de la
Universidad del Norte y los asistentes al Seminario de Estudios Latinoamericanos de la
Universidad de Stanford.
Mercedes Ortiz Cañón
Sandra Pulido Díaz
Guisella Jiménez Penagos
Carolina Hidalgo López
Clemente Forero Pineda, Director del Proyecto
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CONTRAPORTADA
Este libro evalúa el proceso descentralizador de los últimos 15 años en Colombia, en
términos de su eficiencia económica y de su adecuación institucional. La discusión de las
estrategias de descentralización y sus efectos se hace a la luz de los planteamientos teóricos de
que ha sido objeto el tema del ordenamiento territorial en la literatura económica.
La argumentación que se ha dado en favor de la descentralización es de carácter político y
económico. En el plano político, sin embargo, es legítimo pensar que el modelo de
descentralización colombiano transfiere el poder de una élite central a unas élites regionales, sin
que se dé una devolución del poder a la ciudadanía. En el plano económico, debe observarse que
eficiencia y optimalidad son conceptos que no se limitan a los aspectos técnicos de la
administración de los servicios públicos o a los costos con que éstos se producen y suministran.
En los conceptos de optimalidad y eficiencia está comprendida la consideración de las
preferencias de los ciudadanos. Una asignación de recursos es eficiente sólo en la medida en que
en ella se reflejan las preferencias de quienes son beneficiarios de la producción de los bienes y
servicios.
Culmina con una serie de propuestas de reforma que van más allá de los mecanismos y
fórmulas de las transferencias, en donde han concentrado su trabajo muchos críticos del proceso
colombiano, y propone un replanteamiento global de las relaciones financieras territoriales en el
que algunos principios y directrices globales de orden constitucional son cuestionados.
Los autores:
Clemente Forero Pineda, ingeniero del INSA de Lyon (Francia); M.A. y Ph.D. en
Economía de la Universidad de Stanford (California); profesor y coordinador académico del
Doctorado en Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Colombia; presidente del
Consejo Nacional de Planeación. Autor de varias decenas de publicaciones entre artículos,
libros y capítulos en libros.
Carolina Hidalgo López, economista de la Universidad Nacional e investigadora del
Centro de Investigaciones para el Desarrollo, CID.
Guisella Jiménez Penagos, economista de la Universidad Nacional; estudios de maestría
en Ciencias Económicas. Ha participado en investigaciones de política fiscal, economía
informal y comercio exterior.
Mercedes Ortiz Cañon, economista de la Universidad Nacional; estudios de maestría en
la misma Universidad; investigadora del CID y profesora universitaria. Publicaciones en
finanzas públicas.
Sandra Pulido Díaz, contadora pública de la Universidad Nacional; estudios de maestría
en Ciencias Economicas; investigadora del CID y profesora universitaria. Publicaciones en
finanzas públicas.
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CONTENIDO
I. Presentación
II. Interpretación del contexto histórico y político de la descentralización en
Colombia
Criterios para la evaluación de la estrategia descentralizadora
A. Orientación normativa de la descentralización
B. Instituciones democráticas y participación ciudadana
C. Análisis de los instrumentos de las transferencias y la cofinanciación
1. Balance preliminar sobre el esquema de transferencias
2. Perspectivas de la cofinanciación
Apéndice: La puesta en práctica de la estrategia descentralizadora en
Colombia y en la Costa Caribe
1. Capacidad de gestión y asistencia técnica
2. El direccionamiento de la planeación
3. Niveles de ejecución y mejoramiento de los servicios
Preferencias ciudadanas y descentralización
A. El fundamento del proceso de descentralización en Colombia
B. Las opciones teóricas para tener en cuenta las preferencias ciudadanas
C. Criterios de eficiencia y preferencias ciudadanas sobre bienes públicos
D. Soluciones análogas al mercado: federalismo fiscal
E. Soluciones por la vía de decisión colectiva
IV. La creación de regiones
A. Región y diversidad de preferencias
B. Economías de no rivalidad y de escala
1. No rivalidad en el consumo
2. Rivalidad parcial en el consumo
3. Economías de escala en la producción
4. El reconocimiento de las preferencias frente a las economías de escala y
de no rivalidad
C. Externalidades interjurisdiccionales
D. Costos de transacción
Seguro contra choques externos
F. La regionalización frente al crecimiento económico y la distribución
1. Política redistributiva
2. Incentivo al crecimiento económico
G. Optimalidad de un esquema local-regional-nacional
1. Criterios de tamaño óptimo
2. El ámbito institucional
V. Marco analítico alternativo para evaluar propuestas de descentralización
A. La organización del Estado con base en el análisis de costos de transacción
4
B. Negociaciones en la relación Estado-Ciudadanos
VI. La competencia entre gobiernos y el principio de subsidiariedad
A. El modelo de Tiebout y la competencia interjurisdiccional
B. La competencia intrajurisdiccional
1. La competencia y las economías de escala
2. La fuga de gatos en condiciones de competencia y subsidiariedad
3. La competencia y la imposición
VII. La Ley de transferencias, recaudos y competencias
A. La teoría económica de las transferencias
1. Asignación apropiada de funciones entre niveles de gobierno
a. Estabilización
b. Redistribución del ingreso
c. Provisión de bienes y servicios públicos
2. La intencionalidad de las transferencias
3. Tipos y efectividad de las transferencias bajo el esquema de la Ley 60 de1993
a. Tipos de transferencias
b. Transferencias bajo el esquema de la Ley 60 de 1993
B. Los efectos esperados de la Ley de transferencias y competencias
C. Alternativas de esquemas de manejo de las finanzas intergubernamentales en
Colombia.
1. Generación de alternativas
2. Alternativa A
3. Alternativa B
4. Alternativa C
Participación ciudadana y eficiencia en la asignación de recursos públicos
A. El concepto de control ciudadano en la literatura económica reciente
B. Mecanismos de participación en Colombia y la respuesta de la ciudadanía
C. El control ciudadano: la experiencia de otros países
D. La participación ciudadana en la gestión económica
CUADROS
Cuadro 1: Importancia de las fuentes de financiación en la inversión municipal
Cuadro 2: Porcentaje de municipios con problemas de recurso humano
Cuadro 3: Porcentaje de municipios con problemas internos más graves para la
ejecución
Cuadro 4: Porcentaje de municipios con problemas externos más graves para la
ejecución
Cuadro 5: Estructura administrativa de los municipios
Cuadro 6: Porcentaje de municipios con plan de desarrollo aprobado
Cuadro 7: Porcentaje de municipios con instrumentos y procesos para la
ejecución
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Cuadro 8: Balance global del cumplimiento sectorial de la inversión según Ley
60/93
Cuadro 9: Porcentaje de municipios que cuentan con servicios
Cuadro 10: Distribución de las participaciones municipales por factores que
intervienen en la fórmula de la Ley 60
Cuadro 11: Tasa estimada de evasión fiscal por administraciones 1990-1994
(Valores porcentuales)
GRAFICAS
Gráfica 1: Ejecución de gasto por sectores-región Caribe
Gráfica 2: Bienestar y tamaño óptimo de jurisdicción
Gráfica 3: Bienestar y tamaño óptimo en caso de externalidades
Gráfica 4: Beneficios de la provisión de un bien público según el nivel de
gobierno que presta el servicio
Gráfica 5: Beneficios de la coexistencia de varios niveles de gobierno
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PRESENTACIÓN
Descentralización, finanzas territoriales y ciudadanía
Desde los años setentas, el ordenamiento territorial se convirtió en parte de la agenda de
las reformas constitucionales de Colombia. En 1983 y 1986 se dieron los primeros cambios
institucionales y en la Constitución de 1991 los avances del proceso en el plano institucional
fueron notables. Colombia había entrado temprano en la que sería una ola global de procesos de
descentralización, en la cual se hallan inmersos en la actualidad la mayoría de los países en
desarrollo.
El modelo escogido para descentralizar se centra en las transferencias de recursos fiscales
del gobierno central a las entidades territoriales. Se trata de transferencias condicionadas con
destinación específica a determinados sectores, en un sistema en el que el recaudo se mantiene
altamente centralizado, a pesar de algunas opciones que ahora tienen los municipios y los
departamentos para crear sus propios tributos. El otro mecanismo de financiación del proceso de
descentralización es el de la cofinanciación, a través del cual el gobierno central financia parte de
aquellos proyectos de las entidades territoriales que considera ajustados a prioridades de las
políticas generales del gobierno central. Algunos autores sostienen que se trata de un modelo
1
mixto en el que se combinan formas autonómicas con formas desconcentradoras . Otros
sostienen que la relación que establece entre el gobierno central y las entidades territoriales es
una en la que el primero actúa como principal que establece los objetivos y el segundo como su
agente que, con una agenda distinta, recibe señales que lo inducen a cumplir los propósitos del
2
principal . Lo cierto es que, más que orientarse a la construcción de autonomías locales y a
permitir avances cualitativos de la democracia, el modelo adelanta una desconcentración
subordinada en la que las entidades territoriales actúan en función de una racionalidad central. Su
autonomía es limitada y las posibilidades de participación ciudadana están restringidas.
El telón de fondo de la historia del ordenamiento territorial en Colombia puede ayudar a
comprender mejor el estilo que ha adoptado la estrategia descentralizadora de la última década.
Después de una serie de confrontaciones que se dio a lo largo de la mayor parte del siglo
diecinueve, un pacto entre fracciones de las clases dominantes de las distintas regiones culminó
en la formación de un Estado centralista en la Constitución política de 1886. Con él, se gestó una
esfera nacional de la política, relativamente distanciada de la vida de las regiones. Los miembros
del Congreso sirvieron de intermediarios entre la esfera nacional de la política y las regiones,
dando lugar a relaciones de intercambio de favores que conformaron el sistema que se conocería
como clientelismo y cerrándole espacios al desarrollo de asociaciones civiles voluntarias. A
pesar de numerosos conflictos y hasta desmembraciones, el régimen territorial sufrió escasas
reformas hasta los años setentas, cuando comenzaron a presentarse síntomas de la crisis del
modelo centralista.
Esta se manifestó en una incapacidad manifiesta de las agencias de orden nacional para
satisfacer las necesidades de servicios elementales de las localidades y las regiones. Una ola de
movilizaciones, denominadas paros cívicos, hizo visibles los altos costos del régimen
centralizado y su incapacidad para atender eficazmente a la prestación de servicios públicos
locales. Impulsadas por estas movilizaciones, a partir de 1983 las autoridades nacionales
1
2
Ver Ocampo, José Antonio (1995), ¨El proceso colombiano de descentralización¨, mimeo.
Campbell, Tim (1996), ¨Colombia en la senda de la descentralización¨, Estrategia Económica y Financiera, pp.6B.
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iniciaron una serie de reformas de la organización territorial y política, que se consolidaron y
ampliaron en la Constitución de 1991, y en las leyes y actos constitucionales que desarrollan y
modifican el mandato constitucional original, especialmente la ley 60 de 1993. El esquema del
ordenamiento territorial sigue siendo insatisfactorio, como lo muestra el hecho de que la mayoría
de los actos constitucionales que hasta mediados de 1997 habían modificado la Carta de 1991
tocan a esta materia.
El presente trabajo tiene como propósito evaluar el proceso descentralizador de los últimos
15 años en Colombia, en términos de su eficiencia económica y de su adecuación institucional.
La discusión de las estrategias de descentralización y sus efectos se hace a la luz de los
planteamientos teóricos de que ha sido objeto el tema del ordenamiento territorial en la literatura
económica, particularmente a partir de los años cincuentas cuando aparecieron los trabajos de
Samuelson sobre los bienes públicos y la propuesta de federalismo fiscal de Tiebout. Esta
tradición de pensamiento apenas comienza hoy a incorporar los enfoques institucionalistas y por
ello el trabajo le dedica más de un capítulo a mostrar el camino de éste que parece ser un
fructífero enfoque de las finanzas públicas, especialmente las territoriales. Culmina con una serie
de propuestas de reforma que van más allá de los mecanismos y fórmulas de las transferencias,
en donde han concentrado su trabajo muchos críticos del proceso colombiano, y propone un
replanteamiento global de las relaciones financieras territoriales en el que algunos principios y
directrices globales de orden constitucional son cuestionados.
La argumentación que se ha dado en favor de la descentralización es de carácter político y
económico. Tiene que ver con el otorgamiento de poder de gasto a los gobiernos locales y con el
logro de más altos grados de eficiencia en la prestación de los servicios públicos. En el plano
político, sin embargo, es legítimo pensar que el modelo de descentralización colombiano
transfiere el poder de una élite central a unas élites regionales, sin que se dé una devolución del
poder a la ciudadanía. En el plano económico, debe observarse que eficiencia y optimalidad son
conceptos que no se limitan a los aspectos técnicos de la administración de los servicios públicos
o a los costos con que éstos se producen y suministran. En los conceptos de optimalidad y
eficiencia está comprendida la consideración de las preferencias de los ciudadanos. Una
asignación de recursos es eficiente sólo en la medida en que en ella se reflejan las preferencias de
quienes son beneficiarios de la producción de los bienes y servicios. La descentralización tiene
sentido desde el punto de vista económico en la medida en que permite captar mejor las
generalmente muy diversas necesidades y preferencias de los ciudadanos. Al combinarse los dos
criterios, una reorganización del Estado en la que unidades menores cobran mayor importancia
demanda no solamente autonomía de los gobiernos territoriales sino que las instituciones
permitan captar mejor las necesidades y las preferencias de la población y apoyen el progresivo
desarrollo de la capacidad ciudadana para expresar su preferencias, liderar procesos de cambio y
proponer iniciativas.
El proceso colombiano de descentralización ha sido objeto de variadas interpretaciones,
especialmente en cuanto hace a la relación entre la sociedad y el Estado que en él se plasma. Se
advierte en general en esos análisis una sujeción a la dicotomía Estado-mercado, dentro de la
cual Estado y mercado serían las dos únicas alternativas institucionales para organizar la vida
económica. En la medida en que el mercado ha dejado de ser considerado como la ausencia de
instituciones y progresa el programa de investigación de la economía institucional conducente a
mostrar que el mercado requiere de una compleja trama de arreglos para funcionar, esta visión
dicotómica va quedando atrás. El Estado puede verse entonces como una alternativa posible para
vehicular los consensos sociales, entre muchos otros mecanismos de expresión de las voluntades
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ciudadanas. En ese contexto, los procesos descentralizadores pueden ser vistos como
complementarios de instituciones de participación que no son ni mecanismos de mercado ni
formas de intervención del Estado tradicional.
En Colombia se ha desarrollado un conjunto de instituciones de expresión de la voluntad
ciudadana que van más allá de la simple elección de personas que, una vez elegidos, son
autónomos e independientes en sus decisiones con respecto al mandato que les concedió la
ciudadanía. Con las reformas políticas de la Constitución de 1991, no solamente se abrió la
posibilidad de elegir mandatarios locales y departamentales sino también de intervenir en la
formación de sus planes de desarrollo y en el proceso presupuestal, a través del sistema nacional
de planeación participativa; de controlar la ejecución de los programas de gobierno propuestos
por los candidatos, a través de una eventual revocatoria del mandato; de exigir el cumplimiento
de las leyes; de presentar iniciativas de origen popular, entre otros mecanismos de democracia
participativa y directa.
El esquema de las transferencias se analiza en detalle en el presente trabajo y se hacen
propuestas para su modificación. La organización de las finanzas territoriales de Colombia puede
ser reformada con grandes beneficios. En particular, se propone la sustitución de una parte de las
transferencias por una descentralización del sistema de recaudo de impuestos que le permita a las
entidades territoriales captar directamente un proporción mayor de sus recursos. Es posible
mostrar que, cuando la descentralización del gasto es acompañada por la del recaudo, se generan
incentivos eficaces para que las administraciones locales agudicen su control de la evasión y
mejoren la eficiencia global del sistema de recaudos. El trabajo cita algunos estudios en donde se
corrobora empíricamente este resultado, que se relaciona también con la mayor claridad de la
ciudadanía sobre el destino de los impuestos que paga.
Con frecuencia, se suele atribuir la crisis fiscal del gobierno central al sistema de
transferencias y, en general, al proceso de descentralización. El artículo 357 de la Constitución
de 1991 estableció una agenda para el incremento de la participación de los municipios en los
ingresos corrientes de la Nación de 14 % en 1993 a 22 % como mínimo en el 2002. De igual
forma ordenó el incremento del situado fiscal cedido a los departamentos y distritos. Una
eventual reforma de las bases y criterios de distribución de las transferencias está sometida de
antemano al asedio de la desconfianza mutua entre el gobierno nacional y los gobiernos
territoriales. El gobierno central ha sufrido disminuciones en sus ingresos, tal como era la
intención del Constituyente, para permitir el desarrollo paulatino de los gobiernos locales, con la
disminución progresiva de las atribuciones del gobierno central y su transferencia a las entidades
territoriales. En la medida en que el gobierno central no ha disminuido sus gastos al ritmo
previsto por la Constitución, es difícil atribuir la crisis fiscal del gobierno central al proceso
descentralizador. Aunque el incremento de los gastos del gobierno central se explica
principalmente por el de los sectores de defensa y justicia, como lo ha mostrado la Comisión de
3
Racionalización del Gasto , si sólo se miran los presupuestos del nivel central en los sectores
que se han descentralizado, se observa que no han disminuido como deberían haberlo hecho para
compensar el incremento de las transferencias. Esta disminución era la condición de viabilidad
de la descentralización prevista por el Constituyente.
La segunda fuente de financiación de las entidades territoriales es la cofinanciación. Debe
observarse que este mecanismo perdió su carácter de elemento regulador de una racionalidad
3
Comisión de Racionalización del Gasto y de las Finanzas Públicas (1997), ¨Informe final¨, Tomo I, Santafé de Bogotá, pp.46.
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nacional que promoviera la cooperación entre niveles y se convirtió en el sustituto de los auxilios
parlamentarios. Por la vía de un listado ex-ante, que contiene proyectos cuya viabilidad técnica
ni siquiera había sido analizada en el momento de aprobarse la ley del plan (ley 188 de 1995) que
los consagra como prioritarios, el mecanismo perdió en parte su credibilidad. Argumentando que
los elegidos tienen el derecho de irrumpir en los procesos técnicos de programación de proyectos
en una democracia, los entes técnicos del gobierno central le abrieron la puerta a un rudimentario
acuerdo político a través del cual se establece el listado de proyectos prioritarios para
cofinanciación en la ley del plan de desarrollo a cambio de una rápida aprobación de la ley del
plan y de la renovación del viejo pacto entre el Ejecutivo y quienes intermedian la relación
política entre el centro y las regiones.
Cuando se hizo el diseño del proceso de descentralización colombiano, se le buscó
fundamento teórico al modelo propuesto aduciendo que este respondía a los postulados del
federalismo fiscal y de la elección social. Sin embargo, ni las estructuras institucionales ni las
estrategias del proceso responden a los principios centrales de estos cuerpos teóricos. Las
carencias fundamentales del diseño colombiano en relación con el marco teórico del que se
reclama son dos:
No incorpora las preferencias de los ciudadanos que, en los esquemas teóricos referidos,
son condición necesaria para la eficiencia, y además forman parte de lo deseable en un proceso
de construcción democrática.
La autonomía de los gobiernos locales es restringida, particularmente en las acciones de
gobierno que se manejan dentro del esquema de transferencias condicionadas; no hay delegación
de los recaudos ni asignación taxativa y exclusiva de las competencias.
La importancia de esta discusión, aparentemente doctrinaria, es grande. El éxito en el
mejoramiento del nivel de eficiencia que se puede esperar de un proceso descentralizador
depende de la consideración de las preferencias de los ciudadanos; también, de que se aproveche
el contacto más directo de los gobiernos locales y regionales para estimular la consideración de
esas preferencias y hacer más efectivo el recaudo de los impuestos con que se financie la
actividad pública territorial.
El trabajo le dedica un capítulo especial a la discusión de los niveles intermedios de
gobierno y concretamente a explorar la conveniencia de constituir regiones. La conformación de
regiones a partir de los departamentos ha sido prevista en la Constitución. El análisis muestra
que la región es un espacio propicio para el ejercicio de la autonomía territorial. La discusión en
el Congreso de una ley que desarrolle los planteamientos constitucionales sobre la Región se
anuncia difícil. Sería deseable que dicha ley no se limitara a establecer una serie de condiciones
para constituir regiones autónomas que de pronto puedan terminar dificultando su conformación.
Con ello se perdería un valioso instrumento de eficiencia y de integración autónoma de la
República.
La racionalidad de constituir regiones económicamente autónomas es compleja. En primer
lugar, el gobierno regional es un nivel articulador entre gobiernos locales y gobierno nacional, y
no el sustituto de uno u otro. Buena parte de la teoría económica de la organización espacial de
los gobiernos se ocupa de las alternativas extremas para la prestación de un servicio (central o
local) y a veces de la relación entre un gobierno nacional y múltiples gobiernos locales. En
algunos casos, también se ocupa de la constitución de áreas metropolitanas por la vía de la
integración de unidades de gobierno más pequeñas.
La reflexión propuesta acerca de la región parte de la consideración de la teoría del tamaño
óptimo de las jurisdicciones. Una administración más decentralizada es más adecuada para que
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la relación sociedad-Estado sea cercana. El Estado tendrá mejores posibilidades de conocer de
cerca la especificidad de las preferencias de los ciudadanos, particularmente cuando los
contextos culturales y económicos que determinan las preferencias de los ciudadanos son de una
gran diversidad; de ese mejor conocimiento de las preferencias ciudadanas es de esperar una
mejora en la eficiencia, porque la acción pública se orientará en mejor forma a satisfacerlas. La
sociedad, por su parte, podrá ejercer más fácilmente un control directo sobre sus gobernantes en
un contexto descentralizado. Los modos formales e informales de veeduría y seguimiento de la
acción pública funcionan mejor en espacios sociales más pequeños. De igual forma, el costo de
lograr consensos sobre el uso de los recursos públicos puede ser menor que cuando las unidades
de gobierno son más grandes.
En favor de unidades de gobierno más amplias jugarían otras fuerzas: las economías de
escala, las economías de no-rivalidad, la conveniencia de internalizar las externalidades, la
reducción de riesgos. En el análisis de estas cuestiones se han dado confusiones. En particular, se
suele identificar las economías de escala en la producción de un bien o servicio con las
economías de no-rivalidad, que se producen cuando el bien se consume en forma simultánea y
colectiva entre muchos, como en el caso de los bienes públicos puros. La producción de un bien
público puro puede estar sujeta a rendimientos decrecientes y aún así darse una situación de
economías de no-rivalidad. Con frecuencia las economías de escala coexistirán con economías
de no rivalidad en la prestación de determinados servicios, pero las consecuencias de unas y otras
economías para el análisis y para el diseño de políticas de gestión del servicio serán muy
distintas.
Con el desarrollo de la teoría de los costos de transacción los términos del debate se han
modificado. Cuando el problema del tamaño óptimo de una jurisdicción se mira dentro del
enfoque de los costos de transacción, es posible mostrar que la coordinación de un centro con un
millar de localidades puede tener altos costos de interacción y de establecer consensos; de igual
forma, manejar centralizadamente estructuras dispersas en un extenso territorio nacional con
actores disímiles resulta socialmente costoso; en este último caso, los gobiernos centrales tienden
a producir soluciones promedio que estandarizan modularmente para localidades con
características cualitativas diversas, y en muchos casos - como fue el de Colombia en los setentas
- esos costos sociales se expresan en paros y movimientos cívicos que resultan del descontento
ante soluciones que minimizan el esfuerzo de diseño de las autoridades nacionales pero se alejan
4
sustancialmente de las soluciones óptimas de cada localidad .
Una vez analizados los distintos criterios de tamaño óptimo, la cuestión de la conveniencia
de los gobiernos regionales se plantea formalmente como el dilema de escoger cuántos niveles
de gobierno han de coexistir y cuál debe ser el tamaño promedio de las jurisdicciones de cada
nivel. Un resultado que se deriva del análisis propuesto en este trabajo es que resulta conveniente
definir taxativamente las funciones de cada nivel, para que se excluya de la posibilidad de prestar
un servicio asignado a un nivel, a gobiernos de otros niveles. Las escasas excepciones admisibles
se discuten más adelante. En el caso de un país de tamaño y densidad poblacional medianos
(para ilustrar, podría pensarse en un tamaño de población entre cinco y cincuenta millones de
4
El dilema planteado guarda analogía con el contraste entre la organización divisional de las grandes corporaciones
norteamericanas y el establecimiento de relaciones estables con múltiples proveedores independientes de las empresas
japonesas, analizado por Paul Milgrom y John Roberts en Economics, Organization and Management, Prentice Hall,
Engelwood Cliffs (1992), pgs. 5 y 6. Sin embargo, el carácter de no rivalidad de los servicios públicos y la necesidad de captar
preferencias que no se expresan en precios de mercado hacen el problema de coordinación e incentivos aún más complejo.
141
habitantes, aunque tales márgenes dependen críticamente de factores culturales, históricos y
geográficos que remitirían a un estudio empírico) tres niveles de gobierno podrían constituir un
marco adecuado para estructurar un conjunto equilibrado de funciones. Cuando la gama de
eventuales competencias que se considera comprende servicios cuyo ámbito natural de
prestación puede ser local, regional o nacional, tres niveles de gobierno (cada uno con múltiples
competencias) resultan mejor que dos. La región puede atender, con eficiencia y sin muchos
problemas de externalidades, una amplia gama de servicios relacionados con procesos ligados a
redes regionales, como son los que tienen que ver en forma directa con el desarrollo económico.
Además, la región es un nivel articulador óptimo para corregir las distorsiones de una política
redistributiva que se manejara localmente, evitando a la par las ineficiencias de un manejo
centralizado de esta política a nivel nacional. Concretamente, la propuesta consiste en gestionar
la redistribución entre zonas pobres y ricas a nivel de regiones y, dentro de cada región, adelantar
políticas redistributivas entre personas que aseguren una equidad inter-personal.
El presente estudio propone entrar a conformar las Entidades Territoriales Regionales, de
acuerdo con el Artículo 307 de la Constitución de 1991 y la Ley de Ordenamiento Territorial que
establezca sus atribuciones, órganos de administración y recursos. Si la ley mencionada se diseña
en forma adecuada, las Entidades Territoriales Regionales pueden articular políticas
redistributivas de dos niveles - como la propuesta en el anterior párrafo -; proveer servicios de
escala natural regional - muchos de ellos seguramente ligados al desarrollo económico -; abrir
espacios participativos que logren capturar los beneficios de las identidades culturales, y
convocar a estrategias de desarrollo que dependen fundamentalmente de la disposición a la
cooperación de los ciudadanos.
Resta, en relación con este tema, analizar el rol de los departamentos. En las discusiones
preparatorias de la Carta de 1991 se planteó con fuerza la idea de suprimirlos y reemplazarlos
por una estructura con regiones y provincias como niveles intermedios, pero el realismo político
(entendido en este caso como el reconocimiento de la fuerza política del antiguo régimen de
intermediación parlamentaria) remitió la discusión a una comisión de ordenamiento territorial.
Desde el enfoque de búsqueda de instituciones óptimas que anima al presente trabajo, una
posibilidad sería la de considerar al Departamento como ese nivel intermedio que es necesario
para articular políticas redistributivas, aprovechar las externalidades de los procesos de
desarrollo económico, alimentar el aprovechamiento del capital social proveniente de la cohesión
de identidades y convocar a la participación. Sin embargo, son fuertes las externalidades que
trascienden las fronteras de los actuales departamentos en Colombia. Un rediseño de sus
fronteras, sobre la base de criterios culturales, económicos y geográficos indicaría divisiones
políticas distintas, como se desprende - entre otros - de la propuesta de la Comisión de
5
Ordenamiento Territorial .
Independientemente de la viabilidad política de esta u otra reforma de la división política
del territorio - que estaría en entredicho mientras existan tantos intereses creados alrededor del
departamento como espacio más propicio para la intermediación del viejo régimen centralista
entre la esfera nacional de la política y la vida local - el principio constitucional de conformar las
regiones (así como las provincias) a partir de acuerdos voluntarios parece ser sabio. De la
evolución de los procesos de regionalización puede resultar en el futuro una estructura con
5
Véase Fals Borda, Orlando, “Prefigurando el Territorio Nacional”, Boletín de Ordenamiento Territorial, No. 29, Diciembre
(1994), y Fals B., O., Región e Historia, Tercer Mundo, Bogotá (1996).
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regiones fuertes y departamentos débiles o lo contrario. En la medida en que la asociación sea
voluntaria, se puede garantizar que las regiones se creen bajo la condición de que generen
beneficios a todas las partes, aunque la mediación favorable del gobierno nacional - a través de
regulaciones e incluso de subsidios a su conformación - quizá resulte necesaria para evitar que la
falta de confianza entre los actores y su incertidumbre sobre la forma en que se desarrollen los
acuerdos pactados los coloquen en situaciones sub-óptimas, asimilables al equilibrio no eficiente
de un dilema del prisionero, que impida arreglos cooperativos altamente convenientes para ellos
y para el país.
El análisis tradicional de las opciones descentralizadoras se hacía fundamentalmente
comparando los costos de producción y de aprovisionamiento de los bienes y servicios públicos
a escala local, regional y nacional. La óptima provisión se aseguraba aprovechando economías de
no rivalidad y economías de escala. Generalmente no se consideraban en esos análisis los costos
de captar las preferencias y de involucrar a los ciudadanos en las decisiones. En el presente
trabajo se propone rectificar ese criterio. No bastará entonces con comparar costos de producción
y aprovisionamiento de la solución centralista y de la solución descentralizada. Será necesario
mirar la organización social necesaria para soportar esa producción y ese aprovisionamiento, y en
especial para asegurar que las decisiones respondan a las preferencias y consensos ciudadanos.
El teorema de la descentralización de Oates debe reformularse en consideración, para tener en
cuenta las grandes diferencias que se pueden dar entre los costos de transacción de opciones con
distinto grado de autonomía local y de consideración de las preferencias ciudadanas.
Proponemos colocar en la balanza los costos de captar las preferencias de los ciudadanos; de
obtener consensos sobre la cantidad y calidad de bienes y servicios públicos; de recaudar
impuestos y tarifas, y de controlar el recaudo, en los distintos niveles; de colocar en un nivel el
recaudo y en otro la capacidad de gasto; de planear y definir presupuestos con el consenso de los
ciudadanos.
Las relaciones que se establecen entre el Estado y los ciudadanos no son tan sencillas como
las que supone Tiebout en su propuesta de Federalismo Fiscal ni la economía neoclásica en los
modelos de equilibrio con bienes públicos. Hay problemas de información asimétrica, de
comportamiento estratégico (y hasta de riesgo ético) entre el Estado y los ciudadanos, que
afectan avasalladoramente las negociaciones que se dan entre uno y otros. Los funcionarios
conocen, mejor que los ciudadanos, los costos de proveer los servicios y por lo tanto los niveles
de eficiencia con que operan; a los funcionarios no les conviene revelar esos niveles de
eficiencia, pues generalmente actúan dentro de lógicas en las que crear empleos o aumentar los
tributos son sus objetivos primordiales. Los ciudadanos a su vez conocen sus propias
preferencias por los bienes públicos y lo que están dispuestos a pagar por tener acceso a ellos,
pero no les conviene revelar esta información al Estado cuando las preferencias son altas, para no
pagar tributos o tarifas en consecuencia. Pero si la interacción entre ciudadanos y Estado se
vislumbra como de carácter permanente; si las sanciones de distinta índole que se imponen a
quienes anuncian información no cierta son suficientes, y si hay espacios de diálogo en los cuales
se pueden hacer acuerdos de cumplimiento obligatorio y en los que estén previstas fuertes
sanciones para los que no cumplan, el contrato sociedad-Estado puede irse ajustando
progresivamente a cláusulas de creciente credibilidad mutua.
El principio de subsidiariedad es aquel que le permite a un gobierno de mayor jurisdicción
entrar a proveer un servicio cuando el gobierno de menor jurisdicción no puede hacerlo
adecuadamente. Este principio plantea varios problemas. En primer lugar, hay dificultades para
establecer la condición de imposibilidad de prestar el servicio: no es fácil establecer la
141
incapacidad del gobierno de menor jurisdicción. En segundo lugar, los incentivos para que el
gobierno mayor busque ceder las funciones al menor no son claros; en cambio, la proclividad a
mantener esa función bajo su jurisdicción sí es clara. En tercer lugar, resulta inextricable
establecer responsabilidades en caso de fallas en la prestación del servicio, pues éstas se diluyen
entre los niveles que potencialmente pueden tener la misma competencia.
La teoría de la competencia entre gobiernos de distinto nivel en la prestación de un servicio
en el mismo espacio geográfico (competencia intrajurisdiccional) sirve para cuestionar la validez
de este principio. A primera vista, la competencia efectiva o potencial del gobierno de mayor
jurisdicción podría inducir al gobierno de menor jurisdicción a incrementar su eficiencia. El
valor de la experimentación de varias soluciones también debe ser considerado. Pero la
eficiencia global puede afectarse, en la medida en que ambos niveles de gobierno deberán
mantener una infraestructura o un cuerpo administrativo, particularmente cuando ambos actúan
simultáneamente. Las políticas de un gobierno (tarifarias y demás) afectan al otro gobierno que
presta el mismo servicio, y esto generalmente no es tenido en cuenta por el primero. En algunos
casos, las economías de no rivalidad o de escala que se están sacrificando pueden ser
importantes. Cuando concurren como oferentes del servicio varios gobiernos, también se afectan
la disposición a responderle al público de cada uno de ellos y las posibilidades de poner en
práctica mecanismos de participación ciudadana.
En consecuencia, se propone la definición taxativa y excluyente de competencias en cada
uno de los niveles de gobierno, y la revocatoria del principio de subsidiariedad que regula las
relaciones entre los gobiernos de distintos niveles en Colombia. La solución para el caso de los
municipios donde un determinado servicio no puede prestarse adecuadamente no sería entonces
la llegada del gobierno departamental a prestarlo, sino asegurarle al municipio los recursos
necesarios para que contrate dicho servicio bajo su propia autoridad y gestión; si es necesario,
esto debe complementarse con asistencia técnica para la contratación del servicio, pero
garantizando que el municipio mantenga la autonomía en el manejo del mismo y que la
ciudadanía participe en las definiciones centrales sobre la prestación del servicio y en su
6
evaluación .
La ley 60 de 1993 es el principal instrumento regulador de las competencias de las
entidades territoriales y de las transferencias de la Nación a los departamentos y municipios. Para
analizarla, el trabajo parte de una revisión minuciosa de los planteamientos teóricos más
importantes que se han hecho sobre las finanzas intergubernamentales. Recientes estudios han
mostrado que los niveles de evasión suelen ser menores cuando las autoridades locales son las
que recaudan; en ese caso, la estructura de incentivos a las administraciones locales o regionales
y a los ciudadanos es más clara. Resulta del análisis que, bajo condiciones bastante generales, es
conveniente para las finanzas territoriales que se minimicen las transferencias. Una serie de
propuestas alternativas - que garantizan, entre otras cosas, un adecuado manejo de la función
redistributiva cuyo manejo adecuado requiere siempre de la cooperación entre el nivel central y
los niveles territoriales, se desprende del análisis. Las alternativas son: (a) la separación taxativa
y excluyente de las competencias de los distintos niveles, para que las responsabilidades sean
claras; (b) además de lo anterior, la minimización de las transferencias con la asignación de
6
Curiosamente, en algunas capitales de Departamento donde la voluntad de una mayor autonomía regional es grande, la
disposición a otorgar esta autonomía a municipios más pequeños no siempre es tan grande. Los argumentos invocados son
similares a los que se escuchan en favor del régimen centralista: incapacidad de gestión, posibilidad de despilfarro y
complejidad de los mecanismos de consulta a la ciudadanía.
141
algunas funciones adicionales de recaudo a las entidades territoriales (IVA de ciertos productos
por ejemplo); (c) la minimización de las transferencias sin reajuste de competencias.
Reformas de esta naturaleza a las finanzas intergubernamentales fortalecerían la
autonomía de las entidades territoriales, mejorarían la eficiencia global del sistema fiscal, y
disminuirían el nivel de conflicto entre las entidades territoriales y la Nación. Pero serían
insuficientes si no se ponen en práctica mecanismos de participación ciudadana, necesarios
para la eficiencia y para convocar al capital civico e institucional de la sociedad civil en el
proceso de desarrollo. Las formas concebibles de participación ciudadana y de democracia
directa son muy variadas. En Colombia están previstas algunas de ellas. Otras han sido
ensayadas en diversos países. El diseño global del sistema que engloba la descentralización,
las finanzas intergubernamentales y la vida democrática local puede escoger entre ellas para
asegurar la convergencia de las voluntades de la sociedad y de los planes gubernamentales en
que deben plasmarse.
141
I. INTERPRETACIÓN DEL CONTEXTO HISTÓRICO Y POLÍTICO DE LA
DESCENTRALIZACIÓN EN COLOMBIA
En Colombia y quizás en otros países de América Latina, el crecimiento económico ha
tenido una dinámica regional y no nacional ni local. Comúnmente una región comienza
creciendo por sí sola, en un proceso generalmente ligado a un episodio de demanda de los
mercados internacionales por productos de la región. A través de externalidades espaciales y
vertimientos, la región que entra en esa dinámica exportadora jalona a los territorios vecinos.
Una relativa y temporal autosuficiencia de las regiones originadoras del crecimiento pudo haber
sostenido la existencia de gobiernos autónomos. Sin embargo, la evolución política del país no
se dio para soportar esas autonomías sino en un proceso de lógica distinta.
El continuo conflicto entre federalistas y centralistas del siglo pasado, desembocó en la
constitución centralista de 1886. Ésta fue el resultado de una alianza entre fracciones de las
clases políticas de las distintas regiones del país, que encontraron en esta alianza el apoyo
suficiente para dominar la escena política de sus regiones. En la alianza, el Estado centralista
sustituyó al consenso social. La constitución así gestada se mantuvo por 105 años, sufriendo
apenas algunas pequeñas reformas. A pesar de las guerras civiles7 y los desmembramientos
sufridos (Panamá), la alianza entre los barones regionales y el gobierno central alrededor de la
Constitución de 1886, se mantuvo con reformas menores del régimen político y territorial
durante más de un siglo.
Los partidos políticos jugaron un importante papel, contribuyeron a mantener la
gobernabilidad del país y tuvieron éxito al intermediar en los conflictos que dentro de cada
8
región se daban y que tenían una mayor intensidad que los conflictos entre regiones .
Por otra parte, la política nacional se desarrolló durante la vigencia de la Constitución de
1886 en un ámbito lejano de la escena regional. Los gobernadores eran nombrados por el
presidente, mediando algunas veces un acuerdo informal con senadores y representantes del
partido de gobierno en la región. A su turno, el gobernador nombraba los alcaldes municipales.
En este escenario altamente centralizado y jerarquizado, los legisladores encontraron un rol
principal como intermediarios entre el centro y las regiones. En el marco de la anterior
Constitución, este poder intermediador estaba reforzado por la posibilidad de que una misma
persona desempeñara varios cargos legislativos, si ganaba las elecciones en diferentes niveles de
gobierno (nacional departamental y municipal). Esto le permitía a sus lugartenientes políticos
acceder a funciones políticas en calidad de suplentes. De dichas relaciones políticas de patronaje
se constituyó la figura política del “clientelismo”, a través del cual se intercambian votos contra
favores, creándose una dependencia sobre la cual reposa la adhesión de unos y la exclusión de
los demás.
7 La Guerra de los Mil Días, a la vuelta del siglo, y la Violencia de 1948 a 1958, entre otras.
8
Una propuesta de interpretación más detallada de este proceso histórico puede encontrarse en Forero, Clemente (1996),
“Decentralization, political process and citizen preferences in Colombia”, working paper, CID - Universidad Nacional de Colombia y
Stanford University.
141
Con las reformas de los años 80’s y la Constitución de 1991 se intentó mermar la jerarquía
centralista y acabar con el monopolio del poder de los gamonales en quienes reposa el sistema
del clientelismo. Se estableció la elección popular de alcaldes y gobernadores y se redefinió el
balance de fuerzas entre las ramas. La Asamblea Constituyente de 1991 revocó el mandato de los
congresistas que habían sido elegidos el año anterior, suponiendo que en unas nuevas elecciones
los elegidos serían otros. La Constitución fortaleció al legislativo al devolverle parte de sus
funciones tributarias y de asignación del gasto público. También se le otorgaron poderes para
controlar al ejecutivo. Aún así, el ejecutivo mantiene el mayor poder dentro de las ramas del
Estado, aunque ahora requiere del apoyo del congreso para sacar adelante muchas de sus
iniciativas, entre ellas el plan de inversiones y el presupuesto nacional.
Si se desea explicar por qué se dieron estos cambios institucionales, es necesario tener en
cuenta que en los años 80 habían aflorado conflictos entre las regiones y el centro. Estos
tuvieron como expresión política la aparición de grupos cívicos y coaliciones fuertes no sujetas a
los partidos tradicionales que exigían mejores servicios públicos y administraciones honestas, y
se oponían al esquema clientelista. Estas nuevas fuerzas se enfrentaron a la clase política
intermediaria conducida por los miembros del congreso. Los nuevos grupos han logrado una
importante representación a nivel local pero han carecido de la capacidad para destronar de sus
puestos en el Congreso a los miembros tradicionales. Con el propósito de permitir el acceso al
Senado de grupos minoritarios de nivel nacional, la elección de senadores adoptó en 1991 una
circunscripción nacional.
Aunque los gamonales han perdido posiciones políticas importantes a nivel local y
regional, mantienen su poder en el congreso a través de su rol de intermediarios y del apoyo que
le brindan al ejecutivo en sus iniciativas legislativas, a cambio de favores gubernamentales que
les permitan preservar su influencia regional.
La reforma descentralizadora fue un resultado de la incapacidad del sistema centralista
para dar respuesta al descontento de esos nuevos actores regionales y locales y del apoyo que
éstos lograron obtener entre la población excluida de favores y servicios públicos. En el nuevo
contexto, los partidos políticos tradicionales han perdido una importante influencia política pero
no han desaparecido. Una parte de esas nuevas fuerzas ha logrado integrarse a los espacios de
representación abiertos por la nueva Constitución, pero también muchos líderes de esos
movimientos optaron por la vía de la lucha armada.
Las reformas de la Constitución de 1991 se dieron por fuera y hasta en contra del Congreso
cuyo mandato había sido revocado. El nuevo régimen de inhabilidades prohibió la elección de
una misma persona para cargos legislativos en distintos niveles. Se confirmó la elección popular
de alcaldes que ya se había introducido a través de una reforma constitucional a mediados de los
80. Las gobernaciones de los departamentos se convirtieron también en cargos de elección
popular. Se creó la figura de revocatoria popular de los mandatos de alcaldes y gobernadores, y
se abrió la posibilidad de introducir iniciativas legislativas de origen cívico. Se estableció un
calendario con aumento gradual de las transferencias de recursos fiscales de la nación a los
departamentos y municipios. Fueron creados los consejos nacional, departamentales y
municipales de planeación en los que los representantes de la sociedad civil evalúan el plan de
desarrollo del respectivo nivel, como forma principal de una nueva democracia participativa. La
implementación de nuevos mecanismos participativos ha sido retardada y limitada por la
carencia de presupuesto. La participación ciudadana apenas se ha desarrollado, a pesar de la
existencia de estos canales formales.
Hoy, el cuadro político está marcado por la oscilación entre poderes nuevos y tradicionales
141
a nivel local y regional. Tanto en la política nacional como en los demás niveles se ha dado un
importante fraccionamiento de partidos y movimientos políticos. La forma como se ha puesto en
práctica el mecanismo de cofinanciación, a través del cual el gobierno central cofinancia
proyectos de las regiones, dándole prioridad a una lista propuesta por los congresistas, tiende a
reforzar la vieja alianza de poderes. Congreso y ejecutivo han iniciado una contrareforma a la
nueva constitución que busca frenar el incremento de las transferencias que se deben hacer a las
regiones. Al venir aumentando las transferencias a las regiones, sin disminuir el gasto del nivel
central, la situación de crisis fiscal global y sus efectos macroeconómicos descubren un escenario
cada vez más propicio para el desmonte de las transferencias y del proceso descentralizador que
ellas financian.
La actual coyuntura presenta una encrucijada en la que el proceso descentralizador podría
continuar profundizándose de acuerdo con lo previsto en la Constitución, o revertirse. La
insuficiencia del desarrollo de los mecanismos de participación popular ligados a la
descentralización hace que el proceso sea débil ante los pasos de la contra-reforma. La
viabilidad política del proceso descentralizador podría depender precisamente, de la capacidad
que tengan las jerarquías locales y regionales de movilizar la participación ciudadana.
II. CRITERIOS PARA LA EVALUACIÓN DE LA ESTRATEGIA
DESCENTRALIZADORA
El argumento central de la propuesta teórica que fundamenta la descentralización es la
reorganización del Estado en niveles regionales y locales de gobierno de forma que se garantice
una asignación eficiente de los recursos y una óptima provisión de los bienes públicos. Eficiencia
y optimalidad son conceptos que no se limitan a los aspectos técnicos de la administración en la
prestación de los servicios públicos. Se refieren, especialmente, a la capacidad de reconocer las
preferencias de los ciudadanos y de mejorar su bienestar social. En este sentido, la
reorganización deseable del Estado requiere que exista autonomía, capacidad de liderazgo en los
distintos niveles de gobierno y una activa participación ciudadana. El carácter legítimo de los
procesos democráticos imprime fortaleza a la acción pública y propicia la autodeterminación.
El diseño del proceso de descentralización colombiano está signado por la aparición de
nuevas concepciones del Estado durante las últimas décadas. De acuerdo con la concepción
ideológica de la descentralización colombiana se manifiesta en el deseo de sustituir el Estado
9.
benefactor por una organización más compatible con el mercado La nueva orientación del papel
del Estado configura una forma de intervención que se articula a la tendencia global de focalizar
su acción reguladora. En esta interpretación, el principal objetivo de la descentralización sería
disminuir el tamaño del Estado central y el gasto público.
En este capítulo se analiza el esquema institucional de la descentralización alrededor de
9
Esta concepción del Estado se expresó en las misiones técnicas que han fundamentado el proceso de descentralización.
(Restrepo,1995). Por su parte Wiesner en su trabajo de 1995, fundamenta el objetivo de la descentralización en la percepción
de que los planteamientos teóricos basan la búsqueda de la eficiencia exclusivamente en la combinación de la acción de los
mercados y la intervención del Estado. Otros autores plantean que ésta es una premisa analítica equivocada porque es
imposible la no interferencia entre un orden institucional y las fuerzas del mercado (Contraloria General de La Republica, 1994),
o que es un uso maniqueísta de la teoría porque "mientras ( el Informe Wiesner) exalta el mercado como guía supremo del
proceso de descentralización, debe reconocer los aportes de la teoría de la "escogencia social", que priorizan la decisión del
sujeto con respecto al mercado." (González, 1994).
141
cuatro aspectos de interés: la orientación normativa del proceso; el carácter de las instituciones
que lo desarrollan; las formas de financiamiento y la gestión territorial. Las relaciones que se
generan en la Costa Caribe ilustran las dificultades para implementar el proceso bajo la
estructura institucional establecida.
Las instituciones expresan la forma de organización que concibe la sociedad para facilitar
10
la interacción de los individuos Así, el análisis del esquema institucional contribuye a explicar
la naturaleza de los problemas del proceso de descentralización y a identificar los arreglos que
deben considerarse para recomponer el modelo de organización del Estado. Las alternativas se
plantean a partir de supuestos teóricos sobre los efectos que genera la nueva organización; tales
supuestos están presentes en los objetivos económicos, administrativos y políticos de las
descentralización.
En lo económico, se busca una asignación óptima de una proporción importante de los
recursos que produce la sociedad y que son apropiados por el Estado. En lo administrativo, se
pretende diseñar una organización que preste servicios eficientes y oportunos, a un mínimo costo
social. En el plano político, se hacen dos consideraciones: en primer lugar, la descentralización
conduce a democratizar el sistema, a distribuir el poder del Estado y permite quizá una
redistribución de la riqueza nacional.
En segundo lugar, las nuevas relaciones
intergubernamentales acompañadas de un escenario en el que el ciudadano se vincula en la toma
de decisiones contribuyen a relegitimar el Estado.
A. Orientación normativa de la descentralización
El desarrollo constitucional y legislativo en materia de descentralización se apoyó en las
Misiones convocadas por el gobierno colombiano, en las que se sentaron las bases y principales
orientaciones del proceso.
La orientación del proceso ha cambiado con el tiempo. Es posible distinguir dos etapas del
desarrollo normativo de la descentralización en Colombia: la primera se ubica en el transcurso de
los años ochenta y tiene como principal objetivo dar respuesta a la crisis fiscal. Este período se
caracteriza por el énfasis que se dio a los recursos y por la importancia que adquiere el municipio
en la estrategia descentralizadora.
El diseño inicial de la descentralización en Colombia se fundamenta en el diagnóstico de la
11
Misión sobre Finanzas Intergubernamentales . Esta planteó que las transformaciones para
mejorar la provisión de servicios públicos deberían ir más allá de incrementar la disponibilidad
de recursos en los niveles locales y sugirió un cambio estructural en las políticas que conducen a
12
la eficiencia en el manejo de los recursos . Sin embargo, las primeras estrategias se limitaron a
fortalecer las finanzas regionales y locales mediante reformas al sistema tributario, sin otorgar
13
autonomía fiscal a las localidades . La reorganización en la provisión de bienes y servicios
10 Las instituciones reducen la incertidumbre..... incluyen cualquier forma de contrato que los seres humanos crean para lograr la interacción humana. North, D. (1990), Institucional Change
and Economice Performance, pp 3-4 .
Coase, en su análisis sobre los arreglos sociales adecuados para reducir el costo social, le atribuye a las instituciones la capacidad de reducir los costo de transacción. Coase, Q.(1960), ¨El
Problema del Costo Social¨, Journal of Law Economics.
11 Departamento Nacional de Planeación (1982), Las Finanzas Intergubernamentales en Colombia. Bogotá.
12 Departamento Nacional de Planeación (1982), Op.Cit.
13 Durante la década de los 80 las normas sobre las finanzas gubernamentales se orientaron a lograr mayores recursos en los niveles regionales. La Ley 14 de 1983 amplió la base de los
141
públicos se redujo a establecer acuerdos institucionales para reasignar funciones en los sectores
14
de salud y educación .
La segunda etapa responde más a la orientación del modelo de desarrollo de los años 90.
En la organización del Estado se observa como el nivel departamental adquiere relevancia como
espacio institucional que media algunas relaciones entre el nivel central y el municipio, aunque
allí persiste una falta de claridad en la asignación de funciones.
La orientación del proceso de descentralización en los 90 es congruente con los propósitos
de modernizar el Estado colombiano y de fortalecer a las regiones cuya creación se vislumbra
15
como un proceso gradual para propiciar su crecimiento . El desarrollo legislativo, desde los
preceptos de la Constitución de 1991, obedece a la nueva orientación. En esencia el objetivo de
la descentralización en términos de la búsqueda de la eficiencia del gasto se mantiene y se
propone superar la visión simplista de la "descentralización como reparto" y hacerla partícipe del
modelo desarrollo. Para ello se buscó un sustento teórico en el campo del federalismo fiscal y la
elección social, se realizó un diagnóstico del estado de las finanzas territoriales y se identificaron
16
principios generales para replantear políticas y diseñar nuevos instrumentos .
Con base en las recomendaciones de la Misión para la Descentralización (1992), se adoptó
un sistema de transferencias que contempla algunos parámetros de desempeño en los niveles
locales como la eficiencia administrativa y fiscal, la calidad y cobertura en la prestación de los
17
servicios y el progreso en la calidad de vida de la población . Esto significó una redefinición de
las relaciones entre los niveles de gobierno, donde el propósito era ligar las competencias
establecidas para los niveles locales a una mayor responsabilidad en el desempeño y a la
18
búsqueda de un mejor uso de los recursos .
B. Instituciones democráticas y participación ciudadana
La base institucional que resulta de las reformas políticas en los años 90, contempla
diversos mecanismos de participación ciudadana en las decisiones públicas. Se abre la
posibilidad al ciudadano de elegir sus representantes para la administración de las localidades,
19
municipios y departamentos y de controlar la ejecución de los programas de gobierno
propuestos por los candidatos elegidos. El ciudadano puede sancionar la ineficiencia o
impuestos departamentales y municipales, cedió el impuesto de timbre de los vehículos a los departamentos y creó un impuesto local para vehículos privados. La Ley 12 de 1986
introdujo la cesión del IVA desde el gobierno nacional central hacia los departamentos y municipios.
14 La Ley 29 de 1989 delegó en los alcaldes la función de nombrar y administrar el personal docente y facultó al Ministerio de Educación Nacional para realizar convenios con las entidades
territoriales con el fin de organizar institucionalmente los Centros Experimentales Piloto y los Fondos Educativos regionales. La Ley 10 de 1990 reorganizó el sistema nacional de salud
definiendo obligaciones institucionales y planteó la creación de fondos locales para el manejo de los recursos.
15 Así lo expresa Wiesner en su carta de presentación del informe final de la Misión para la Descentralización al Presidente de la República, en marzo 3 de 1992.
16 Wiesner, Eduardo (1992), Colombia: Descentralización y Federalismo Fiscal. Informe Final de la Misión para la Descentralización, Presidencia de La República, DNP, Bogotá.
17 La Ley 60 de 1993 especifica la distribución de la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la nación según porcentajes que tienen en cuenta tales parámetros.
18 De acuerdo con lo establecido en la Constitución Política de 1991, la Ley 60 de 1993 busca incorporar en forma explícita la asignación de competencias a los entes territoriales y a la nación,
amplía los recursos del situado fiscal y modifica la base de participación de los municipios en los ingresos corrientes de la nación. La nueva distribución de los recursos tiene en cuenta el
número de usuarios potenciales de los servicios de salud y educación, el Indice de Necesidades Básicas Insatisfechas -INBI- y el esfuerzo fiscal ponderado.
19 Esta participación se materializa en la elección popular de Juntas Administradoras Locales, Alcaldes y gobernadores.
141
incumplimiento a través de la revocatoria del mandato. Los consejos de planeación constituyen
una instancia alternativa de participación de la sociedad civil, que se da a través del seguimiento
y evaluación de los planes de desarrollo propuestos por el ejecutivo de los diferentes niveles de
gobierno. Este mecanismo permite involucrar un mayor número de actores en las decisiones de
gasto gubernamental y su divulgación puede generar impacto político. El interés del
constituyente de 1991 en disminuir el poder del gamonalismo regional se refleja en la
instauración de la elección de senadores por circunscripción nacional. Por último, se acepta
formalmente que las iniciativas de los ciudadanos se sometan a voto popular.
El reconocimiento de estos mecanismos de participación ciudadana no garantiza la
democratización y legitimación del Estado que pregona la descentralización. La tradición de
comportamiento ciudadano, la carencia de información y la escasa credibilidad en las
instituciones públicas, hacen que los ciudadanos no hayan accedido al uso de tales mecanismos
sino marginalmente. Por otra parte no se han diseñado alternativas institucionales que permitan
al ciudadano expresar sus gustos y preferencias para la toma decisiones públicas. Se ha
avanzado en la búsqueda de la democracia representativa pero no en la de la democracia directa.
La carencia de mecanismos efectivos de participación ha hecho que el proceso de
descentralización sea rígido y se aleje del objetivo de la eficiencia económica.
Entre los mecanismos económicos que garantizan los recursos para hacer efectiva la
descentralización, el más importante es la transferencia de recursos del gobierno central a los
gobiernos locales. El proceso legislativo de preparación del Plan Nacional de Desarrollo, del
Plan Anual de Inversiones y del Presupuesto Nacional busca asegurar una mejor orientación
social de los recursos. Sin embargo la posibilidad que tiene el ejecutivo de modificar el
presupuesto a través de recortes, adiciones y pagos posteriores termina por dejar en sus manos a
la orientación efectiva de los recursos de inversión pública. Adicionalmente, los recursos
centrales destinados a cofinanciar proyectos locales son orientados por el ejecutivo a través de un
proceso de negociación entre el Departamento de Planeación y el Congreso para establecer el
orden de prioridades.
El nivel local mantiene bajos niveles de recaudo. En muchos municipios los propietarios
de la tierra controlan los consejos municipales y no hay voluntad política para incrementar o
actualizar la base gravable del impuesto predial que es su principal fuente de recursos.
Los principales rasgos de la estructura institucional dan lugar a alianzas políticas entre
grupos con intereses particulares, quienes mantienen el control de los fondos públicos. La
aprobación del presupuesto del gobierno central por parte del Congreso se da a cambio de la
inclusión de proyectos promovidos por los congresistas para ser ejecutados en sus regiones de
base y así mantener su soporte político. Las prioridades de cofinanciación se convierten en el eje
de las estrategias de negociación en el transcurso de la aprobación del presupuesto nacional en el
Congreso.
Los cambios institucionales en el marco de la descentralización han permitido una mayor
interacción en las relaciones entre los distintos niveles de Estado; no obstante, los mecanismos
dispuestos no han sido capaces de involucrar preferencias de los ciudadanos en las decisiones
sobre los proyectos locales. El gobierno central conserva una fuerte injerencia en los proyectos
de mayor importancia en las localidades a través de la cofinanciación, mientras que los proyectos
de menor relevancia son decididos por acuerdos entre los alcaldes y los consejos municipales, sin
participación directa de la ciudadanía.
141
C. Análisis de los instrumentos de las transferencias y la cofinanciación
1. Balance preliminar sobre el esquema de transferencias
El proceso de descentralización tiene antecedentes desde finales de la década de los años
sesentas. Con el establecimiento del situado fiscal en 1968 se decidió que los departamentos
tendrían mayor participación en la ejecución de los gastos en educación y salud a través de los
fondos regionales. En 1969 el Congreso determinó una participación progresiva de los
municipios en el impuesto a las ventas. El objetivo de estas dos reformas fue el de transferir
recursos desde la Nación hacia los municipios y departamentos con el fin de que estos participaran
más activamente en el manejo y prestación de ciertos servicios. En la práctica sólo algunos
departamentos contaron con una delegación real en el manejo de los recursos. En los demás el
manejo continuó siendo centralizado.
Durante los ochenta el énfasis fue la transferencia simultánea de competencias y recursos
hacia los municipios y departamentos. Con la implementación de una serie de leyes en el
Congreso en 1983 se le ofreció mayor autonomía a las localidades en el manejo y modernización
20
de sus propios impuestos, buscando fortalecer las finanzas regionales y locales . En 1986 se
aumentó la participación de los municipios en el IVA, pero se estipuló el tipo de servicios que
21
debían prestar y se condicionaron las transferencias al esfuerzo fiscal propio .
En la constitución de 1991 se acelera fuertemente el proceso de descentralización de
recursos. En la Carta se establecieron nuevos criterios para la asignación de recursos de situado
fiscal y se estableció una tabla para el aumento de su participación hasta un porcentaje de los
ingresos corrientes de la nación que permitiera atender los servicios de educación y salud
estipulados. También se incluyó una participación progresiva de los municipios en los ingresos
corrientes de la nación y se creó el Fondo Nacional de regalías con el fin de percibir ingresos
derivados de la explotación de recursos naturales.
El sistema de transferencias se puso en práctica con base en las recomendaciones de la
Misión para la Descentralización de 1992. La Ley 60 distribuye los recursos de acuerdo a
parámetros de desempeño que deben reflejar la eficiencia administrativa y fiscal, calidad y
cobertura en la prestación de los servicios públicos. Las transferencias establecidas para los
niveles locales fueron vinculadas a una mayor responsabilidad en el desempeño y al esfuerzo
fiscal.
Sin embargo, los instrumentos aplicados han comenzado a ser cuestionados pues las reglas
de asignación de recursos a los entes territoriales no reflejan en forma adecuada el desempeño y
resultan inequitativas. El indicador de Esfuerzo Fiscal es el parámetro principal con el que se
evalúa la eficiencia de los gobiernos locales en la generación de fuentes de financiamiento,
omitiéndose otros factores que midan la capacidad real de los municipios en el recaudo.
22
Jiménez afirma que los factores estructurales tales como la economía, la posición geográfica y la
cultura, entre otros, son esenciales para juzgar la capacidad de las administraciones locales en el
20 Con el fin de fortalecer las finanzas municipales y departamentales, la Ley 14 de 1983 reforma los impuestos al consumo de licor y cigarrillos y el de industria y comercio, cede el impuesto
de timbre nacional de vehículos a los departamentos y establece un impuesto local para vehículos privados.
21 La Ley 12 de 1986 establece una transferencia progresiva del IVA a los municipios en proporción al tamaño de la población de las localidades y al esfuerzo fiscal propio (medido por los
recaudos de impuesto predial) . Además, durante un año se le otorgaron facultades extraordinarias al gobierno nacional para reformar las entidades descentralizadas de tal forma que se
pudieran asignar nuevas funciones a las entidades locales beneficiarias del IVA que antes le correspondían a Ministerios y Departamentos Administrativos.
22 Jiménez William (1993), “Capacidad fiscal de los municipios”, Planeación y Desarrollo, Vol 27, No. 3, pp. 283-308.
141
recaudo tributario.
La Ley 60 reglamentó el proceso de las transferencias fiscales sin guardar un equilibrio con
la transferencia de responsabilidades para la prestación de servicios. En algunos aspectos no
están plenamente definidas las competencias de los municipios pues no se precisa el nivel de
responsabilidad cuando los departamentos tienen una responsabilidad subsidiaria, como en el caso
de salud y la educación. Si bien en la legislación se identifican algunas competencias en los
distintos niveles de gobierno relacionadas con la provisión de servicios de agua potable, servicios
públicos domiciliarios, vivienda, medio ambiente, vías y transporte, no existe un desarrollo
legislativo que defina claramente el alcance y la cobertura de dichas competencias. El grado de
confusión en la asignación de funciones entre los distintos niveles de Estado es alto, como se
desprende del Informe Final de la Comisión de Racionalización del Gasto y las Finanzas
Públicas.23
Adicionalmente, con el fin de facilitar la administración de las transferencias, los montos se
establecen con base en una proporción preestablecida de los ingresos de la nación. Los
indicadores que dan criterios para otorgarlas son fórmulas fijas y un alto porcentaje de los recursos
tienen destinación sectorial específica (81.5% en 1996) Se ha cuestionado que se hayan
privilegiado los sectores de salud y educación pero no hay mecanismos para incorporar
preferencias ciudadanas y establecer razonablemente las prioridades.
En este escenario, el proceso de descentralización ha derivado en un desequilibrio entre
transferencias y competencias. La disponibilidad de mayores recursos por la vía de las
transferencias llevó a sobrestimar la capacidad de endeudamiento regional.24 Los alcaldes
comprometieron impuestos futuros locales y recursos de transferencias por un tiempo mayor a su
mandato , sin ningún control macroeconómico por parte de los ciudadanos. Esto condujo a un
estrangulamiento de las finanzas locales y a un desequilibrio fiscal global. Sin embargo, el actual
desequilibrio macroeconómico de origen fiscal que caracteriza la situación en Colombia,
encuentra una mejor explicación en la no disminución de los gastos del gobierno central que sigue
creciendo a pesar de que en la Constitución estaba previsto un ritmo creciente de las
transferencias de recursos y competencias a los niveles local y departamental. Los sectores de
Justicia y Defensa explican parte de ese incremento pero la disminución del gasto en los sectores
que se han descentralizado no ha sido suficiente.
Finalmente, para analizar la importancia que los recursos de transferencias han tenido en el
financiamiento de la prestación de los servicios básicos frente a los recursos propios es preciso
observar el peso de otras fuentes de financiación con que cuentan los municipios (ver Cuadro
No.1).
CUADRO 1
IMPORTANCIA DE LAS DISTINTAS FUENTES DE FINANCIACIÓN EN LA INVERSIÓN
MUNICIPAL
Transf. Libre
Propios Crédito Cofinanc. Regalías Aport.Dep Otros
Total
Educac.
40.59% 0.46%
8.76% 19.53% 3.92%
1.22%
0.92%
24.60% 100.00%
Salud
46.27% 0.49% 28.95% 1.35% 5.30%
1.05%
0.59%
16.00% 100.00%
23 Comisión de Racionalización del Gasto y las Finanzas Públicas (1997), El Saneamiento Fiscal, Un compromiso de la sociedad,
Tema III : Descentralización, Santafé de Bogotá, pp. 90-139.
24 Debido a los excesos de liquidez en la economía, entre 1993 y 1994 el sistema financiero vio en los municipios clientes
atractivos dados los recursos crecientes con los que contaban. Informe Especial : Entrevista a Guillermo Perry, Estrategia
Económica y Financiera, mayo 1-15, 1995, pp. 25.
141
Saneam.
Rec.Dep.
Otros
36.80%
57.83%
18.90%
0.25%
2.00%
4.23%
37.10% 9.32%
17.33% 6.27%
62.17% 4.65%
7.44%
8.08%
3.31%
3.52%
4.41%
3.38%
1.88%
2.49%
1.13%
3.68%
1.61%
2.24%
100.00%
100.00%
100.00%
Fuente: Departamento Nacional de Planeación (ejecuciones presupuestales)
** Compuesto por Situado fiscal principalmente
25
De acuerdo con el Departamento Nacional de Planeación los recursos de transferencias
ocupan el primer lugar entre las fuentes de financiamiento. Sólo los municipios con más de
500.000 habitantes no tienen las transferencias como fuente principal de financiamiento debido
a los recursos con que cuentan en términos de situado fiscal, recursos propios y crédito. En seis
rangos de distribución de tamaño de población se encuentra que, a medida que aumenta el
tamaño de la población, los recursos propios van ocupando un mayor peso, aunque no llegan a
igualar la importancia relativa de los recursos de transferencias.
2 . Perspectivas de la cofinanciación
La cofinanciación es la segunda fuente de recursos de financiación para los municipios
menores de 100.000 habitantes. El sistema de cofinanciación opera como un mecanismo
complementario a los recursos propios municipales y transferencias. Con la cofinanciación se
asignan recursos a planes de inversión municipales contemplados en el plan de desarrollo y que
permiten la cooperación entre el gobierno central y los municipios. La intención del mecanismo
es que el gobierno central pueda direccionar sus prioridades a nivel municipal y coordinar con
el municipio las necesidades comunes de los dos niveles para efectuar acciones conjuntas en
determinadas áreas.
El Sistema Nacional de Cofinanciación opera en la actualidad a través de cuatro fondos
que asignan recursos a proyectos enmarcados dentro del Plan Nacional de Desarrollo y son
26
registrados en el Banco de Proyectos de Inversión (BPIN). Las Unidades de Cofinanciación
(UDECOS) de cada departamento canalizan las demandas territoriales y se encargan de evaluar
la consistencia de los proyectos, ofrecen asistencia técnica y estiman la viabilidad de los
proyectos. Los Comités de Cofinanciación operan adicionalmente aprobando el giro
determinados proyectos dependiendo el monto de la financiación solicitada. Los proyectos que
requieren un monto de recursos alto corren por cuenta directa de los Fondos.
El resultado hasta hoy es un esquema operativo que adolece de fallas de coordinación
entre los fondos que lo componen, situación que no ha sido remediada por la reciente creación
del Comité Nacional. Mas grave aún es que los proyectos aprobados no obedecen en muchos
casos a las políticas sectoriales prioritarias trazadas por el plan nacional de desarrollo y menos
por los planes locales pues, con frecuencia, son de iniciativa de parlamentarios de la región.
Durante la discusión de la ley del Plan, el Congreso introdujo un artículo ( Ley 188 de 1995)
con una lista de proyectos prioritarios de financiación, que quebró inclusive el principio de que
25
Datos correspondientes a la evaluación hecha por el Departamento Nacional de Planeación para el primer periodo de
gestión de los alcaldes durante el periodo 1995-1997. Se realizó a 813 municipios con respecto a las ejecuciones
presupuestales y la distribución del gasto sectorial. Revista Planeación y Desarrollo (1996), Vol.28, No.3, Departamento
Nacional de Planeación.
26
El sistema de cofinanciación está compuesto operativamente desde 1993 por el Fondo de Inversión Social FIS, el Fondo de
Desarrollo Rural Integrado DRI, el Fondo Vial FV y el Fondo de Infraestructura Urbana FIU. El FV y el FIU son
administrados por la Financiera de Desarrollo Territorial FINDETER.
141
estos deben ir previamente formulados y evaluados.
En ese sentido, los fondos de cofinanciación son un recurso que refleja el poder central y
la función del Congresista como intermediario entre el poder central y la región. La asignación
de recursos se caracteriza por un predominio de prioridades que no consultan ni a las regiones
ni a los ciudadanos, sino a proyectos aislados originados en acuerdos de ocasión entre los
parlamentarios y el ejecutivo.
APÉNDICE:
La puesta en práctica de la estrategia descentralizadora en Colombia y en la Costa
Caribe
A continuación se presenta un análisis de la gestión, la planeación y la ejecución municipal
después de la promulgación de la Ley 60. Para ello se utiliza la encuesta y las evaluaciones sobre
participación municipal de los municipios en los ingresos corriente de la nación, realizadas por el
Departamento Nacional de Planeación para el primer período de gestión de los alcaldes durante el
período 1995-1997. El caso de la Costa Atlántica se ha tomado como centro del análisis, en la
medida en que enriquece la visión del proceso descentralizador, al enfocársele desde la
perspectiva de una de las regiones.
1. Capacidad de gestión y asistencia técnica
Aunque se han dado avances significativos en la capacidad de gestión desde la elección
popular de alcaldes, en muchos casos los requisitos e instrumentos metodológicos para mejorar la
gestión sobrepasan la capacidad operativa de los funcionarios locales y la asistencia técnica a los
municipios por parte del nivel central y departamental es aún insuficiente.
De acuerdo con la encuesta 27, el desempeño de los funcionarios es afectado por problemas
en la formación de los recursos humanos. Esto se expresa en la baja especialización, la falta de
estrategias de capacitación, falta de personal operativo y el bajo nivel de profesionalización.
Como se puede observar en el Cuadro No.2 el porcentaje de municipios que se ve afectado por
estos problemas en la Región Caribe es similar al promedio nacional.
Los problemas de formación de los recursos humanos son el principal factor de la baja
capacidad de gestión y pesan más que los problemas internos en materia de financiamiento o las
dificultades de coordinación y falta de asesoría de otros niveles de gobierno. De acuerdo al
Cuadro No.3 y No.4 son menores los porcentajes de municipios aquejados por problemas internos
que los afectados por dificultades en la formación de los recursos humanos.
CUADRO No.2
PORCENTAJE DE MUNICIPIOS CON PROBLEMAS DE RECURSO HUMANO
Reg Atlánt Prom Nal
Problemas
Bajo nivel de especialización
Bajo nivel de profesionalización
Falta estrategias de capacitación
Falta personal operativ.
Falta liderazgo secret.despacho
77
68
71
69
61
77
69
70
69
53
27 Se realizó a 1000 alcaldes entre los cuales se entrevistó al 92.8% de los alcaldes de la región Caribe. Planeación y Desarrollo
(1996), Op. Cit.
141
Falta reuniones coord.ejecución
Total porcentaje con problemas
48
57
48
56
Fuente: Departamento Nacional de Planeación.
opinión pública a Alcaldes 1995, DNP
De la Costa Atlántica se encuestó el 92.8% de los
CUADRO No.3
PORCENTAJE DE MUNICIPIOS CON PROBLEMAS INTERNOS MAS GRAVES
PARA LA EJECUCIÓN
Problemas internos
Escasez de recursos para inversión
Baja capacidad de endeudamiento
Baja capacidad de pago de contribuyentes
Elevados índices de evasión
Ineficiencia en el recaudo de impuestos
Incoherencia entre plan inv. I. presup.
Falta de apoyo del
Región Atlánt
25
8
8
4
6
12
Prom Nal
27
6
14
5
4
4
12
Fuente: Departamento Nacional de Planeación. Encuesta
de opinión pública a Alcaldes 1995, DNP De la Costa Atlántica se encuestó el 92.8% de los alcaldes
CUADRO No. 4
PORCENTAJE DE MUNICIPIOS CON PROBLEMAS EXTERNOS MAS GRAVES
PARA LA EJECUCIÓN
Problemas
Reg Atlánti
Falta de coordinación con departamento
28
Falta asesoría de nación y departamento
10
Cambio frecuente de las normas
1
Tramitología
Fuente: Departamento Nacional de Planeación Encuesta
de opinión pública a Alcaldes 1995, DNP De la Costa Atlántica se encuestó el 92.8% de los alcaldes
Prom Nal
28
15
4
5
En lo institucional, la Región Caribe sobresale entre las demás regiones por contar con el
mayor porcentaje de municipios que disponen de secretarías y otras dependencias. Las oficinas de
personería y de Unidad de asistencia técnica (UMATA) existen en buena proporción. De la
totalidad de los municipios 96% cuentan con oficinas de planeación y es la
región donde existe el mayor porcentaje de municipios con secretarías de planeación (96%),
secretarías de educación, secretarías de gobierno, secretarías de obras y oficinas de servicios
públicos. Dicha situación se evidencia en el Cuadro No.5.
141
CUADRO No. 5
ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA DE LOS MUNICIPIOS
Porcentaje de municipios según dependencias por región
Dependencias
Prom Nal Reg Atlánt
Secretaría general
69
Secretaría de Gobierno
52
Secretaría de Hacienda
43
Secret. de Planeación
73
Secretaría Jurídica
25
Secretaría Privada
22
Secretaría de Salud
30
Secret. de Educación.
49
Secret.de Ob. Públicas.
43
Personería
99
Contraloría
27
Umata
99
Oficina de Serv. Púb.
41
Instit. Descentralizados
24
Fuente: Encuesta de opinión pública a Alcaldes
73
75
43
96
54
52
76
89
55
97
55
99
70
28
La mayoría de los municipios cuentan con un plan de desarrollo que orienta la inversión de
acuerdo con la encuesta. La región de la Costa también se destaca en el país por ser la de mayor
porcentaje de municipios que disponen de un plan de desarrollo aprobado (ver Cuadro No.6). En
la región, los departamentos que menos cuentan con planes de desarrollo son Magdalena (90% de
los municipios) y Bolívar (88%).
CUADRO No. 6
PORCENTAJE DE MUNICIPIOS CON PLAN DE DESARROLLO APROBADO
Con Plan
Reg Atlánt Promedio Nal
Sí
96.00%
No
4.00%
Fuente: Encuesta de opinión pública a Alcaldes
94.00%
6.00%
No todas las entidades territoriales del país cuentan con una serie de instrumentos que les
permitan ejecutar lo planeado, disponer de los recursos programados y hacer un seguimiento a los
proyectos de ejecución. Pocos municipios disponen de planes de acción (24%) y planes de trabajo
(54%), a pesar de que ha habido un avance significativo en los últimos años en la elaboración de
planes de desarrollo. En la administración y disponibilidad de recursos que garanticen una
ejecución favorable, se ha encontrado que no todos los municipios cuentan con sistemas contables
y financieros (26%) ni tampoco con un sistema de cobro de impuestos (63%) que garantice la
disponibilidad de recursos necesarios que faciliten financiar una buena ejecución, siendo en el
plano nacional la Costa Caribe, junto con los municipios de Occidente, las regiones mejor dotadas
con estos instrumentos (ver Cuadro No.7).
141
CUADRO No. 7
PORCENTAJE DE MUNICIPIOS CON INSTRUMENTOS Y PROCESOS PARA LA
EJECUCIÓN
Instrumento o proceso
Reg
Con planes de acción
21
Con programación de trabajo
48
Con planes financieros contables
31
Con sistema de cobro de impuesto
62
Con banco de proyecto
49
Con Ins. seguimiento de o proyectos
27
Fuente: Encuesta de opinión pública a Alcaldes
Prom Nal
24
54
26
63
52
21
A pesar de que los municipios disponen en su mayoría de un plan de desarrollo aprobado,
existe aún una carencia en cuanto a herramientas de seguimiento y evaluación. Solo 21% de los
alcaldes encuestados dijo contar con instrumentos que les permitan hacer un seguimiento de los
proyectos en ejecución. Nuevamente, son las regiones de la Costa Caribe y Occidente las que
disponen en mayor porcentaje de herramientas para evaluar la inversión.
Los municipios del país han contado con asistencia técnica proveniente principalmente del
28
nivel nacional (93%), seguido por el nivel departamental (77%) y el sector privado (39%) .Los
sectores que más han recibido asistencia técnica son gestión, vías y educación. Resulta
preocupante el bajo nivel de asistencia técnica en materia de salud, si se tiene en cuenta que el
nuevo régimen de salud y seguridad social requiere por su complejidad de una mayor asesoría a
los municipios.
Los resultados de la encuesta en la región de la Costa Caribe muestran que 66% de los
municipios recibió algún tipo de asistencia técnica cuyo origen fue similar al caso nacional. El
sector con más asistencia técnica ha sido el de vías (mantenimiento y ampliación). Otros sectores
que también contaron con asistencia fueron los sectores de educación (excepción hecha por el
departamento de Bolívar en donde la asistencia promedio fue inferior a la asistencia nacional y
regional) , servicios públicos (disponibilidad de agua potable y menor medida en construcción de
alcantarillado) y mejoramiento de la gestión (fortalecimiento financiero y cofinanciación). Los
sectores de salud, medio ambiente y recreación y deportes han sido los que menos asistencia
técnica han recibido.
Aunque es positivo el avance que se ha realizado en términos de asistencia técnica, el
problema es que ésta ha llegado fundamentalmente a los municipios de mayor tamaño que tienen
mayor capacidad de convocatoria, son más accesibles y están mejor dotadas en infraestructura
física. La capacidad operativa de los departamentos es sobrepasada por las demandas de asistencia
técnica por parte de los municipios. En consecuencia, una función fundamental que pueden
cumplir las regiones es la asistencia técnica a los municipios.
2. El direccionamiento de la planeación
Un aspecto adicional que contribuye a explicar el alcance del proceso de descentralización
es el esquema de planeación. El marco institucional plantea un fortalecimiento de las localidades
y regiones con el fin de alcanzar una mejor coordinación con la planeación nacional. Eso significa
28
En los municipios se entiende por asistencia técnica todas aquellas acciones que propendan por el mejoramiento de la
ejecución, contar con mayores recursos y acciones de complementariedad con otros actores.
141
una orientación en la que la planeación se coloca en perspectiva de abajo hacia arriba o de las
29
regiones hacia el nivel nacional . No obstante, se observa una rigidez en la legislación (Ley 152
de 1994) y en el diseño institucional, que impide una gestión autónoma de las localidades.
Aunque en la programación de la inversión presupuestal existen mecanismos que la
30
aproximan a la problemática regional , la integración intersectorial de las entidades ejecutoras y
de las unidades sectoriales es insuficiente. La articulación entre el nivel nacional y los
departamentos en cuanto a la programación de la inversión es escasa. Esta desarticulación
obedece al centralismo de las entidades nacionales y de los llamados institutos descentralizados,
cuyos directivos secciónales carecen de una suficiente discrecionalidad. De otra parte, los
mecanismos legales con los que cuentan los gobernadores para convocar y dirigir las acciones de
las entidades nacionales que operan en su jurisdicción han resultado de alcance muy limitado
Las Unidades de Cofinanciación (UDECOS) creadas por el gobierno nacional e instaladas
en las gobernaciones para operar en coordinación con las unidades de planeación (encargadas de
fomentar el diseño y la ejecución coherente entre los planes nacionales, seccionales y
municipales) no se integran a éstas y generan distorsiones en la coordinación de la inversión
pública en el territorio. Para subsanar esta limitación, el Departamento Nacional de Planeación ha
creado el “Sistema de Coordinación y Seguimiento de la Inversión Pública en los
Departamentos”, que se venía gestando desde 1983. A través suyo, se coordinan en cada
Departamento, las entidades del nivel central que operan allí, pero sus resultados han sido
modestos. Otras entidades que han cumplido un papel en la búsqueda de la conexión de los
distintos niveles de gobierno en la programación de la inversión en Colombia han sido los
Consejos Regionales de Planificación CORPES y, desde la perspectiva de la sociedad civil a
partir de 1996, el Sistema Nacional de Planeación Participativa.
Las Regiones de Planificación CORPES creadas legalmente en 1985 fueron concebidas
como instancias que participarían en el proceso de programación del Presupuesto General de la
Nación coordinando con los Departamentos el diseño de propuestas regionales de inversión
pública. A su vez, los CORPES actuarían coordinadamente con el Departamento Nacional de
Planeación para elaborar el Plan Operativo Anual de Inversión sujeto a los proyectos inscritos en
el Banco de Proyectos de Inversión.
31
Según Vasco , aunque esta estructura permitió abrir la posibilidad de que las regiones
participaran activamente en el proceso de programación del presupuesto de la nación, las
propuestas regionales que salían de las convocatorias que hacían los Comités Funcionales del
Departamento Nacional de Planeación para conocer y valorar la programación hecha no
conducían a ninguna modificación. Esta limitación del mecanismo de planeación condujo a una
reacción por parte de organismos regionales al promover propuestas en el Congreso en el proceso
de debate del proyecto de presupuesto. Dicha situación ha sido evidente por parte de algunos
29
Wiesner, Eduardo (1992), Colombia: Descentralización...., Op.Cit.
Vease también Forero, C. (1996), “De la planeación al revés a la planeación al derecho”, IEPRI, UN.
30
Las entidades ejecutoras que operan en los territorios actúan en un proceso interactivo con las unidades sectoriales del
Departamento Nacional de Planeación y gozan de una estructura desconcentrada a través de una red de oficinas regionales
en todo el país.
31
Vasco, Mauricio (1996), “Sistema de inversión pública y descentralización : El caso colombiano”, ILPES - Dirección de
Proyectos y Programación de Inversiones, CEPAL. Santiago de Chile.
141
estamentos de la región Caribe, los cuales han interactuado con los técnicos del CORPES para
impulsar la inclusión de proyectos de la región en el Presupuesto General de la Nación. Dicha
situación provocó algunas tensiones entre el Departamento Nacional de Planeación y la región y
críticas de parte del gobierno nacional en el sentido de que se estaban transgrediendo los
conductos regulares en términos de gestión. El resultado fue el fortalecimiento de la gestión
política de las Unidades Técnicas de las regiones en el Congreso.
Frente a la descordinación entre los procesos de planeación y la programación presupuestal
y la desconexión entre el nivel nacional y los niveles territoriales en la asignación de los recursos
del Presupuesto General de la Nación se creó el Banco de Proyectos de Inversión Nacional
(BPIN). Los objetivos básicos fueron garantizar la ejecución de proyectos municipales e impulsar
la formulación técnica de proyectos que permitiera unificar el “lenguaje de programación” entre el
nivel central y las entidades territorial.
Con la creación de este mecanismo se obligó dentro del Estatuto Orgánico del Presupuesto
General de la Nación a asignar recursos sólo a los proyectos incluidos en el BPIN. Aunque este
esquema ha logrado establecer un proceso más tecnificado en la asignación de recursos también
ha ocasionado dificultades a la gestión territorial y un mayor distanciamiento entre el nivel
nacional y las entidades territoriales debido a la complejidad que involucra la inscripción de un
proyecto en el BPIN, y al dilatado periodo entre la formulación de un proyecto, su registro, la
aprobación y la asignación efectiva de los recursos, si son asignados.
32
Armando Mattos Barrero en una ponencia presentada en el V Foro del Caribe Colombiano
mostraba cómo, además de la complejidad que reviste el proceso de inscripción de los proyectos y
su aprobación, una vez un proyecto ha sido considerado viable técnica y financieramente, sólo un
porcentaje es incluido en el Plan (68% en 1993).
En la Constitución de 1991, se advierte un propósito articulador de los procesos de
planeación y presupuestación, que se plasma en la creación del Sistema Nacional de Planeación.
El sistema es la principal instancia de democracia participativa prevista en la Carta que integra
1104 órganos locales, departamentales y nacional compuestos por representantes de la sociedad
civil y, en el caso del Consejo Nacional de Planeación, de las regiones.
La articulación de las gestiones de los distintos niveles se busca desde la elaboración del
plan, y luego la evaluación. A partir de 1996, el Sistema Nacional de Planeación inició un
proceso de la preparación de propuestas desde la sociedad civil hacia el Estado y de las unidades
locales hacia las intermedias y la nacional, con miras a incorporar las propuestas ciudadanas a los
planes de desarrollo 1998-2000 y 1998-2002. En el proceso convergen la agregación selectiva de
propuestas locales y regionales con una reflexión de carácter nacional. Sin embargo, el escaso
apoyo de las autoridades nacionales y territoriales a los organismos de planeación participativa
que componen el sistema limita considerablemente el alcance de la tarea articuladora y
racionalizadora que se puede hacer desde la sociedad civil.
3. Niveles de ejecución y mejoramiento de los servicios
De acuerdo con la evaluación elaborada por la Unidad de Desarrollo Territorial del
Departamento Nacional de Planeación, con respecto al nivel de ejecución de la inversión forzosa,
el resultado después de haber sido promulgada la Ley 60 de recursos y competencias ha sido el de
la no ejecución en la totalidad de los compromisos de las transferencias con destinación
32
“Las leyes de planeación, presupuesto y la política de descentralización” V Foro del Caribe Colombiano, Memorias, pp. 459- 462.
141
específica. La mayoría de los montos de ejecución sectorial están por debajo de la inversión
esperada, aunque del total ejecutado se cumplan en promedio los porcentajes mínimos sectoriales.
33,
Según el análisis hecho por la Unidad de Desarrollo Territorial después de promulgarse la
Ley 60 sobre recursos y competencias, el resultado global de la ejecución de las participaciones
municipales en los ingresos corrientes de la nación, es el incumplimiento de los porcentajes
mínimos en los sectores básicos de salud, educación, agua potable y saneamiento básico, a
excepción de los municipios con más de 500.000 habitantes (ver Cuadro No.8).
CUADRO 8
BALANCE GLOBAL DEL CUMPLIMIENTO SECTORIAL DE LA INVERSIÓN
SEGÚN LEY 60/93*
Sectores de Inversión
Sectores Básicos
Salud
Agua potable y
Dllo físico recrea
Otros sectores
Total
1994
Ejecución
75.00%
28.00%
17 70%
17 30%
12 00%
25.00%
100.00%
Diferencia
-5.00%
-2.00%
-7 30%
-2 70%
7 00%
5.00%
1995
Ejecución Diferencia
70.11%
-9.89%
30.26%
0.26%
19 97%
-5 03%
14 45%
-5 55%
0 43%
-6 57%
29.89%
9.89%
100.00%
* De acuerdo a la Ley 60 la participación municipal de los municipios en los
corrientes debe asignarse en los siguientes sectores: educación 30%, salud
potable y saneamiento básico 20%, y deporte recreación y cultura 5%. El 20%
puede asignarse en justicia, vías, seguridad, desarrollo institucional y
de vivienda, bienestar social, etc.
Fuente: Cálculos del DNP-UDT basados en las cifras
Pero en el nivel de ejecución exigido de “otros sectores” (infraestructura vial, subsidios
de vivienda, sector agrario, desarrollo institucional, proyectos de electrificación, pago de deuda,
etc.) los municipios sobrepasan el porcentaje establecido y los municipios de más de 500.000
habitantes no cumplieron con el porcentaje mínimo. Con relación a la ejecución realizada en
1995, la inversión en recreación, deporte y cultura se acercó más al porcentaje exigido, luego de
que el nivel ejecutado se hubiera excedido considerablemente. La ejecución de recursos en
recreación y deporte había superado en 7 puntos el porcentaje mínimo permitido por la ley.
También en infraestructura física los municipios respondieron a las necesidades en
infraestructura vial asignando importantes recursos durante 1994. Ya para 1995 la inversión
ejecutada se recompuso hacia los proyectos de electrificación, desarrollo comunitario,
33
Como lo anotamos anteriormente esta evaluación fue realizada con base en la información suministrada por 813 municipios
acerca de las ejecuciones presupuestales, la distribución del gasto por sectores y algunos indicadores físicos de inversión
sectorial. “Evaluación de la participación municipal y de los resguardos indígenas. Vigencia 1995 “, Revista Planeación y
Desarrollo (1996), Op. Cit.
141
infraestructura administrativa y pago de la deuda.
Estos niveles de ejecución demuestran que la inversión real ejecutada en los municipios
responde más a sus necesidades particulares que al cumplimiento de los porcentajes exigidos.
De hecho, una de las razones del incumplimiento de los porcentajes sectoriales es la
inconsistencia entre los intereses del nivel central (garantizar el gasto en determinados sectores
básicos) y las necesidades reales de los municipios, las cuales no sólo se contraponen entre sí,
sino que varían de manera importante entre grupos de municipios. La rigidez en los porcentajes
frente a las cambiantes necesidades locales se contradice con los mecanismos de democracia
local (por ejemplo el voto programático) y con los objetivos de la planeación concertada.
Aunque algunos críticos recomiendan la eliminación de los porcentajes fijos, podrá
asegurarse el mandato constitucional de garantizar los servicios básicos, haciéndolos más
flexibles, de manera que las administraciones municipales puedan cumplir con sus objetivos
particulares de desarrollo.
La Costa Caribe presenta las más baja cobertura de servicios públicos, asistencia social,
infraestructura básica e inversión en capital humano. Esto se debe en parte, a la carencia de
instrumentos que permitan ejecutar lo planeado (planes de acción y planes de trabajo), disponer
de los recursos y hacer un seguimiento a los proyectos en ejecución. Sin embargo, la baja
cobertura contrasta con la relativa buena disponibilidad con la que cuenta la Costa Atlántica en
materia de instrumentos de planeación, administración y disponibilidad de los recursos
(sistemas contables y financiero y sistema de cobro de impuesto) que garanticen una ejecución
34
favorable .
Al analizar en detalle la prestación de los servicios básicos a nivel municipal se evidencia
que la energía eléctrica es el servicio más difundido en todas las regiones del país seguido por
las vías de acceso y la telefonía. Por el contrario, a nivel educativo la cobertura no es
homogénea en todas regiones el país. La educación primaria es la de mayor cobertura a nivel
nacional pero la educación secundaria es ofrecida en menor escala en 6 departamentos del país,
de los cuales tres pertenecen a la Costa Caribe : Guajira, Córdoba y Bolívar (ver Cuadro No.9).
CUADRO 9
PORCENTAJE DE MUNICIPIOS QUE CUENTAN CON SERVICIOS*
Sector
Salud
Educación
Vivienda Social
Acueducto
Alcantarilla
Telefonía
Energía
Relleno sanitario
Recolec.de basuras
Vías de acceso
Reg Atlánt Prom Nal
45
99
77
94
50
95
100
24
57
95
50
99
68
97
86
95
99
38
87
97
Aunque el servicio de acueducto se presta en todas las regiones del país, la prestación del
servicio de manera continua sólo es ofrecido en 67% de los municipios y en un 43 % en la Costa
34
Los datos citados también proceden de la encuesta referida anteriormente.
141
Caribe. Un dato preocupante es el nivel de prestación del servicio de alcantarillado en la Costa
Caribe, pues mientras el 86% de los municipios del país presta este servicio, en la Costa sólo el
50% de los municipios lo presta. Otro servicio público de baja cobertura en la Costa es la
recolección de basuras que sólo es prestado por el 57% de los municipios en donde Sucre (31%) y
Bolívar (42%) son los más afectados.
El bajo nivel de inversión en servicios públicos de la Costa se explica por la deficiencia de
recursos. Los recursos transferidos no son suficientes para cubrir las necesidades en servicios
públicos, la inversión pública de la nación regionalizable es insuficiente y los recursos propios no
son suficientes debido a la baja capacidad de contribución de los contribuyentes respaldada por el
bajo crecimiento de la región. El problema se agrava debido a que en muchos casos los recursos
propios no alcanzan ni para pagar los gastos de funcionamiento que tienen una alta proporción
dentro de los gastos de la región.
En el informe de las finanzas del Estado en 1995, la Contraloría General de la República
muestra como entre 1994 y 1995 los gastos de funcionamiento crecieron más que los gastos de
inversión en los departamentos. Este resultado es coherente con la tendencia hacia la mayor
burocratización que lastimosamente ha sido financiada con recursos provenientes del crédito y en
desmedro de los recursos para inversión.
Así, una observación hecha a la ejecución presupuestal de gastos por secciones territoriales
(Ver Gráfico No.1) demuestra que los gastos de funcionamiento ocupan la proporción más
importante dentro de los gastos ejecutados a pesar de la menor tendencia que se ha presentado
como resultado de las limitaciones que la legislación impone sobre estos gastos. La proporción
entre gastos de funcionamiento, inversión y servicio de la deuda para la Costa Caribe es similar a
la presentada por el país en su totalidad. Así, mientras que el gasto ejecutado por la Costa en
funcionamiento (1) representó el 46% en 1995, los gastos de inversión (2) y de servicio de la
deuda (3) participaron en un 34% y 20% respectivamente.35
GRÁFICA No.1
EJECUCIÓN DE GASTO POR SECTORES-REGIÓN CARIBE
20%
46%
1
2
3
34%
35 Para el total nacional, el gasto en funcionamiento para el país fue de 47%, el de inversión fue del 36% y el gasto para servir a la
deuda fue de 17%.
141
I.PREFERENCIAS CIUDADANAS Y DESCENTRALIZACIÓN
A. El fundamento del proceso de descentralización en Colombia
La justificación teórica más frecuente de los procesos de descentralización se relaciona con
el logro de una asignación eficiente de los recursos públicos a través de la participación de los
ciudadanos en las decisiones del Estado. En este contexto la eficiencia se entiende como la
provisión de bienes públicos acorde con las preferencias de los individuos y con su participación
en la generación de los recursos.
En el momento de hacerse el diseño del proceso de descentralización colombiano, se
36
afirmó que este proceso se fundamentaba en las teorías del federalismo fiscal y la elección
social. Sin embargo, ni la estructura institucional ni las estrategias del proceso, tal como
quedaron plasmadas, involucran los conceptos centrales ni los objetivos políticos de estos
planteamientos teóricos. Conceptos importantes como eficiencia y autonomía en el esquema
descentralizador son entendidos en forma restringida y el marco de política adoptado carece de
instrumentos que hagan efectiva la participación ciudadana y la iniciativa local en la toma de
decisiones.
La interpretación que se hizo en el diseño de la descentralización en Colombia de los
preceptos derivados de esos marcos teóricos es errónea. El Federalismo Fiscal plantea la
competencia entre regiones o localidades como el mecanismo que posibilita la eficiencia; supone
que los individuos eligirán la jurisdicción, de entre varias que compiten, que les ofrece la mejor
opción de bienes públicos y tributos. La competencia planteada en el proceso colombiano se
ubica en el plano de la consecución de recursos provenientes del gobierno central y, por tanto, se
despreocupa de una provisión óptima con respecto a las preferencias de los ciudadanos.
En la propuesta teórica del federalismo fiscal, la conformación de jurisdicciones implica
reflexionar acerca del tamaño óptimo de población que debe componerla para obtener un mayor
bienestar. La organización de la estructura gubernamental no necesariamente conduce a la
formación de localidades; las áreas metropolitanas pueden canalizar externalidades y
desbordamientos económicos. En Colombia, el proceso no ha planteado una recomposicion de la
estructura territorial que conduzca a una mejor interacción a través de la especialización regional
y no ha señalado las áreas que pueden convertirse en catalizadores de los efectos de decisiones
locales.
A partir del análisis del estado del arte de la literatura en el ámbito de la teoría del
federalismo fiscal y la elección social, a continuación se busca identificar categorías
conceptuales que conduzcan a la construcción de un marco analítico que, adecuado a
condiciones específicas de la descentralización en Colombia, arroje elementos para un análisis de
mayor alcance. En este acápite, el problema de los bienes públicos y la revelación de
preferencias frente a la búsqueda de eficiencia, constituye el punto de partida. Se analizarán los
desarrollos teóricos que presentan soluciones análogas al mercado, aquellos que involucran al
Estado y su estructura organizacional de toma de decisiones, y las soluciones políticas que
buscan mecanismos de participación ciudadana.
B. Las opciones teóricas para tener en cuenta las preferencias ciudadanas
La preocupación por optimizar el uso de recursos públicos ha dado origen a distintas
vertientes doctrinarias que pueden servir de fundamento a un proceso descentralizador. La Teoría
36
Wiesner, E. (1992), Colombia: Descentralización y Federalismo Fiscal.....Op.Cit.
141
del Federalismo Fiscal es una de ellas. En esencia, trata de la organización más adecuada del
Estado para que cumpla con sus funciones teniendo en cuenta las preferencias ciudadanas y la
distribución de las decisiones en niveles gubernamentales con el fin de lograr que la asignación
de recursos sea eficiente y que la provisión de bienes y servicios públicos se realice de forma
óptima. El concepto de eficiencia implica que las decisiones del Estado sobre uso de recursos y
producción de bienes y servicios públicos tomen en cuenta las preferencias de los individuos. Se
requiere entonces de un referente analítico que estudie las relaciones entre los individuos y la
sociedad. Tales relaciones han sido objeto de investigación en un cuerpo más amplio de la
literatura y constituye la Teoría de la Elección Social. Esta analiza mecanismos de agregación de
las preferencias individuales en la búsqueda del bienestar social. De la Teoría de la Elección
Social se deriva una línea de investigación específica que es la Teoría de la Elección Pública.
Aquí el análisis se restringe al ámbito de las relaciones entre los agentes vinculados con las
decisiones de política gubernamental.
El problema que subsiste en el diseño institucional que requiere el proceso de
descentralización es cómo vincular la interacción de los individuos en la búsqueda de un mayor
bienestar social a los arreglos que se logren para distribuir el poder decisorio entre niveles de
gobierno de tal manera que la gestión del Estado, como un todo, lo que implica entre otros
requerimientos, que responda a lo que desean los ciudadanos.
C. Criterios de eficiencia y preferencias ciudadanas sobre bienes públicos
El núcleo del debate moderno sobre las finanzas públicas se ha construido en la búsqueda
de una solución de mercado para determinar el nivel de gasto en los bienes públicos. La
37
38
afirmación de Musgrave y Samuelson , con respecto a la imposibilidad de encontrar dicha
solución, ubica el punto de partida. El modelo formalizado por Samuelson presentó una solución
integrada a los problemas de conceptualización de los bienes públicos, asignación óptima de
39
recursos y diseño de un sistema impositivo eficiente en una economía con un bien público y
uno privado. En respuesta a las críticas a su primer artículo, Samuelson precisó que el problema
fundamental de una posible solución de mercado para la asignación de recursos en bienes
40
públicos es la forma como los consumidores revelan sus preferencias , dado que no existe
mecanismo alguno que les obligue a revelar sus verdaderas preferencias.
La dificultad para la revelación de preferencias está relacionada con las características de
los bienes públicos. En este sentido, un amplio desarrollo de la literatura ha intentado definir
analíticamente los bienes y servicios que son consumidos colectivamente y que presentan la
doble carencia de rivalidad en el consumo y posibilidad de aplicar el principio de exclusión. La
37
Musgrave, R (1939), ¨The Voluntary Exchange Theory of Public Economy¨, Quarterly Journal of Economics, Vol.52.
38
Samuelson, P. (1954), ¨The Pure Theory of Public Expenditures¨, Review of Economics and Statistics, Vol.36, No. 4, pp.387-89.
(1955) "A Diagrammatic Exposition of a Theory of Public Expenditures" Review of Economics and Statistics, Vol.37, pp. 35056.
39
40
Samuelson demostró que en una economía con dos tipos de bienes, privados y públicos, para encontrar una asignación
óptima de Pareto en el bien público se requiere satisfacer las siguientes condiciones de eficiencia: conocer las posibilidades de
producción y las preferencias de los consumidores,.
El propio Samuelson señaló: "Lejos que la existencia de mi formulación, como algunos han pensado, sea la renovación de la
teoría de intercambio voluntario -es en realidad una tentativa de demostrar cuán cierto estaba Wicksell al preocuparse por la
dificultad política inherente a hacer siempre que los hombres revelen sus gustos para poder lograr un óptimo definible".
141
metodología de análisis predominante se ubica en la teoría normativa del gasto público.
41
El estudio de Samuelson retoma la caracterización de un óptimo de Pareto y lo adecua a
un bien público puro. La virtud del modelo de Samuelson está en lograr identificar las
42
condiciones de optimalidad, ligadas a las características de los bienes públicos puros ,
requeridas para satisfacer una producción eficiente, en términos de lo que la sociedad prefiere.
A partir de la conceptualización de bienes públicos puros realizada por Samuelson,
43
Tiebout adiciona una característica específica ligada a un límite de cobertura de los bienes
públicos; si el consumidor es consciente de dicha restricción, puede incorporar "el principio de
beneficio", a través del cual se supone que los beneficios se reflejan en el pago por el consumo,
dentro de los determinantes de elección. Para ello limita el tamaño del grupo beneficiado por la
provisión de cada bien público. A través de esta limitación crea las condiciones para la
existencia de jurisdicciones definidas que interactúan mediante la competencia por atraer un
44
número óptimo de ciudadanos . En este ámbito Tiebout encuentra una posible solución de
mercado, pues los ciudadanos revelan sus preferencias al emigrar de una jurisdicción a otra,
"voto con los pies", buscando la canasta de bienes y tributos que satisfaga sus preferencias
individuales. Con este resultado Tiebout intentó demostrar que sí existe una solución
descentralizada a nivel de los individuos que satisface la condición de optimalidad de Samuelson
en el caso de los bienes públicos locales. Su análisis lo remite a discutir la importancia que tiene
el gasto público de los niveles locales con respecto al gasto público total.
El trabajo de Tiebout dio lugar a una serie de desarrollos teóricos relacionados con los
bienes públicos locales, bienes asociados, federalismo fiscal y posteriormente la organización del
Estado por niveles de decisión. El interrogante común de estos desarrollos es cual debe ser el
tamaño óptimo de los grupos que comparten el consumo de los bienes colectivos en búsqueda de
la eficiencia.
45
Una línea de análisis alternativa se ha desarrollado a partir del planteamiento de Lindahl ,
cuya preocupación fue encontrar un mecanismo para la asignación eficiente de recursos en el
caso de los bienes públicos. La metodología que desarrolla esta vertiente involucra procesos de
negociación y adopción de "estrategias dominantes" que posteriormente se hacen compatibles
con los análisis de la teoría de juegos en procesos de interacción estratégica.
El modelo de Lindahl funciona a través de un proceso de negociación entre dos
consumidores para determinar el monto de sus contribuciones con base en las preferencias
41
Samuelson, P. (1954), “The Pure Theory.....”, Op. Cit.
42
Entre las características distintivas de estos bienes se encuentran: deben interesar a más de un consumidor; el consumo de un
individuo no reduce el consumo del resto de la comunidad (no rivalidad); no son usados en el proceso de producción, el costo
marginal de producir una unidad adicional o extender el servicio para adicionar usuarios es cero; y por ultimo no hay exclusión.
43
Tiebout, Ch. (1956), ¨A Pure Theory of Local Expenditures¨, Journal of Political Economy, Vol.64, pp. 412-424.
44
Dada la existencia de recursos fijos, Tiebout define el tamaño óptimo de comunidad como el número de residentes para los
cuales la canasta de servicios puede producirse al menor costo promedio.
45
Lindhal, E. (1919), Die Gerechtigkeit der Besteuerung. Lund: Gleerup. Traducción parcial como: ¨Just Taxation a Positive
Solution", en Classics in the Theory of Public Finance, (ed.) R.A. Musgrave y A.T. Peacock, London : Macmillian, (1958).
Posteriormente Johasen, Leif. efectuó una nueva exposición de la formulación de Lindahl. Johasen, Leif (1963), ¨Some Notes
on the Lindhal Theory of Determination of Public Expenditure¨, International Economic Review , pp. 346-58.
141
individuales por los bienes públicos ofrecidos. El equilibrio se obtiene cuando los individuos
escogen el mismo nivel de provisión de bienes públicos dada una carga impositiva compartida.
La carga impositiva conforma un vector asimilable a los precios individualizados para bienes
públicos que aparecen en el análisis de Samuelson. Sin embargo, por las características de los
bienes públicos el proceso de negociación planteado por Lindahl puede estar sujeto a estrategias
de falsa revelación de preferencias. Dado que no hay exclusión ni rivalidad en el consumo la
reacción de los participantes no está condicionada al principio del beneficio sino a la respuesta
46
del otro individuo involucrado en el proceso de negociación .
En la literatura se ha reconocido que la revelación de preferencias es un problema que
atañe tanto a los bienes públicos como a los privados. A pesar de que al sistema de precios se le
atribuye la cualidad de ser en sí mismo un buen sistema de información, éste no garantiza, de
manera absoluta, que los consumidores estén revelando sus verdaderos gustos en el mercado. Las
decisiones racionales que se expresan a través del mercado no evidencian los valores
individuales que sí están presentes en los juicios sobre el bienestar social. Por ejemplo, una de
las líneas más relevantes de la economía de bienestar reconoce la importancia que tiene la
47
distribución del ingreso como parámetro en las decisiones de consumo .
El concepto de precio Lindahl fue generalizado a modelos con externalidades complejas
48
por Bergstrom , quien hizo énfasis en la analogía existente entre los precios Lindhal para los
bienes públicos y un sistema de precios competitivos en una economía de mercado.
Otros esfuerzos teóricos por encontrar mecanismos de revelación de preferencias para la
provisión de bienes públicos discretos, es decir aquellos cuya decisión es producirlos o no, han
49
sido realizados por Clarke y Groves . En este mecanismo la estrategia dominante es la
sinceridad, la cual es incentivada por las posibilidades de ganancia que tiene el consumidor.
Cada individuo decide el monto a pagar por el bien público independientemente de las
decisiones de los demás. No obstante, su decisión afecta la decisión colectiva y en esa medida el
individuo debe asumir un costo bajo la forma de gravamen. Dicha carga, denominada "impuesto
de Clarke", equivale al perjuicio que causa a los demás individuos por alterar la decisión
colectiva de provisión del bien público.
La descripción anterior sobre alternativas teóricas planteadas en búsqueda de soluciones al
problema de asignación eficiente en la provisión de bienes públicos, permite identificar una línea
46
El comportamiento del "polizón" o usuario gratuito tiene origen en la imposibilidad de excluir del consumo de bienes públicos
puros a aquellos consumidores que no contribuyen o subcontribuyen en su pago. La posibilidad de beneficiarse de un bien sin
incurrir en algún costo incentiva al consumidor a no revelar sus verdaderas preferencias en el proceso de negociación, pues
éste espera conocer la disponibilidad de contribución de los individuos involucrados antes de tomar su propia decisión de
contribuir. Ver Cornes, R y Sandler, Todd (1986), The Teory of Externalities, Public Goobs, and Club Goods, Cambridge
University Press.
47
Marshall y Wicksell no comparten el planteamiento de los economistas clásicos, según el cual la competencia perfecta conduce
al máximo de satisfacción; pues el proceso de asignación que genera el mercado conduce a desigualdades en la distribución
del ingreso. Samuelson,Paul (1953), Fundamentos del análisis económico, Capítulo 8, 4ta. Edición, Editorial "El Ateneo".
48
Bergstrom, T.C. (1976), "Collective Choice and the Lindahl Allocation Method", en Theory and Measurement of Economic
Externalities, Ed. Lin S.A.Y. Academis Press, New York.
49
Clarke, E.H. (1971), "Multipart Pricing of Public Goods", Public Choice, No. 11.
Groves, T. (1973), "Incentives in Teams", Econometrica, No. 41.
141
analítica ubicada en el ámbito estrictamente económico y guiado por la racionalidad del
individuo. En esta literatura se buscan soluciones análogas a las del mercado donde se le atribuye
a éste la facultad de garantizar por sí mismo la asignación eficiente de recursos. Sin embargo, a
50
partir del reconocimiento de las fallas del mercado se han construido líneas teóricas que
favorecen la intervención del Estado para sostener el sistema económico.
Una tendencia que ha logrado construir una estructura importante de análisis es aquella
donde el elemento político juega un papel más relevante. Este elemento político se proyecta en
dos planos. En el primero, se involucran decisiones de carácter colectivo sobre la provisión
óptima de bienes públicos que no necesariamente son considerados "puros"; en este caso, el
análisis ha conducido a conformar la teoría de los bienes "club" o bienes "asociados". El
anterior planteamiento está relacionado con el federalismo fiscal, en tanto que la provisión y
consumo de bienes públicos locales puede asimilarse a la construcción de seudomercados a
partir de la formación voluntaria de asociaciones. Adicionalmente, las cuestiones que interesan
en uno y otro campo convergen a determinar el tamaño óptimo de los grupos; en el caso del
federalismo fiscal se busca el tamaño óptimo de la población en una jurisdicción y en las
asociaciones, el número óptimo de miembros. En los dos modelos, el beneficio social está
determinado por la posibilidad de compartir costos en una comunidad, pero la búsqueda de un
bienestar colectivo en términos del interés común no está definida. Esta característica, marca
diferencia entre el federalismo fiscal y la elección social. En el segundo, se introduce el Estado
como mediador de los arreglos sociales necesarios para superar la fallas del mercado. En esta
tendencia la construcción de nuevas instituciones en el campo de lo político constituye el
mecanismo apropiado para concretar soluciones de asignación eficiente de los recursos.
51
El trabajo de Buchanan es uno de los pioneros en la conceptualización, análisis y
propuesta de un marco institucional para una economía en la que se considera la existencia de lo
que él mismo denominó "bienes Club". La preocupación de Buchanan es conformar una teoría
para el rango de posibilidades de propiedad-consumo definido entre dos extremos, las puramente
privadas (individuales) y las puramente públicas (colectivas); se trata de entender las relaciones
entre las características de los bienes incluidos, el costo y los grupos que los consumen. El marco
institucional es un club o sociedad, cuyo número de miembros es limitado, donde se establecen
convenios de propiedad-consumo social. El interés que guía el análisis es el de determinar el
tamaño deseable de participación en el consumo y en los costos; por tanto ésta es una variable
que se incluye en la función de utilidad individual.
La asociación como institución alternativa al mercado busca no solo una asignación
52
óptima de los recursos públicos empleados en la provisión de bienes públicos impuros , sino la
organización de un convenio en el que el número de participantes, permite a cada uno de los
50
Entre las fallas del mercado reconocidas se encuentran: (i) Incapacidad de incluir costos sociales en la decisión de minimizar los
costos ligados al proceso productivo. (ii) Imposibilidad de controlar la conformación de monopolios. (iii) Inhabilidad de
involucrar bienes cuyo consumo, beneficio y propiedad sea estrictamente colectivo. (iv) Efectos nocivos de los procesos de
acumulación. Ver, Bator, Francis, “Anatomía del Fracaso del Mercado¨, en Microeconomía, William Breit y Harold Hochman
(eds.), 2da. edición.
51
Buchanan, J.M. (1965), "An Economics Theory of Clubs", Economica, Vol.32, pp..1-14
52
Los bienes públicos impuros son aquellos que combinan alguna propiedades de los bienes públicos puros y de bienes privados
puros.
141
individuos derivar beneficio del consumo del bien colectivo.
Las asociaciones o club se caracterizan por ser una formación voluntaria de coaliciones
que desea disfrutar de los atributos que poseen los miembros de una asociación y asumir los
costos de producción. La utilidad de ser socio debe exceder la utilidad de no serlo. La
53
característica esencial es la existencia de mecanismos de exclusión (cuotas, peajes, tasas
impositivas) cuyos costos deben ser menores a los beneficios adquiridos.
Los mecanismos de exclusión crean un seudomercado que permite superar el problema de
la revelación de preferencias y con ello el del polizón o usuario gratuito. Dada la existencia de
este tipo de mecanismos y la posible presencia de fenómenos como la congestión se debe decidir
tanto el número de miembros (tamaño óptimo) como la cantidad de los bienes colectivos
54
proveídos (provisión óptima) .
55
Un aporte importante a la teoría de los bienes club fue realizada por Olson quien
reconoció que las asociaciones permiten explotar las economías de escala y compartir el uso de
los bienes públicos. A partir del tipo de bienes públicos y del tamaño de las asociaciones
identifica dos tipos de grupos: el inclusivo que comparte bienes públicos puros donde no existe
restricción de tamaño y el exclusivo que comparte bienes públicos impuros y limita el tamaño
del grupo. Esta caracterización incorpora la imagen social dentro de los criterios valorativos que
56
tiene el individuo para pertenecer a una asociación y consumir bienes club . Aunque el estudio
de Olson tiene presente que los intereses económicos influyen notablemente sobre el
comportamiento de los individuos en el seno de las organizaciones, la orientación de su análisis
involucra tantos aspectos sociológicos y políticos que lo convierten en un importante referente
para la comprensión de lo que motiva la "acción colectiva".
57
En otro trabajo Olson aporta un concepto importante, el de la equivalencia fiscal, a partir
del análisis del comportamiento de los grupos y de los efectos hacia afuera que sus decisiones
53
El uso de los bienes club por parte de un individuo disminuye los beneficios, (cantidad o calidad) de los servicios para los
demás agentes. Los trabajos de Pigou y Frank Knight buscaron resolver el problema de la congestión para los caminos,
desarrollando un mecanismo de exclusión a través del uso de tributos específicos.
Pigou, A.C. (1920), The Economics of Welfare, Macmillan y Co., Londres.
Knight, F.H. (1924), "Some Fallacies in the Interpretation of Social Cost", Quarterly Journal of Economics, Vol.38, pp.582-606.
54
Buchanan construye un modelo de equilibrio en el que la solución se encuentra cuando los valores para tamizo óptimo de club
coinciden con los de las cantidades óptimas de bienes y expresa las preferencias de los individuos por uno y otro componente.
La convergencia hacia el equilibrio se da en un sistema de elecciones sucesivas sobre las preferencias individuales. Los
asociados permitirán un incremento del número de miembros hasta que el fenómeno de la congestión no afecte su utilidad,
aunque no necesariamente signifique el costo mínimo individual.
55
Olson, Mancur (1965), The Logic of Collective Action, Harvard University Press, Cambridge.
56
Olson no utiliza parámetros del mercado para estudiar el comportamiento de los individuos dentro de una colectividad, pero
advierte que una técnica de exposición útil es aquella que establece paralelos entre situaciones de mercado y fuera de él, para
observar las relaciones que se establecen entre los intereses individuales y los propósitos que guían la acción del grupo. La
interpretación que hace de la exclusión en el caso de las asociaciones se compara con el precio de mercado supracompetitivo
que desborda la racionalidad del consumidor.
57
Olson, M. (1969), ¨The Principle of Fiscal Equivalence: The Division of Responsabilities among Different Levels of
Government¨, American economic Review, Vol.59, pp.479-87. En este documento sugiere un nivel de gobierno para cada tipo
de bien.
141
generan (externalidades) en los ámbitos económico y político. Tales comportamientos conducen
a conformar jurisdicciones, de manera que su significado no corresponde a un concepto espacial
sino al papel de los agentes en ellas. Olson identifica una jurisdicción política donde el gobierno
decide la provisión de bienes públicos y una jurisdicción económica que incluye todos los
agentes beneficiados por los bienes. Cuando las dos jurisdicciones coinciden exactamente hay
una equivalencia fiscal.
El desarrollo de la teoría de los club se ha centrado en aspectos como la búsqueda de un
número óptimo de miembros, un número óptimo de clubes, las características de los asociados
en uno y otro caso, la estabilidad de la composición del club y las condiciones de provisión
óptima. Con este propósito se ha recurrido a la utilización de herramientas analíticas como los
modelos estocásticos, que a la vez han permitido integrar condiciones de incertidumbre en la
participación, utilización y provisión de los bienes club y analizar comportamientos
58
59
cooperativos . Otros estudios han incursionado en el análisis intertemporal , la dimensión
60
espacial y los clubes multiproductos dando una visión más amplia de las posibilidades teóricas
de las asociaciones.
D. Soluciones análogas al mercado: Federalismo Fiscal
Algunos de los estudios de la teoría de los clubes reconocen que la propuesta de Tiebout
de encontrar la eficiencia económica a través de la conformación de grupos de consumo es el
punto de partida de esta línea analítica. En un espectro más amplio de aplicación a los bienes
públicos, el trabajo de Tiebout ha sido fundamental para el desarrollo de la teoría del federalismo
fiscal. De otra parte, la teoría de los club ha fortalecido los argumentos del federalismo fiscal,
dado que la conformación de grupos se asimila a la determinación de jurisdicciones para la
localización del consumo de bienes públicos locales.
No obstante, la teoría del federalismo fiscal ha orientado su análisis, principalmente, hacia
la búsqueda de la eficiencia económica en la asignación de los recursos. En este sentido
reconocer las preferencias de los individuos es el aspecto fundamental a tener en cuenta en la
construcción analítica de una estructura estatal adecuada; pero paradójicamente el federalismo
fiscal apenas plantea la necesidad de un contexto institucional que viabilice la interacción
ciudadano-Estado. Este hecho parece tener origen en que el concepto de eficiencia económica
conduce a centrar la atención en la disminución de costos a través del pago compartido y a
plantear el bienestar en términos del excedente del consumidor (precio más bajo debido al
consumo colectivo), logrado en un tamaño óptimo de población para el reconocimiento de las
preferencias.
61
Para Oates , uno de los teóricos más importantes en esta línea, el problema central del
58
Cornes, R. y Sandler, Todd (1986), The Theory of externalities..., Op.Cit.
59
Sandler, Todd (1982), "A theory of Intergenerational Clubs", Economic Inquiry, Vol.20, pp.191-298. Analizó clubes que involucran
diferentes generaciones de miembros (intergeneracionales), quienes comparten los mismos bienes club en el tiempo.
60
Hochman, Oded, David Pines and Francois Thisse (1995), "On the Optimal Structure of Local Governments", American
Economic Review, Vol. 85. Involucran la geografía como un aspecto fundamental en la estructura institucional socialmente
deseable, combinado con la posibilidad de proveer múltiples productos con la coordinación de un gobierno metropolitano.
61
Oates, Wallace (1972), Fiscal Federalism, Harcourt, Brace and Jovanovich, New York.
141
federalismo fiscal es determinar una estructura del sector público adecuada que propenda por el
62
cabal cumplimiento de las funciones del Estado . Bajo una perspectiva económica, Oates
intenta determinar parámetros que conduzcan a un nivel apropiado de descentralización. El
interrogante a resolver es qué nivel gubernamental puede responder mejor a la provisión de
servicios públicos reconociendo el interés de los ciudadanos.
Para determinar el nivel de gobierno apropiado, Oates construye, inicialmente, un modelo
ideal de correspondencia perfecta. En el modelo existe un nivel de gobierno para proveer un bien
público a una comunidad predeterminada que se ubica en un espacio geográfico específico. Se da
correspondencia perfecta cuando la comunidad que consume el bien incluye, estrictamente, la
totalidad de individuos que se benefician de ese nivel de provisión. En estas condiciones el nivel
adecuado de gobierno es el que provee el nivel de producto requerido; dado que el gobierno
tiene pleno conocimiento de las preferencias de los individuos, la provisión resulta eficiente en el
sentido de Pareto. Este modelo implica la localización del consumo (comunidades con
preferencias homogéneas) en áreas geográficas fijas y tantos niveles de gobierno como niveles de
provisión sean deseados. El problema de determinar una estructura gubernamental apropiada se
hace complejo en la medida en que se relajen los supuesto del modelo ideal.
Al considerar la variación en el número de pobladores en una jurisdicción, Oates introduce
el análisis del tamaño óptimo del grupo con base en una medida de bienestar en términos del
excedente del consumidor. El bienestar se debe evaluar en dos direcciones opuestas: primero, al
aumentar el número de usuarios que comparte el consumo del bien se reduce el costo promedio y
por tanto se incrementa el bienestar y, segundo, asumir el precio del consumo colectivo de un
bien, que implica niveles homogéneos de consumo para el grupo, impide obtener un menor costo
por persona y disminuye el bienestar. El tamaño óptimo del grupo se encuentra cuando se
alcanza el nivel máximo de bienestar neto.
Otro determinante del tamaño óptimo de un grupo es la existencia de externalidades
interjurisdiccionales; éstas se presentan cuando los beneficios y los costos asociados a la
provisión de un bien afectan a otras comunidades y limita la eficiencia económica en la provisión
de los bienes públicos locales. La presencia de efectos externos no controlados estimula el
comportamiento de usuario gratuito ya que las comunidades vecinas se benefician de las
decisiones de provisión sin incurrir en sus costos. Para Oates la posibilidad de internalizar estos
efectos varia inversamente con el tamaño del grupo y por tanto un grupo de tamaño mayor da la
posibilidad de niveles más eficientes de provisión.
En el modelo de correspondencia perfecta se reconoce que los mecanismos de toma de
decisiones colectivas pueden ser una forma de estructura óptima del sector público que podrían
reemplazar el nivel de gobierno para una determinada jurisdicción. Sin embargo, al considerar
los costos administrativos y electorales de la toma de decisiones colectivas, dentro de una
racionalidad de minimización de costos, se debe disminuir el número de niveles de gobierno.
63
El análisis de los costos de congestión parte de considerar la provisión de bienes públicos
impuros y los efectos que sobre el nivel de consumo puede tener un tamaño de grupo elevado
62
Oates comparte el criterio de teóricos de la Hacienda Pública como Musgrave y Stiglitz, entre otros, en cuanto a las funciones
económicas atribuibles a los diferentes niveles de gobierno: distribución y estabilización al nivel central y asignación al nivel
local.
63
Ver, Oakland, W. (1987), “Public goods”, Handbook of public Economic, Vol 4. Y Cornes, R. and Sandler, T. (1986), The
Theory of externalities......., Op. Cit.
141
con respecto al óptimo. En este ámbito la plena movilidad puede ocasionar el efecto congestión.
Esta consideración implica que la función de utilidad del consumidor del bien público local
contemple como variable el número de personas en la jurisdicción.
En síntesis, al flexibilizar los supuestos básicos del modelo ideal para incluir la
variabilidad del tamaño del grupo que consume de forma conjunta el bien, la existencia de
externalidades interjurisdiccionales, los costos de la toma de decisión colectiva y el efecto
congestión que puede ocasionar una perfecta movilidad de las características planteadas por
64
Tiebout , Oates concluye que la correspondencia perfecta en la provisión de bienes públicos
difícilmente puede lograrse, lo que conduce a ineficiencias en la utilización de recursos. En este
contexto las transferencias intergubernamentales se plantean como un instrumento de política
adecuado para reducir tales ineficiencias y lograr la efectividad del gobierno federal.
Si las regiones cuentan con recursos, de forma equitativa, la provisión de bienes públicos
básicos en toda la nación puede garantizarse. La función de redistribución del Estado implica una
acción de doble vía; primero, se le atribuye al nivel central mayor capacidad para recaudar
65
tributos y segundo, mediante la distribución de estos recursos puede corregir desigualdades en
la riqueza de las regiones. La administración centralizada de un monto considerable de recursos
garantiza al gobierno nacional la dirección de políticas que preserven la estabilidad
macroeconómica.
El manejo de los recursos originados en transferencias, por parte de los niveles locales,
depende de los objetivos que determine el nivel central al decidir su naturaleza. En las
transferencias de tipo general no se precisa el uso que los gobierno locales deben darle a los
recursos mientras que las transferencias específicas se otorgan con propósitos predeterminados.
Aunque la construcción teórica de Oates ofrece argumentos en favor de una estructura
66
gubernamental descentralizada , se debe destacar que a lo largo del análisis se plantea que
encontrar un nivel adecuado de gobierno implica evaluar las ganancias potenciales de una mayor
descentralización en la toma de decisiones frente a las posibles ganancias del incremento de la
67
centralización. Oates propone el teorema de la descentralización como punto de partida para
efectuar el análisis del federalismo fiscal. Este se limita a situaciones en que los costos de
provisión del bien son iguales en los distintos niveles de gobierno y sostiene que el bienestar
64
En su trabajo de 1991 Oates reconoce las limitaciones que el mercado laboral genera para la plena movilidad de los
ciudadanos. Oates, Wallace (1991), Studies in Fiscal Federalism, (eds.) Edward Elgar.
65
La teoría aconseja que el gobierno central debe utilizar impuestos redistributivos e impuestos sobre bases dispersas, pues ello
permite un manejo adecuado de la política fiscal en términos de los principios que guían la tributación. Por su parte, los
gobiernos locales deben utilizar impuestos sobre bases inmóviles y tasas, lo cual les garantiza estabilidad en el ingreso.
66
Oates señala tres ventajas económicas del sector público descentralizado: 1) Los niveles de consumo pueden ajustarse a las
preferencias de un subconjunto de la sociedad. 2) Aumenta la eficiencia estática y dinámica en la producción de bienes
públicos al incentivar la competencia entre gobiernos locales y promover la innovación tecnológica. Esto se da por la existencia
de varios productores independientes (gobiernos locales). 3) Un sistema de gobiernos locales puede estimular una mejor
adopción de decisiones públicas al obligar a un examen profundo del costo de los programas gubernamentales.
67
El teorema de la descentralización indica que, en ausencia de ahorros de costos por la provisión centralizada de un bien y de
efectos externos interjurisdiccionales, “el nivel de bienestar será siempre al menos tan alto, y habitualmente más alto, si los
niveles de consumo del bien que son eficientes en el sentido de Pareto se proveen en cada jurisdicción, en vez de proveerse
cualquier nivel uniforme y único de consumo para todas las jurisdicciones”. Oates, Wallace (1972), Fiscal Federalism. Op. Cit,
pp. 81.
141
logrado con la descentralización es mayor si hay diversidad de la demanda entre las
jurisdicciones. El interés que guía su análisis no es la descentralización en sí misma sino
encontrar un grado óptimo de descentralización.
El federalismo fiscal ha dado lugar al desarrollo de diversos trabajos investigativos sobre el
tamaño del Estado y su relación con la eficiencia económica y la distribución del poder. El
concepto del tamaño del Estado se asocia con el nivel del gasto gubernamental, el poder
impositivo, el número de instituciones estatales, la cantidad de niveles de gobierno y la
limitación al poder del gobierno central. Uno de los argumentos que más se enfatiza es que la
competencia entre gobiernos locales y, por ende, la descentralización reduce la fuerza
68
monopólica del gobierno central, lo cual, a su vez, contribuye a mejorar la eficiencia del
Estado. No obstante, algunos autores han demostrado que la organización descentralizada del
69
gobierno no necesariamente implica una disminución del tamaño del Estado .
El enfoque político de la teoría del federalismo fiscal estudia la división del poder entre los
diferentes niveles gubernamentales y el contexto institucional que lo preserva. Dentro de esta
perspectiva la descentralización se concibe como el fraccionamiento del poder político en el que
las unidades descentralizadas pueden ejercer la toma de decisiones de forma independiente y
autónoma, respaldadas por normas constitucionales. En oposición puede darse delegación del
control administrativo y de algunas decisiones a gobiernos de más bajo nivel lo cual se denomina
70
desconcentración . Este tipo de distinción es fundamental en el análisis político por cuanto
define características de organización en un sistema federal.
Los estudios económicos reconocen la relevancia de la visión política, pero la diferencia
entre descentralización y desconcentración no es un elemento que determine el análisis. Ello ha
impedido que los resultados de las investigaciones den cuenta del efecto que la falta de
independencia y autonomía en la toma de decisiones de los gobiernos locales tiene sobre el
verdadero reconocimiento de las preferencias ciudadanas para la provisión de bienes públicos.
Tal carencia se evidencia en el desarrollo de marcos institucionales que fundamentan procesos
reales de descentralización.
E. Soluciones por la vía de la decisión colectiva
Los resultados de las investigaciones sobre el comportamiento de los individuos dentro de
una colectividad, que conforman la teoría de las asociaciones y la teoría de la elección social, han
puesto en evidencia que el mercado y el Estado son instituciones falibles para garantizar de
forma independiente el bienestar de la sociedad. Este hecho ha conducido a la búsqueda de
68
En la literatura es evidente la preocupación por el poder del Estado central para imponer tributos. Esta amplia capacidad se
identifica con el denominado Estado Leviathán. Brenan G., y J. Buchanan (1980), The power to tax: Analytical foundations of a
fiscal constitution, Cambridge University Press.
69
Jorge Iván González sintetiza los argumentos de la literatura que sustentan esta relación: Los factores estructurales y
demográficos que determinan el nivel de gasto público no se modifican con el grado de descentralización; si hay mayor calidad
y cobertura en la provisión de bienes públicos es probable que aumente la necesidad de gasto público (Ley de Wagner); la
minimización del gasto no es compatible con la maximización del bienestar de los ciudadanos; a mayor número de niveles
gubernamentales mayor posibilidad impositiva; la existencia de economías o deseconomías a escala puede generar costos de
producción mayores; el tamizo del Estado puede depender más de factores políticos que económicos. González, J.I, ¨Un
ordenamiento territorial de corte fiscalista¨, en Diez Años de Descentralización, pp. 106-107.
70
Meyer, Paul (1957), Administrative Organization, Copenhagen, (eds.) Nyt Nordisk Forlagg Anold Busch.
141
formulaciones teóricas cuya estructura de análisis incorpora nuevos conceptos y relaciones y
donde la frontera entre alternativas mercado-Estado aparece si no diluida, poco marcada.
En este contexto, el papel del Estado tiene una connotación diferente. Las relaciones de los
individuos se observan como procesos de negociación donde la fuerza y el poder influyen en la
resolución de conflictos y el Estado aparece como posible mediador. La línea analítica ha estado
bastante influida por el trabajo de Coase, quien desarrolla nuevos conceptos y logra construir una
metodología de análisis del funcionamiento de la economía, distinta de la tradicional.
Los estudios de Coase han ofrecido una visión alternativa de las relaciones que se dan
71
dentro de una economía de mercado. Desde su primer trabajo , plantea las relaciones entre
agentes como elección de contratos. La organización llamada "firma" aparece y se justifica
porque concentra y disminuye los costos de las múltiples negociaciones que operan en el
mercado, lo cual incluye el costo de determinar precios. En esta línea de análisis, Coase
incorpora el concepto de "costos de transacción" para referirse a los costos de administración,
burocracia, determinación del precio (costo de obtener perfecta información en el mercado) y
participación en las negociaciones que no se incluyen en el concepto de costo de producción del
análisis económico tradicional.
El principal aporte de Coase aparece en la estructura analítica del problema del costo
72
social donde propone un cambio de enfoque. En ésta define los factores de producción como
derechos a ejercer acciones y revalida la propuesta tradicional de asociar las responsabilidades,
cuando se causan efectos perjudiciales, a costos privados. Su análisis conduce a validar los
arreglos sociales que busquen maximizar el valor de la producción y alcanzar la eficiencia
económica. Esta óptica le permite identificar los problemas del mercado con la delimitación de
73
los derechos de propiedad y los costos de transacción . La firma y la regulación directa por parte
del gobierno son formas alternativas de organización económica, que pueden permitir el
reordenamiento de los derechos a menor costo que el de las transacciones de mercado. Estas tres
instancias -mercado, firma y gobierno- tienen capacidad para generar mecanismos institucionales
que permitan un reordenamiento de la producción, de tal manera que la decisión para escoger
74
una de tales opciones debe estar determinada por los costos en que se incurre en cada caso .
La teoría de la elección social investiga las condiciones bajo las cuales se logra el bienestar
social a través del análisis de las relaciones que establecen los individuos con la sociedad. La
forma en que se abordan diferentes estructuras conceptuales varía de acuerdo con el interés
analítico (agregación de intereses personales o juicios de carácter moral o político) y el fin
mismo de la investigación (p.e. medida de bienestar social o decisiones públicas). El punto de
71
Coase, Ronald (1937), ¨The nature of the firm¨, Economica, Vol.4. En este trabajo la preocupación de Coase es indagar por qué
en una economía de libre empresa los trabajadores prefieren someterse voluntariamente al empresario en vez de participar
directamente en el mercado, vendiendo su propio producto o servicio.
72
Coase, Ronald (1960), "The problem of social cost", Journal of Law and Economics, Vol.3.
73
Tal argumento es conocido en la literatura como el Teorema de Coase.
74
La interpretación que hace Inman de los planteamientos de Coase, pone de manifiesto la posibilidad de prescindir del Estado
para resolver el problema de las externalidades en la búsqueda de una asignación eficiente, en el sentido de Pareto. Esto
constituye una excepción al argumento tradicional de que el Estado es la institución posible para resolver las fallas del
mercado. Inman, Robert (1987), “Markets, Governments, and The “New” Political Economic”, Handbook of public Economic,
Vol.2, pp.647-777.
141
partida es el desarrollo de la economía del bienestar cuyo objeto es la búsqueda del bienestar
colectivo a través de la formalización de las decisiones de carácter social; esto es, pasar de las
preferencias individuales a los intereses colectivos bajo los parámetros de racionalidad del
consumidor, es decir, ordenación lineal de tales preferencias.
El contexto histórico en el que se desarrolla esta línea analítica de la economía es el debate
sobre algunos conceptos considerados por los economistas clásicos como dominantes. En
particular se cuestiona el papel de la competencia perfecta como garante de un máximo de
satisfacción y se considera un factor que puede generar mayores desigualdades en la distribución
75
de la riqueza . Se observa que el concepto de eficiencia en el sentido de Pareto es válido
solamente cuando se prescinde de consideraciones sobre distribución del ingreso, lo cual es lícito
para la estructura de análisis que se interesa por la eficiencia en términos de la satisfacción del
individuo pero no para aquella que contempla a la sociedad o a un conjunto de individuos. El
examen de los criterios individualistas, sobre los que se construyó gran parte del análisis
económico, para aplicarlos en un ámbito social ha dado lugar a los desarrollos con que cuenta la
economía del bienestar.
Los desarrollos de la economía del bienestar incorporan un elemento importante que
constituye la principal diferencia con el análisis microeconómico. Al trascender el plano
individual, se hace necesario contemplar un espectro más amplio de las motivaciones de los
individuos para establecer sus preferencias: los juicios de valor. La disyuntiva entre los criterios
de eficiencia y equidad evidencia las restricciones que el concepto de racionalidad imprime a la
definición del bienestar colectivo.
Los diferentes juicios de valor sobre el criterio de equidad y la definición de bienestar
social pueden ser ubicados en tres líneas teóricas que examina la economía del bienestar. La
teoría utilitarista, o de Bentham, presenta la función de bienestar social como la suma de las
76
utilidades individuales sin preocuparse de la forma como se distribuyen tales las utilidades. En
esta línea el criterio de equidad no tiene relevancia, puesto que se acepta una disminución de
utilidad de un individuo, siempre que otro tenga un incremento de utilidad en la misma
proporción, independientemente de la dotación inicial. La teoría de Rawls plantea que el
bienestar social depende de la condición en que se encuentre el individuo que está en peor
77
situación, por tanto la función de bienestar busca maximizar el bienestar de esta persona . A
pesar de que el interés de Rawls es mejorar el bienestar de quienes tienen menos ventajas, no
puede plantearse que la igualdad sea el criterio que guíe su análisis. Por último la teoría de Nash
o de la compensación toma como factor importante la distribución de utilidades entre individuos.
El bienestar social se define como un incremento de la utilidad de un individuo mejor situado
78
que compensa la disminución de utilidad de otro en peor situación .
La forma como se introducen los juicios de valor en la estructura de análisis que explica la
ordenación lineal de preferencias constituye una diferencia importante en las dos funciones de
bienestar social pioneras de la economía del bienestar: la de Bergson-Samuelson y la de Arrow.
75
Wicksell, K. (1934), Lectures on Political Economy, New York.
76
Función utilitarista de bienestar social para dos presonas: W = U1 + U2.
77
Función de bienestar social según Rawls: W = mRn. (U1, U2).
78
Función de bienestar social según el criterio de compensación: W = U1 * U2.
141
79
La función de bienestar social ordinal de Bergson constituyó el primer desarrollo
explícito de este concepto. Su formulación es general e incluye todas las variables que pueden
afectar el bienestar. Estas variables reflejan los gustos de los individuos, los cuales involucran
80
valores individuales y producen un juicio de valor social. Samuelson analizó los criterios que
requiere la función de bienestar social de Bergson para satisfacer la elección unánime
(preferencia social) de los individuos sobre un par de alternativas. Las condiciones de Samuelson
no incluyen los cambios que deben generarse si se consideran todos los paquetes de
ordenaciones.
81
La función de bienestar social de Arrow , es una relación funcional en la que se específica
un orden social para un paquete dado de ordenaciones individuales. Cada una de las alternativas
que componen la función es una ordenación de los estados sociales posibles para el individuo.
Los estados sociales especifican la cantidad de bienes, trabajo, recursos productivos y actividad
colectiva de cada individuo. Los criterios bajo los cuales se realiza la ordenación de los estados
sociales son definidos de forma individual, pero tales criterios no tienen carácter exclusivamente
individualista. El ordenamiento puede reflejar los gustos de los individuos o sus valores. En el
primer caso se satisfacen las exigencias del consumidor a través del mercado, mientras en el
segundo se involucran todas las preferencias de los individuos incluyendo las de carácter social,
y es el requerido para obtener un máximo social.
En la elección social las preferencias de los individuos sobre posibles alternativas a elegir
difieren, de manera que no es posible tomar decisiones unánimes. Se necesita, entonces,
ponderar los intereses individuales para agregar las preferencias individuales en preferencias
globales que guíen la toma de decisiones colectiva. Con este propósito Arrow estableció las
82
propiedades que debe cumplir la función de bienestar social . El análisis conjunto de estas
condiciones dio origen al teorema de la imposibilidad. Dicho teorema establece la necesidad de
realizar supuestos previos sobre la naturaleza de los ordenamientos individuales para eliminar la
paradoja de la votación en un proceso de decisión. Un efecto inmediato de establecer supuestos
previos es que los procesos de decisión con base en elecciones sociales no contempla todas las
preferencias individuales. Así, las reglas de elección colectiva deben renunciar a alguna de las
condiciones propuestas por Arrow.
79
Bergson, A. (1938), ¨A reformulation of certain aspects of welfare economics¨, Quarterly Journal of economics , Vol.52.
80
Samuelson, P. (1953), Fundamentos del análisis económico: economía del bienestar , Cap. 8, 4ta. ed., Harvard University.
81
Arrow, K.J. (1951), Social Choice and Individual Values, New York: Wiley.
82
Dominio no restringido: la función debe estar definida para todos los conjuntos de preferencias individuales posibles; es decir
debe funcionar en todas las situaciones posibles.
Pareto Optimalidad Débil: la elección social debe preferir la alternativa más preferida por el común de los individuos. Esta
condición garantiza que se escojan alternativas Pareto Optimas incluidas en el conjunto de alternativas a elegir.
Ausencia de Dictadores: en el proceso de elección no existe un individuo que logre imponer su decisión de preferencia sin tomar
en cuenta las preferencias de los demás individuos.
Racionalidad: la regla de elección social es transitiva: es decir, si existen 3 alternativas x, y, z y la alternativa x es preferida a y,
y es preferida a z, entonces x debe ser preferida a z. Estas alternativas son mutuamente excluyentes.
Independencia de alternativas irrelevantes: la elección solo debe estar determinada por las preferencias de los individuos sobre
las alternativas consideradas; no debe contemplar las posición de las alternativas a elegir frente a otras no consideradas en el
proceso (irrelevantes).
-
141
De la anterior discusión se desprende que, la elaboración de conceptos y las reflexiones de
las investigaciones en el campo de la elección social ofrecen un marco analítico para orientar una
reorganización del Estado con miras a lograr una mayor eficiencia. Esto puede verse como un
complemento de la teoría del federalismo fiscal. La naturaleza de los bienes públicos requiere
una interacción más estrecha de los individuos en la sociedad que la que se presenta en el caso de
los bienes privados e imponen la necesidad de consensos, acuerdos y evaluaciones conjuntas.
Los conceptos de organización institucional, elección de contratos, derechos de propiedad,
juicios de valor, así como el estudio de los problemas de agregación de preferencias
desarrollados en la teoría de la elección social constituyen un pilar importante para pensar en el
diseño de un marco institucional en el que el Estado se acerque a los ciudadanos. La principal
implicación para el análisis de los procesos de descentralización es que es necesario pensar la
transformación de las relaciones entre los ciudadanos y entre éstos y el Estado a nivel de las
localidades para que la descentralización conduzca efectivamente a una mayor eficiencia en las
asignación de recursos públicos.
IV. LA CREACIÓN DE REGIONES
Mientras una administración descentralizada a nivel de un pequeño grupo poblacional
permite a los gobiernos locales responder más adecuadamente a las preferencias particulares de
cada comunidad, y dicha comunidad puede ejercer más fácilmente un control directo sobre el
gobierno y hacer uso de la participación y de la democracia directa, un manejo centralizado
dirigido a atender un mayor consumo colectivo puede generar economías de escala, internalizar
externalidades, y dar mayor seguridad contra choques externos.
Partiendo de una discusión de los criterios que determinan el tamaño óptimo de una
jurisdicción, a continuación se desarrolla la hipótesis según la cual la coexistencia de tres niveles
de gobierno (local, regional y nacional) mejora la eficiencia en la prestación de los servicios
públicos con respecto a un esquema centralizado o a un esquema de dos niveles de gobierno
(central y local).
El tamaño óptimo de jurisdicciones en los esquemas descentralizados se analiza
usualmente comparando los beneficios en términos de bienestar de proveer bienes públicos a
escalas más pequeñas y dentro de estructuras descentralizadas más receptivas a la comunidad,
mejor dispuestas para el control ciudadano y donde la obtención de consensos es más fácil, con
los costos en que se incurre por efecto de las deseconomías de escala que se generan al reducir
las unidades de prestación de servicio; la proliferación de externalidades no incorporadas y los
mayores riesgos debidos a variaciones en los recaudos que se dan agrupando adminstrativamente
la población en unidades más pequeñas.
En este capítulo se evalúa la conformación de regiones - formas de gobierno de nivel
intermedio - que, combinadas con gobiernos locales y nacional, y se discute si éstas le permiten a
la sociedad alcanzar un mayor bienestar. Se demostrará que, bajo condiciones bastante generales,
introducir niveles intermedios de gobierno en una estructura descentralizada es una opción que
resuelve mejor el dilema planteado. En efecto, la estructura organizativa regional puede captar
buena parte de las ventajas de un nivel de gobierno superior al de las jurisdicciones locales,
aprovechando las economías de escala en determinados bienes, internalizando ciertas
externalidades, asegurando a sus miembros contra choques imprevistos y reduciendo costos de
administración de los servicios. Simultáneamente, permite recoger las ventajas de los gobiernos
de unidades más pequeñas, ajustándose mejor a los niveles de calidad y tipos de consumo de las
demandas locales que las administraciones nacionales. El gobierno regional es además el más
141
apropiado para orientar el desarrollo económico, pues el espacio natural de vertimiento de las
externalidades asociadas con el desarrollo es el regional.
El capítulo se divide en siete partes. En la primera se presentan los principales argumentos
que justifican la conformación de entidades descentralizadas y por tanto pequeñas. La segunda
parte expone el dilema presentado entre los beneficios de las economías de escala y de no
rivalidad provenientes del consumo colectivo por parte de entidades grandes y sus desventajas
para responder a las preferencias individuales. En la tercera parte examinamos las externalidades
como elementos que favorecen la opción institucional de un manejo más centralizado o
integrado que el del nivel local para algunos servicios, pero que responden a dinámicas
regionales y no nacionales. En la cuarta parte se utiliza un enfoque de costos de transacción para
analizar las dificultades que presenta un gobierno centralizado para captar preferencias o
construir consensos para el manejo de situaciones que requieren una gran diversidad de modos
de arbitraje y las dificultades de un gobierno altamente descentralizado en un número grande de
entidades pequeñas. En la quinta parte se exhiben algunas ventajas de conformar gobiernos
regionales como medio de asegurarse contra choques externos. La sexta parte analiza el rol de la
alternativa regional en el crecimiento económico y la distribución del ingreso. En la séptima
parte, se presentan las conclusiones.
A. Región y diversidad de preferencias
La principal motivación política de la descentralización, es decir de la organización del
manejo de lo público en pequeñas jurisdicciones, descansa sobre la existencia de una amplia
diversidad de preferencias, de dotación de recursos, de capacidades, de niveles de desarrollo y de
ventajas competitivas dentro de un país. Aspectos culturales, raciales, étnicos, lingüísticos y de
condiciones geográficas y socioeconómicas explican, en particular, la gran variedad de
condiciones entre distintas jurisdicciones locales. Con una administración descentralizada, las
pequeñas comunidades pueden beneficiarse de un reconocimiento más efectivo de sus
preferencias. Por el contrario, una estructura de gobierno centralizada, por atender un consumo
colectivo de tamaño mayor, se ve generalmente tentada por la uniformidad en la provisión de los
83
bienes públicos en todo el territorio nacional , si desea aprovechar las economías de escala y de
no rivalidad.
Las dificultades que enfrentan los gobiernos para lograr consensos cuando la población de
la jurisdicción es numerosa hacen que un gobierno local pueda ser más sensible a las
84
preferencias y necesidades particulares de su jurisdicción ; el gobierno local tiene, además, los
incentivos y la información necesaria para proveer servicios mejor ajustados a las necesidades y
escogencias de los ciudadanos. De acuerdo con Tanzi, a un gobierno descentralizado se le asocia
83
Oates estudió ampliamente las principales características espaciales de los bienes públicos. Por un lado, una característica
espacial es que los beneficios de los bienes públicos recaen sobre distintas áreas receptoras. Algunos beneficios los recibe la
nación entera, mientras que otros recaen sobre localidades específicas. Otra característica consiste en que las preferencias
varían entre las distintas áreas. Oates, Wallace (1972), Federalismo Fiscal, New York, 1977 : edición española, pp. 59.
84
“No sólo las preferencias son distintas entre las áreas sino que estas varían en algunas regiones con el tiempo. Así, si en el
pasado el gobierno estaba obligado a proteger a los ciudadanos contra ataques externos o a informar sobre la hora, nuevas
demandas ciudadanas son fundamentales hoy en día como la protección contra el crimen y la contaminación”. Tanzi, Vito (1995),
“Fiscal Federalism and Descentralization : A Review of Some Efficiency and Macroeconomic Aspects”. Annual World Bank
Conference on Development Economics 1995. The World Bank 1996, pp. 301.
141
más claramente con la responsabilidad sobre la ejecución de sus funciones, lo que puede llevar a
que los funcionarios públicos locales tengan más claros incentivos por desempeñarse mejor. En
la medida en que los funcionarios públicos son elogiados o acusados por sus acciones, se verán
más estimulados a buscar resultados satisfactorios para la ciudadanía.
85
En su estudio sobre el comportamiento de los funcionarios públicos, Niskanen concluye
que éstos buscan maximizar el tamaño del organismo al que pertenecen aumentando las
actividades a su cargo. Eso les permite competir en situación de ventaja frente a otras agencias
gubernamentales por los recursos presupuestales. Otras motivaciones también inducen a que los
funcionarios busquen acrecentar el tamaño de sus agencias: aumentos de sueldo, mayores
prerrogativas del cargo, reputación ante la opinión pública, y poder y padrinazgo. Por otra parte,
los errores del funcionario son probablemente más notorios que sus éxitos, máxime si el control
lo ejercen directamente los individuos de la localidad.
Así, además de la tendencia a homogeneizar el consumo desconociendo las características
espaciales de los bienes públicos, el gobierno centralizado, al proveer bienes públicos para todo
el territorio nacional, tiene menores estímulos para obtener resultados satisfactorios ante la
ciudadanía. El gobierno nacional producirá por encima o por debajo de los niveles preferidos por
las comunidades locales, debido a la falta de información necesaria sobre las preferencias locales
o por la carencia de incentivos para actuar de acuerdo con la información disponible.
Oates muestra que es de esperar una pérdida en bienestar agregado como resultado de
diferencias entre el nivel de consumo deseado de un bien o servicio público y el nivel de
consumo impuesto por el gobierno, a medida que es más centralizado el gobierno y mayor el
tamaño del grupo. Y en el plano del poder decisorio de los ciudadanos, se observa que cuanto
mayor sea el número de individuos que participan en un consumo colectivo, menor será la
incidencia de cada uno en la definición del nivel consumido y mayor la pérdida agregada del
86
bienestar.
En contra de la administración descentralizada como forma óptima de organizar un
gobierno se ha argumentado que un gobierno central bien podría proveer los bienes públicos de
manera óptima en cada jurisdicción reconociendo las preferencias específicas. Oates refuta
observando que esta situación corresponde al funcionamiento de un sistema federal con unidades
87
de decisión delegadas en cada jurisdicción. La información brindada por los funcionarios
públicos locales asignados por el gobierno central podría ser sesgada debido al incentivo del
funcionario para exagerar las demandas locales con el objeto de aumentar su poder y
presupuesto, lo cual es consistente con las hipótesis de comportamiento postuladas por Niskanen
85
Niskanen, William (1971), Bureaucracy and Representative Government, Chicago : Aldine - Athertin
86
Oates, Wallace (1972), Op.cit. pp. 65-66.
87
De acuerdo con Oates, desde el punto de vista del análisis económico es indiferente si lo que se aplica es una
descentralización con atribuciones constitucionales, o si sólo hay una delegación de funciones a niveles administrativos
inferiores. De ahí que sea secundaria la diferencia entre descentralización y desconcentración si la provisión pública se hace de
acuerdo a las preferencias locales. Lo importante para definir económicamente una estructura de gobierno como federalista es si
las decisiones con respecto a la provisión local reflejan verdaderamente las demandas de cada jurisdicción. Aunque se acepta
que un federalismo respaldado constitucionalmente puede facilitar los procedimientos en la toma de decisiones a nivel local.
Oates, Wallace, (1972), Op.cit. pp. 34-39. Obviamente esto no es cierto dentro del enfoque de costos de transacción de la
descentralización propuesto en el capítulo V, donde el marco institucional, especialmente los procedimientos para la obtención de
consensos sociales, se convierten en el centro del análisis económico.
141
(1971).
88
Según Tanzi , tanto el gobierno central como el descentralizado podrían ser adecuados
para responder a las preferencias locales dependiendo de la fortaleza de los incentivos que tengan
para desempeñarse adecuadamente, y de la manera como sean hechas las decisiones políticas. Un
gobierno central podría estar interesado en conseguir votos locales, y por tanto, tener interés en
reconocer las demandas locales, al mismo tiempo que un gobierno local poco democrático,
podría carecer de interés por atender las demandas de su propia jurisdicción. Esto es consistente
con el hecho de que la corrupción también puede ser un problema en los gobiernos locales (no
sólo en los centrales), en tanto las decisiones clientelistas y el amiguismo pueden favorecerse con
las relaciones de contigüidad: muchos de los funcionarios públicos trabajan y son familiares de
los ciudadanos en una localidad pequeña.
Sin embargo, se puede observar que en la medida en que haya instrumentos de control
ciudadano, controles que son más efectivos en comunidades pequeñas, los gobiernos locales
puede contrarrestar efectivamente estos efectos..
Si siguiendo el enfoque de Oates, el reconocimiento de las preferencias por parte de los
gobiernos locales no es un argumento suficiente para sustentar una administración
descentralizada, la posibilidad de que los individuos puedan ejercer más efectivamente el control
ciudadano, una mayor participación y la democracia directa, son argumentos que propugnan por
una estructura de gobierno más descentralizada. La descentralización estimula la democracia ya
que la mayoría de los ciudadanos asumen un mayor compromiso en las actividades políticas
locales por tener éstas un impacto más directo sobre su vida diaria.
89
Según Young, el mecanismo de voto es más efectivo cuando se aplica en comunidades
homogéneas y pequeñas que en comunidades grandes y heterogéneas. Las comunidades
pequeñas y homogéneas parecen ser más exitosas en alcanzar la cantidad y la calidad de los
servicios deseados. Son varias las causas por las cuales los mecanismos de voto son más
efectivas en comunidades más pequeñas y homogéneas. Con la teoría de la acción colectiva,
90
Olson muestra que existe una mayor probabilidad de que los individuos participen, en
pequeñas jurisdicciones, en donde probablemente pueden lograr un mayor impacto en la acción
pública y pueden observar los efectos directos que tienen sus acciones.
91
No obstante, según Wildasin , la posibilidad de que las preferencias locales sean más
efectivamente expresadas en niveles inferiores de gobierno, dependerá de la existencia de
mecanismos democráticos. Si no existen canales de expresión y voto, no es factible presumir que
la descentralización conduzca necesariamente a una asignación eficiente.
88
Tanzi, Vito (1995), “Fiscal Federalism and Descentralization : A Review of Some Efficiency and Macroeconomic Aspects”.
Annual World Bank Conference on Development Economics 1995. The World Bank 1996, pp. 301.
89
Young, Dennis (May 1976), “Consolidation or Diversity : Choices in the structure of urban governance” , American Economic
Review, P&P, 66(2), pp. 378-385.
90
Olson, Mancur (May 1969), “The Principle of Fiscal Equivalence : The division of responsabilities among different levels of
government”, American Economic Review, Vol.59, No.2, pp. 479-487.
91
Wildasin, David (1995), “Comment on “Fiscal Federalism and Decentralization : A Review of Some Efficiency and
Macroeconomic Aspects,”by Vito Tanzi” Annual World Bank, Conference on Development Economics, editado por Michael Bruno
and Boris Pleskovic, The World Bank, Washington, D.C., pp. 324.
141
B. Economías de no rivalidad y de escala
En la sección anterior se mostró que la posibilidad de expresar y atender mejor las
preferencias ciudadanas, así como la más fácil organización de mecanismos de control
ciudadano, son argumentos centrales para sustentar la organización del gobierno en pequeñas
jurisdicciones descentralizadas. En esta parte y en las siguientes, se explican los criterios que
sustentan la conformación de jurisdicciones que abarquen una mayor población.
Cada bien público tiene una característica espacial particular, es decir, un área de
influencia característica. Además, su demanda difiere entre jurisdicciones de acuerdo con gustos
92
y necesidades . Por ello se esperaría que existieran tantas divisiones territoriales como bienes
públicos. Si tal alternativa no condujera a costos inmensos, esta situación de una multiplicidad de
divisiones del territorio, cada una de las cuales correspondería a un bien público diferente, se
93
observaría en la realidad . De otro lado, cuanto menor y más homogénea sea una jurisdicción
política, mayor es la probabilidad de que la provisión de servicios sea consistente con los deseos
de cada miembro de la localidad y de que abarque precisamente el área de influencia hacia la
cual es destinada. Sin embargo, uno de los argumentos para defender la existencia de
jurisdicciones grandes es la presencia de economías de escala y la no rivalidad en el consumo.
Pero estos argumentos sólo tienen validez para determinados bienes públicos, cuyo ámbito de
94
influencia trasciende el puramente local.
Las regiones vienen a ser jurisdicciones de tamaño intermedio entre las localidades y la
nación. Para establecer un criterio que permita determinar en qué casos es conveniente un
tamaño de grupo o un área geográfica mayor a la de las localidades pero menor que la de la
nación, es necesario combinar los argumentos en favor de las jurisdicciones pequeñas con
aquellos que propugnan por gobiernos de mayor envergadura. Para desarrollar los segundos,
conviene estudiar y hacer una distinción entre las nociones de no rivalidad y economías de
escala. Los conceptos tratados en el capítulo III se aplican a continuación al análisis de la
racionalidad de la coexistencia de múltiples niveles de gobierno.
No rivalidad en el consumo
Un criterio que fundamentaría la conformación de jurisdicciones grandes en la provisión de
bienes públicos es la no rivalidad. Un bien público es no rival cuando un individuo puede consumir
95
una unidad del bien sin disminuir la disponibilidad de consumo para los demás individuos. Esta es
la característica especial de los bienes públicos “puros”, para los cuales un aumento en el número de
92
Oates Wallace (1972), Federalismo Fiscal , Op.cit.
93
Los costos de esa organización política territorial serían excesivos y por ello es conveniente agrupar todos los bienes
públicos en uno, dos o tres niveles de organización territorial que, junto con el nivel central, manejen todos los bienes públicos.
94
Mientras la presencia de economías de escala nos remite al problema de la oferta en los bienes públicos, la no rivalidad se
ubica dentro del lado de la demanda.
95
Los bienes privados son en general bienes rivales (los alimentos, los vestidos, etc.). Un individuo dispone de una unidad menos si
1
2
otro individuo consume una unidad más. Según el esquema de Samuelson si X1 es el total de pan y X1 y X1 son los consumos
1
2
respectivos del individuo 1 y el individuo 2, el total de bienes privados es igual a la suma de los consumos individuales : X1 = X1 + X1 .
Por el contrario, un bien público puede ser disfrutado por cada individuo en cantidades iguales al total . Si X2 es el total de bien
1
2
público, este es igual al consumo de cada individuo : X2 = X2 = X2 . Samuelson, Paul (1973), “Exposición diagramática de una teoría
del gasto público”, Microeconomía, William Breit y Harold Hochman,, Nueva Ed.. Interamericana, pp. 435-436.
141
consumidores equivale a una caída en el costo del bien por consumidor. En este caso, el nivel de
96
eficiencia aumenta a medida que aumenta el número del total de consumidores.
El mismo nivel de producto será disfrutado por más individuos a un menor precio sin que su
97
calidad y la cantidad consumida disminuyan. Así, conviene que los bienes públicos no rivales sean
disfrutados por el mayor número de consumidores posibles de manera que cada individuo pueda
pagar un menor precio.
Esto no significa que aumentar el tamaño de grupo requiera necesariamente el establecimiento
de jurisdicciones geográficas extensas para todos los bienes no rivales. Los bienes públicos tienen la
característica de no rivalidad, pero ésta está sujeta a un ámbito generalmente geográfico. En otras
palabras, hay bienes públicos en donde la no rivalidad del consumo se refiere a todos los ciudadanos
de una nación; otros bienes sólo exhiben no rivalidad dentro de un ámbito regional y otros más sólo
la exhiben a nivel local. En los bienes locales los beneficios del consumo colectivo involucran sólo
un área restringida. Existen bienes no rivales como el alumbrado público, la semaforización, los
parques, etc. cuyo carácter es eminentemente local. El aumento de tamaño del grupo beneficiario
sólo se da si hay una mayor población es esa localidad. Este aumento por supuesto tiene límites: las
economías de escala en determinados bienes públicos locales se compensan con las deseconomías
98
del tamaño de la ciudad. De cualquier forma, en el caso de los bienes no rivales de ámbito
eminentemente local, su gestión local es posible y quizá la más deseable.
También hay bienes no rivales que no son ni de ámbito nacional ni de ámbito local. La
posibilidad de conformar jurisdicciones geográficas extensas como las regionales es admisible.
Según Oates, no todos los bienes públicos tienen las mismas características espaciales. Mientras el
servicio de la defensa nacional favorece al país entero, el transporte regional y las campañas de
reforestación benefician a determinadas regiones. Así, los bienes públicos que son susceptibles de
regionalizarse son aquellos cuya provisión no se extendería a todo el territorio nacional sino a un
área específica, no necesariamente la local, dadas unas economías de escala, su no rivalidad y
posibles desbordamientos (externalidades positivas) sobre una amplia área de influencia que no
alcanza a cubrir la totalidad del territorio nacional.
En todos los casos donde se presenta no rivalidad en el consumo, sin embargo, los beneficios
que trae consigo el consumo compartido entre un número grande de personas puede conllevar
costos, por efecto de congestión en su provisión o de alejamiento de la fuente de provisión.
2. Rivalidad parcial en el consumo
Los bienes públicos impuros son aquellos que se consumen en común pero cuyo nivel de
utilidad para un individuo no depende solamente del nivel de producto, sino también del tamaño de
grupo que consume el bien. Los costos de congestión terminan neutralizando los ahorros que
96
Litvack, James y Oates, Wallace (1970), “Group Size and the Output of Public Goods : Theory and An Application to State Local
Finance in the United States”, Public Finance, Vol. 25, No. 1.
97
Por eso es útil la distinción que hace Stiglitz entre el costo marginal de producir un bien y el costo marginal resultante de la
participación de un individuo adicional en el consumo de ese bien. ”Cuesta más instalar mas faros, pero no cuesta más permitir que
un barco adicional se guíe por un determinado faro cuando navega cerca de él” Economía del Sector Público, Edit : Antoni Bosch, pp.
127.
98
Oakland, William (1987), “Theory of Public Goods” Handbook of Public Economics. Edit : Alan Averbach and Martin Feldstein.,
Amsterdam : North Holland, , Vol. II.
141
resultan de la participación de un gran número de consumidores en el consumo. Los bienes públicos
impuros se caracterizan porque, en algún punto, un miembro adicional reduce el nivel de consumo
del bien de todos los que lo comparten. Así, para un bien público impuro, en la medida en que
aumenta el tamaño del grupo, una tarifa óptima que se cobre por él podría descender inicialmente
99
pero, llegando a un cierto punto, debería aumentar para incorporar los costos de congestión.
El hecho de que los costos de congestión compensen los beneficios derivados de un
consumidor adicional origina que el tamaño óptimo del grupo sea finito. Esto contrasta con el caso
del bien público puro, en el que miembros adicionales permitirían reducir la tarifa cobrada a los
demás miembros y, por lo tanto, el tamaño óptimo pueda ser la población entera de la jurisdicción,
sea local o nacional.
El modelo de Tiebout desarrolla en detalle los aspectos de demanda en la provisión de bienes
públicos. El tipo de bienes públicos que trabaja denota la presencia de congestión. Tiebout asume
una curva de costos promedio en forma de U sobre el eje de número de usuarios, cuyo nivel mínimo
es el punto en el cual las jurisdicciones proveerán sus servicios. El tamaño óptimo de comunidad es
100
el número de residentes para el cual el gobierno provee servicios al costo promedio más bajo.
Como fue expuesto en el capítulo III, la congestión provocada en el consumo de bienes
públicos por miembros adicionales de la comunidad, llevó a que se propusiera una solución a través
101
de la teoría de los bienes club , consistente en que el tamaño óptimo se determina imponiendo un
precio a los nuevos miembros, hasta el punto en que los beneficios marginales por la participación
de los consumidores adicionales en los costos de provisión, se iguala a los costos marginales
resultantes de la congestión. Expandir el tamaño de los miembro del club implica tanto costos como
beneficios. Los costos están asociados a la cogestión y los beneficios a la reducción para cada
individuo en la participación en los gastos de los bienes club.
El tamaño óptimo de comunidad será aquel punto en el cual el costo promedio de provisión es
102
igual al costo marginal de admitir un individuo adicional. Eso implica que al ser un club una
asociación voluntaria de individuos que se beneficia mutuamente, el tamaño del grupo puede
103
limitarse a través de mecanismos de exclusión : precios de entrada y cuotas de permanencia
cobradas en términos de bienes privados, mecanismos de exclusión como codificadores en las
transmisiones de televisión por satélite y peajes en los bienes públicos. Así la teoría de los bienes
club (parques, áreas de recreación, buses, autopistas) analiza un arbitraje (trade-off) entre economías
de escala y congestión, que bien puede trasponerse para establecer criterios sobre el tamaño de las
comunidades, las alianzas y las ciudades. Dado un nivel de bien público, el modelo de bienes club
99
Litvack y Oates (1970), Op cit., pp. 48.
100
Tiebout, Charles (1956), Op.cit, pp. 419.
101
Buchanan, J. A. (1965), “An Economic Theory of Clubs”. Económica 32, pp.1-14.
102
Sandler Todd y Richard Cornes (1986), The Theory of Externalities, Public Goods, and Club Goods, Edit : Cambridge University
Press, Cambridge, New York.
103
Un bien público posee la característica de no exclusión cuando los beneficios de un bien una vez proveído están disponibles
para todos los individuos, dado que es difícil excluir a individuos (p.e. el alumbrado público, los mecanismos de control de la
polución, las armas estratégicas etc.). La no exclusión es la característica fundamental de algunos bienes que justifica una
provisión de carácter pública. Bajo ese esquema un bien público impuro tendrá algún grado de exclusión. Los bienes club, mientras
son parcialmente rivales, son fácilmente excluyentes.
141
permite determinar cuál es el número óptimo de personas que podrían compartir el consumo del
bien.
Una condición necesaria para que cada club sea eficiente es que los individuos tengan ingresos
homogéneos y se cumpla internamente la condición Samuelsoniana para asegurar la eficiencia en la
provisión de bienes públicos, es decir, que a cada miembro de la comunidad se le cobre de acuerdo
104
con la intensidad de su preferencia por el bien . Un club con individuos heterogéneos conducirá a
resultados ineficientes si los individuos pagan los mismos impuestos. En un club heterogéneo habría
que promediar las demandas de los distintos tipos de individuos. El resultado sería un nivel de
105
provisión distinto a todas las preferencias individuales. Con un esquema de precios Lindhal los
individuos escogerían un paquete de bienes públicos que dependería de los impuestos que pagan.
Así, el beneficio marginal por el consumo de la última unidad de bien público se igualaría al
impuesto pagado por unidad. Los individuos también pueden mejorar su bienestar si se movilizan a
jurisdicciones homogéneas donde las cuotas de impuestos son iguales.
La conformación de áreas regionales ofrece la posibilidad de aprovechar las ventajas ofrece la
provisión de bienes cuyos costos de congestión estriban en la limitación de espacio, tierra o
vivienda. Los bienes públicos locales están sujetos a congestión generalmente en situaciones en las
106
que hay limitación de espacio o mayores distancias. De hecho los bienes club implican una
función de costos en la que hay un factor o recurso fijo. Tiebout asume que dicho factor puede ser la
tierra o la vivienda cuya capacidad es limitada. Al crear áreas regionales se puede, en algunos casos,
aprovechar las ventajas que ofrece el aumento del tamaño de grupo, sin incurrir en costos de
congestión debidos a limitaciones espaciales.
Economías de escala en la producción
Con economías de escala, un aumento en la cantidad de los factores de producción permite un
aumento más que proporcional en la producción. En el caso de un bien rival, al aumentar la cantidad
de consumidores del bien, las economías de escala implican una reducción del costo marginal y el
costo medio por unidad de producción.
Si hay economías de escala, éstas actúan en el mismo sentido de las economías de no rivalidad
y, si no se ven afectadas por la dispersión espacial de los usuarios, puede tener sentido la existencia
de jurisdicciones grandes en la producción de bienes públicos.
107
Una condición que establece el teorema de la descentralización de Oates , es que cuando los
104
De auerdo con la condición Samuelsoniana la provisión eficiente de los bienes públicos exige que la suma de las relaciones
marginales de sustitución sea igual a la relación marginal de transformación. Es decir, la eficiencia requiere que la suma de lo que los
individuos están dispuestos a renunciar por obtener una unidad adicional de producción pública debe ser igual a la cantidad de bien
privado que el gobierno sacrifica para obtener una unidad adicional de bien público. Samuelson, Op cit, pp. 439.
105
Gráficamente, los demandantes de más alta provisión estarían subconsumiendo y sus curvas de indiferencia estarían por
debajo de la curva de posibilidades de producción. A su vez los demandantes de más baja provisión estarían consumiendo por
encima de su nivel preferido y sus curvas de indiferencia no serían tangentes a la curva de posibilidades de producción, sino que
estarían por encima.
106
Oakland, William (1987), “Theory of Public Goods” Op.cit.
107
El teorema establece que siempre será más eficiente, o al menos tan eficiente, que los gobiernos locales sean aquellos que
provean los niveles de producción Pareto-eficientes a sus jurisdicciones que la provisión por parte del gobierno central. Oates,
Wallace (1972), Federalismo Fiscal, Op.cit, pp. 59-60.
141
costos de provisión de un servicio para cada una de las jurisdicciones locales son iguales a los del
gobierno central, conviene optar por una provisión descentralizada. Esto implica, a su vez, que si el
gobierno central puede producir a menores costos, podría ser deseable la centralización aún
tratándose de bienes públicos locales. Cuando hay bienes públicos de ámbito nacional con
economías de escala además de las economías de no rivalidad, el gobierno central podrá prestar un
servicio a menores costos por habitante. Sin embargo, existen otros bienes públicos no nacionales
susceptibles de producirse con economías de escala hasta el ámbito regional pero no más allá, y que
pueden ser proveídos a costos mínimos cuando su escala es una región en particular.
En el capítulo VI se mostrará que, incluso para la producción de bienes que hasta hace algún
tiempo han sido considerados monopolio natural por sus importantes economías de escala, algunos
desarrollos tecnológicos han permitido producir eficientemente a escalas más pequeñas. Según
108
Stiglitz , el desarrollo de nuevas tecnologías en telecomunicaciones permitió que AT&T
desapareciera como monopolio natural de los servicios de larga distancia en los Estados Unidos.
109
también ejemplifica el caso de las máquinas herramientas controladas por
Urrutia
microcomputadores que han hecho posible fabricar eficientemente a escalas pequeñas.
Las economías de escala permitirían pues, que la región se especializara en la provisión de
servicios cuyo ámbito natural de producción y economías de escala llegue hasta la región pero no
más allá, o en la provisión de servicios que tradicionalmente tenían un ámbito nacional pero en los
cuales el desarrollo tecnológico termina permitiendo producir eficientemente a escala regional.
4. El reconocimiento de las preferencias frente a las economías de escala y de no rivalidad
De las tres secciones anteriores se deduce : (a) la condición de no rivalidad en el consumo
hace que al aumentar el tamaño del total de consumidores el precio que cada individuo debe sostener
sea menor; (b) si, además, hay economías de escala, éstas actúan en el mismo sentido de las
economías de no rivalidad y se amplía el rango de las condiciones en que resulta óptimo proveer el
servicio en jurisdicción más amplia. Varios autores discuten el problema de los bienes colectivos
locales como un balance entre el consenso de miembros en jurisdicciones pequeñas y las economías
de escala en la producción. Las ventajas de la homogeneidad y la mayor facilidad para el consenso
jurisdiccional indicaría la optimalidad de pequeños grupos, pero en bienes con economías de escala
y no rivalidad, la producción y provisión del servicio puede ser ineficiente a escala pequeña. La
pregunta es si deben existir muchas jurisdicciones de menor tamaño o pocas jurisdicciones de mayor
tamaño.
El bienestar económico producido por el ahorro de costos en el consumo colectivo tiene como
contraparte el costo en que debe incurrir cada individuo como consecuencia del nivel de consumo al
que debe adecuarse y que puede ser distinto del deseado. Se han explicado las razones por las que
una estructura de gobierno centralizada tiene una tendencia hacia la uniformidad en la provisión de
los bienes públicos en todo el territorio nacional ignorando las características espaciales de la
demanda por los bienes públicos.
110
En esa línea de argumentación, Oates observa cómo es probable esperar una pérdida en
bienestar agregado resultante de la diferencia entre el nivel de consumo deseado y el nivel de
consumo efectivo, la cual crece con el tamaño del grupo. A medida que crece el número de
108
Stiglitz, Joseph (1992), Economía del Sector público, Edit. Antoni Bosch, pp. 104.
109
Urrutia, Miguel (1993), “Competencia y desarrollo económico”, Planeación y Desarrollo, Departamento Nacional de Planeación,
Bogotá, Vol. 34, No. 2, mayo-agosto, 1993, pp. 54.
110
Oates, Wallace (1972), Op.cit., pp. 65-66.
141
individuos que comparten un consumo colectivo, se reduce la incidencia de cada uno en la
definición del nivel consumido y eso incrementa la pérdida agregada de bienestar. El arbitraje entre
economías de escala y reconocimiento de las preferencias permite a Oates establecer la
determinación del tamaño óptimo de jurisdicción o, lo que es equivalente, el tamaño de grupo
óptimo, como la máxima diferencia que se puede alcanzar al restar del bienestar obtenido por el
ahorro de costos en el consumo conjunto, las pérdidas de bienestar por el consumo colectivo (o
centralizado) al que cada individuo debe ajustarse y que suele resultar distinto al preferido.
Gráfico 2: Bienestar y tamaño óptimo de jurisdicción
$
0
Tamaño de grupo N
De acuerdo con Oates, la curva OC mide verticalmente el aumento de bienestar al adquirir
unidades del bien a un precio reducido como consecuencia del consumo colectivo. Sin embargo,
tal bienestar se consigue a un costo representado por la curva OL. La curva OL representa las
pérdidas por bienestar del consumo colectivo como resultado de asumir un nivel de consumo
distinto del deseado a medida que el tamaño de grupo aumenta. Así, la determinación del tamaño
óptimo de jurisdicción implica una solución al dilema (“trade off”) entre los beneficios resultantes
del ahorro de costos en grupos de consumo grandes y el bienestar conseguido por los niveles de
consumo mas acordes en grupos pequeños. La diferencia entre el bienestar por el ahorro de costos
del consumo colectivo (OC) y las pérdidas por bienestar de ajustarse a un nivel de consumo no
deseado (OL), se representan por la curva OW y mide el bienestar neto. De este modo,, la
comparación entre el bienestar que se consigue en gupos pequeños y el bienestar alcanzado en
grupos mayores le permite a Oates determinar el tamaño óptimo como el punto máximo de la
curva OW : n. Más adelante veremos que algunos criterios adicionales como el beneficio de
aumentar el tamaño de grupo para internalizar externalidades permitirá que la curva OW de
bienestar neto sea mayor y, por tanto, el tamaño óptimo de grupo sea superior. Oates, Wallace
(1972), Op. Cit, pp.63.
Si las pérdidas por bienestar del consumo colectivo son muy pequeñas y hay economías de
escala, el tamaño óptimo de jurisdicción puede llegar a ser el tamaño total de la población. De ahí
que el tamaño óptimo en últimas dependa de la diversidad en las preferencias por un determinado
bien y de la amplitud de la agrupación geográfica que reúne consumidores con gustos similares.
Entre más amplia sea la diversidad en las preferencias individuales y mayor la diferencia en
los niveles de ingreso, y más cuando las personas con demandas individuales similares tienden a
141
agruparse geográficamente, esas pérdidas crecen y el grado de descentralización debería ser mayor.
Inversamente, si todos los individuos de la nación tienen preferencias similares y hay igualdad en la
distribución del ingreso, las pérdidas de bienestar de la opción centralizada serán menores, y el grado
óptimo de descentralización estará en menos unidades de gobierno relativamente grandes.
Los objetivos divergentes de reconocimiento de las preferencias y aprovechamiento de las
economías de escala y de no rivalidad sugieren soluciones de descentralización más cercanas del
gobierno local y del gobierno central respectivamente. Pero podrían reconciliarse si se plantea,
además de estos dos niveles, un tercero que sería el de las regiones. Dicha organización permite
integrar las jurisdicciones, para ciertos servicios.
En este sentido es útil la distinción que hace Oates entre producción y provisión. Una
jurisdicción puede determinar el nivel de provisión de un bien, sin necesidad de que sea ella misma
la que produzca el bien. Al determinar el nivel de provisión más adecuado, cada jurisdicción puede
comprarlo a una entidad superior que pueda producir con economías de escala, inclusive una de
escala nacional. La organización regional podría encontrar un balance entre ambos criterios, pero si
fuera el único nivel de gobierno no manejaría en forma óptima ni los bienes locales ni los bienes
regionales.
Externalidades interjurisdiccionales
En la provisión de bienes públicos locales, es frecuente encontrar que una jurisdicción no
puede internalizar la totalidad de los beneficios y costos del consumo de un bien, y que existen
efectos no controlables sobre las comunidades vecinas, que generalmente no pagan por los
beneficios que reciben o a las que no se compensa por los efectos negativos que se le pueda causar.
111
Obedeciendo, entre otras razones, al hecho de que una localidad o gobierno seccional no se
112
conforma geográficamente de acuerdo con criterios económicos sino políticos o históricos , es
común que las acciones de una jurisdicción tengan repercusiones sobre las vecinas, y las acciones
fiscales de cada una puedan generar diferencias entre los beneficios locales y los beneficios
nacionales, o entre los costos locales y los costos nacionales. Olson fue uno de lo primeros autores
113
que examinó esta situación usando el concepto de “equivalencia fiscal”. Muestra cómo, ante la
presencia de externalidades, surge la diferenciación entre jurisdicciones políticas y jurisdicciones
económicas. Cuando una jurisdicción política determina una acción pública, se conforma una
jurisdicción económica que incluye a todos aquellos individuos que se benefician de esa acción. Si
existe “equivalencia fiscal”, entonces las dos jurisdicciones coinciden exactamente.
Cuando existen jurisdicciones cuya provisión de determinados bienes públicos beneficia a
localidades vecinas, una estructura descentralizada a nivel de localidad representa una solución
111
Los efectos perjudiciales caracterizan las externalidades negativas y entre ellas se cuentan la polución o la construcción de
industrias cercanas que perjudican la salud. La externalidades positivas generan efectos benéficos sobre las demás jurisdicciones ;
entre las más comunes están las generadas por la cercanía de instituciones de educación o ciudadanos educados, el control
ambiental, la construcción de carreteras, etc. Numerosos autores han definido y estudiado las externalidades interjurisdiccionales.
Entre ellos, Oates (1972), Williams (1966), Sandler y Cornes (1986), Wellisch (1991, 1994 y 1995), Mansoorian y Myers (1993), Pauly
(1970) e Ihori (1994).
112
Véase Fals Borda, Orlando., Región e Historia: Elementos sobre ordenamiento y equilibrio regional en Colombia, Tercer
Mundo, Bogotá, (1996), 105 pp.
113
Olson, Mancur. Op.cit, pp.479-487.
141
inferior a la socialmente deseable, pues la decisión con respecto a la provisión local toma en cuenta
únicamente los beneficios de su propia localidad y no tiene en consideración los beneficios de los
individuos no residentes. Por tal motivo los gobiernos locales tienden a subvalorar los beneficios
que, para la nación como un todo, se pueden asociar a un proyecto de inversión pública.
Otro tipo de externalidades interjurisdiccionales es la exportación de impuestos. Estas
externalidades operan cuando una jurisdicción grava a individuos no residentes. Boadway y
114
Waldasin enumeran una serie de impuestos propensos a ser exportados: los impuestos a las
ventas pagados por compradores no residentes; los impuestos por la explotación de recursos
minerales gravados sobre propietarios no residentes; los impuestos sobre la renta de sociedades a
propietarios de capital no residentes, etc. En estos casos los costos de financiar una unidad de gasto
serán menores y es probable que la jurisdicción tienda a ampliar en exceso su sector público.
Rubinfeld muestra cómo una externalidad de impuestos puede alterar los precios relativos que
115
las jurisdicciones enfrentan. Una propiedad comercial o industrial fuertemente gravada puede
sustentar el impuesto o exportarlo aumentando los precios. Si sus productos son vendidos
nacionalmente o al menos fuera de la localidad, el impuesto será sustentado por residentes de fuera
de la localidad de origen.
116
Según Wellisch y Ritcher otro manera de generar externalidades negativas es la emisión de
contaminantes de larga vida (longevos) caracterizados por tener efectos intergeneracionales. De
acuerdo con los autores, las agencias ambientales tienen incentivos para internalizar esas
externalidades a través de ingresos sobre recursos no móviles. Los autores relacionan este problema
con el de la deuda pública con la cual los individuos aumentan su consumo a expensas de sus
117
descendientes.
118
De acuerdo con el principio de correspondencia perfecta, siempre es preferible internalizar
los costos y beneficios asociados con la provisión de bienes públicos locales de manera que las
decisiones sobre el nivel de consumo sean acordes con los intereses directamente afectados. Al
internalizar los beneficios, una jurisdicción que financia educación, por ejemplo, puede obtener el
máximo beneficio si aquellos que son educados pertenecen precisamente a la jurisdicción y no se
movilizan hacia otras comunidades. Por otra parte, las externalidades pueden conducir a conductas
119
tipo polizón (“free rider”) por parte de consumidores de las localidades vecinas, que reciben
beneficios sustitutos de la provisión local de su respectiva jurisdicción.
114
Boadway Robin y David Wildasin (1986) “La Asignación de Fuentes de Ingreso y Funciones de gasto¨, Trimestre Fiscal,
No. 53. Enero - marzo, 1996.
115
Rubinfeld, Daniel (1987), “The Economics of the Local Public Sector”, Handbook of Public Economics. Edit : Alan J. Averbach and
Martin Feldstain, Amsterdam, North-Holland, Vol. 2, Chapter II.
116
Wellich, Dietmar y Wolfram Ritcher (1995), “Internalizing Intergenerational Externalities by Regionalization”, Regional Science and
Urban Economics, Vol.25, pp. 685-704.
117
Mientras los contaminantes son una externalidad tecnológica, la deuda resulta ser una externalidad fiscal.
118
Según Oates hay correspondencia perfecta cuando el conjunto de individuos de un área geográfica que consume un bien público
pertenece a la jurisdicción que precisamente determina el nivel de producción de ese bien público.
119
La conducta tipo polizón ocurre cuando los individuos no tienen incentivos para pagar determinados servicios que disfrutan,
pues advierten que independientemente de costear los servicios ellos acabarán por beneficiarse.
141
La conveniencia de internalizar costos indicaría ventajas de la provisión de servicios en
entidades extensas y eventualmente de la presencia de un gobierno central que contribuyera a la
solución de los problemas originados por las externalidades, pues al tomar en cuenta los beneficios
externos, el beneficio social agregado es superior al beneficio local. Los subsidios y las
transferencias son otra manera de actuar sobre las externalidades a través de la influencia que el
120
gobierno central puede ejercer en las decisiones de las localidades. Rubinfeld también muestra el
papel de las transferencias en la solución al problema de las externalidades. En cabeza del gobierno
central están las medidas que buscan corregir las externalidades, recurriendo a incentivos para
inducir a las jurisdicciones a aumentar las actividades beneficiosas o a reducir los efectos
perjudiciales. Dentro de las medidas para evitar los efectos negativos (contaminación, perjuicios a la
salud, inseguridad, etc.) están los controles directos, las multas, las sanciones y lo impuestos
correctores.
121
Sin embargo, según Gilbert y Picard , el gobierno central carece de información perfecta
sobre las externalidades debido a la dificultad de conocer todas las características que involucra un
proyecto local y a la existencia de preferencias desconocidas para el gobierno central.
Una alternativa consiste en establecer acuerdos entre los individuos. Según Oates, las
ganancias potenciales que determinada provisión de bien local puede otorgar a varias jurisdicciones
vecinas, debería conducir a acuerdos entre ellas sobre el nivel adecuado de provisión de ese bien.
Young afirma que, aunque las comunidades vecinas que comparten los efectos de una actividad
establecen acuerdos para alcanzar el nivel de producción que sería socialmente óptimo, dichos
122
acuerdos se dificultan cuando los efectos se diseminan entre muchas jurisdicciones diferentes.
El teorema de Coase es un enfoque distinto sobre las negociaciones pues desafía la noción de
que necesariamente sea el gobierno central quien alcance una asignación eficiente en las actividades
con externalidades. No se centra en la solución pública a las externalidades sino en las
123
negociaciones privadas. De acuerdo con el teorema de Coase , en un mundo de completa
información y acuerdos gratuitos, dos agentes vinculados a través de una actividad externa pueden
124
beneficiarse de un mutuo acuerdo voluntario sobre la actividad externa y garantizar la eficiencia.
Las partes negociantes tienen fuertes incentivos para reunirse y acordar un nivel eficiente actividad
negativa o positiva. El teorema también es aplicable a determinados grupos cuando se ven afectados
por otros. Los afectados pueden unirse para compensar a los que generan la externalidad.
Aunque Coase mostró que las dificultades en las negociaciones pueden ser minimizadas
cuando las partes negociantes son pocas y los perdedores y ganadores son claramente identificados,
120
Frente a las externalidades, la teoría del federalismo fiscal ha propuesto la implementación de un sistema de transferencias
intergubernamentales que incentive un nivel de gasto local superior al decidido por las autoridades locales. Este mecanismo de
transferencia conduciría a igualar el beneficio social marginal de la provisión de un determinado bien con el costo social marginal de
producirlo.
121
Gilbert Guy y Picard Pierre (1996), “Incentives and Optimal Size of Local Jurisdictions¨, European Economic Review,
No.40, pp.19-41.
122
Young, Dennis (1976), ¨Consolidation or Diversity .....¨, Op. Cit.
123
Coase, Ronald (1960), “The Problem of Social Cost”, Journal of Law and Economics.
124
El Teorema de Coase incluye el supuesto de que existen unos derechos de propiedad. Estos se otorgan a un individuo o a un
grupo o gremio con el fin de controlar el uso de recursos y cobrar por el uso de una propiedad.
141
125
afirman que los acuerdos logrados no conducen necesariamente a
Samuelson y Nordhaus
negociaciones eficientes. Celebrar una negociación no siempre puede conducir a un trato. Esto se
aprecia fácilmente si se observan las guerras y los conflictos laborales a la luz de la teoría de juegos.
Visto el problema desde un enfoque de teoría de juegos, el resultado puede ser ineficiente y no
existe un mecanismo que asegure que unos negociadores puedan llegar a un acuerdo eficiente en el
sentido de Pareto.
Así, ante la limitación de los acuerdos por sus altos costos de transacción o la dificultad que
puede dar lugar a altos costos de transacción en los acuerdos entre las comunidades, la solución
podría ser la de aumentar el tamaño de jurisdicción de manera que puedan internalizarse los costos
126
y beneficios de una determinada provisión.
Gráfico 3: Bienestar y tamaño óptimo en caso de externalidades
$
0
Tamaño de grupo
El mayor beneficio neto está representado por la curva OW’ que se obtiene gracias al
beneficio adicional que proporciona la internalización de externalidades y se representa con la
curva OE. El beneficio neto será mayor, pues a la diferencia entre OL - OC ahora se le suma el
bienestar OE. Por lo tanto, el tamaño óptimo de jurisdicción ya no será n, sino uno mayor, n’.
Oates, Wallace (1972), Op.cit, pp.74.
En ese sentido, la internalización de beneficios es más difícil a medida que el grupo se hace
más pequeño.
125
Samuelson, P. y Nordhaus (1992), Economía, Mc graw Hill, pp. 898-899
126
De ahí que la existencia de externalidades sea un criterio adicional en la determinación del tamaño de grupo. Ya habíamos
señalado que la presencia de externalidades permitía derivar beneficios mayores al aumentar el tamaño de grupo. Oates nuevamente
plantea que mientras en grupos grandes se incurre en pérdidas de bienestar por el consumo colectivo, existen beneficios adicionales
a las economías de escala debido a la internalización de externalidades que permite el aumento de tamaño de grupo. Puesto en
términos del esquema de Oates presentado en el gráfico 1, podría darse un mayor bienestar neto por factores adicionales como la
internalización de los desbordamientos.
141
127
Según Young, habría dos maneras de aumentar el tamaño de grupo . La primera consiste en
ajustar las líneas de frontera políticas, de manera que los efectos externos puedan ser internalizados
por una única jurisdicción política. Un peligro que entrañaría este tipo de internalización se presenta
cuando solo una pequeña parte de la jurisdicción recibe los beneficios de una externalidad y toda la
jurisdicción debe sostener la acción colectiva. En otras palabras el riesgo consiste en que, en aras de
internalizar los efectos externos, se pase de límites demasiados estrechos a límites demasiado
amplios.
En tal situación, una alternativa intermedia entre la posibilidad de llegar a acuerdos y lo que
Young denomina completa consolidación, es el federalismo metropolitano que posibilita mantener
la identidad política de las comunidades a nivel local mientras se permite que un mayor nivel de
gobierno propenda por el mejoramiento de los efectos externos entre las comunidades. Sus
dificultad radica en que al tratar de internalizar se pueden imponer externalidades políticas sobre
otras localidades del área metropolitana. Rubinfeld también conviene en que las externalidades
puede ser internalizadas si la toma de decisión se hace a través de un gobierno metropolitano.
En el modelo clásico de Tiebout de 1956 no se asume la existencia de externalidades
interjurisdiccionales. No obstante, Tiebout consideró las implicaciones de relajar dicho supuesto
128
Dichas externalidades serían
contemplando la posibilidad de alguna forma de integración.
minimas si las jurisdicciones vecinas exhibieran las mismas preferencias socioeconómicas. Tiebout
toma como ejemplo las aglomeraciones suburbanas de Westchester, el Main Line y el North Shore.
No obstante, según el autor, algunas consideraciones son necesarias antes de adelantar una posible
integración municipal: el servicio debe ser producido al mismo costo total y sin reducción de algún
otro servicio, pues si después de la integración las comunidades reciben una menor cantidad de
algún servicio, dicha política estaría violando la elección de los consumidores.
En el contexto de las externalidades intergeneracionales referidas más arriba, Wellisch y
129
Ritcher construyen un modelo con el que demuestran que los gobiernos regionales son los más
calificados para tomar en cuenta los intereses de las generaciones futuras. Las agencias ambientales
tienen incentivos para internalizar todas las externalidades intergeneracionales ya que la renta
implícita de los factores inmóviles es apropiada por los residentes que viven en la región. Asumen
que la contaminación provocaría una emigración de las familias en futuros períodos, reduciendo a
su vez la renta futura de la tierra. Así, no es el altruismo el que explica el interés de los gobernantes
por resolver las externalidades contaminantes intergeneracionales, sino que, ante la movilidad, las
autoridades locales están obligadas a tomar en cuenta los efectos contaminantes de larga vida.
Debido a que la movilidad de las familias tiende a ser mayor en jurisdicciones pequeñas, los
gobiernos regionales pueden estar en mejores condiciones para controlar la contaminación local de
larga vida que los mismos gobiernos nacionales.
Esta alternativa de gobierno metropolitano o regional es consistente con el argumento
130
desarrollado por Gilbert y Picard . A medida que el tamaño de jurisdicción crece, algunos efectos
pueden ser internalizados. Sin embargo, en analogía con lo expuesto anteriormente, un nivel de
127
Young, Dennis (1976), Op. Cit. pp. 379.
128
Tiebout, Charles (1956), “A Pure Theory of Local Expenditures”, Journal of Political Economy, Vol.64, No.5, pp. 423.
129
Wellisch y Ritcher (1995), ¨Internalizing intergenerational...¨, Op.cit.
130
Gilbert y Picard (1996), ¨¨Incentives and optimal...¨, Op. Cit.
141
gobierno superior (gobierno central) carece de información perfecta sobre las preferencias locales.
En ese sentido, según Gilbert y Picard, la solución se presenta como aquella que pueda aprovechar
simultáneamente las ventajas informacionales que ofrece una entidad pequeña sobre preferencias
locales y las de una entidad más grande que internaliza las externalidades.
En ese contexto, la solución óptima al tamaño de jurisdicción surge sopesando las ventajas
informacionales de los distintos niveles de gobierno. El resultado podría ser una estructura
intermedia entre pequeñas jurisdicciones y gobierno central, coexistente con las unas y el otro. Por
un lado, las jurisdicciones pequeñas pueden beneficiarse de sus ventajas informacionales acerca de
131
los costos de provisión de los bienes públicos locales gracias a sus proximidad geográfica. Por
otro lado, el gobierno central tiene información imperfecta sobre las externalidades inducidas por
132
los proyectos locales. De ahí que la solución resultante pueda ser un nivel intermedio entre
centralización total con una sola unidad de gobierno en todo el país, y total descentralización con
una amplia gama de jurisdicciones pequeñas que garantizan una adecuada información sobre costos.
Gilbert y Picard presentan el gobierno regional como una alternativa puesta en práctica en
países como Francia. Allí, la asignación para gastos en educación preescolar y escuelas de primaria
es hecha por los municipios; las escuelas de secundaria son atendidas por los departamentos y
regiones. Eso debido a que mientras los gastos para educación de los más jóvenes generan
externalidades que pueden ser fácilmente estimadas y las preferencias son relativamente
homogéneas, los gastos en educación secundaria son objeto de incertidumbre acerca de sus posibles
externalidades y una importante heterogeneidad en las preferencias locales. La educación superior
conlleva mayores externalidades y también incertidumbre en las estimaciones de costos por parte
del gobierno central, debido a la dificultad de incorporar al cálculo información cualitativa. Por ello,
la responsabilidad de la educación secundaria y superior tiende a estar más en manos de los
departamentos, regiones o grandes ciudades que actúan como áreas metropolitanas.
D. Costos de transacción
De acuerdo con el modelo de Tiebout, para asegurar una competencia interjurisdiccional
efectiva, debe existir una gran cantidad de entidades de pequeño tamaño que compitan por
133
individuos. Desde la perspectiva de Oates , si se atiende al criterio de tamaño de grupo, el
resultado conveniente sería la creación de niveles de gobiernos de tamaño diferente para cada bien
público, que aprovechara el ámbito en el cual presenta economías de no rivalidad y de escala, y que
abarcara el área de influencia irrigada por sus beneficios, minimizando las áreas donde se dan
“traslapos” de beneficios de bienes públicos locales. Dicho de otra forma, habría un número óptimo
de usuarios para cada bien público local y por tanto un ordenamiento del territorio total en
131
También es cierto que una estructura descentralizada puede favorecer una eficiencia en la producción en la medida en que una
comunidad que se autofinancia puede decidir un nivel de producción más acorde con los costos reales de los recursos. Cuando una
comunidad debe financiar sus programas públicos con tributación propia sopesará de mejor manera los beneficios del proyecto con
respecto a sus costos reales.
132
Gilbert y Picard brindan un ejemplo satisfactorio al respecto. En relación a la provisión local de educación superior, los
gobiernos locales pueden ofrecer información más precisa sobre los costos. Entretanto, la provisión de educación superior genera
una serie de externalidades en términos de productividad, empleo y distribución del ingreso para todo el territorio nacional. Sin
embargo esas externalidades no pueden ser fácilmente estimadas por el gobierno nacional cuando existe una estructura
altamente descentralizada.
133
Oates, Wallace (1972), Op.cit, pp.74-75.
141
jurisdicciones óptimo de acuerdo con las propiedades del bien público particular.
Sin embargo, según Oates, los costos de dicha organización son considerables pues cada
nuevo nivel de gobierno (u ordenamiento sui generis del territorio) supone asumir una serie de
costos fijos en formación y funcionamiento (p.e. los sueldos de los funcionarios, los costos de las
instalaciones, etc) y unos costos para el electorado en términos de tiempo y esfuerzo para elegir los
mandatarios públicos. Esa es una de las desventajas que a menudo son argumentadas en contra de la
provisión pública local. Además de los costos que implica los mayores para elegir autoridades en
cada municipio, también debe incurrirse en costos para elegir sus propios programas de inversión.
De ahí que existan incentivos para economizar costos evitando los ordenamientos territoriales
con traslapos y reduciendo el número de niveles. Generalmente se espera que para un buen número
de bienes públicos el tamaño óptimo de grupo y la división del territorio que permita internalizar
externalidades sean los mismos, para establecer un único nivel de gobierno y ordenamiento
terriorial para varios bienes públicos. Sin embargo, es difícil esperar que un mismo tamaño de
grupo óptimo pueda abarcar el área de influencia de diversos bienes públicos con sus externalidades
y que a su vez permita aprovechar las economías de escala de un conjunto amplio de bienes. La
134
pregunta necesaria es cómo resolver el problema de los costos de transacción que implican, por
una parte, mantener las relaciones entre un gobierno central y lejano con todos los ciudadanos y, por
otra, el sostenimiento de una gran cantidad de gobiernos descentralizados.
Sin embargo, existen algunos tipos de costos de transacción referidos a la coordinación entre
niveles de gobierno o jurisdicciones y al tiempo requerido para lograr acuerdos y llegar a consensos.
Entre mayor sea el tamaño de la población, mayor será la dificultad para lograr acuerdos y, por
consiguiente, mayores serán los costos. Dados estos costos, se requeriría la presencia de unidades
gubernamentales inferiores que representen subconjuntos de población.
Un gobierno regional podría resolver en parte este dilema al promover, por un lado, un ahorro
de costos de administración, en tanto se unifique la administración y planeación de determinados
proyectos de inversión y se asuman los costos fijos que cada localidad debería asumir en el caso de
tomar decisiones totalmente descentralizadas; por otro, puede cumplir un papel de consolidación y
agregación de preferencias y proyectos en las relaciones entre los gobiernos nacional y municipales,
contribuyendo a reducir los costos de negociación y a lograr consensos territoriales.
E. Seguro contra choques externos
Una integración fiscal de las jurisdicciones locales en una región puede traer como ventaja el
aseguramiento contra choques imprevistos que puedan afectar unidades locales. Una estructura
organizativa de jurisdicciones parcialmente integradas puede traer beneficios a sus miembros
asegurándolos contra posibles choques que reduzcan sus bases gravables. Sin embargo, surge
nuevamente el dilema de responder a las diversas preferencias en entidades extensas.
135
Alesina y Perotti señalan que la redistribución fiscal centralizada es aplicada para proteger
134
Véase el capítulo V. Estos costos comprenden: captar las preferencias de los ciudadanos; obtener consensos sobre la calidad
y cantidad de bienes públicos; conformar un mandato ciudadano a los gobernantes, y los términos del contrato con ellos,
establecer mecanismos de control, recaudar impuestos y tarifas, sancionar evasores; planear y definir presupuestos con
participación ciudadana; resolver litigios entre ciudadanía y gobierno, incluidos los costos sociales esperados de movilización y
negociación.
135
Alesina, Alberto y Roberto Perotti (1995), “Economic Risk and Political Risk in Fiscal Unions”, NBER Working Paper Series, No.
4992.
141
a los individuos de los impactos sobre una región específica debido a que los programas que
redistribuyen ingreso de los ricos a los pobres indirectamente están redistribuyendo recursos
tributarios de regiones afectadas favorablemente a regiones afectadas desfavorablemente. Sin
embargo, estos autores sostienen que la política fiscal centralizada crea incertidumbre sobre la tasa
impositiva debido a que los intereses sobre instrumentos de política de las regiones afectadas por
diferentes choques pueden ser distintos. Los autores proponen como solución alternativa para
enfrentar los impactos externos emprender programas de integración.
En relación con los choques negativos que puede recibir una jurisdicción, Xavier Sala-i136
Martin y Jeffrey Sachs estudian cuál es la extensión más favorable de un gobierno federal para
asegurarlo contra choques de ingreso regional. Esto como reflejo de la preocupación existente ante
evidencia que muestra cómo la reducción en el ingreso percápita ocasiona importantes rebajas en
los impuestos federales e incrementos substanciales en las transferencias federales.
Alesina y Perotti señalan que, con la redistribución regional del ingreso, una integración
asegura a las regiones de la inestabilidad con respecto a la base gravable. Un factor adicional que
puede ayudar a reducir el riesgo económico previsto en el análisis de Alesina y Perotti se puede
explicar dentro del contexto de la condición dinámica similar a la descrita por Forero para el caso de
137
Colombia. El crecimiento en cualquier localidad o región tiene vertimientos sobre el resto de la
región o de la Nación y, si los ingresos fiscales están correlacionados con el crecimiento del
producto, el riesgo con respecto a la base gravable se hace menor.
Sin embargo, dicha integración crea incertidumbre sobre los instrumentos de política y la tasa
138
de impuestos si ésta es endógenamente determinada . Sólo en el caso en que la tasa de impuestos
está dada, un manejo centralizado permitirá una mayor estabilidad de los ingresos fiscales
139
disponibles. De esta forma, si las jurisdicciones miembros poseen cierta homogeneidad en sus
instrumentos de política y las mismas preferencias sobre el nivel de redistribución, la integración
puede tener un efecto positivo.
En la realidad, no es común que las regiones golpeadas por distintos choques tengan intereses
140
similares con respecto a la elección de instrumentos de política. Tanzi muestra cómo, en el caso
de la Unión Europea, una política de estabilización uniforme para los distintos países sería
perjudicial si los individuos de cada región tienen preferencias disímiles. Si, por ejemplo, Italia
buscara una reducción en el desempleo y Alemania una disminución en la inflación, una política de
estabilización homogénea podría conducir a una pérdida de bienestar.
136
Sala-i-Martin, Xavier y Jeffrey Sachs (1991), “Fiscal Federalism and Optimun Currency Areas : Evidence for Europe from the
United States”, NBER Working Paper Series No. 3855.
137
Forero, Clemente (1996), Decentralization, Political Process and Citizen Preferences in Colombia, Working Paper, Universidad
Nacional and Stanford University.
138
Una variable es endógenamente determinada cuando no se impone fijamente de acuerdo a una decisión externa, sino que es el
resultado de la combinación de variables al interior de un país o de un modelo.
139
Alesina y Perotti muestran un modelo en el que dos países o regiones se aseguran mútuamente en una política común de
redistribución fiscal, asumiendo que sus choques no están perfectamente correlacionados de manera que sus bases gravables
combinadas son menos variables que sus bases gravables individuales.
140
Tanzi, Vito. (1995), Op.cit, pp.299.
141
Adicionalmente, la desigual distribución del ingreso dentro de un país hace que la
variabilidad del consumo sea mayor y que sean distintas las opciones preferidas de política
redistributiva. Una política fiscal integrada central o regionalmente ocasionaría sobre los miembros
incertidumbre acerca de los instrumentos de política y, por tanto, acerca de la tasa de impuestos.
Esto podría anular las ventajas obtenidas de la certidumbre con respecto a la base gravable y los
individuos quedarían en situación igual o peor que antes de implantarse la estructura integrada.
Como consecuencia se deduce un trade-off similar al analizado más arriba: la integración
fiscal de las jurisdicciones puede ofrecer los beneficios de la política fiscal común, pero dichos
beneficios pueden anularse por la dificultad de atender la amplia diversidad de preferencias que se
presentaría dentro de entidades extensas. Así, a mayores y más heterogéneas jurisdicciones
políticas, mayores son esos costos. La construcción de una región a partir de un proceso de
integración de jursidicciones menores, que abarque jurisdicciones con cierta identidad, puede
141
reducir las desventajas de una integración entre miembros heterogéneos.
Con base en su análisis, Alesina y Perotti muestran cómo los beneficios potenciales de una
integración pueden estimular el diseño de instrumentos adicionales que permitan disfrutar de las
ventajas que implica un menor riesgo económico en una integración regional. Los autores proponen
un mecanismo de voto con el cual los miembros puedan expresar sus preferencias sobre la tasa de
impuestos, lo que reduciría el riesgo de divergencia política que trae consigo una estructura
integrada o regionalizada más centralizada y la incertidumbre acerca de los instrumentos de política.
F. La regionalización frente al crecimiento económico y la distribución
1. Política redistributiva
Es frecuente encontrar dentro de una región localidades de ingresos muy bajos cuya base
gravable no permite sustentar una política redistributiva efectiva ni ofrecer un nivel de servicios
públicos similar al de las demás jurisdicciones. Para hacerlo deberían imponer tasas de impuesto
más elevadas. Dos situaciones de la tendencia histórica de los Estados Unidos presentadas por
Voith muestran cómo la divergencia de ingresos entre jurisdicciones conduce a la necesidad de
adelantar procesos de regionalización. Señala, por un lado, el creciente surgimiento de comunidades
suburbanas y, por el otro, la decadencia de las ciudades centrales en términos de concentración de la
pobreza. La concentración de la pobreza en las ciudades centrales ha creado problemas fiscales para
sus gobiernos locales, pues la base gravable para proveer los servicios públicos básicos ha
142
disminuido y los costos percápita de proveerlos aumentan.
La segregación entre las ciudades donde se concentra la pobreza y los suburbios más ricos es
141
En Colombia, la región Caribe se ha distinguido por poseer cierta identidad cultural y socioeconómica que le permite adelantar
proyectos que respondan a los intereses de buena parte de sus habitantes. De hecho Sandoval y Téllez señalan cómo la región
Caribe ha sido considerada la zona con mayor integración de intereses. Sandoval, Yesid, y Walfa Téllez (1996), Región y Estado.
Una propuesta para la conformación institucional y financiera de la región en Colombia, Consucol Ltda, Consejería para la Costa
Atlántica, Bogotá.
142
Esta situación se ve agravada por el hecho de que la habilidad para ejecutar políticas redistributivas en las ciudades ha sido
mermada. Los individuos con mayores ingresos tienen mayores incentivos para abandonar la ciudad, lo que conduce a los gobiernos
a gravar con mayores impuestos para mantener un nivel de servicios promedio en toda la ciudad. Esto a su vez, induce de nuevo a
los individuos a abandonar la ciudad. Según el análisis de Voith, la existencia de suburbios le ofrece la posibilidad a los individuos con
ingresos altos y medios de abandonar las ciudades evitando sostener los costos de la pobreza de los demás miembros de la ciudad.
Voith, Richard (1996), “Central city decline : Regional or neighborhood solutions ?”, Business Review, Federal Reserve Bank of
Philadelphia.
141
ineficiente debido a la dependencia y los desbordamientos entre las jurisdicciones de una región.
Con el modelo de competencia interjurisdiccional de Tiebout, la segregación de jurisdicciones
homogéneas en ingreso sería eficiente, pero sólo suponiendo la inexistencia de dependencias entre
las comunidades en cuestión.
Dados los desbordamientos que las jurisdicciones tienen entre sí, el crecimiento de una
jurisdicción puede generar efectos positivos sobre las jurisdicciones vecinas en términos de
ampliación de la demanda interlocal, empleo, mayor dinámica comercial, mejoramiento de las vías
de acceso, etc. Según Voith, existe amplia evidencia sobre importantes externalidades y
dependencia entre las comunidades. En particular, un estudio de Ihlanfeldt demuestra que la
143
decadencia de la ciudad central genera efectos negativos sobre las comunidades vecinas. El
crecimiento del ingreso en la ciudad central provoca efectos positivos sobre el crecimiento del
ingreso en los suburbios vecinos y la apreciación de las propiedades en los suburbios. Dicha
interdependencia demuestra que las ciudades centrales y las comunidades vecinas comparten
intereses comunes con respecto al desempeño económico de la ciudad. Por ello surge la necesidad
de adelantar acciones regionales cooperativas entre las ciudades y las comunidades vecinas a fin de
proveer ciertos servicios públicos, financiar la carga de la pobreza y participar conjuntamente de los
recursos fiscales.
Esta interdependencia entre la ciudad central y los territorios vecinos es coherente con el
concepto de polos de desarrollo en un ambiente de globalización que es analizado por Sandoval y
144
Según los autores, la organización territorial se conforma alrededor de una ciudad
Téllez.
globalizada, es decir una ciudad en dimensión de la internacionalización de la economía. El
desarrollo económico de la región gira en torno a ese centro globalizado. Pero lo global exige una
interdependencia a través de nexos entre las distintas esferas y no la separación hasta ahora
tradicional entre lo urbano y lo rural. Mientras los territorios rurales proveen a la ciudad materias
primas y bienes salario, la ciudad proyecta los beneficios de su estrategia internacional sobre su
zona de influencia. Si esta interdependencia hace viable un “desarrollo regional equilibrado” es un
tema que ha sido objeto de debate. Como en toda situación de intercambio de beneficios, no hay
seguridad de que estos se distribuyan en forma equilibrada y equitativa.
Las acciones cooperativas implican la creación de gobiernos regionales cuya ventaja principal
sería la de compartir costos y beneficios. Para Voith la forma más común de regionalización es la
formación de autoridades que abarquen varias jurisdicciones en la provisión de ciertos bienes
públicos específicos de interés regional, compartiendo además ingresos tributarios locales y
redistribuyendo beneficios en toda el área.
Son varias las ventajas que ofrece una estructura regionalizada. En primer lugar, la
posibilidad de contar con una base gravable más amplia hace más sostenible la carga de la pobreza,
pues ahora no son los individuos de ingresos medios y superiores de una comunidad determinada
los que soporten los costos de programas redistributivos, sino también los individuos de mayores
ingresos en toda el área regional. En segundo lugar, se obtienen los beneficios de una menor
segregación entre individuos con ingresos desiguales, lo que favorece un mayor retorno de los
145
esfuerzos de los individuos de ingresos más bajos.
143
Ihlanfeldt, Keith (1994), “The Importance of the Central City to the Regional and National Economy : A Review of de Arguments
and Empirical Evidende”, mimeo, Policy Research Center, Georgia State University.
144
145
Sandoval Yesid y Walfa Téllez (1996), ¨Región y Estado...¨, Op. Cit.
Para el contexto de los Estados Unidos Voith señala que las acciones cooperativas regionales reducen los incentivos de los
141
La presencia de un gobierno de nivel superior a las localidades ayuda a resolver las
dificultades que presenta la política redistributiva. Según Rubinfeld, cuanto más pequeña es una
146
jurisdicción, más difícil es cumplir con los objetivos redistributivos. Asumiendo algún grado de
movilidad, un programa fuertemente redistributivo podría originar una inmigración de pobres a la
jurisdicción. Por otra parte los mecanismos a que seguramente recurrirían los municipios
interesados en desestimular la inmigración pueden llevar a un incremento excesivo en el precio de
la vivienda y de los servicios públicos o a una limitación en la provisión de éstos.
No obstante, la creación de una región no significa eliminar las jurisdicciones locales. Por el
contrario se requiere de acciones complementarias que aprovechen las ventajas particulares de cada
tamaño de jurisdicción, como se verá más adelante.
2. Incentivo al crecimiento económico
En la sección anterior se había hecho referencia a la mutua dependencia entre jurisdicciones
que permite exportar crecimiento o estancamiento de una jurisdicción a las demás. También se ha
mencionado el potencial económico de una comunidad que cuenta con individuos de mayor
ingreso, mejor adiestrados para influir positivamente en la productividad y el adiestramiento de
147
otros individuos. Al evitar mediante la regionalización la separación entre comunidades ricas y
comunidades pobres, los retornos sobre gasto y esfuerzo para los más pobres serán mayores,
aumentando el potencial económico de dicha comunidad y, en últimas el producto agregado de la
región. Así, los costos asociados a la participación regional de la carga de la pobreza, serían
compensados con los beneficios incrementados por el potencial económico de la integración
regional.
La coexistencia de jurisdicciones pobres con jurisdicciones ricas podría dificultar que la
región en su conjunto pueda impulsar un crecimiento económico potencial. Si propiciamos un
gobierno regional (a) permitimos que las localidades, ciudades y poblaciones con grandes
concentraciones de pobreza puedan sustentar más fácilmente una política redistributiva sobre una
base gravable mayor y, (2) esa integración favorece el crecimiento potencial de la región por la vía
de las externalidades positivas que generan los grupos de mayor ingreso sobre los demás, y por los
148
mayores retornos que se pueden esperar desde los sectores de menor ingreso.
individuos para escoger entre comunidades ricas y pobres, favoreciendo una menor segregación y divergencia en los ingresos
individuales.
146
Rubinfeld (1987), ¨The Economics of ....¨, Op.cit.
147
Robert Lucas desarrolla una teoría de los beneficios económicos de concentrar personas altamente educadas para que trabajen
conjuntamente. El retorno a la educación y a otras habilidades es mayor en mercados laborales en los que hay concentraciones de
individuos altamente capacitados. Lucas, Robert (1988) “On the Mechanics of Economic Development”, Journal of Monetary
Economics, Vol.22, pp.3-42.
148
Frente a la posibilidad de conformar gobierno regional como base para una eficaz política redistributiva se mantiene la posibilidad
de tener jurisdicciones pequeñas con transferencias estatales, como en el caso de los vertimientos. Sin embargo, son varias las
dificultades de un esquema que maneje la redistribución sólo a través de transferencias entre municipios. Algunas son señaladas por
Stiglitz en La Economía del Sector Público. En primer lugar, el Estado no debería imponer a los municipios más pobres preferencias
sobre determinados servicios como la vivienda, la salud y la educación. Dicha imposición lleva a distorsionar la preferencias en
consumo entre los bienes públicos y los bienes privados de cada individuo. En segundo lugar, los beneficiarios de las transferencias
no pueden ser bien elegidos. Un programa dirigido a municipios de ingresos bajos puede llegar a favorecer la reducción de los
impuestos para los individuos ricos de esos municipios. En tercer lugar, un programa redistributivo podría conducir a distorsionar la
decisión individual de localización de recursos entre las firmas y las familias (en ese sentido la distribución debería dirigirse a
141
Para el caso de las áreas metropolitanas, Mattoon señala cómo una región bien configurada es
149
Un
una condición imprescindible para el funcionamiento de las firmas privadas asentadas allí.
gobierno regional o metropolitano puede contribuir a racionalizar el crecimiento y a prevenir
dificultades surgidas cuando una jurisdicción diseña una estructura de desarrollo que responde sólo
a sus intereses particulares, que pueden ir en contravía de las estrategias de jurisdicciones vecinas.
Un gobierno regional puede adelantar acciones cooperativas como la planeación, ordenamiento del
uso de la tierra y determinados programas de infraestructura física.
Las funciones relativas al desarrollo económico que una región puede adelantar son
150
destacadas por Sandoval y Téllez . Consideran ellos que las actividades que incentivan el
desarrollo económico son esencialmente regionales, pues en el espacio regional se concreta la
competitividad.
151
152
El potencial económico que detenta una región es analizado por Krugman y Porter .
Krugman muestra cómo las fronteras políticas son el resultado de procesos históricos y políticos
que no guardan una correspondencia necesaria con las líneas naturales del comercio. Si no existiera
fronteras políticas entre las naciones, las regiones de cada país comerciarían más, y establecerían
más lazos económicos estrechos, con regiones de otros países que con las del mismo país.
Según Krugman, aunque tanto el comercio nacional como el comercio internacional operan
con los mismos mecanismos y estímulos, las regiones tienen la peculiar característica de estar más
especializadas y participar más en el comercio que las mismas naciones debido a dos razones
fundamentales. La primera es que poseen una mayor movilidad intrarregional de factores de
producción, especialmente de trabajo. La segunda es que los mercados integrados en las regiones
153
hacen posible una mayor especialización debido a la presencia de economías externas.
En la misma línea de análisis, Porter demuestra que las regiones están más preparadas para el
comercio global que las mismas naciones. Los competidores de muchos de los sectores que tienen
éxito internacional están ubicados comúnmente en una sola ciudad o región de una nación. Las
concentraciones de competidores en una zona geográfica limitada están rodeadas frecuentemente de
proveedores donde se agrupan una cantidad significativa de clientes conocedores e importantes: “la
ciudad o región se convierte en un entorno singular para competir en determinado sector” dado el
154
fomento permanente de la eficacia y la especialización.
Los clientes entendidos, por su parte, ofrecen la posibilidad de transmitir información y
individuos y no a regiones). Finalmente planes redistributivos pueden ocasionar una exacerbación (ficticia o, lo que es peor, real) de
las necesidades locales con el fin de atraer más ayudas específicas. Ver capítulo III.
149
Mattoon Richard (1995), “Can Alternative Forms of Governance Help Metropolitan Areas ?”, Economic Perspectives, Vol.19.
150
Sandoval, Yesid, y Walfa Téllez (1996), Región y Estado...¨, Op.cit.
Krugman, Paul, y Maurice Obstfeld (1996),“Cuestiones de economía regional”, Economía Internacional, Cap. 8 ; 3a. edición, Mc
Graw Hill, España, pp. 211-232. Ver también Geografía y Comercio. Cambridge : MIT Press, 1991.
151
152
Porter, Michael (1991), La Ventaja Competitiva de las Naciones, Edit. Vergara, Buenos Aires.
153
Las economías de escala externas se originan cuando el costo unitario depende del tamaño de la industria y no necesariamente
del tamaño de cada una de las empresas. Krugman, P.(1991), ¨Cuestiones de ...¨, Op.cit.
154
Para un análisis más profundo debe estudiarse las teorías que analizan los efectos positivos resultantes de las economías de
aglomeración.
141
emprender una demanda permanente de necesidades tecnológicas. También cumplen el papel de
exigir calidad en el servicio y rendimiento del producto. De ahí que una de las características
especiales de la concentración geográfica radica en sus efectos sobre la innovación en respuesta a la
rivalidad que involucra la cercanía de los competidores. La proximidad geográfica y la
concentración de la información permiten advertir y actuar en consonancia con cambiantes
necesidades de producción y distribución. En ese escenario aumenta la rapidez en el flujo de
información en el sector a nivel regional y el ritmo al que son difundidas las innovaciones.
Finalmente, una posible desventaja que puede presentar la conformación de un gobierno
regional es similar a la que presenta un gobierno centralizado por su insensibilidad a las demandas
locales. La estructura regional incluye grupos heterogéneos cuyas necesidades individuales son más
difíciles de percibir. Adicionalmente, la reducida competencia interjurisdiccional podría ocasionar
menos eficiencia en la producción de bienes públicos locales. No obstante, según Voith, estas
desventajas pueden ser resueltas por el gobierno regional, siempre y cuando las ciudades se nutran
de una fortaleza política, sustentada por ejemplo en mecanismos de participación, que otorgue
posibilidades de responder a los compromisos regionales, y se asocien jurisdicciones con cierta
identidad étnica y cultural que modere la reducida respuesta de un gobierno regional a las demandas
locales.
G. Optimalidad de un esquema local-regional-nacional
1. Criterios de tamaño óptimo
En este capítulo se han expuesto los criterios que justifican la provisión de bienes públicos a
través de la coexistencia de tres niveles de gobierno: local, regional y nacional. Esos criterios dan
cuenta de las ventajas o desventajas que suponen las administraciones locales y la nacional; se ha
mostrado también cómo, en el caso de ciertas funciones, el dilema puede superarse otorgando
commpetencias a una instancia regional.
La Gráfica No.4 sintetiza el dilema planteado. Cada nivel de provisión tiene ventajas para la
provisión de ciertos bienes públicos. De acuerdo con los criterios señalados antes, el gobierno
regional entraría a proveer aquellos bienes en los cuales se puedan obtener ventajas derivadas de las
economías de escala y no rivalidad, la internalización de externalidades o desbordamientos,
menores costos de administración, seguro contra riesgos y consolidación y agregación de demandas
locales. La posibilidad de que sea el gobierno regional y no el nacional el que provea esos bienes es
su posición relativamente más cercana a los ciudadanos y que le permite mejores posibilidades de
expresión y reconocimiento de las preferencias, sin caer en las desventajas de una excesiva
atomización.
141
GRÁFICA No. 4
BENEFICIOS DE LA PROVISIÓN DE UN BIEN PÚBLICO SEGÚN EL NIVEL DE
GOBIERNO QUE PRESTA EL SERVICIO
Beneficios
0
Tamaño de grupo N
___ Beneficios de un Gobierno Local
___ Beneficios de un Gobierno Regional
___ Beneficios de un Gobierno Nacional
A : bien local
B : bien regional
C : bien nacional
No todos los bienes que caben dentro de los criterios señalados son susceptibles de ser
suministrados regionalmente. Algunos bienes públicos con características espaciales particulares
tienen beneficios que sólo pueden recaer sobre un pequeño grupo de individuos en un área
determinada. Ese es el caso de los bienes públicos locales y se ubican en el panel A de la gráfica. En
esta zona del gráfico, los beneficios de proveer los bienes públicos son mayores cuando los provee
un gobierno local que cuando lo hace un gobierno regional o nacional. Tal es el caso del alumbrado
público, los semáforos, los parques y las zonas de recreación entre otros, cuya provisión solo
beneficia a la comunidad hacia la cual se dirige el servicio. Así, aunque existan economías de escala
o no rivalidad en el consumo, la provisión debe estar a cargo de los municipios. No obstante,
atendiendo a la distinción entre producción y provisión, los municipios pueden proveer un servicio
sin tener que producirlo, comprándolo a una entidad mayor que pueda producir con economías de
155
escala .
En el panel C se ubican los bienes que, por oposición a los locales, benefician a todos los
individuos del territorio nacional. Algunos de esos bienes son la defensa nacional, los programas de
salud pública nacional, y otros relacionados con la integración nacional. En tal caso los beneficios
son mayores cuando los provee el gobierno nacional que cuando los provee el gobierno regional o el
gobierno local.
En el panel B se encuentran los servicios cuyo ámbito natural de beneficio es la región. Su
provisión generalmente resulta mejor cuando se hace por parte del gobierno regional. Esos bienes
son aquellos que, al igual que los locales, pueden beneficiar un área determinada pero que exhiben
desbordamientos y externalidades: La educación media y superior, el transporte, las vías de
155
El gobierno regional podría asumir la producción de algunos servicios que vendería a las localidades.
141
comunicación y la protección ambiental. Otros bienes susceptibles de ser regionalizados son
aquellos que pueden beneficiar un área determinada y que presentan economías de escala: la
generación eléctrica y las telecomunicaciones. También se ha mostrado que la estructura de
regionalización puede traer incentivos importantes para el crecimiento económico regional. De ahí
la pertinencia de la región como proveedor de servicios como la asistencia técnica, la certificación
de calidad de los productos y los procesos, la promoción del desarrollo industrial, la investigación
agropecuaria, etc.
La Gráfica No.5 resume los beneficios que implica la coexistencia de varios niveles de
gobierno en la prestación de los servicios públicos. Combinando los resultados de la gráfica 4, se
construyen las curvas que representan los beneficios de un sistema puramente localista, otro
puramente centralista y un tercero que combina administraciones en los tres niveles. El resultado
es que, sin tener en cuenta los costos de administración y de transacción que serán considerados
en el próximo capítulo, siempre son mayores los beneficios de un sistema en el que coexistan los
tres niveles de gobierno. Cuando coexisten bienes con características espaciales diferentes (A, B
y C), es más eficiente la solución en donde coexisten gobiernos locales, regionales y central que
la centralista, en la que hay un estado central fuerte y localidades muy débiles, o que la localista,
cuyo estado central es pequeño y se sustituye por muchas localidades fuertes.
GRÁFICA No. 5
BENEFICIOS DE LA COEXISTENCIA DE VARIOS NIVELES DE GOBIERNO
Beneficios
A : Bien local
B: Bien regional Tipo de bien o servicio
C: Bien nacional
0
____ Beneficios del sistema localista en el manejo de bienes públicos
de distinto ámbito.
____ Beneficios de la coexistencia de los tres niveles de gobierno
____ Beneficios del sistema centralista
2. El ámbito institucional
La Constitución de 1991 abrió un espacio para la conformación de nuevas entidades
141
territoriales en Colombia. Una de las motivaciones mas importantes que tiene la conformación
de regiones en el país es el mayor poder de negociación frente al Estado central y una eventual
autonomía para asignar recursos y definir políticas públicas de acuerdo con estrategias
particulares de cada región.
La estrategia propuesta por la constitución de 1991 para el desarrollo de instituciones de
regionalización es de avance gradual. Partiendo de los Corpes (Regiones de planificación) en
donde la integración y el margen de autonomía son reducidos, se busca pasar a un esquema de
Regiones de Administración y Planificación (RAP), para lograr finalmente la puesta en marcha
de las Regiones como Entidades Territoriales (RET).
A pesar del avance que representa la consolidación de las RAP como esquema transitorio,
la ventajas más importantes que se pueden derivar de una regionalización no se originan en este
esquema. De acuerdo con el proyecto de RAP, éstas se consolidarían como regiones sin poder
para ejercer competencias de los municipios y departamentos y sin gozar de autonomía suficiente
frente al gobierno nacional. Otro factor fundamental en la conformación de regiones es su
sensibilidad frente a las preferencias ciudadanas. Sin embargo, las RAP no ofrecen mecanismos
156
para que la sociedad civil participe en la definición, creación y desarrollo de estas regiones .
La posibilidad de obtener ventajas substanciales de la regionalización se consignan en la
opción de conformar regiones como entidades territoriales, RET. Sus funciones trascienden la
planeación y administración, y comprenden la ejecución de políticas, programas y proyectos; el
apoyo al desarrollo territorial; la modernización de la capacidad de gestión, y el diseño de
mecanismos de participación ciudadana, entre otros. Sin embargo se ha criticado que en la
definición jurídica de la conformación de las RET, la sociedad civil no elija directamente sus
autoridades regionales, desconociéndose de esta manera principios que garantizan no solamente
157
participación y pluralismo , sino eficiencia, en la medida en que ello permitiría reflejar mejor
las preferencias ciudadanas.
Finalmente, frente a la pertinencia de mantener una estructura con los tres niveles de
gobierno (local, regional y nacional) surge la pregunta sobre la función que cumpliría el
departamento en el ámbito gubernamental colombiano. Dos interrogantes se cruzan: (a) por qué
el nivel intermedio de gobierno sería la región y no el departamento y (b) deben coexistir
departamentos y regiones. De acuerdo con el análisis teórico desarrollado en este capítulo, la
región puede ser vista como una asociación de jurisdicciones que permite aprovechar las ventajas
derivadas del aprovechamiento de las economías de escala, la internalización de las
externalidades, los menores costos de transacción y la seguridad ante riesgos fiscales; además, se
encuentra en mejor posición que el gobierno nacional para atender las preferencias ciudadanas.
En ese sentido, un gobierno de nivel intermedio puede ser un área metropolitana que agrupe una
ciudad central y algunos municipios vecinos; una asociación de dos o tres municipios; un
departamento, o una unión de dos o más departamentos. Por eso el departamento es teóricamente
156
La creación y desarrollo de las RAP se establecerán con base a los acuerdos entre gobernadores aprobados por las
Asambleas Departamentales. Aunque los diputados de dichas Asambleas representan al electorado, sus decisiones no
siempre responden a los deseos de la comunidad. Mejía, José Luis (1996), Reflexiones acerca de la Regionalización en
Colombia, Consejería Presidencial para la Costa Atlántica, Bogotá, pp.33. En la medida en que los departamentos se han
consolidado como espacios predilectos del establecimiento político tradicional (Forero, 1996), la voluntad de estos actores
para impulsar la integración de departamentos en regiones puede estar comprometida.
157
Veáse: Mejía, José Luis (1996), Op.cit. pp. 39-40.
141
una posibilidad de gobierno de nivel intermedio.
No obstante, si la definición de las fronteras entre regiones responde a criterios
económicos, geográficos y culturales, la posibilidad de internalizar los desbordamientos, de
aprovechar hasta donde tiene sentido las economías de escala y de asegurar a la región contra
choques externos imprevistos que afecten su base gravable, se hace compatible con el criterio de
mantener un nivel suficiente de cercanía al ciudadano. De ahí que la posibilidad de unificar uno
o varios departamentos con un criterio de identidad social y cultural se presente como la opción
más ventajosa en la conformación de las regiones.
Históricamente, el desarrollo de Colombia ha tenido una fuerte dinámica regional que
trasciende los departamentos y que se refleja en fuertes desbordamientos de los beneficios de
servicios e inversiones, los cuales se proyectan con mucha frecuencia hasta la escala de la región
158
pero no alcanzan un nivel nacional. Es el caso de actividades como las siguientes: asistencia
técnica, gestión colectiva de la calidad de productos y procesos, relaciones comerciales y
comercio internacional, vías y puertos, promoción del desarrollo industrial, investigación
agropecuaria, ciencia y tecnología, energía eléctrica y relaciones con el gobierno nacional.
Debe observarse que los departamentos ya tienen una infraestructura política y
administrativa relativamente consolidada. Por ello, la propuesta es que su integración en región
sea un proceso paulatino basado en la voluntariedad y en las preferencias de los habitantes, cuyo
criterio debería consultarse no solamente para la conformación de región sino para las decisiones
más trascendentales que ella adopte.
V.
MARCO ANALÍTICO ALTERNATIVO PARA EVALUAR
PROPUESTAS DE DESCENTRALIZACIÓN
La evaluación que se ha hecho en capítulos anteriores del proceso de descentralización
colombiano y su coherencia con el marco teórico que se hubiera querido lo fundamentara, ha
permitido señalar dos debilidades centrales del esquema: a) la insuficiente autonomía de las
entidades territoriales para orientar los recursos de las transferencias y b) la insuficiencia de los
mecanismos de participación ciudadana que permitan captar sistemáticamente sus preferencias
de forma que sean viables asignaciones más eficientes de los recursos. En este capítulo se
presentan dos marcos analíticos alternativos que consiste en observar las diferencias, en términos
de costos, entre dos arreglos institucionales para la organización del Estado y un escenario en el
que interactúan el Estado y los ciudadanos en condiciones de información asimétrica. La idea es
mostrar que bajo ciertas condiciones, podría adoptarse un proceso de negociación iterativo cuyo
resultado converge a una situación en la que los agentes tienen los incentivos suficientes para
abandonar eventuales comportamientos oportunistas y se pueda establecer progresivamente un
clima de confianza entre ellos, disminuyéndose las asimetrías de información.
El marco institucional que resulta del fundamento teórico debe incorporar la participación
de los ciudadanos. En efecto, una de las motivaciones que dan origen a la propuesta de
organización del Estado por niveles de gobierno es la búsqueda de una mayor eficiencia en la
asignación de los recursos públicos. Desde el punto de vista económico la eficiencia se entiende
como la provisión de bienes acorde a las preferencias de los individuos. En el caso de los bienes
158
En su trabajo sobre ordenamiento territorial y región, José Luis Mejía llama la atención sobre cómo la configuración de
municipios y departamentos no ha obedecido en general a criterios objetivos de identidad en las particularidades sociales y
culturales de la población. Mejía, José Luis (1996), Cambio Estructural, Ordenamiento Territorial y Región : Un análisis
explicativo de los principales proyectos de Ley orgánica de ordenamiento Territorial, Documento, Consejería Presidencial para
la Costa Atlántica, Bogotá.
141
privados es posible aproximarse a estas preferencias a través del mercado. El beneficio que
obtiene el consumidor es individual, los derechos de propiedad sobre tales bienes son
delimitados y, cuando los precios están dados, cada individuo compra lo que desea de acuerdo
con su presupuesto. Así revela sus preferencias. En cambio, en el caso de los bienes públicos no
es posible conocer esas preferencias puesto que el beneficio que un individuo deriva de su
consumo no disminuye el beneficio de los demás; es decir, no hay rivalidad en el consumo. Los
bienes y servicios públicos se consumen de manera colectiva, no hay incentivo para que los
consumidores expresen voluntariamente su disponibilidad a compensar el beneficio que obtienen
con el consumo y para que se asignen suficientes recursos a la producción del bien público es
necesario que se recurra a algún tipo de consenso social.
La economía del bienestar y después la teoría de la elección social han estudiado el
comportamiento de los individuos en su interacción con la sociedad. El desarrollo teórico de
esta línea de investigación ha permitido avanzar en la comprensión de las reglas que rigen los
159
procesos de toma de decisión colectiva o constituciones, como los denomina la misma teoría .
El marco institucional que se requiere para asignar de manera eficiente los recursos
públicos debe reconocer las preferencias de las comunidades sobre el tipo y cantidad de bienes y
servicios públicos. Una primera alternativa para construir ese marco institucional es recurrir a la
propuesta de la economía tradicional en la que los productores compiten a través de diversas
ofertas y los consumidores tienen la posibilidad de elegir individualmente la que más se acomode
a sus gustos. Esta es la que recoge Tiebout cuando propone que los gobiernos locales compitan
ofreciendo una variedad de paquetes de servicios-impuestos y los consumidores expresen sus
preferencias moviéndose al sitio que les hace la oferta que mejor se ajusta a sus preferencias.
Esta propuesta generó un importante desarrollo teórico que sustenta la posibilidad de hallar un
mejor uso de los recursos públicos organizando el Estado en múltiples gobierno locales. Sin
embargo, los supuestos sobre los que se construye el modelo hacen de éste un marco limitado
para aplicarse en la realidad. Las restricciones se han analizado en la literatura. El
comportamiento de los gobiernos locales se supone competitivo cuando en la realidad éstos
160
pueden actuar como monopolios . Hay altos costos de migración y el modelo descansa sobre la
pefecta movilidad de la población. La cantidad de jurisdicciones debe ser por los menos igual al
161
número de tipos de consumidores y esta es una condición que no resulta ser realista. .
Estas restricciones se remiten a las características del marco institucional propuesto. Bajo
el supuesto de comportamiento egoísta de la economía neoclásica, cada individuo define lo que
desea a partir de sus propios intereses y organiza las distintas opciones, es decir ordena sus
preferencias. Este ordenamiento garantiza la consistencia de su elección. El análisis formal en la
teoría de la elección social ha puesto de manifiesto las dificultades de pasar de un paquete de
preferencias individuales a una función de elección social que garantice efectivamente el respeto
por las preferencias de los individuos cuando se selecciona colectivamente la mejor opción. La
159
Ver por ejemplo, Arrow, K. (1950), Una dificultad en el concepto de bienestar social, en La economía del bienestar
Scitovsky, T. Buchanan , J. y Tullock, G. (1963), El cálculo del Consenso .
160
Rubinfeld señala que el modelo de sector local de Tiebout es artificial y que la contraparte de la aproximación competitiva son
los modelos de monopolio de gobierno local. Rubinfeld Daniel (1987), ¨The economics of the local public sector¨, en Handbook
of public economics.
161
Bewley (1982) sostiene que el modelo de Tiebout sólo funciona si hay tantas jurisdicciones como tipos de consumidores.
141
sugerencia de Arrow sobre las condiciones que debe cumplir toda constitución razonable y su
conclusión de que no es posible que estas condiciones se satisfagan simultáneamente (teorema
de la imposibilidad) constituyen el punto de partida de la teoría de la elección social.
Cuando el individuo elige bienes privados, tanto sus preferencias como la utilidad que
deriva de su consumo son el resultado de un interés particular. La interacción de los individuos
para establecer las elecciones de consumo colectivo involucran consideraciones más amplias que
la de satisfacer sus intereses particulares de acuerdo con una ordenación de sus preferencias. En
la teoría de la elección social los individuos pueden tener presentes los juicios de valor. Las
decisiones toman en cuenta todos los deseos del individuo incluyendo los de carácter social, que
162
resultan ser los más importantes al definir un máximo social . También interesan conceptos
como el compromiso, que se entiende como la identidad moral que media la elección del
individuo. En este contexto, la maximización del beneficio no es el objeto esencial de la
163
interacción en las relaciones sociales. Como lo señala Amartya Sen , el compromiso implica la
elección en contra de las preferencias individuales; se rompe la conexión elección-bienestar. La
maximización del beneficio individual pierde relevancia y, con ello, el modelo de competencia
que sustenta su construcción en este presupuesto.
Otro aspecto que caracteriza la eficiencia del sistema económico en el modelo de
competencia se relaciona con la no admisión de complicidad entre los agentes: una coalición de
individuos no mejora por sí sola su propia situación alterando el intercambio entre ellos. Para el
caso de los bienes públicos este supuesto resulta muy restrictivo. Dado que se trata de decisiones
colectivas, es necesario considerar condiciones en las que se establecen consensos que cambian
las relaciones y por tanto la situación de los individuos.
En general, la organización del Estado, el cumplimiento de sus funciones y su vínculo con
los ciudadanos se puede representar como una red compleja de relaciones. Ello hace necesario
ampliar la dimensión del análisis de la eficiencia en la provisión de bienes públicos, para
considerar los costos de transacción, los problemas de información y las estrategias de
negociación.
A. Estado y costos de transacción
El análisis de los costos de transacción se basa en que la interacción económica y social de
los agentes se realiza siempre dentro de alguna forma de organización. El interés de este enfoque
se centra más en los parámetros formales explícitos, específicamente en los elementos de la
organización, que en los parámetros subjetivos que determinan las elecciones de los individuos.
Se observa cómo interactúan los individuos, pero en referencia al marco de la organización. Este
contexto analítico resulta apropiado para pensar las soluciones a los problemas de eficiencia en
la asignación de recursos públicos.
El análisis de la economía tradicional hizo énfasis en las motivaciones individuales de los
agentes para desarrollar las actividades económicas y el resultado es una teoría con una fuerte
consistencia analítica interna pero con limitaciones para lograr una interpretación adecuada de lo
público. Si se desea considerar aquellos elementos que no son reducibles a comportamiento
individual, el análisis tradicional -incluido el tratamiento de los bienes públicos en modelos de
equilibrio general- es insuficiente. La razón, según nuestro punto de vista, es que para interpretar
162
Arrow, K. (1950), “Una dificultad en el concepto de bienestar social”. Op.Cit.
163
Sen, Amartya (1976), “Los tontos racionales”, en Filosofía y Teoría Económica, (eds.) Hahn F. y Hollis M., FCE.
141
adecuadamente lo público se requiere comprender cómo funcionan las instituciones que soportan
el sistema económico y eso no se logra sólo con el análisis de las motivaciones de los agentes.
Otros factores, que provienen de los arreglos para la interacción social, son de mayor
trascendencia. Entre ellos están los costos económicos de transacción. Estos hacen referencia a
aquellos en que la sociedad incurre para garantizar el desempeño de las actividades económicas;
corresponden a los de la gestión de las relaciones entre agentes económicos y la elaboración y
viabilización de contratos.
164
La condición de racionalidad limitada conduce a contratación incompleta, situación en
la que se incrementa la probabilidad de conflictos. La organización social se presenta como una
estructura que permite resolver conflictos ex post derivados de contratos incompletos. De otra
parte, la posibilidad de comportamiento oportunista o no cooperativo da lugar a que las promesas
de los contratos no sean confiables y en este sentido las prácticas institucionales tienen un
valioso propósito económico.
Cuando la racionalidad es limitada, las organizaciones son una forma de economizar
costos y evitan el oportunismo en las transacciones; aquellas que logren este objetivo tenderán a
desplazar a las menos eficaces. Para el caso que nos interesa, dado que los procesos de toma de
decisiones sociales (constituciones) son de racionalidad limitada en el sentido de Williamson, los
arreglos contractuales para proveer bienes públicos son incompletos; ello puede significar que las
decisiones de provisión varíen con el tiempo. Adicionalmente, en el consumo colectivo de
bienes públicos los ciudadanos tienden a comportarse como usuarios gratuitos (free riders), y en
la producción y provisión de dichos bienes, los burócratas pueden presentar comportamientos no
165
éticos (moral hazard) . La estructura de niveles de gobierno conforma una organización
jerárquica que tiene sentido en tanto reduce costos de transacción inherentes a los consensos
sociales necesarios para la producción y provisión de bienes y servicios públicos.
166
En el análisis con base en los costos económicos de transacción no hay una única
combinación posible de economía y organización. Se busca obtener resultados a partir de la
confrontación de diversos escenarios en los que se asignan, de manera discriminante,
transacciones con atributos diferentes a estructuras institucionales (de gobierno) que difieren en
capacidad adaptativa y en costos asociados.
En nuestro caso, el objetivo es analizar los acuerdos contractuales entre los ciudadanos y el
Estado para la producción y provisión de bienes y servicios públicos, para lo cual se comparan
dos estructuras institucionales diferentes. En la primera, el Estado se soporta en el gobierno
nacional; es el nivel central quien percibe los recursos y decide las condiciones, calidad y
cantidad de bienes públicos que deben producirse y proveerse. En la segunda, existen por lo
menos dos niveles de gobierno: el central y otro de menor jurisdicción, con competencia para
producir y proveer bienes públicos. Las diferencias más importantes entre estos dos arreglos
son: 1) En la segunda estructura, los gobiernos de menor jurisdicción poseen plena autonomía.
164
El concepto de racionalidad limitada es desarrollado por Williamson y hace referencia a que los agentes interactúan con base
en un conocimiento limitado de las circunstancias. Es decir, que la racionalidad del agente contratante supera la del individuo
de la tradición económica.
165
Ver en el Capítulo IV el acápite de preferencias ciudadanas.
166
La descripción del enfoque de costos de transacción se basa en la presentación de Wlliamson, O. (1987), ¨ Transaction Cost
Economics¨, Op. Cit.
141
Esta se define como la capacidad de contar con recursos y con la decisión de darles un uso
determinado. 2) Los gobiernos de menor jurisdicción poseen mayor capacidad para conocer las
preferencias de los ciudadanos, interpretarlas y guiar sus acciones de acuerdo con ellas; por su
parte los ciudadanos tienen la posibilidad de ejercer un mejor control sobre las acciones del
167
gobierno de menor nivel . 3) Los costos de producción y provisión están asociados con la
168
característica de no rivalidad de los bienes públicos ; por lo tanto el gobierno nacional presenta
ventajas en su producción y provisión, puesto que cubren con una sola estructura de producciónprovisión a un número mayor de usuarios.
Suponemos que el principal propósito de la organización del Estado es no malgastar (en el
sentido económico). Dado que son los ciudadanos quienes financian (principalmente a través del
pago de impuestos) y consumen los bienes públicos, tienen la posibilidad de participar en las
decisiones que al respecto toma el Estado, en cualquiera de sus niveles. Por lo tanto, los acuerdos
contemplan la capacidad del Estado para decidir sobre el nivel y la calidad de los bienes públicos
de acuerdo con las preferencias de los ciudadanos y de éstos para ejercer control sobre la
actividad del Estado.
La variable con la que se pueden relacionar los distintos costos es el número de pobladores
que conforman la jurisdicción, que puede ser vista como un índice inverso al grado de
descentralización de un país, dada una población total. La autonomía, el reconocimiento de las
preferencias ciudadanas y el ejercicio del control ciudadano están asociados en forma directa con
el grado de descentralización.
Los costos asociados a las estructuras institucionales pueden tipificarse en dos grupos. El
primero, denominado costos de transacción, evalúa las diferencias de los dos marcos
institucionales propuestos, en términos de administración, disponibilidad y manejo de los
recursos. Estos costos se relacionan con la autonomía y la participación de los agentes que se
benefician de la decisión de producción. El segundo grupo comprende los costos de producción e
involucra las consideraciones sobre economías de escala en la producción y de no rivalidad en el
consumo de los bienes públicos.
El grado de confianza entre los ciudadanos y el Estado es un determinante fundamental de
los costos de transacción. Si los ciudadanos confían en la actividad del Estado, disminuirán las
acciones encaminadas a ejercer control y, si el Estado confía en los ciudadanos, estará dispuesto
a abrir más canales de participación. La atención se centra en los esfuerzos de las partes
contratantes por alinear sus intereses e inventar mecanismos para resolver diferencias.
167
Estos dos tópicos han constituido parte fundamental de la s hipótesis básicas de la teoría del Federaslimo Fiscal. Ver por
ejemplo:
Tiebout, Ch. (1956), “A Pure Theory of Local Expenditures¨, Jorunal of Political Economy Vol LXIV.
Seabright, P. (1996) , “Accountability and Decentralization in Government: an incomplete contracts model”, European Economic
Review,
Vol. 40, No.1.
Tanzi, V. (1995), “Fiscal federalism and Descentralization: A Review of Some Efficiency and Macroeconomic Aspects”, Annual
World
Bank conference on Development Economics.
168
Un análisis detallado sobre las economías de escala y la propiedad de no rivaliad en el consumo de los bienes públicos se
desarrolló en
el anterior capítulo.
141
169
el análisis de la
En la propuesta del teorema de la descentralización de Oates
organización del gobierno en niveles inferiores se soporta en la comparación de los costos de
producción en la provisión de bienes públicos. Nuestra propuesta es que al decidir la provisión
de bienes públicos en el nivel local frente a la posibilidad de provisión por parte del nivel central
se incluyan los costos de transacción; es decir, los de: captar las preferencias de los ciudadanos;
•
•
•
•
•
•
•
obtener consensos sobre la calidad y cantidad de bienes públicos, bien sea a través
de procesos de referendo sobre iniciativas, cabildos abiertos o cualquier otro
procedimiento;
conformar un mandato ciudadano a los gobernantes, establecer los términos del
contrato con ellos, hacer sus seguimiento y resolver los litigios resultantes de la
incompletitud de los acuerdos;
establecer mecanismos de control y sanción para los servidores públicos, cuando
estos incumplen el contrato con la ciudadanía;
recaudar impuestos y tarifas, y establecer mecanismos de sanción a los evasores;
excluir a quienes no paguen por un servicio, si esa es la opción institucional
escogida para la provisión del mismo;
planear y definir presupuestos con la participación de los ciudadanos, y
resolver los litigios que se presentan entre la ciudadanía y el gobierno, incluidos los
170
costos sociales esperados de movilización, propuesta y negociación .
En general, estos costos se definen a partir de la facilidad con que el Estado efectúa
adaptaciones de sus decisiones a las de los ciudadanos a través del tiempo.
El examen de los costos de transacción implica establecer las diferencias que se presentan
en los dos arreglos institucionales propuestos para cada uno de los ítems enunciados en el
anterior párrafo, cuando se considera un nivel de producción determinado. No basta pues, con
comparar los costos de producción y aprovisionamiento para un conjunto de servicios públicos;
es necesario tener también en cuenta los costos de la organización social necesarios para soportar
esa producción y asegurar que corresponda a las preferencias de los ciudadanos.
Dentro de este enfoque, las ventajas de captar las preferencias de los ciudadanos en una
jurisdicción donde las condiciones de convivencia proveen una mayor identidad entre los
pobladores (lo que da como resultado patrones más homogéneos de consumo) se traducen en una
reducción de los costos por persona en que debe incurrir el Estado para acercarse a tales
preferencias. Eso permite formular una expresión de los costos por persona creciente en función
del número de pobladores que conforman la jurisdicción.
Cuando se requiere obtener consensos para definir cantidad y calidad de los bienes
171
públicos , los costos administrativos por persona (elaboración de tarjetones, planillas,
169
170
Este teorema plantea que con iguales costos de provisión de los bienes públicos en el nivel central y en el nivel local, el nivel
de bienestar de los ciudadanos es mayor si se provee en el nivel gubernamental más bajo. Oates, Wallace (1972), Fiscal
Federalism. Op. Cit. P.81. Un análisis más detallado al respecto se desarrollo en el capítulo III.
En esta conceptualización, los paros cívicos y protestas por la inadecuada provisión de servicios públicos que se
acentuaron en los años setentas y ochentas en Colombia se pueden interpretar como la expresión de los costos atribuibles al
arreglo centralista.
171
Suponemos que la revelación de preferencias para la provisión de bienes públicos involucra dos fases evidentes al evaluar sus
141
publicidad, etc.) pueden ser menores cuando el gobierno central administra el proceso que
cuando cada una de las jurisdicciones lo realiza; pero para lograr el acuerdo se requiere un
proceso interactivo que resulta más costoso entre mayor sea el número de personas que
participan en él, sobre todo si las iniciativas que se someten a voto deben ser escogidas en forma
172
participativa por la comunidad .
El control que ejercen los ciudadanos sobre la conducta de los funcionarios públicos es
más costoso en un gobierno central que en una pequeña comunidad. Esto se explica por el
tamaño del Estado y la complejidad de sus relaciones: a la ciudadanía le es más difícil conocer
las actividades de la burocracia central que la de los gobiernos locales, y por tanto les es más
costoso ejercer control sobre su actividad, o debe delegar esta función en un aparato más
complejo. Una vez creado el aparato, los costos podrían reflejar rendimientos crecientes a escala
de la actividad de control, pero habría necesidad de incorporar en el análisis nuevos costos, en
especial los relacionados con el control ciudadano del control por agencia.
A pesar de que el manejo centralizado del recaudo de algunos tributos trae ventajas en
términos de costos de operación del recaudo rutinario, los procesos de control a la evasión
tributaria son más eficaces a nivel local, pues el gobierno local tienen mejor información sobre
173
la actividad económica que se desarrolla .
Al analizar los procesos de planeación y definición de presupuestos con participación de la
ciudadanía se advierte que éstos pueden resultar más costosos a nivel local, cuando el ámbito
natural del bien o servicio trasciende el local, puesto que no alcanzan a visualizarse las
externalidades y vertimientos económicos que generan. Por lo general los gobiernos de menor
jurisdicción tienden a subvalorar los efectos que sus decisiones en materia presupuestal tienen
sobre el total de la sociedad. Sin embargo, políticamente pueden obtenerse ventajas en términos
de canalizar la gestión del gobierno hacia las preferencias de los ciudadanos.
Considerados en su conjunto los aspectos mencionados, se observa que las ventajas de
interacción más cercana entre los ciudadanos y el gobierno, cuando hay un mayor grado de
descentralización, se traducen en un ahorro de lo que hemos denominado costos de transacción
para el caso de la provisión de bienes públicos.
Si las economías de no rivalidad son poco significativas, la elección de provisión entre el
gobierno central y niveles inferiores de gobierno se basa en las diferencias de costo
174
institucional . Sin embargo, si el gobierno central puede aprovechar importantes economías de
no rivalidad será necesario tomar en cuenta los costos de producción para establecer el grado
óptimo de descentralización.
En el caso de los bienes públicos los costos de producción pueden expresarse en función
de la población que compone una jurisidicción. Estos tienen una relación directa con el grado de
eficacia con que la burocracia adelante su gestión; a su vez, la eficacia depende del control que
costos. La primera es captar las preferencias para definir el tipo de bien a proveer y la segunda, lograr el consenso para definir
la cantidad y la calidad del mismo.
172
En un ágora donde todos se relacionan con todos uno a uno, caso extremo de esta situación, el
número de relacionamientos crece con n!, siendo n el número de miembros de la comunidad.
173
Véase, por ejemplo, M. Allinghan y A. Sandmo ¨(1972), “Income Tax Evasion: A Theorical Analysis",
JPE, Vol 1.
174
Podemos suponer que, dado que el aprovechamiento de las economías de no rivalidad es posible en la producción de
determinados bienes públicos puros cuya provisión a un consumidor adicional no requiere costos extraordinarios, su costo se
involucra en los de la organización ya planteados.
141
los ciudadanos pueden ejecer sobre esa gestión. Si los ciudadanos no ejercen control, los costos
de producción son altos porque la burocracia no tiene incentivo para disminuirlos. Pero si el
control es efectivo, el comportamiento de los burócratas será semejante al de un empresario en el
sentido en que procurará evitarse costos. En las comunidades pequeñas es más factible ejercer
control sobre la asignación de recursos a la provisión de bienes públicos. En las localidades, la
ciudadanía podría proponer un mecanismo que penalice la primera actitud o premie el ahorro de
costos; también puede sugerirse una estrategia un poco más compleja en el ámbito de la relación
principal-agente, donde los ciudadanos (principal) induzcan al agente (Estado) a ahorrar costos.
El análisis de las diferencias de costos que se presenta en los dos arreglos institucionales
permiten observar su comportamiento a la luz de la metodología comúnmente usada en el análisis de
costos de transacción, donde se logra visualizar la magnitud global de los costos en una nueva
función que integra las diferencias. El objeto no es minimizar las diferencias de costos de
transacción o las de los costos de producción tomadas separadamente sino minimizar la suma de los
dos.
B. Negociaciones en la relación Estado-Ciudadanos
De acuerdo con el análisis anterior el factor determinante, para que el modelo de
descentralización sea viable desde el punto de vista de eficiencia económica, es la interacción entre
el Estado y los ciudadanos. En esta sección se construye un escenario que permite ejemplificar los
procesos de interacción estratégica entre el Estado y los ciudadanos. Los elementos de la
negociación son el nivel de tributación que están dispuestos a aceptar los ciudadanos y los niveles de
provisión de bienes públicos que debe ofrecer el Estado. Aquí, la participación de los ciudadanos
en la toma de las decisiones fiscales posibilita el control ciudadano sobre las acciones que el Estado
lleva a cabo con miras a lograr una asignación eficiente de los recursos.
175
El modelo de voto con los pies desarrollado por Tiebout supone la existencia de perfecta
información en la interacción entre el Estado y los ciudadanos. De una parte los ciudadanoselectores conocen plenamente el paquete de impuestos-bienes públicos que las diversas localidades
ofrecen. De otro lado, los gobiernos locales adquieren a través de un mercado competitivo
información perfecta en relación con las preferencias de los ciudadanos de sus jurisdicciones. Este
supuesto garantiza la consistencia del modelo de competencia y en particular del modelo de Tiebout.
No obstante, presenta limitaciones cuando se trata de analizar situaciones reales de interacción
entre los agentes, debido a que los supuestos de comportamiento de los agentes son restrictivos y se
alejan de las condiciones reales.
Las relaciones que se establecen entre el Estado y los ciudadanos, en cuanto a la provisión de
bienes públicos y el pago de tributos, pueden analizarse en términos de interacción estratégica. Esto
es, el análisis del comportamiento racional de cada uno de los agentes en situaciones en las que se
espera que el otro actúe en forma no cooperativa e incluso adversa y cuando las decisiones están
signadas por la incertidumbre.
El escenario que se construye contempla una situación en la que los jugadores, ciudadanos y
Estado, buscan maximizar su beneficio. El bienestar de los ciudadanos mejora con el aumento en la
176
177
provisión de los bienes públicos y la disminución del pago de impuestos ; el bienestar del
175
176
Tiebout, Ch. (1956) , “A Pure Theory of Local Expenditures”. Op.Cit.
Este aumento puede entenderse como una cantidad de bienes públicos disponibles o como un mejoramiento en la calidad de
los ya existentes.
141
gobierno depende del volumen de los tributos y de que sea menor la partida destinada a la provisión
178
de bienes públicos. En la literatura económica es frecuente encontrar esta forma de definir el
179
bienestar cuando se trata de confrontar el comportamiento del Estado con el de los ciudadanos .
Puede suponerse, para ilustrar el marco propuesto, que el Estado se encuentra mejor
informado sobre el nivel de eficiencia con el cual provee los bienes requeridos por la sociedad y su
incidencia sobre los costos para proveer dichos bienes. Esta información no se comparte con los
ciudadanos, porque determina el precio (tributo) que ellos deben asumir por la adquisición de los
bienes públicos. La información asimétrica consiste en que los burócratas conocen el verdadero
nivel de eficiencia antes de la negociación, en tanto que los ciudadanos tienen tan solo una
probabilidad a priori de conocer su valor. En este contexto, los ciudadanos interesados en poseer una
mejor información sobre el uso de los recursos públicos, pueden proponer límites a la carga
impositiva como táctica para revelar información.
También puede suponerse que los ciudadanos toman decisiones sobre cuánto están dispuestos
a contribuir y sobre el nivel de provisión que demandaran al Estado. Conocen los objetivos que
guían el comportamiento del Estado, pero ignoran cuales serán las estrategias específicas que el
Estado empleará para forzar un mayor pago de tributos o para asegurarse un menor control
ciudadano.
Tanto los ciudadanos como el Estado se reconocen como agentes racionales y por tanto
tratarán de obtener beneficios particulares de su interacción. Un agente por sí solo no determina los
resultados de la negociación. De manera que el Estado no puede coaccionar la actitud de los
ciudadanos a través de un sistema legal (en la realidad se observa que hay altos niveles de evasión a
pesar de la promulgación de normas restrictivas). Las relaciones que se establecen entre los agentes
180
involucran intereses conflictivos: el Estado no actúa bajo el clásico supuesto de benevolencia ,
mientras que los ciudadanos desean una mayor provisión de bienes públicos, pero no les está vedada
de antemano la opción de disminuir el pago o actuar como usuarios gratuitos (free riders). Se trata de
encontrar marcos institucionales y estrategias que aseguren que el Estado actuará en función del
máximo beneficio de los ciudadanos y que éstos no defraudarán al Estado.
181
Precisando aún más la ilustración propuesta , un escenario de negociación se construye
177
Los ingresos de los ciudadanos se distribuyen en la compra de bienes públicos y privados. El Estado provee los bienes
públicos a cambio de un monto de tributos. Una menor carga tributaria, como pago por los bienes públicos, incrementa el
ingreso disponible de los ciudadanos para la adquisición de bienes privados en el mercado.
178
Ver por ejemplo Lee, Kangoh (1993), “Bureaucrats and tax limitation”, Journal of Urban Economics, No.34.
179
En C. Forero (1976), The role of exclusion in an economy with public goods, Dissertation, Stanford,
se presenta el concepto de equilibrio no competitivo de precio-cantidad para el análisis del
comportamiento estratégico entre un gobierno y los ciudadanos. Este concepto se construye a partir
del equilibrio de Nash y permite analizar el problema de revelación de preferencias cuando es posible
recurrir a la exclusión.
180
181
Se puede suponer como en Lee (1993) que el manejo de la administración del Estado se encuentra en manos de los
burócratas quienes tienen intereses personales, y ven incrementado su poder en la medida en que se incrementan los
recursos públicos que administran.
Véase: Ortiz, Mercedes y Sandra Pulido (1997) , ¨Modelos de Grado Optimo de Descentralización Fiscal y Preferencias
Ciudadanas¨,
Tesis.
141
considerando dos posibilidades: una en que el Estado es eficiente y otra en que es ineficiente. Un
Estado eficiente provee a un menor costo los bienes públicos, en tanto que un Estado ineficente
requiere un mayor monto de tributos (precio para los ciudadanos) para proveer dichos bienes. La
eficiencia depende del esfuerzo de los burócratas. Si los funcionarios públicos son negligentes en su
desempeño, incrementan los costos de producción dado que no controlan el uso de los recursos y
pueden aumentar el tiempo de producción de los bienes causando un sobrecosto de administración y
un costo de oportunidad. De otro lado, los problemas de corrupción y en general de
comportamientos no éticos están presentes en un Estado ineficente. Generalmente, los ciudadanos
182
desconocen el verdadero tipo de funcionarios de Estado con quienes interactúan . La interacción se
modela en un intercambio de ofertas de monto de impuestos y provisión de bienes públicos entre el
Estado y los ciudadanos.
El proceso de negociación se realiza en fases sucesivas. En cada fase, uno de los agentes
realiza una oferta de tributos-provisión de bienes públicos y obtiene una respuesta que consiste en
aceptar el monto de tributos o la provisión, o rechazar los dos elementos y hacer una contraoferta.
183
Bajo información asimétrica , los ciudadanos negocian sin conocimiento sobre la eficiencia del
Estado, su accionar intenta obtener respuestas que revelen información verdadera para estructurar
sus ofertas y que permitan prever comportamientos contrarios a la naturalza del Estado (p.e. los
burócratas de un Estado ineficiente pueden comportarse como los de un Estado eficiente).
Para los ciudadanos, la respuesta que se obtiene del Estado frente a su oferta de tributos y
demanda de provisión de bienes públicos evidencia información sobre la eficiencia con la que se
proveen los bienes. En el caso del Estado ineficiente los burócratas prefieren aceptar proveer un alto
184
nivel de bienes públicos , más que obtener altos tributos, debido a que el control que la ciudadanía
185
ejerce sobre el uso de los recursos está mediado por el principio del beneficio . Por el contrario, si
el Estado es eficiente, los burócratas aceptan proveer un alto nivel de bienes públicos dado que
permite incrementar el tamaño del Estado y aprovechar las economías de no rivalidad.
Los procesos de negociación entre los ciudadanos y el Estado se caracterizan por su
lentitud, lo cual conduce a que las decisiones tomen más de un período de tiempo. Ello significa
que la negociación se efectúa en períodos discretos que se pueden suponer de igual duración. En
cada período se realiza una oferta alternando el agente que la lleva a cabo. Las ofertas pueden
hacerse indefinidamente hasta lograr un acuerdo sobre las condiciones en las que se proveerán
los bienes públicos, momento en que términa la negociación.
Tanto los ciudadanos como el Estado tienen claridad sobre cuáles son las combinaciones
de los elementos que componen su oferta. Cada oferta consta de un monto de tributos pagado por
los ciudadanos a los administradores del Estado y un nivel de provisión de bienes públicos que
deben ser proveídos por los burócratas a los ciudadanos. La respuesta a la oferta puede ser
182
183
La eficiencia en el uso de los recursos tiene relación directa con el costos de los bienes públicos proveídos.
En el caso de completa información, la negociación de tributos y provisión reflejan con exactitud las condiciones en las cuales
se efectúa la provisión y los agentes que intervienen en la negociación podrían ser indiferentes entre establecer niveles de
tributo o de provisión.
184
La cantidad de bienes públicos exigible puede ser equivalente a la provisión de bienes públicos de buena calidad.
185
Según una amplia gama de autores de la literatura sobre Finanzas Públicas este principio se define cuando cada ciudadano
tributa de acuerdo con el beneficio que recibe del Estado. Los ciudadanos esperan ver compensado su aporte en tributos en
una adecuada provisión y prestación de bienes y servicios públicos.
141
aceptar cualquier elemento de la oferta o rechazarlos ambos. Cada uno de los agentes especifica
un plan de acción para responder a las acciones de su oponente y ello constituye su estrategia en
un período de negociación.
La estrategia que adopten los ciudadanos o el Estado depende de la acción previa del otro
agente y de la forma como interpertan esas acciones. Dado que los ciudadanos no tienen
completa información, su interpretación se basa en las expectativas sobre la eficiencia del
Estado.
Se espera que el resultado de la negociación sea un equilibrio secuencial, es decir, que en
cada etapa del proceso los agentes lleguen a acuerdos parciales que les benefician mutuamente.
Para ello se requiere que secuencialmente las expectativas se adecúen a las condiciones de
información que se van dando en el proceso. El equilibrio se caracterizará porque cuenta con un
sistema de expectativas tales que las todas las estrategias de los agentes son óptimas con respecto
a sus otras opciones, dado que el ciudadano construye sus expectativas sin plena información.
Los resultados que se obtienen en la negociación dependen de quien realiza la primera oferta.
El contexto descrito, en el que interactúan los ciudadanos y el Estado muestra que estas
relaciones pueden analizarse como procesos de negociación con información incompleta. La
existencia de un número infinito de estrategias y la negociación simultánea de dos elementos de
interés (tributos y provisión de bienes públicos) para los agentes que interactúan, podría conducir
186
a superar los problemas de información presentes al inicio de la negociación . La participación
ciudadana en las decisiones públicas, más específicamente en las de carácter fiscal, permite que
los ciudadanos conozcan progresivamente la eficiencia con la que actúa el Estado y contribuye al
desarrollo de mecanismos de control para que la acción del Estado responda a las preferencias de
la comunidad.
VI. LA COMPETENCIA ENTRE GOBIERNOS Y EL PRINCIPIO DE
SUBSIDIARIEDAD
En este capítulo se analiza la competencia entre niveles de gobierno en la prestación de un
mismo servicio. Para que el análisis teórico propuesto sea de utilidad, es necesario considerar
como servicios idénticos los que satisfacen las mismas demandas. En consecuencia, dentro de un
sector habrá múltiples servicios y se entenderá que hay competencia sólo cuando dos o más
agencias prestan uno de ellos en el mismo territorio. El análisis cubrirá la competencia de
distintas autoridades gubernamentales que actúan en forma independiente para prestar un
servicio en la misma área geográfica (competencia intrajurisdiccional) y también la posibilidad
de que distintos municipios compitan entre sí para atraer pobladores (competencia
interjurisdiccional).
En una primera aproximación, se puede observar que la competencia intrajurisdiccional
tiene ventajas y desventajas. Podría ser conveniente y satisfacer mejor las preferencias
ciudadanas, pues ella le permite a los ciudadanos escoger los proveedores del servicio que lo
ofrecen a tarifas más bajas o en mejores condiciones de calidad. Esta discrecionalidad del
ciudadano-consumidor parecería ser una solución mejor que la del esquema de un gobierno
monopolista que decide sobre el nivel promedio de un bien público que supone más conveniente
para el conjunto de individuos de la jurisdicción. Sin embargo, es preciso considerar los casos en
los cuales la competencia intrajurisdiccioonal puede resultar ineficiente: se puede presentar una
186
Véase J. Avner, y Byoung, ¨Employee Buyout, a Bargaining with Asymmetric Information¨, The
American Economic Review, (junio de 1996).
141
expansión innecesaria del gasto por la duplicación de esfuerzos; los gobiernos que compiten
podrían no tomar en cuenta los efectos de sus acciones sobre los demás gobiernos; es posible que
se sacrifiquen economías de escala o de no rivalidad en la provisión de bienes públicos cuando
existen repartos del mercado; la participación ciudadana se dificulta y, quizá la principal
objeción que se puede hacer al esquema, las responsabilidades de las administraciones se
diluyen.
La posibilidad de conformar gobiernos de nivel intermedio plantea el problema de la
conveniencia de poner a competir gobiernos de tres niveles distintos en la prestación de un
mismo servicio o un mismo paquete de servicios. Otra motivación para cuestionar el esquema de
emulación entre gobiernos de distinto nivel es la falta de claridad sobre las responsabilidades
territoriales en el actual sistema colombiano de competencias y transferencias. El gobierno
nacional ha traspasado una serie de competencias a los gobiernos municipales y departamentales,
sin definir claramente cada una de sus responsabilidades y sin desprenderse totalmente de sus
funciones, lo que puede interpretarse como un reflejo de la inercia centralista. Eso ha generado
una colisión de competencias y una prestación de determinados servicios públicos (educación,
por ejemplo) en los cuales tres niveles de gobierno terminan prestando servicios idénticos o
sustitutos o creando nuevas funciones de menor prioridad dentro del mismo sector con el
187
propósito de justificar que los presupuestos se mantengan.
De hecho, el principio de subsidiaridad contemplado en la Constitución de 1991 y
desarrollado por la Ley 60 de 1993 establece que, en la medida en que un nivel de gobierno no
pueda responder a una determinada competencia, un nivel de gobierno superior puede ejercer esa
188
Aunque es válida la
competencia para garantizar la prestación del servicio en cuestión.
intención de garantizar la provisión de los bienes públicos respetando la capacidad de acción, de
modo que sólo entre a actuar el organismo superior cuando objetivamente no se pueda asumir
189
se puede afirmar que el principio ha facilitado una
satisfactoriamente una función,
indefinición de las responsabilidades en las entidades territoriales de los distintos niveles.
El capítulo está dividido en dos secciones. La primera analiza el modelo de competencia
interjurisdiccional basado en la movilidad de los individuos retomando el análisis de la teoría del
federalismo fiscal. La segunda examina la alternativa de la competencia intrajurisdiccional y su
relación con la subsidiariedad.
El modelo de Tiebout y la competencia interjurisdiccional
Recurriendo al mecanismo de la “votación con los pies”, Tiebout parte de observar que los
residentes de una jurisdicción pueden movilizarse a la jurisdicción que ofrezca el paquete de
impuestos y servicios públicos que mejor se ajuste a sus preferencias. Como resultado de esta
movilización, tienden a formarse jurisdicciones homogéneas con individuos de gustos similares.
El resultado en términos de competencia fiscal es que, si las jurisdicciones locales compiten por
187
Una razón que ha inducido a muchos autores a estudiar la competencia entre gobiernos en la literatura internacional es el
crecimiento del sector público local. En particular, desde 1950 el sector público local en los Estados Unidos ha aumentado por
encima del crecimiento del producto interno bruto y de los gastos federales y estatales.
188
Artículo 288 de la Constitución Nacional y artículo 15 de la Ley 60 de 1993.
189
Mejía, José Luis (1996), Reflexiones acerca de la Regionalización en Colombia, Documento, Consejería Presidencial para
la Costa Atlántica, Bogotá, Noviembre de 1996. pp. 11
141
no perder residentes, lo que llevaría a experimentar pérdidas en los valores de la propiedad, esas
190
jursidcciones tratarán de proveer el nivel de producción más eficiente.
Partiendo del modelo teórico de Tiebout, que se analiza detalladamente en el capítulo III,
191
Epple y Zelenitz investigan si la competencia entre jurisdicciones locales es una condición
suficiente para asegurar una eficiente provisión de bienes públicos locales. Los autores
concluyen que, aún suponiendo movilidad gratuita, la competencia entre numerosas
jurisdicciones no es suficiente para garantizar la eficiencia del sector público, pues aunque los
residentes puedan votar con sus pies, la tierra es inmóvil. De ahí que los gobiernos puedan
apropiarse del impuesto sobre la renta de la tierra.
Adicionalmente, Hirschman sostiene que la movilidad está restringida por el fenómeno de
192
la “fatiga de partir”. Sin embargo, según el autor, esas limitaciones a la migración no se
contradicen con la posibilidad de lograr un sistema eficiente de muchas pequeñas jurisdicciones,
homogéneas y que se autogobiernen. El mecanismo de voto puede ser más efectivo cuando se
aplica a pequeñas localidades homogéneas que cuando se aplica a grandes entidades
heterogéneas.
193
De hecho Hoyt considera que sólo el control político es un mecanismo adecuado para
que los individuos puedan limitar la ineficiencia de los gobiernos locales, aún cuando existe la
posibilidad de escoger entre muchas opciones de vida local. Obtiene este resultado al preguntarse
si la competencia basada en la movilidad limita la ineficiencia del gobierno. Para examinar si los
servicios públicos están siendo eficientemente proveídos, observa los efectos que la provisión de
bienes públicos y la política de impuestos tienen sobre los valores de la propiedad. Si el valor de
la propiedad no se ve alterado, postula, este está siendo maximizado en una escogencia sobre el
nivel de los servicios públicos y, por tanto, son eficientemente proveídos.
Según este autor, algunos estudios empíricos anteriores (Oates, Brueckner, y Sonstelie y
Portney) ya habían hecho tal indagación pero no examinaron las causas de que los bienes fueran
o no eficientemente proveídos. La pregunta que hace Hoyt es si la eficiencia está determinada
por políticas locales o por las restricciones que se le imponen a los gobiernos locales como
consecuencia de la movilidad de familias y firmas. Para él la evidencia de que los servicios
públicos son eficientemente proveídos no significa que sea la movilidad de personas y capital la
responsable de tal eficiencia.
Para eso compara dos objetivos de política. Uno es aquel en el que la política del gobierno
se ve restringida por el temor de perder capital o residentes. Esta alternativa es independiente de
194
los mecanismos políticos o de control de la actividad burocrática que puedan existir. El otro
190
191
Tiebout, Charles, (1956), “A pure theory of fiscal expenditure”, Journal of Political Economy, Vol 60, pp.416-424.
Epple, Dennis y Zelenitz, Allan, (1981), “The implications of competition among jurisdictions: Does Tiebout need politics ?”,
Journal of Political Economy, Vol. 89. No. 6.
192
Hirschman, A, (1974) “Exit, Voice, and Loyalty : Further reflections and a survey of recent contributions”, Social Science
Information,
Vol.13, pp. 7-26
193
Hoyt, William, (1990),“Local government inefficiency and the Tiebout hypothesis: Does competition among municipalities limit
local government inefficiency ?”, Southern Economic Journal, Lexington, Kentucky, Vol. 57, pp. 481-496
194
Si un gobierno establece una tasa de impuestos demasiada alta, o un nivel de servicios públicos demasiado bajo, los
residentes y el capital abandonarán la jurisdicción y los ingresos fiscales se reducirán. En este modelo el gobierno no enfrenta
141
objetivo es el de un gobierno cuya política está determinada por la elección de los residentes o
dueños de la tierra a través del voto o la anexión. Los residentes o dueños de la tierra tienen la
posibiidad de exigirle al gobierno el establecimiento de servicios públicos y tasas de impuestos
que maximicen las rentas de sus tierras. Los impuestos cobrados serán aquellos que no excedan
los costos corrientes de los servicios públicos. Si existen incentivos para que los empresarios
compren tierras en jurisdicciones donde las tasas de impuestos son altas, seguramente exigirán
garantizar que los servicios públicos sean eficientemente proveídos. Para ello, los empresarios
deben ejercer algún control político.
Así, existen dos tipos de gobierno. Uno es el que busca maximizar sus ingresos netos y es
restringido por la movilidad y el otro es el que maximiza la renta y está restringido por los
productores de la tierra. La prueba empírica de Hoyt consiste en determinar cuál de esas
restricciones limita adecuadamente la ineficiencia del gobierno. Los resultados de Hoyt no
sugieren que la competencia por una base gravable basada en la movilidad limite la ineficiencia
del gobierno. En cambio, el control político que puedan ejercer los individuos a través de
mecanismos de participación, como el voto, sí mejora la eficiencia gubernamental.
El hecho de que no exista movilidad o de que ésta no sea determinante para asegurar una
provisión eficiente de bienes públicos locales, no significa que la competencia entre gobiernos
no pueda resultar conveniente. Algunos defensores de los gobiernos descentralizados señalan
que la competencia puede fomentar la eficiencia en la producción de bienes públicos. Una
estructura de gobierno altamente descentralizada puede conducir a una competencia entre
jurisdicciones que estimule el progreso técnico y la eficiencia en la producción de bienes
públicos.
195
afirma que una ventaja importante de la competencia en la
Al respecto, Tanzi
descentralización es que permite la experimentación en la provisión del producto. Cuando la
provisión de un servicio público es la responsabilidad de jurisdicciones locales (por ejemplo la
educación), o cuando esas jurisdicciones son libres de proveer el servicio de alguna manera que
ellos consideren apropiada, algunas jurisdicciones descubrirán mejores maneras de producir los
servicios, y las otras jurisdicciones desearán igualar o superar los éxitos. Entre más jurisdicciones
haya, más experimentos simultáneos tendrán lugar. Esto es consistente con la estructura de
196
gobiernos de propósito general que se analizará más adelante. Por el contrario, cuando el
servicio es impuesto por un monopolio nacional, que adopta una técnica uniforme para proveer
el servicio, será poca o nula la experimentación y se continuarán utilizando muchos métodos
obsoletos aún cuando existan mejores alternativas.
restricciones políticas pudiendo establecer los impuestos y los servicios públicos para maximizar sus ingresos netos, pero está
restringido por la carencia de control sobre la movilidad de residentes y capital. Los gobiernos buscan maximizar sus ingresos netos
(diferencia entre sus ingresos fiscales y los costos de proveer servicios públicos) y perciben rentas de las tierras a través de los
impuestos. Las rentas son positivas debido a la restricción de la tierra dentro de la jurisdicción. La restricción del ingreso neto es la
pérdida de residentes y capital a medida que aumentan los impuestos o disminuyen los servicios públicos.
195
Tanzi, Vito, (1995), “Fiscal federalism and decentralization : A review of some efficiency and macroeconomic aspects”, Annual
Bank Conference on Development Economics, Edit : Michael Bruno and Boris Pleskovic
196
A lo largo de éste capítulo se definirán los gobiernos de propósito general como aquellos que ofrecen un paquete amplio de
bienes y servicios a los individuos (p.e. los municipios odepartamentos), por oposición a los gobiernos de propósito específico que
proveen sólo determinados servicios públicos. Tal es el caso de los distritos o entidades especializadas y las empresas públicas
descentralizadas que prestan un único servicio.
141
197
también argumenta que la descentralización puede conducir a una mayor
Oates
innovación y experimentación en la producción de bienes públicos. La existencia de un gran
número de productores independientes hace que se adopten distintos enfoques de producción que
llevarán a largo plazo a un mayor progreso técnico. Así mismo, según el autor, las presiones
competitivas resultantes de un gran número de productores impulsarán la adopción de técnicas
de provisión mas eficientes, pues el hecho de que los empleados públicos de una comunidad
descubran un método más efectivo de provisión, ocasionará que las autoridades vecinas se vean
obligadas a adoptar técnicas mas eficientes para evitar las críticas de su comunidad. Por el
contrario, si la provisión sólo la realiza el gobierno central, la ausencia de competidores originará
una falta de estímulos a la innovación y a la experimentación.
198
Según Hirschman otra virtud de la competencia es que permite a los individuos expresar
sus preferencias a través de la escogencia de un proveedor. Hirschman llamó “salida” a la
posibilidad de los consumidores para comunicar sus preferencias cuando escogen entre varias
empresas. Y llamó “voz” a la expresión de las opiniones a través del proceso político. Cuando
los individuos no pueden elegir, sólo les resta la opinión como opción, lo que en muchas
ocasiones es un método ineficaz para hacer que las burocracias actúen eficientemente. A través
de la competencia sería posible limitar la ineficiencia de las empresas públicas, cuando éstas
tienen en cuenta los costos que una burocracia impone a los consumidores.
El entorno de la mayoría de las empresas que prestan servicios públicos en Colombia está
marcado por la ausencia de competencia. Las tarifas de las empresas públicas no reflejan la
escasez de los recursos y las asignaciones de recursos responden por lo general a prioridades
199
políticas de los concejales y administradores . Otras características resultantes de la limitada
competencia se reflejan en mayores costos de adquisición de los insumos que se conseguirían
más baratos en el mercado privado, utilización de maquinaria y herramienta obsoleta,
burocratización y ejecución de proyectos de infraestructura más costosos que los del sector
privado.
200
Bonilla y Osorio relacionan una serie de rasgos que hacen ineficiente el sector público
colombiano: la falta de cultura empresarial y autonomía gerencial, la ausencia de libre
concurrencia y acceso, el mantenimiento de esquemas atrasados de vigilancia, control y régimen
normativo, la presencia de un déficit financiero permanente y generalizado, inadecuadas políticas
de inversión y excesiva presión sobre los recursos fiscales para financiar la expansión de la
cobertura
201
Según Stiglitz , una característica que ayuda a explicar la ineficiencia de las empresas
197
Oates Wallace, (1977), Federalismo Fiscal, edición española, pp. 29.
198
Hirschman, A.O, (1970), Exit, Voice and Loyalty : Responses to Decline in Firms, Organizations and States, Cambridge, Mass.,
University Press.
199
Urrutia Miguel, (1993) “Competencia y desarrollo económico”, Planeación y Desarrollo, Departamento Nacional de Planeación,
Vol.24, No. 2, mayo - agosto, pp.65
200
Bonilla, Guillermo y Horacio Osorio, (1993) “Estructura de Mercado y Prácticas Comerciales”, Planeación y Desarrollo, Vol.24,
No. 2,
pp. 250.
201
Stiglitz, Joseph, (1992), Economía del Sector Público, Edit : Antoni Bosch, pp. 213
141
públicas es que las empresas públicas no deben preocuparse ni por la quiebra, ni por la
competencia. La posibilidad de quebrar hace que las empresas privadas limiten la magnitud de
las pérdidas sociales y sustituyan a los funcionarios ineficientes. Las empresas públicas pueden
incurrir en grandes déficits por muchos años gracias a las subvenciones que pueden recibir del
gobierno.
En síntesis, aunque la inexistencia de movilidad no permite asegurar una competencia por
residentes entre las distintas jurisdicciones, un sistema descentralizado basado en la existencia de
múltiples jurisdicciones que producen independientemente los bienes públicos, puede estimular
la experimentación, la innovación y la adopción de técnicas eficientes de provisión. Los
beneficios derivados de una competencia interjurisdiccional son muy favorables aunque no se
fundamenten necesariamente en la movilidad de residentes. Adicionalmente, la ineficiencia que
caracteriza la provisión del sector público colombiano basado en un esquema monopólico, lleva
a considerar las posibles ventajas de una organización competitiva en múltiples jurisdicciones.
Sin embargo, como la competencia interjurisdiccional origina beneficios claros para la eficiencia
en la provisión de bienes públicos, más en el mediano y largo plazo a la manera de Oates, una
alternativa práctica podría ser la competencia intrajurisdiccional.
B- La competencia intrajurisdiccional
Ante las limitaciones que una escasa movilidad de residentes impone sobre la competencia
interjurisdiccional, la alternativa podría ser la de establecer una competencia entre gobiernos dentro
de la misma jurisdicción. Los costos asociados a la elección entre jurisdicciones locales son mayores
que el costo en que se incurre al escoger entre alternativas de provisión de servicios sin cambiar el
sitio de residencia. Los costos de movilización incluyen los costos de adquirir una nueva vivienda o
un nuevo trabajo. Si varios gobiernos locales están disponibles dentro de una misma área, el
contribuyente no necesitará trasladarse a otras áreas en busca de nuevas alternativas para contratar
servicios. Los beneficios derivados de una competencia entre gobiernos que prestan el mismo
servicio en la misma jurisdiccion se podrían alcanzar en el corto plazo, puesto que el consumidor
puede elegir el proveedor que más satisface sus gustos y necesidades.
La competencia intrajurisdiccional presenta ventajas y desventajas, que se analizan a
continuación. El propósito del análisis es determinar en qué caso se justifica que distintos niveles de
gobierno compitan entre sí para la prestación de un servicio en una misma jurisdicción, o que varios
niveles de gobierno tengan injerencia y responsabilidad en la prestación de un mismo servicio como
lo permite el principio de subsidiariedad.
1. La competencia y las economías de escala
202
Zax señaló la dificultad que enfrenta la competencia intrajurisdiccional en presencia de
economías de escala, estudiando los efectos de la descentralización sobre el tamaño del sector
público local. La fragmentación que resulta puede anular los beneficios provenientes de las
economías de escala, dado el reparto del mercado que implica la provisión de un determinado
bien por varias entidades o niveles de gobierno. El autor sostiene que el sector público se reduce
cuando la descentralización fomenta la competencia entre gobiernos, pero se expande si se
sacrifican las economías de escala.
202
Zax, Jeffrey, (1989), “Is there a Leviathan in your Neighborhood ?”, American Economic Review, Vol 79.
141
Al ser empresas que prestan un único servicio dentro de una misma jurisdicción, la
mayoría de las entidades públicas especializadas, en particular los establecimientos escolares,
203
sacrifican las economías de escala y tienden a incrementar el tamaño global del sector público.
De acuerdo con Zax, cuando la descentralización significa propagar unidades de gobierno
que ofrecen una multiplicidad de servicios a los ciudadanos, es posible promover la competencia
entre gobiernos, una eficiente provisión de bienes públicos y un tamaño de sector público menor.
Pero si esta descentralización implica configurar unidades de gobierno de muy bajo cubrimiento
se estarían sacrificando economías de escala. A pesar de que el poder monopólico de los
gobiernos disminuye cuando entran unidades inferiores de gobierno a prestar el servicio, la
consecuente fragmentación en entidades que prestan un único servicio puede resultar ineficiente.
De acuerdo con el autor, en el caso de gobiernos con propósito general, es decir de
gobiernos que prestan un paquete de servicios, como es el caso de los municipios, el aumento del
centralismo reduce la competencia y por ende puede afectar la eficiencia. Los gobiernos con
propósito general proveen la mayoría de los servicios públicos locales. Su número dentro de un
área indica la variedad de paquetes de servicios públicos locales entre los cuales los ciudadanos
pueden escoger. Entre mayor sea el número de opciones que pueden escoger los ciudadanos, más
pequeño será el sector público local y por lo tanto más restringido será el gasto del gobierno
local.
Por el contrario, en el caso de gobiernos de propósito único que proveen un único servicio,
la eficiencia derivada de una mayor competencia es compensada por las pérdidas de eficiencia de
escala cuando los gobiernos con propósito único sirven a poblaciones pequeñas, a pesar de la
ventaja de estos gobiernos cuando no están restringidos por fronteras territoriales, como resulta
en el caso de los gobiernos de propósito general (municipios o localidades). Así, una estructura
traslapada de gobiernos con propósito único estimula el gasto del gobierno local y desaprovecha
las economías de escala, dadas las bajas densidades que permite se den. Zax hace énfasis en los
beneficios que implica una alta descentralización con muchos municipios y localidades que
prestan paquetes diversos de servicios. Pero no es partidario de la competencia
intrajurisdiccional con varias empresas que suministran un único servicio público en una misma
jurisdicción, pues el consecuente sacrificio de las economías de escala resulta socialmente
costoso.
No obstante, para determinados bienes, el desarrollo de nuevas tecnologías ha permitido
producir eficientemente a escalas pequeñas.
Una barrera que puede impedir la participación de varias empresas en la prestación de un
204
determinado servicio es la de los costos de transacción. Según Oates , una organización altamente
203
Según Zax, otros autores que trataron de examinar los efectos de la descentralización sobre el tamaño del sector público local y
estatal fueron Oates y Nelson. Oates no encontró efectos importantes y Nelson encontró poca evidencia de que la competencia
entre unidades de gobierno redujera el tamaño del sector público. Nelson, Michael A. (1987), “Searching for Leviathan: Comment
and Extension”, American Economic Review, Vol. 77, No. 1. Oates, Wallace (1985), “Searching for Leviathan: An empirical study”,
American Economic review, Vol 75, No.4. Zax explica la insuficiencia de los resultados de estos autores por varias razones. Una de
ellas es que los ingresos impositivos estatales y locales tomados en cuenta como ingresos propios de las localidades y los estados
son sólo una parte de los recursos propios percibidos por ellos (sólo 57.9% entre 1981 y 1982). Dados los costos en que se incurre
con la movilización, el individuo solo emigrará entre jurisdicciones vecinas y Oates y Nelson toman como unidades de estudio los
estados. Zax asume en su modelo la provincia como unidad de análisis ya que es lo suficientemente grande como para permitir
una elección jurisdiccional, y lo suficientemente pequeña como para permitir la migración de individuos sin mayores cambios en la
localización del trabajo y en los patrones sociales.
204
Oates, Wallace, (1972), Op.cit, pp. 74-75.
141
descentralizada en muchos niveles de gobierno exhibe costos considerables pues cada nuevo nivel
de gobierno supone asumir una serie de gastos fijos en formación y funcionamiento, costos para el
electorado en términos de tiempo y esfuerzo para elegir los mandatarios públicos y costos para
evaluar y elegir sus propios programas de inversión.
Sin embargo, cuando se introduce la posibilidad de orientar y controlar la acción pública a
partir de la interacción en espacios participativos entre ciudadanos y funcionarios, los costos de
transacción crecen con el tamaño poblacional de la jurisdicción.
205
De acuerdo con Stiglitz , existen determinados mecanismos de exclusión o administración
de precios que resultan costosos. El autor ejemplifica el caso del sistema de peajes. Aunque los
costos marginales de proveerle a un consumidor adicional sean bajos, si los costos de administrar el
sistema de precios son altos, resulta más conveniente que sea un único nivel de gobierno el que los
asuma, y que se financie a través de ingresos fiscales. La existencia de costos de transacción
aumenta el precio de los bienes, pero si el Estado suministra gratuitamente se eliminan los costos de
exclusión, aunque no necesariamente los costos de obtener consensos sobre la administración
pública de los bienes. Así, como se concluyó en el capítulo IV, existen incentivos claros para
economizar costos reduciendo el número de niveles, o esperar que para un buen número de bienes
públicos el tamaño óptimo de grupo sea el mismo y establecer así, un nivel de gobierno para la
provisión de varios bienes públicos.
En síntesis, la competencia intrajurisdiccional, por oposición a la competencia entre
jurisdicciones, puede fomentar o no el crecimiento del tamaño del sector público en un dilema
donde el sacrificio de las economías de escala debe sopesarse con la reducción de otros costos y
pérdidas de bienestar por desajustes entre la demanda y la oferta. Para determinados servicios
públicos como las telecomunicaciones, el desarrollo de nuevas tecnologías ha permitido producir
eficientemente a escalas pequeñas. En el cálculo también deben entrar los costos de exclusión, que
deben sopesarse con los costos de sostener el esquema político bajo el cual se toman las decisiones
con respecto a la provisión gratuita de los bienes o servicios no rivales.
2- La fuga de gastos en condiciones de competencia y subsidiariedad
El innecesario crecimiento del gasto es otra dificultad que puede enfrentar la competencia
intrajurisdiccional entre varios niveles de gobierno. La injerencia de distintos gobiernos en la
prestación de un servicio, que permite el principio de subsidiariedad, en vista de al dificultad que
presenta establecer la absoluta incapacidad de un gobierno de nivel inferior para prestar el servicio,
también puede resultar en ese exceso de gasto.
206
Eberts y Gronberg señalan la pertinencia de cuantificar el efecto neto resultante de los
beneficios de la restricción sobre el gasto de un gobierno competitivo y los mayores costos que
implica la duplicación de esfuerzos de gobiernos que compiten en determinadas actividades dentro
de una misma jurisdicción.
Para examinar si ese tipo de competencia significa mayores gastos, los autores investigan la
207
relación entre estructura de mercado y comportamiento de gobierno. Examinan la relación entre la
205
206
Stiglitz Joseph (1992), Op.cit, pp. 131-132.
Eberts, Randall y Gronberg, Thimoty (1988) “Can Competition among local governments constrain government spending ?”,
Economic Review, Federal Reserve Bank of Cleveland, First Quarter, pp.2-9
207
El objetivo más general de los autores es investigar la relación entre descentralización y tamaño del sector público local.
141
208
participación de los gastos de los principales servicios públicos locales en el ingreso personal y el
número de gobiernos locales dentro de una unidad de observación. Clasifican los gobiernos en dos
tipos. Uno, denominado gobierno de “propósito general”, que ofrece una variedad de servicios a un
subconjunto de la población como los municipios o localidades; y otro, llamado gobierno de
“propósito específico” que ofrece un único servicio para un área local entera. (distritos escolares,
entidades sanitarias especializadas o de alcantarillado, o conservación de suelos y entidades
descentralizadas que prestan un servicio público como las telecomunicaciones, la energía, etc.). De
este modo, los autores examinan la posible expansión del gasto total que se produce por la
proliferación de pequeñas jurisdicciones o por la competencia de distintas agencias dentro de una
misma jurisdicción.
Los resultados indican que en efecto existe una relación significativa entre estructura y
tamaño de gobierno. Es decir, hay una relación entre el número de gobiernos que compiten y la
participación del gasto público local en el ingreso personal agregado de los habitantes de la
jurisdicción. La conclusión central de los autores es que un aumento en la descentralización de
los gobiernos de propósito general (municipios y localidades) está asociado con una reducción
del tamaño agregado del sector público local y con una reducción de la parte del ingreso personal
agregado que va al sector público. Sin embargo, un aumento en el número de unidades de
gobierno con propósito único, es decir un aumento en el número de entidades públicas
descentralizadas que prestan cada una un único servicio a una jurisdicción incrementa la
participación del gasto público local en el ingreso personal agregado. Así, los costos de proveer
servicios a través de agencias especializadas o entidades descentralizadas dentro de una misma
jurisdicción contrarrestan los efectos positivos de jurisdicciones más pequeñas.
Esto se puede analizar en términos del planteamiento de Zax, quien sostiene que el sector
público se reduce cuando la descentralización fomenta la competencia entre gobiernos, pero se
expande si se sacrifican las economías de escala. Puesto que las entidades descentralizadas
prestan servicios especializados, dentro de una misma jurisdicción, tienden a sacrificar
economías y a incrementar el tamaño del estado local.
209
Para él, la existencia de una
Ese resultado es similar al encontrado por Nelson.
multiplicidad de agencias especializadas dentro de un área metropolitana no significa que los
consumidores dispongan de proveedores entre los cuales elegir, sino que los consumidores son
abastecidos por diferentes agencias o prestadores del servicio. Puesto que esas agencias sólo
ofrecen determinados servicios menores y no tienen la autoridad para recaudar impuestos, los
usuarios no tendrán incentivos para escoger racionalmente.
Lo que sucede en el caso en que cada jurisdicción o distrito que preste un determinado
servicio público pueda establecer tasas de impuestos es el objeto de la siguiente sección.
3- La competencia y la imposición
210
Wagoner estudia las estrategias de gobiernos cuando compiten en una misma jurisdicción y
208
Los servicios públicos incluidos son escuelas locales, protección al fuego, policía, bienestar público, saneamiento y parques
locales.
209
Nelson, Michael A. (1987), ¨Searching for Leviatan...¨, Op.cit.
210
Wagoner, Charles, (1995) “Local fiscal competition : an intraregional perspective” Public Finance Quarterly, Sage Publications,
Inc,
141
los dueños del capital no tienen opción de relocalizarse. La competencia intrajurisdiccional podría
conducir a un nivel de producción que excede los niveles óptimos cuando se usan impuestos
distorsionadores como el impuesto a las ventas.
Un resultado al que llega el autor es que cada jurisdicción política puede establecer una tasa de
impuestos sin tomar en cuenta el impacto que genera sobre las jurisdicciones vecinas. Cada
jurisdicción política ignorará el impacto de sus decisiones sobre la estructura impositiva global, lo
que impide lograr una estructura impositiva óptima. Según Wagoner, dicho resultado implica un
nivel subóptimo de bienes públicos, que se mantiene incluso cuando las entidades gubernamentales
buscan la máxima utilidad de los individuos. El efecto es explicado por el autor, suponiendo la
condición de miopía Cournot -Nash con la cual cada entidad escoge un nivel de impuestos y
provisión de bienes públicos suponiendo que las demás entidades no responderán, o responderán
manteniendo un nivel constante de provisión de bienes públicos.
La naturaleza de la miopía consiste en que las entidades ignoran la reducción en la provisión
de los bienes públicos de las otras entidades como resultado del efecto ingreso del incremento de sus
propias tarifas impositivas sobre los ingresos tributarios de las demás. Las entidades subestiman el
verdadero costo social de un determinado aumento de impuesto, lo que conduce a tarifas impositivas
más altas (por encima del óptimo) y a niveles de sobreprovisión. Es decir, si en el momento de
escoger la tarifa impositiva, los gobiernos locales no tienen en cuenta el efecto ingreso que tendrá
sobre los ingresos tributarios de los demás, tanto los niveles de provisión de los servicios públicos
como las tarifas o impuestos serán excesivos.
De acuerdo con los resultados obtenidos por Wagoner, no resultaría entonces conveniente la
participación de distintos niveles de gobierno en la prestación de un servicio dentro de una misma
área geográfica cuando éstos tienen la capacidad de establecer impuestos para financiarse
independientemente, dada la condición de miopía Cournot-Nash por la cual los gobiernos ignoran
los efectos sobre los demás de sus decisiones sobre impuestos y servicio públicos.
Las conclusiones que se pueden obtener a partir de este análisis son las siguientes:
Según el modelo de Tiebout, la movilidad de habitantes hacia jurisdicciones que se ajusten
a sus preferencias en términos de gastos e impuestos, aseguraría una competencia
interjurisdiccional con eficiencia en la producción de bienes públicos locales y óptima asignación
de los recursos. Dicha competencia obraría como un mecanismo de mercado que permitiría
conocer las preferencias de los individuos. Sin embargo, en la práctica la movilidad es muy
limitada y los municipios no toman sus decisiones sobre el incentivo de la maximización de sus
ingresos sino a través de determinados procesos políticos.
No obstante, aunque la movilidad no sea perfecta o ésta no se base sobre decisiones con
respecto a los impuestos y servicios públicos, una administración altamente descentralizada con
una gran cantidad de jurisdicciones que suministran bienes públicos estimula la innovación, la
experimentación y el progreso técnico. Además el descubrimiento de nuevas técnicas eficientes
de producción por un gobierno local, presiona a los gobiernos vecinos a adoptar métodos más
eficientes y evitar las críticas de su comunidad. Además, la competencia entre jurisdicciones
puede incentivar la disminución del gasto y del tamaño del sector público.
Pero ya que los beneficios de la competencia entre jurisdicciones se reflejan más en el
mediano y en el largo plazo, una alternativa es la competencia intrajusrisdiccional, es decir la
competencia de gobiernos dentro de una misma jurisdicción. Esta alternativa puede resultar
beneficiosa si la presión competitiva facilita y hace más rápidos los ajustes del servicio a medida
Vol. 23, No. 1, pp. 95-113
141
que cambian la tecnología y los gustos y necesidades.
Sin embargo, esta alternativa puede presentar inconvenientes. De acuerdo con estudios
empíricos, los gobiernos traslapados que prestan un único servicio dentro de una misma
jurisdicción, conducen a una mayor participación del gasto público dentro del ingreso personal.
De otro lado, en términos de impuestos, los gobiernos que actúan dentro de una misma
jurisdicción pueden ignorar los efectos de sus acciones sobre la estructura impositiva global. Y
en tercer lugar, una mayor fragmentación entre gobiernos con el mismo objetivo específico o aún
con objetivos distintos implica sacrificar las ventajas derivadas de las economías de escala como
consecuencia del reparto del mercado o de la duplicación de estructuras administrativas. No
obstante, en el caso de sectores de mucha dinámica de mercado y desarrollo tecnológico, como
en el caso de las telecomunicaciones, la competencia intrajurisdiccional entre entidades de
distinto orden, puede ser una solución más eficiente que la de mantener un monopolio de
carácter nacional.
Pero quizá el más importante criterio para juzgar la competencia intrajurisdiccional ya sea
efectiva o latente (esta última es la que generalmente se da cuando se adopta el principio de
subsidiariedad) es que se afecta la disposición a responder de los gobiernos y las posibilidades de
poner en práctica mecanismos de participación ciudadana. La pérdida de claridad en cuanto a
atribuciones de una y otra autoridad, en las situaciones grises en las que tiene pertinencia el
principio mencionado, tiende a producir duplicaciones de estructuras administrativas y elusión
de responsabilidades de las agencias de distinto nivel involucradas.
Por ello, es clara la inconveniencia de una indefinición de responsabilidades en el actual
esquema de competencias y recursos colombiano; a la injerencia de todos los niveles de gobierno
sobre determinados servicios públicos, que permite la generalidad del principio de subsidiaridad,
y que origina traslapos de funciones entre las administraciones de municipios, departamentos y
nación puede atribuirse no solamente la duplicación de esfuerzos sociales en los sectores
descentralizados sino el lento ritmo que en algunos municipios ha tenido el proceso de
transferencia de las competencias.
V. ANÁLISIS DE LA LEY DE TRANSFERENCIAS, RECAUDOS Y
COMPETENCIAS
En Colombia, el sistema de transferencias se ha constituido en el principal instrumento del
proceso de descentralización. La reorganización del Estado durante la última década ha girado en
torno de la distribución de competencias y recursos entre los diferentes niveles
211
gubernamentales en un esquema en el que los recaudos permanecen altamente centralizados
pero las competencias han sido transferidas a los departamentos, distritos y municipios. La
Constitución Política de Colombia en sus artículos 151, 288, 356 Y 357 imponen al Gobierno
Central la obligación de transferir a los gobiernos departamentales, distritales y municipales una
parte de sus ingresos corrientes.
La Ley 60 de 1993 precisa las condiciones de las transferencias. Estas fueron elevadas a
mandato constitucional en 1991 para fortalecer y profundizar el proceso de descentralización
iniciado a comienzos de los años 80. La Ley se fundamenta en los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad. Su esquema busca mejorar el bienestar de la población
211
Una exposición detallada al respecto se presenta en el capítulo II.
141
aumentando la cobertura de algunos bienes y servicios considerados prioritarios para la
comunidad, entre ellos la educación y la salud.
En este capítulo se analiza el esquema de transferencia de recursos y competencias a la luz
de su fundamento teórico y con el ánimo de presentar propuestas alternativas. Contiene tres
partes: la primera discute los planteamientos teóricos sobre la asignación más apropiada de
funciones entre los diferentes entes territoriales y el papel de las transferencias como mecanismo
redistributivo de recursos; en la segunda se realiza una evaluación de la Ley de Competencias y
Recursos (Ley 60 de 1993). Finalmente, se presentan algunas propuestas de modificación al
sistema fiscal colombiano que pueden asegurar una adecuada coordinación entre niveles de
gobierno, a la vez que propende por aplicar el principio de autonomía en las entidades
territoriales.
A. La teoría económica de las transferencias
1. Asignación apropiada de funciones entre niveles de gobierno
La asignación de competencias entre niveles de gobierno, reglamentada por la Ley 60,
212
refleja algunos de los planteamientos teóricos de las finanzas públicas en cuanto a la división
de funciones (estabilización económica, redistribución del ingreso y asignación de bienes y
servicios públicos) entre gobiernos. A continuación se presenta un análisis sobre la asignación de
estas funciones.
a. Estabilización
De acuerdo con el esquema de Musgrave, la responsabilidad de la política de
estabilización debe estar en manos del Gobierno Nacional por dos razones. La primera es la
necesidad de mantener el monopolio de la Nación en la emisión de dinero para evitar el efecto
inflacionario o de endeudamiento que se producirá al otorgarle a los gobiernos regionales y
locales la capacidad de emitir dinero. La segunda es que si el comercio interjurisdiccional es
totalmente abierto, la capacidad de sus gobiernos se ve limitada para desarrollar políticas de
213
estabilización que contrarresten los efectos externos de las políticas de otras jurisdicciones.
No obstante, la asignación exclusiva del papel estabilizador al gobierno central ha sido
214
cuestionada. Según Oates , los gobiernos subcentrales no necesariamente deben abandonar un
rol estabilizador, pero a medida que aumenta la escala de tamaño jurisdiccional de gobiernos
locales a regionales y nacionales, aumenta su capacidad para llevar a cabo políticas
contracíclicas. Sin embargo, para Oates el gobierno central está en mejor capacidad de cumplir el
215
papel estabilizador de la economía. En la actualidad algunos autores , en el contexto del
212
Ver por ejemplo, Musgrave, R.A y Musgrave, P.B. (1965), Hacienda Pública Teórica y Aplicada, cap. I, editorial Mc.Graw Hill,
Madrid.
213
Fainboim y Acosta sostienen que bajo el esquema de comercio interjurisdiccional abierto “Si por ejemplo un gobierno local
recorta los impuestos para estimular la economía local, la mayor parte del gasto privado adicional generado por esta medida se
dirigirá a otras entidades territoriales, afectando muy poco el empleo local”. Fainboim, I, y Acosta O.(1994), “El proceso reciente de
descentralización fiscal en Colombia y sus perspectivas”, Coyuntura Social, No.10, Bogotá.
214
215
Oates, Wallace (1972), Fiscal Federalism, (eds.) Harcourt Bracce Jovanovich, New York, pp. 55-56
Xavier Sala-i-Martin (1991), “Fiscal Federalism and optimum currency areas: evidence for Europe from the United States”.
NBER Working paper series, No.3855.
141
diseño de las políticas mejor apropiadas para la Unión Europea, estudian cuál debe ser el tamaño
óptimo de las áreas monetarias para llevar a cabo políticas estabilizadoras seguras, suponiendo
que no debe ser un banco central el que necesariamente conduzca la política de estabilización de
216
toda la Unión. Alesina y Perotti sostienen que la estabilización dejada en manos del gobierno
central puede disminuir el riesgo económico ya que permite contrarrestar las externalidades
negativas entre las localidades. Sin embargo, a medida que aumenta el nivel de gobierno
(pasando del gobierno local al central) es mayor el riesgo de perder información acerca de las
preferencias individuales y ello conduce a ineficiencia en el uso de los recursos. Este
comportamiento ha sido denominado riesgo político.
b. Redistribución del ingreso
217
Stiglitz señala una restricción en la capacidad de los gobiernos locales para realizar la
función de distribución del ingreso. Plantea que, bajo el supuesto de que la migración entre las
regiones es relativamente libre, el grado de redistribución que se puede conseguir a nivel local es
muy reducido, ya que los municipios tendrán incentivos para no promover políticas de carácter
social que los convierta en un atractivo para aquellos que requieren ayuda y se encuentran en
otras localidades.
218
Por otra parte, Oates rechaza la hipótesis de considerar la redistribución del ingreso
como un bien público nacional, al suponer que el ciudadano normalmente sentirá un mayor
interés por los pobres de su respectiva comunidad que por los pobres del resto del país. Dentro
219
de esta línea, Fainboim y Acosta recomiendan que, para que sea óptimo asignar la función de
redistribución a niveles distintos del Gobierno Central, debe existir algún grado de cooperación
entre los niveles territoriales y el central. Por ejemplo, “la participación local” en políticas de
redistribución del ingreso a nivel nacional, como la reducción de la pobreza, puede ser una fuerte
herramienta de compromiso a nivel local que tiende a mejorar la efectividad de estos programas.
Una forma alternativa para la descentralización de la función redistributiva que implica la
cooperación entre varios niveles de gobierno es la creación de un nivel intermedio de gobierno
que no se encuentre tan atomizado como el de los municipios o departamentos, ni se centralice
en el gobierno nacional. La conformación de un gobierno regional involucra un espacio natural
de desarrollo económico y un criterio de identidad cultural que implican una cooperación activa
entre varias localidades de proximidad geográfica que comparten condiciones e intereses
económicos similares, lo que abre la posibilidad de conformar un sistema redistributivo más
eficiente que el gobierno central en cuanto permite una mejor identificación de las necesidades
de la comunidad.
c. Provisión de bienes y servicios públicos
Existe un consenso entre autores como Stiglitz y Oates en que aquellos bienes meritorios
216
Alesina, Alberto y Roberto Perotti (1995), “Economic Risk and Political Risk in Fiscal Unions”, NBER Working Paper Series,
No.4992.
217
Stiglitz, Joseph (1988), Economics of the Public Sector, Cap.26, Second Edition, Norton.
218
Oates, Wallace (1991), Studies in Fiscal Federalism, Edward Elgor Publishing Limited, pp.45.
219
Fainboim, y Acosta (1994), Op.Cit. pp. 65.
141
que benefician a toda la nación, como la defensa y la política exterior, deben ser suministrados
por el gobierno central. Sin embargo, hay otros bienes y servicios cuya producción local puede
responder mejor a las preferencias y necesidades de la población. Es el caso de los parques, la
recolección de basuras, el servicio de acueducto y alcantarillado, en los que la provisión puede
administrarse a nivel local, así la financiación provenga en parte del gobierno central.
La ventaja de la provisión a nivel municipal, departamental o regional reside en la mejor
posición para obtener información sobre las preferencias y necesidades de la comunidad. Otra
ventaja está en los mayores incentivos que pueden tener los gobiernos territoriales para buscar la
eficiencia debido a la competencia entre jurisdicciones por atraer habitantes y captar mayores
recursos tributarios. Esto es válido cuando los servicios se financian con impuestos recaudados al
220
nivel de la entidad territorial. Según los planteamientos de Stiglitz , el inconveniente en la
provisión local se halla en el posible aumento de costos y la desigualdad de la calidad de los
servicios. En el caso de la educación , por ejemplo, los costos de negociación de un currículo
para cada gobierno local pueden resultar más altos que el desarrollo del currículo a nivel del
gobierno central. Ello puede traer como consecuencia diferencias en la calidad de educación
entre las localidades. Sin embargo, es posible concebir un currículo modular, con un componente
local o regional y otro de carácter nacional, solución que resolvería favorablemente el dilema.
En el caso de otros servicios, sin embargo, no es fácil separar el servicio en componentes
que puedan ser provistos en distintos niveles y será necesario escoger el nivel que más se acerque
a la prestación óptima del servicio.
2. La intencionalidad de las transferencias
A continuación se presentan algunos argumentos que suelen justificar el uso de las
transferencias como mecanismo en la asignación de recursos desde el gobierno central a los
gobiernos territoriales, o desde los gobiernos departamentales a los municipales.
i). El Gobierno Nacional puede ser más eficiente en la recaudación de impuestos
De acuerdo con Stiglitz, resultaría menos costoso aumentar los impuestos a nivel nacional
con el objeto de transferir recursos a los gobiernos departamentales o municipales, que crear
221
organismos administrativos dentro de cada gobierno local . De esta forma el gobierno nacional
actuaría como un gran fondo que recauda y usa las transferencias para hacer llegar a sus entes
territoriales los recursos necesarios. Sin embargo, este postulado ha sido recientemente
cuestionado. Investigaciones empíricas muestran que los niveles de evasión suelen ser más altos
222
cuando los impuestos se recaudan nacionalmente .
ii). Disminución de desigualdades entre localidades
Otra justificación del uso de las transferencias es la disminución de la desigualdad de
capacidad fiscal entre los entes territoriales. Según Buchanan esta desigualdad que se refleja en
220
Stiglitz (1988), Op.Cit, pp.750.
221
Stiglitz (1988), Op. Cit, pp. 743.
222
Hewitt, Daniel P. (1991), “Transfers to Local Governments”, en: Public Expenditure Handbook. Editado por: Ke-young Chu and
Richard Hemming. Washington, D.C.
141
la calidad y cantidad de servicios públicos y en la carga impositiva, se explica por la tendencia
histórica a la concentración geográfica de los beneficios producidos por la industrialización, la
especialización y la integración de la economía en ciertas áreas más favorables, y hace necesaria
una redistribución de los impuestos recaudados que devuelva proporcionalmente más a las
regiones más pobres.
En este contexto, un papel de las transferencias es asegurar el principio de igual
tratamiento para iguales. Sin embargo, el problema que se enfrenta para lograr el objetivo de la
equidad horizontal entre jurisdicciones es que normalmente las jurisdicciones pobres también
tienen ricos, y en las ricas también hay pobres; en este escenario no es fácil que las transferencias
223
aseguren el principio de “igual tratamiento para iguales ” y que se logre evitar que los
individuos no reciban un tratamiento fiscal diferenciado por su localización geográfica. Así,
individuos con igual nivel de ingresos y valor de propiedad podrían estar sometidos a una
presión fiscal diferenciada entre las distintas jurisdicciones. Al tratar de mitigar las desigualdades
regionales, las transferencias podrían exacerbar las diferencias de tratamiento individual.
Con el objeto de analizar el problema de brindar tratamiento igual a los iguales y el de la
224
justicia entre personas no iguales, Buchanan propone el concepto de residuo fiscal, que define
como el saldo entre la contribución impositiva y el valor de los servicios públicos que reciben los
individuos. Para evaluar si el sistema de impuestos y asignación de gasto es equitativo, debe
evaluarse el residuo fiscal en todas las unidades gubernamentales para que los beneficios de un
individuo puedan ser comparados con los beneficios que reciben individuos de condiciones
semejantes en otras localidades. Sin embargo, Buchanan precisa que en la realidad se hace difícil
la aplicación de transferencias basadas sobre este principio de equidad no sólo por los problemas
técnicos sino principalmente porque se requiere para su aplicación una estandarización de la
estructura fiscal.
A la luz de este problema, en el uso de las transferencias con miras a lograr una equidad
interjurisdiccional, Buchanan plantea que no se trata de abandonar el interés en las prioridades
nacionales, por ejemplo en los servicios educativos, sino en separarlos radicalmente de una
política básica de compensación de las diferencias en el ingreso. De esta forma una política de
transferencias debe ser incondicional y sin injerencia del gobierno central sobre la asignación de
los recursos fiscales por parte de las localidades.
225
Oates llega a la misma conclusión que Buchanan, al proponer como un posible enfoque
para establecer la equidad horizontal en un sistema federal, la incorporación de un sistema de
transferencias incondicionadas a las localidades más pobres por parte del gobierno central. El
objetivo de este sistema de transferencias es tratar de igualar la capacidad fiscal de todas las
jurisdicciones.
De esta manera, las consideraciones de equidad proporcionan un argumento en favor de
las transferencias incondicionadas a las localidades más pobres. El problema estriba en que
incluso las comunidades relativamente más pobres tendrán habitualmente algunas personas ricas
223
Oates (1991), Studies ....., Op.Cit
224
Buchanan, J.M., (1950), “Federalismo y Equidad Fiscal”, en American Economic Review, vol. XL, No.4.
225
Un segundo enfoque es la adopción por el gobierno no central de tipos tributarios discriminando geográficamente en el
impuesto sobre la renta. Sistema que presenta problemas en su aplicación debido a que habitualmente existen obstáculos
constitucionales o políticos a la adopción de tipos impositivos geográficamente discriminatorios. Oates (1991), Op. Cit, pp.118.
141
y similarmente las jurisdicciones ricas tendrán frecuentemente personas pobres. Como resultado
de ello en algunos casos las transferencias intergubernamentales pueden perfectamente ampliar,
más que reducir la desigualdad en la redistribución de la renta. Para conseguir una distribución
justa de la renta entre los individuos de una nación, según Stiglitz, la alternativa preferible es un
programa que redistribuya la renta entre los individuos y no entre las jurisdicciones.
Frente a estas consideraciones, se puede proponer una opción distinta: la distribución en
dos niveles. El primer nivel conformado por la distribución del gobierno nacional hacia las
localidades, y el segundo nivel de las localidades hacia los individuos. De esta forma se tienen en
cuenta dos criterios de distribución: la posición del nivel de ingresos de la localidad entre todas
las demás localidades, y la distribución de ingresos de los individuos dentro de cada localidad.
No es fácil, sin embargo, en ninguno de los esquemas de transferencias redistributivas impedir
que los gobiernos locales logren simular situaciones de pobreza ficticia que favorezcan su
posición para reclamar mayores volúmenes de transferencias, o que actúen para mantener las
situaciones de pobreza que les permiten recibir transferencias de mayor cuantía que cuando el
problema de pobreza se ha resuelto.
iii). Provisión de bienes y servicios que generan externalidades
Según Oates, debido a las diferencias de desarrollo entre localidades los individuos migran
entre jurisdicciones en busca de los servicios públicos que mejor se acomoden a sus preferencias
y capacidades de pago. Pero por efecto de las externalidades, la provisión de bienes y servicios
226
públicos generalmente no constituye una correspondencia perfecta entre quienes reciben el
servicio en determinada jurisdicción y quienes realmente lo están pagando, lo que implica que
hay efectos externos interjurisdiccionales: los niveles de consumo de ciertos bienes públicos en
algunas jurisdicciones influirán sobre los niveles de bienestar de personas residentes en otro
lugar. Esta condición puede dar una justificación adicional a las transferencias si se tiene en
227
cuenta el siguiente planteamiento de Pigou : “En el caso de beneficios externos la unidad
económica que genera los efectos externos, debería recibir un subsidio igual al valor en el
margen de los beneficios externos que crea”. De esta forma los subsidios por la externalidad
positiva llamados impuestos pigouvianos (o transferencias con contrapartida) se presentan como
posibles incentivos para que las localidades tomen en cuenta los efectos externos que sus
decisiones generan.
El uso de las transferencias con contrapartida sirve para subsidiar ciertos programas locales
que producen beneficios no sólo a los habitantes de la comunidad que desarrollan el programa,
sino también a los residentes de otras comunidades (externalidades positivas), además de que
permiten el sostenimiento y la expansión de estos efectos positivos.
Sin embargo no todo justifica el uso de las transferencias. Cuando el tamaño del grupo que
toma la decisión es pequeño, los costos de llegar a un acuerdo pueden ser muy bajos. Si, además,
228
no hay comportamientos estratégicos, Coase señala que las externalidades se deben resolver a
226
¨Se entiende por correspondencia perfecta, una situación en la que cada bien público es provisto por una unidad gubernamental
cuya jurisdicción coincide precisamente con el grupo cuyo bienestar depende del producto de una unidad¨. Oates (1991),
Op.Cit pp.101.
227
IBID, pp.95.
228
IBID, pp.97.
141
través de una acción colectiva voluntaria entre las partes interesadas, ya que en este caso las
transferencias resultan poco apropiadas. Por el contrario, las transferencias pueden ser útiles
cuando la externalidad implica un tamaño de grupo grande en la toma de decisión, y son mayores
las dificultades de una acción coordinada efectiva. En este caso sería de esperar un
comportamiento bastante generalizado de polizón, donde cada localidad tiene un incentivo para
ignorar los efectos externos de sus propias escogencias en materia de servicios.
En conclusión, las transferencias pueden ser útiles como herramienta para asignar recursos,
para disminuir los efectos de la diferencia de capacidad fiscal entre las regiones y para
contrarrestar o promover, respectivamente, los efectos negativos o positivos que se pueden
presentar entre las diferentes jurisdicciones. Sin embargo, es útil enfatizar que dependiendo de la
clase de transferencias que se use, se pueden lograr resultados muy diferentes. Por esto es
conveniente analizar distintos tipos de transferencias y caracterizar las que se han venido
aplicando en el país desde la Ley 60 de 1993.
3. Tipos y efectividad de las transferencias bajo el esquema de la ley 60 de 1993
a. Tipos de transferencias
229
distingue entre dos tipos básicos de transferencias intergubernamentales:
Oates
condicionadas e incondicionadas. Las transferencias condicionadas pueden ser compensadoras,
con contrapartida o sin ella, y se caracterizan principalmente porque el gobierno central, al
transferir los recursos, define los fines para los cuales el receptor (municipio o departamento)
debe utilizar los fondos. Para las transferencias incondicionadas no hay especificación alguna.
En el caso de la transferencia compensadora el gobierno receptor está obligado a igualar
cada peso de transferencia que acepta con un cierto número de pesos de contrapartida de su
propio ingreso. De esta forma el gobierno central puede aportar fondos que complementen en
parte el gasto local, sin cubrirlo totalmente.
230
sostiene que como las transferencias incondicionadas aumentan la
Stiglitz
disponibilidad libre de recursos por parte de la comunidad (efecto ingreso) dan lugar a un
aumento del gasto tanto en bienes públicos como en bienes privados al reducirse los impuestos
locales. Como consecuencia, con este tipo de transferencia tanto el gasto en bienes públicos
como en bienes privados aumenta, pero no en el mismo monto de la transferencia. La
transferencia de recursos por parte del gobierno nacional sustituye en parte los recursos del
gobierno local permitiendo una reducción de los impuestos con que estos gobiernos gravan a las
comunidades; éstas gastan en bienes privados los recursos adicionales. Este tipo de
transferencias lleva, según Oates, a una reducción del esfuerzo fiscal de los gobiernos
departamentales y municipales. Sin embargo, si el objetivo del gobierno nacional es mejorar el
nivel de ingresos de la comunidad, las transferencias incondicionadas son las más indicadas.
Las transferencias condicionadas se dan cuando el gobierno central estipula el uso que se
le debe dar a los fondos. Según Stiglitz, siempre y cuando el monto asignado al gasto en un bien
o servicio público específico sea menor o igual que la cantidad que la comunidad espera gastar
en dicho bien o servicio, este tipo de transferencias puede tener el mismo efecto renta que las
transferencias incondicionadas.
229
Oates (1991), Op. Cit, pp.103.
230
Stiglitz (1988), Op.Cit, pp.755.
141
Tanto en el caso de las transferencias condicionadas como en el de las incondicionadas, el
gobierno nacional, al sustituir parte del gasto de los gobiernos locales, permite que éstos
disminuyan los impuestos que cobran a la comunidad. Se puede crear un desaliento al esfuerzo
231
fiscal. Sin embargo, según Fainboim y Acosta entre las transferencias incondicionadas y las
condicionadas estas últimas tienen mayores efectos desalentadores del esfuerzo fiscal sobre el
gasto local debido al efecto papel matamoscas (“flypaper effects”): el dinero se pega a donde se
dirige. Sin embargo, en estudios empíricos realizados por el Banco Mundial y Fedesarrollo en
Colombia, se ha observado que, en muchos municipios que han visto aumentadas sus
transferencias, el esfuerzo fiscal no se reduce y la calidad en la prestación de los servicios
aumenta considerablemente. En un plano teórico esto podría explicarse por dos razones: (a) la
superación de indivisibilidades que impedían cualquier acción eficaz del gobierno respectivo,
efecto que se notaría especialmente en localidades pequeñas; y (b) el hecho que el aumento de
las transferencias haya coincidido con el cambio constitucional que permitió la elección de
mandatarios locales, con lo que se estableció un incentivo adicional independientemente del
aumento de las transferencias para el buen gobierno. De esta forma las transferencias
condicionadas, sirven para inducir a los gobiernos receptores a adoptar ciertas prácticas deseadas
232
de inversión en algunos sectores específicos .
En contraste, bajo el régimen de transferencias compensadoras, plantea Oates, al disminuir
el costo del bien público aumenta el gasto que la comunidad hace en este bien, trasladando
recursos de los bienes privados a los bienes públicos. Esto genera no sólo un efecto renta, sino
también un efecto sustitución. Este tipo de transferencias afecta las condiciones de elección entre
el bien público y el bien privado debido a que se reduce el precio relativo de los bienes públicos.
Según Oates, si el objetivo es aumentar el consumo de los bienes públicos un sistema de
transferencias compensadoras es lo más indicado.
b. Transferencias bajo el esquema de la ley 60 de 1993
En la Ley 60, se conjugan diversos tipos de transferencias. Una primera forma de
transferencias se encuentra en el situado fiscal y la participación municipal en los ingresos
233
corrientes de la Nación , donde el gobierno central establece el uso que debe darse a los
recursos transferidos (transferencias condicionadas). Y la segunda forma son las transferencias
234
con contrapartida realizadas por la vía de la cofinanciación , las cuales por su doble efecto
(sustitución y renta) aumentan la disponibilidad de ciertos bienes públicos a un costo menor para
el gobierno central. En el listado de proyectos prioritarios para cofinanciación de la ley 188 de
1995 (ley del Plan de Desarrollo), sin embargo, no es posible detectar una política coherente de
apoyo a un sector o a un tipo de proyectos determinado, que pudiese reflejar una preferencia
231
232
Fainboim y Acosta (1994), Op. Cit. pp.69.
Banco Mundial y Departamento de Planeción de la República de Colombia, “ Estudio sobre la capacidad de los gobiernos
locales: mas allá de la asistencia técnica”, Informe Banco Mundial, No.14085, (1995).
233
La Ley 60 de 1993, estableció la obligatoriedad de usar el situado fiscal en salud y educación.
Así mismo, el porcentaje de participación municipal debe invertirse en 15 sectores sociales.
234
El artículo 17 de la Ley 60, estimula el proceso de descentralización dando prioridad en la financiación y cofinanciación a los
departamentos y municipios que cumplan los requisitos administrativos impuestos por este proceso. En la ley 188 de 1995 (Ley
del Plan), el Congreso insertó a última hora un artículo que contiene un listado de proyectos prioritarios para la cofinanciación
cuyo fundamento técnico ha sido cuestionado.
141
social racionalmente definida. Este listado es el resultado de una simple negociación entre
ejecutivo y legislativo, prolongación del viejo instrumento de los auxilios parlamentarios.
Aunque la Ley 60 ha recibido fuertes críticas por la condicionalidad que impone en los
sectores de inversión social, un argumento en favor de esta condicionalidad está contenido en la
sentencia de la Corte Constitucional, según la cual la unidad nacional debe primar sobre la
autonomía local. De acuerdo con la sentencia, la potestad del Gobierno Nacional para fijar los
235
sectores y montos de inversión, debe mantenerse . Este argumento va en contra del objetivo
descentralizador de la Ley 60 que es la autonomía, y sólo puede tener sentido en la medida en
que los sectores prioritarios respondan a un consenso nacional y a una expresión clara y directa
de la voluntad ciudadana a nivel nacional.
En la Ley 60 no se aplican las transferencias incondicionadas que según Oates y Buchanan
son las más indicadas para lograr criterios de equidad interjurisdiccional. Sin embargo, en la
236
fijación de los montos se tienen en cuenta criterios redistributivos que deberían tender a
mejorar la equidad entre las localidades. Con respecto a este punto, es conveniente mencionar la
modificación que se hizo a la Constitución y a la Ley 60 con la promulgación del acto legislativo
No.01 de diciembre 1 de 1995, que ha afectado la fuerza redistributiva que podría tener la
aplicación de las normas planteadas por la Ley 60. Este acto legislativo plantea un nuevo
porcentaje de distribución de la participación municipal, dando mayor peso a la participación
237
básica, cuyas bases de distribución no son las necesidades básicas insatisfechas y la pobreza
relativa según los iniciales criterios constitucionales. Con ello, pone en práctica una distribución
de las transferencias donde cuenta más el número de habitantes en cada municipio que los
índices de pobreza y necesidades básicas insatisfechas. Claramente, esta nueva forma de
distribución del ingreso dará más a quienes tengan más habitantes, independientemente de que
238
sean los más necesitados.
Aunque han sido fuertes las críticas con respecto a la distribución de recursos entre los
municipios, que plantea el nuevo acto legislativo, la vocería de los individuos directamente
afectados parece estar en manos de sus representantes legales. Los alcaldes de los municipios
más pobres han aceptado esta reforma porque en ella también está contenida una norma que
permite el aumento en el porcentaje de libre inversión, para gastos administrativos u otros.
239
la equidad entre las localidades
Mientras este esquema temporal siga teniendo vigencia
avanzará a pasos más lentos que lo previsto en la norma original.
235
Sentencia No. C-520 de noviembre 21 de 1994 . Tomado de: Contraloría General de La República. “La situación de las
finanzas del Estado 1996”. Informe del Contralor General de la República.
236
Necesidades básicas insatisfechas, nivel relativo de pobreza de la población del respectivo municipio, población, eficiencia fiscal
y administrativa, y progreso demostrado en la calidad de vida.
237
“La participación básica es definida como la cantidad percibida por cada municipio por concepto de participación en el Impuesto
al Valor Agregado (IVA) en 1992, en pesos constantes”. Contraloría General de La república (1995), “Informe del Contralor
General de La República”.pp. 6-8.
238
“...puede verse que la existencia de la participación básica afecta claramente de manera adversa los intereses de los municipios
más pequeños del país, los cuales en ausencia de esa participación hubieran podido disponer de $106.807 millones más en
1994”. Contraloría (1995), Op.Cit. pp. 6-8.
239
A partir del 2000, se volverá al sistema de distribución de la Ley 60.
141
En síntesis, las transferencias son una fuerte herramienta distributiva en el sentido que
pueden disminuir externalidades y diferencias fiscales entre las localidades, dando
proporcionalmente más a las regiones más pobres. Sin embargo, como dentro de una comunidad
se observan diferencias de nivel de ingreso de los individuos, las transferencias pueden
beneficiar a individuos ricos dentro de una comunidad pobre; las transferencias pueden en esta
forma acrecentar el problema de equidad dentro de una localidad. Las transferencias no aseguran
la equidad intrajurisdiccional. Es necesario complementar esta herramienta redistributiva con un
esquema de distribución equitativa entre los individuos de una comunidad. La condicionalidad
de las transferencias sólo puede tener sentido en la medida en que los sectores prioritarios
respondan a un consenso nacional y directo de la voluntad ciudadana. De otra forma se puede
incurrir en el error de limitar el uso de los recursos del gobierno local a sectores que no
responden a las necesidades de la comunidad.
B. Efectos esperados de la ley de transferencias y competencias
La Ley 60 de 1993 reglamentó los artículos 356 y 357 de la Constitución, estableciendo las
competencias que, en áreas como salud, educación, vivienda, agua potable y otros servicios
públicos, deberán asumir la Nación, los departamentos, los distritos, y los municipios. También
determinó la distribución de los recursos que se destinarán a estos sectores con base en los
ingresos corrientes de la Nación. A la luz de las conclusiones teóricas enunciadas en las
secciones anteriores se hace a continuación una evaluación de los efectos de la aplicación de esta
Ley en el país.
i. Cuestionamientos al esquema de transferencias relativos al texto constitucional
Una primera falla en las bases de la Ley 60 atribuible a la Constitución es la consagración
del principio de subsidiariedad . Este principio es estipulado en el artículo 288 de la
Constitución Política y constituye una de las guías de la Ley 60 en la aplicación de las
competencias de los diferentes niveles. La subsidiariedad plantea el traspaso de las
competencias de un nivel de gobierno que no logra cumplir sus responsabilidades al nivel de
gobierno inmediatamente superior. Planteado así, el sistema de subsidiariedad se convierte en
escape para que los gobiernos tengan la oportunidad de no asumir sus competencias y no
enfrenten las consecuencias de no prestar un servicio a la comunidad.
De igual manera, el principio de subsidiariedad ha servido para que los gobiernos de
unidades superiores (el departamental y el nacional) continúen prestando servicios asignados a
los municipios, en muchos casos duplicando o triplicando estructuras administrativas, con el
consecuente deterioro de la eficiencia global.
El esquema resultante del principio de subsidiariedad genera así una dilución de
responsabilidades, que se refleja claramente en la réplica de las competencias asignadas a los
distintos niveles en la Ley 60. Es una forma de permitir el juego de comportamientos
burocráticos de negativas consecuencias y tiene que ver en forma directa con la crisis fiscal, en el
sentido que el nivel central de gobierno no ha disminuido su gasto en los sectores de destino de
las transferencias en la medida en que estos han aumentado. El análisis teórico de la competencia
entre niveles de gobierno, como el que genera el principio de subsidiariedad se hacen en un
capítulo especial de este trabajo. Su crítica inspira las propuestas de cambio en el sistema fiscal
que se presenta al final de este capítulo.
Algunas problemas de la ley de transferencias provienen de la misma Constitución. El
artículo 356 de la Carta estipula :”El situado fiscal aumentará anualmente hasta llegar a un
141
porcentaje del ingreso de la Nación que permita atender adecuadamente los servicios para los
240
cuales está destinado.” Aquí no se determina cuál es ese nivel adecuado ni los criterios para
establecerlo.
Otra deficiencia del mecanismo de transferencias cuyo origen puede trazarse a los artículos
356 y 357 de la Carta, es que en el esquema se liguen el situado fiscal y la participación de los
municipios a los ingresos corrientes de la nación. Prácticamente se ha eliminado el manejo
tributario como instrumento de estabilización fiscal del gobierno central, pues mayores
241
no asegura hacia el futuro una
impuestos significan mayores transferencias. Esta base
estabilidad de las transferencias a las localidades, en la medida en que los ingresos corrientes de
la Nación muestran una creciente inestabilidad. Una sugerencia que ha tenido bastante
aceptación es la de ligarlos a la evolución del PIB. Esto estabilizaría los ingresos de las unidades
territoriales, pero conduciría a incrementar la inestabilidad de los ingresos netos (después de
transferencias) del gobierno central. Sin embargo, cualquier reforma a los impuestos perderá su
eficacia como instrumento equilibrador de las finanzas centrales como se analiza más adelante.
Las perspectivas de una eventual reforma racionalizadora, en todo caso, se ven afectadas porque
no hay un buen nivel de confianza entre los gobiernos territoriales y los poderes del Estado
central (Gobierno y Congreso), por lo que cualquier proyecto de reforma del esquema que no se
haga a través de la expresión directa de voluntad del Constituyente primario, despertará la
ansiedad de los gobiernos territoriales, que ven en tales iniciativas la intención de recortar el
impulso del proceso descentralizador y la perpetuación del esquema centralista.
ii. Fallas en el esquema político
El esquema de organización gubernamental se puede ver en términos de dos actores: el
gobierno y la ciudadanía. Dependiendo del papel que desempeñe cada uno de estos elementos, se
242
pueden concebir dos tipos de modelos de organización . El primero que ha sido llamado de
“escogencia local”, en el que los ciudadanos juegan un papel activo para elegir entre opciones
locales, a través de mecanismos de expresión de sus preferencias individuales. En el segundo
modelo, que Campbell ha llamado ‘principal agente”, los gobiernos departamentales y
municipales actúan como agentes subordinados del gobierno nacional, y ejecutan políticas y
243
programas que este último determina .
La Ley 60 está basada en un esquema principal-agente, donde el gobierno nacional fija las
metas y los criterios de distribución. El sistema además reposa sobre transferencias de recaudos
hechos por el nivel central. Puesto en estos términos, hay dos graves riesgos en el esquema de
subordinación principal-agente: la falta de información sobre las preferencias de la comunidad y
la falta de autonomía local.
240
Restrepo, Juan Camilo (1994), Hacienda Pública, Univesidad Externado (ed.), Santafé de Bogotá, Cap.III.
241
Comisión de Racionalización del Gasto y de las Finanzas Públicas (1997), Informe final, Tomo I, Santafé de Bogotá.
242
Campbell, Tim (1992), ¨Colombia en la senda de la descentralización.¨, Estrategia Económica y Financiera.
243
Obsérvese que en otra literatura, el modelo principal-agente no se define en los mismos términos: el principal bien podrá ser la
ciudadanía y el agente será el Estado. Este último será depositario (o agente ejecutor) de un mandato ciudadano. Tal esquema
podrá ser la base de un Estado más democrático y no tiene que ver con la caracterización, acertada, que hace Campbell del
actual esquema descentralizador colombiano.
141
Además, puesto que en la Ley 60 no hay mecanismos que permitan detectar la cantidad
demandada de un bien, ni la costeabilidad, ni la voluntad de la comunidad de asumir los costos
de producir ese bien, se han presentado reclamos de los gobiernos locales en el sentido de que el
rígido esquema de destinación de las transferencias no ha sido sensible frente a las preferencias y
244
prioridades locales. Eduardo Wiesner ha criticado la rigidez del cronograma de reparto , que se
expresa en una distribución de recursos casi automática, sin tener en cuenta la capacidad de
absorción que tienen los entes territoriales.
iii. Falta de autonomía para imponer tributos y definir políticas
En el marco de la Ley 60 las localidades no tienen suficiente capacidad de imponer
tributos. Esta insuficiencia se la puede justificar con el argumento de que lo redistributivo se
maneja a nivel nacional. Sin embargo, dado el carácter poco redistributivo de la estructura
nacional de los impuestos, el argumento es débil. Además, según Oates existe un mayor
incentivo de parte de las autoridades locales que de las nacionales para asegurar un recaudo
eficente cuando se usan para gastos locales.
Las políticas y objetivos de desarrollo bajo el esquema de la Ley 60 se formulan desde el
nivel nacional, sin consideración de lo local. Esto puede desembocar en un desinterés local por
lograr los objetivos de estas políticas que, al ser impuestas, no están estimulando el desarrollo de
la capacidad institucional local. Según la Comisión de Racionalización del Gasto, muchas de las
leyes sectoriales inducen a los municipios y departamentos a comprometer sus recursos en una
variedad de propósitos que desbordan su capacidad fiscal y su viabilidad administrativa,
violando el principio constitucional de descentralizar competencias garantizando los recursos
245
financieros.
iv. Fallas en la asignación de competencias
Los principios que rigen la asignación de competencias no permiten que haya suficiente
claridad y especificidad en las responsabilidades territoriales. Las competencias asignadas por la
ley 60 a los departamentos son apenas complementarias de las asignadas a los municipios y de
intermediación entre la Nación y los municipios, para el cumplimiento de las funciones de la
246
Nación. Esto hace que se produzcan colusiones de competencia y que haya poca claridad en
los mecanismos de responsabilidad y rendición de cuentas. Además los trámites de las
transferencias entrañan una serie de relaciones entre entidades del gobierno central que no
concuerdan con el objetivo principal de la descentralización, que es el de otorgar una mayor
autonomía local.
v. Deficiencias en índices y bases estadísticas
244
Wiesner, Eduardo. (1992), Colombia: Descentralización y Federalismo Fiscal. Informe Final de la Misión para la
Descentralización, Presidencia de la República, DNP.
245
Se debe tener en cuenta que el endeudamiento en que puede incurrir la localidad para suministrar el servicio público, no es sólo
a corto plazo, es decir, no se trata sólo de hacer inversión, sino también de mantenerla inversión operando. Así que los
electores deberían decidir si están de acuerdo o no, con los incrementos de impuestos o tarifas para financiar los servicios
involucrados. Campbell, (1992), Op.Cit, pág.33
246
González, Jorge Iván (1994), ¨Diez años de Descentralización”, FESCOL, 1.ed., Bogotá, pp.99-126.
141
En los porcentajes de distribución de las transferencias (ver Cuadro No.10) hay un
incentivo implícito para que los municipios no mejoren su situación de pobreza. Si se suman los
porcentajes de las transferencias que se otorgan por los logros del municipio (esfuerzo fiscal,
calidad de vida y eficiencia administrativa) y se comparan con los factores estáticos ligados a las
condiciones desfavorables del municipio, pesan casi 5 veces más los factores de pobreza
(población pobre y NBI).
CUADRO No. 10
DISTRIBUCIÓN DE LAS PARTICIPACIONES MUNICIPALES POR FACTORES
QUE INTERVIENEN EN LA FORMULA DE LA LEY 60247
Criterios
Porcentaje de
asignación
Participación Básica
78.1
Por ser municipios menores de 1.1
50.000 habitantes
Por ser municipios ribereños
0.3
Fórmula (todos los municipios)
19.1
Por población pobre
7.8
Por % NBI
3.8
Por población
4.2
Por esfuerzo fiscal
1.1
Por eficiencia administrativa
1.1
Por calidad de vida
1.1
El indicador de esfuerzo fiscal se calcula con base en el gasto per cápita en los sectores de
salud y educación y se pondera en forma inversa al ingreso per cápita de la localidad. Este
indicador refleja la evolución del recaudo, sin tener en cuenta las diferencias marcadas entre
municipios, ya que algunos tienen mayor capacidad que otros para obtener ingresos. En este
sentido, es un indicador deficiente. Además, en los indicadores que se usan para asignar las
transferencias no se tiene en cuenta ninguna variable que represente la calidad del servicio
público (por ejemplo de la prestación de los servicios de salud o de educación). El esquema
incentiva una competencia por tributos pero no una mejora de los servicios en términos de
calidad.
El indicador de esfuerzo fiscal tiende a crecer con el tamaño del departamento pero a
medida que crece el departamento, crece cada vez menos. El argumento de Jorge Iván
248
González es que el agotamiento del propio esfuerzo fiscal está ligado a cambios en la base
tributaria y a la elasticidad de ingreso de los impuestos departamentales que decrece a medida
que el PIB del departamento crece. La base tributaria tiende a estancarse.
También se ha señalado que la información usada en los cálculos está desactualizada, lo
que distorsiona la aplicación de los principios de las transferencias. El último censo que se
utilizó para asignar los INBI (índice de necesidades básicas insatisfechas) fue el de 1984, y el
247
Fuente : Documento Conpes. No. 2942. DANE. Santafé de Bogotá, agosto 13 de 1997.
248
González, Jorge Iván.(1994), ¨Diez años de Descentralización¨, Op.Cit.
141
porcentaje de los recursos municipales correspondientes a la participación básica se sigue
calculando sobre la base de la variable correspondiente al año 92. Los esquemas de distribución
249
de las transferencias tampoco se han actualizado .
La Ley 60 también ha sido criticada en razón de su excesiva normatividad. Wiesner ha
250
propuesto eliminar los que considera requisitos innecesarios dentro del gobierno central, pues
la norma que busca reglamentarlo todo conduce, según él, a modificar los objetivos.
Se anota que las transferencias condicionadas que son objeto del situado fiscal pueden
simplemente fomentar un aumento en la provisión de bienes públicos, independientemente de
que las localidades puedan asumir con responsabilidad la prestación de este servicio. La
251
eficiencia no debe ser entendida sólo en términos de aciertos cuantitativos sino también en
términos de la calidad en la producción de servicios de educación y salud a nivel local.
SINTESIS DE LAS DEFICIENCIAS OBSERVADAS EN EL ESQUEMA DE LAS
TRANSFERENCIAS
Las transferencias están ligadas a los ingresos corrientes.
Constitucionales Aplicación del principio de subsidiariedad.
Esquema Principal-Agente Falta de mecanismos de participación ciudadana.
No hay autonomía local.
Autonomía fiscal Pérdida de incentivo local
Falta de capacidad para imponer tributos.
Asignación de competencias Hay Colusión
Falta de mecanismos de rendición de cuentas.
Bases estadísticasNo incentivo a erradicar la pobreza
Datos desactualizados
Indicador estrecho de esfuerzo fiscal
C. Alternativas de esquemas de manejo de las finanzas intergubernamentales en
Colombia
Tres criterios fundamentales deben guiar el diseño de una propuesta de esquema
alternativo de funcionamiento de las finanzas intergubernamentales en Colombia.
i. Eficiencia del sistema fiscal. La eficiencia global del sistema puede mejorar si se
249
Comisión de Racionalización del Gasto (1997), Op, Cit. pág.85.
250
Wiesner (1992), ¨Colombia, descentralización ....¨, Op.Cit.
251
Campbell, Tim (1992), Op, Cit, pág. 31.
141
minimizan las transferencias de un gobierno a otro y, en particular, de un nivel de gobierno a
otro. En la medida en que un gobierno local o regional depende de sus propios recaudos para
atender el grueso de sus gastos, su esfuerzo fiscal será mayor, la tentación de recurrir a
comportamientos de polizón será mínima y tendrá la posibilidad de reducir la evasión por el
mayor contacto directo con los contribuyentes que puede tener. Si el número de gobiernos
locales y departamentales es pequeño, los acuerdos de acción colectiva voluntaria son
relativamente fáciles de obtener, como lo plantea Coase. En cambio, el supuesto de un número
grande de gobiernos locales, departamentales y regionales, las dificultades y los costos de
252
alcanzar un acuerdo (voluntario y colectivo) satisfactorio pueden ser altos . Es esta última la
situación ideal para descentralizar no sólo el gasto sino también la recaudación de los impuestos.
ii. Equidad. Las finanzas intergubernamentales deben poder hacer una redistribución de la
riqueza entre los municipios ricos y pobres. Para ello es necesario pensar en la creación de
fondos de carácter regional que recojan parte de los ingresos de los municipios más ricos y los
distribuyan y transfieran a los municipios más pobres. Esto puede combinarse como en la
actualidad lo hace la Ley 60, por ejemplo con destinación a sectores intrínsecamente
redistributivos, dentro de políticas de focalización del gasto en sectores vulnerables de la
población. La combinación de estas dos políticas redistributivas permite eludir en parte las
dificultades que presenta aplicar un principio de equidad inter-personal por la vía de una
redistribución entre jurisdicciones analizada en capítulos anteriores.
iii. Transparencia. El control que los ciudadanos pueden ejercer sobre la recolección de
tributos y sobre el gasto está sujeto a las mismas leyes planteadas por Coase y recogidas por
Oates para la puesta en práctica del criterio de eficiencia. Con un grupo pequeño de ciudadanos
en cada jurisdicción, los acuerdos colectivos voluntarios pueden asegurar un control más eficaz y
un manejo más transparente de las finanzas públicas. A medida que el manejo de las finanzas
públicas se aleja de los ciudadanos, en jurisdicciones de mayor población, el control directo se
hace más costoso. El control puede ser visto como un agregado de transacciones de información
que, en grupos pequeños, es menos costoso que en grupos grandes. Cuando los grupos son
grandes hay dos opciones: descentralizar o crear una agencia especial de control. Las
probabilidades de corrupción son mayores en el caso de la existencia de una agencia grande que
en el caso de una descentralización del control a unidades en las que los ciudadanos pueden
ejercer un control directo a menores costos. En general, la literatura sobre el tema sostiene que
hay mayor disposición a responder por una gestión (accountability) en jurisdicciones más
pequeñas.
1. Generación de alternativas
Para efectos de generar propuestas de restructuración del esquema de tributación y
competencias entre los distintos niveles de gobierno, conviene hacer distinciones entre tipos de
tributos. En el caso colombiano conviene considerar cinco grandes categorías:
a. Impuestos directos
b. Impuestos indirectos (IVA, combustibles)
c. Impuestos a la propiedad (prediales)
d. Regalías por explotación de recursos.
e. Impuestos al consumo de licores, tabaco, loterías etc.
252
Oates (1991), Op.Cit, pág.97.
141
El problema se plantea así: cuáles de estas cinco categorías de impuestos deben ser
dejadas, en su totalidad o en parte, para el nivel nacional, cuáles para el nivel regional,
departamental o municipal y cuáles deben alimentar fondos de redistribución y transferencia, de
tal forma que se minimice la posibilidad de comportamiento polizón y sea óptimo el nivel de
transparencia del conjunto de las unidades del gobierno, pero se disponga de recursos para
atender funciones consideradas fundamentales para cada nivel de Estado y para practicar un
principio de equidad a través de la redistribución de ingresos entre jurisdicciones.
La minimización del comportamiento polizón y las mejores posibilidades de control de la
evasión se obtienen cuando el nivel que ha de hacer el gasto coincide con el que recauda. Con
base en esto se construyen a continuación las siguientes alternativas.
141
Recolección de impuestos: los gobiernos municipales podrán cobrar impuestos sobre la
propiedad; parte de los impuestos indirectos sobre el consumo de bienes que pueden controlar
más fácilmente que otros niveles (impuesto de industria y comercio, impuesto predial, impuesto
de circulación y tránsito), y el Iva sobre algunos servicios, hasta el punto en que se minimicen las
transferencias. Los gobiernos regionales (o temporalmente los departamentales) cobrarán los
demás impuestos indirectos (impuestos sobre el consumo de gasolina). El gobierno nacional
cobrará los demás impuestos directos, aduanas y regalías.
Fondos: se pueden crear fondos regionales de transferencias entre municipios, cuyos
recursos se asignarán con criterio redistributivo. Estos fondos son coordinados por políticas del
Gobierno Nacional.
Transferencias: A) Si los ingresos de los gobiernos municipales superan sus necesidades,
los gobiernos municipales, pagarán un porcentaje fijo e igualitario de los tributos que recaudan al
gobierno central, hasta que se cubra el costo de las funciones no descentralizables de este último.
Siendo un porcentaje igual para todos los niveles de recaudo, el estímulo al esfuerzo fiscal de las
entidades territoriales locales no se perdería. B) Si es necesario, los gobiernos regionales pagarán
al central otro porcentaje fijo para los mismos propósitos. La relación entre el porcentaje de los
locales y el porcentaje de los regionales es una variable crucial del sistema. C) Las localidades
transferirán a un fondo redistributivo regional de la riqueza un porcentaje fijo más uno variable,
de acuerdo con una regla progresiva. Como estas transferencias pueden dar lugar a desaliento de
los esfuerzos fiscales de los municipios más ricos, el componente progresivo debe calcularse
para que las transferencias sean mínimas, pero asegurando que permitan la aplicación de la regla
redistributiva deseada. D) El gobierno central transferirá la totalidad de las regalías al fondo
redistributivo. E) Los pueblos indígenas y otras comunidades étnicas tendrán un régimen
especial, acorde con sus especificidades culturales.
Los impuestos al consumo de licores, tabaco, loterías etc., y las rentas monopólicas se
asignan al nivel que permita minimizar las transferencias, teniendo en cuenta que pueden
administrarse en cualquiera de los niveles y que su importancia total no es muy grande.
Probablemente, estos continuarían siendo los ingresos del nivel departamental.
Las siguientes propuestas responden a los criterios de eficiencia, equidad y transparencia
señalados anteriormente.
2. Alternativa A
Con el objeto de avanzar en la eficiencia del sistema fiscal, la alternativa A se construye a
partir del criterio de minimizar las transferencias. La transferencia total, bajo el esquema actual
de la Ley 60, hacia los gobiernos municipales (capitales y no capitales) puede ser minimizada
con el traspaso del recaudo de impuestos nacionales, por un valor cercano, a los niveles
departamental y local.
Manteniendo la tarifa del IVA a nivel nacional se recaudaría a nivel municipal el IVA
253
sobre algunos servicios como clubes sociales, parqueaderos, revelado, fotocopias, reparación,
bares, hoteles, peluquerías, lavanderias, alquiler de videos, vigilancia, espectáculos públicos, y
otros que por sus características administrativas pueden ser recaudados fácilmente a nivel
253
Esta idea fue parte de la propuesta de reforma tributaria presentada por el gobierno nacional bajo la dirección de Julio Roberto
Piza, director de Impuestos Nacionales en el año de 1992. Debates de Coyuntura Económica (1992), ¨Reforma Tributaria”,
No. 24, pág.17.
174
municipal.
De esta propuesta de reforma puede esperarse una mayor eficiencia de la recaudación de
impuestos. Primero, por el mayor compromiso de los gobiernos locales que es dable esperar
cuando se trata de obtener recursos para cubrir sus propias necesidades; el esfuerzo fiscal será sin
duda mayor. Segundo, por un mejor control de la evasión.
El Cuadro No.11 muestra algunos índices de evasión del IVA sobre bienes internos, por
administraciones de recaudo en el pais. Para algunas regionales administrativas (Bucaramanga,
Monteria, Neiva, Pasto, Santa Marta, Sincelejo y Valledupar) muestra que los índices de evasión
han disminuido significativamente en el período 1990-1994. La evasión, sin embargo, sigue
representando niveles muy grandes de perdida de recursos tributarios. El IVA para 1994 fue de
254
1.981.493 millones de pesos, aproximadamente el 24.9% de los ingresos corrientes del país.
Ampliar el recaudo en 32.4% que fue el índices de evasión a nivel global pudo haber implicado
un aumento en los ingresos corrientes del gobierno nacional en 642.004 millones de pesos, cifra
255
no despreciable que está muy cercana a los 662.400 millones de pesos que se asignaron a los
municipios en 1993 por concepto de participación en los ingresos corrientes.
CUADRO No.11
TASA ESTIMADA DE EVASIÓN POR ADMINISTRACIÓN 1990-1994 (Valores
porcentuales)
Administración
Armenia
B/quilla
Bogotá
B/manga
Cali
Cartagena
Cúcuta
iIbague
Manizales
Medellín
Montería
Neiva
Pasto
Pereira
Popayán
Quibdo
Santa Marta
Tunja
V/cencio
1990
1991
1992
1993
1994
41.3
41.5
27.7
44.2
28.3
34.9
58.4
31.0
30.5
31.2
43.4
47.6
68.3
33.4
19.3
60.7
55.5
40.5
57.2
19.6
16.5
31.2
28.5
30.6
26.5
44.3
17.0
33.8
31.5
18.5
37.3
60.7
33.5
36.6
42.8
25.7
50.7
39.6
11.9
27.0
25.4
24.2
25.6
28.3
18.0
28.4
13.9
31.2
6.4
9.3
41.8
24.4
40.4
14.1
30.9
18.0
34.4
33.8
36.3
28.7
32.9
36.3
21.5
36.0
38.0
53.1
36.3
19.1
129.8
54.7
35.0
42.8
-13.8
31.6
42.2
41.1
23.4
32.4
28.5
28.8
35.7
28.7
36.3
41.0
43.7
39.5
19.9
38.2
39.4
33.0
48.7
36.2
31.5
31.0
40.1
254
Fuente: Contraloría General de La República (1996), Op. Cit, pp.32.
255
Cifra tomada de Jaramillo Pérez, Iván, ¨El Sistema Nacional de Financiamiento de las Entidades Terrotoriales¨, Diez Años
de Descentralización, FESCOL, (1994), pp.76.
174
Sincelejo
45.1
20.3
18.1
24.8
19.4
Valledupar
45.1
19.3
5.8
32.5
36.0
Rioacha
37.9
25.6
3.0
30.8
40.9
Florencia
31.6
21.1
25.2
36.2
46.2
TOTAL
30.1
30.8
26.5
32.5
32.4
Cifras Preliminares. Fuente: Oficina de Estudios Economicos. DIAN.
Puesto que el IVA es un impuesto que cuenta con sanciones de origen pecunario y de
256
el efecto de este tipo de controles a nivel local puede llevar a una disminución
carácter penal
257
de la evasión. Como demuestran Allingham y Sandmo , cuando la autoridad aumenta la
probabilidad de detectar evasores, el evasor ve aumentada su probabilidad de castigo y por tanto
el tamaño del sector evasor se reduce.
Otra ventaja de ubicar el recaudo en el mismo nivel del gasto proviene del principio del
beneficio. Los ciudadanos verán directamente reflejados sus esfuerzos si los recursos
provenientes de los recaudos del impuesto son destinados a la financiación de proyectos
municipales que respondan a las necesidades de la comunidad.
Finalmente, esta propuesta de reforma puede ser fundamento de una mayor autonomía de
los gobiernos municipales para mejorar sus recursos fiscales. El manejo del IVA de algunos
servicios a nivel municipal les permite asumir responsabilidades para el recaudo de los tributos
necesarios para su propio gasto. Sin embargo, con la disminución de las transferencias
condicionadas a sectores específicos, un riesgo de esta propuesta puede ser el uso de los recaudos
del IVA en sectores que se encuentren por fuera de las prioridades de la comunidad. La
participación ciudadana en la determinación de esas prioridades de la comunidad se hace
indispensable, para evitar que los representantes elegidos de la ciudadanía se aparten del
mandato ciudadano.
Respondiendo al principio de equidad, un compponente fundamental de la propuesta de
reforma es la aplicación del esquema de redistribución por la vía de un fondo nacional y fondos
regionales de equidad.
Independientemente de la capacidad de pago del contribuyente, un IVA único grava en
forma estándar a todos los bienes y servicios, por lo que podría presentar un efecto regresivo en
el sentido que los sectores sociales más bajos, al tener una mayor propensión marginal al
consumo, pagan proporcionalmente más por este impuesto. Para contrarrestar en parte el efecto
regresivo del IVA, la propuesta de reforma debe estar acompañada por una política de gasto
municipal que tienda a mantener una equidad intrajurisdiccional, enfocando los recursos hacia
los sectores más necesitados de la sociedad. La condicionalidad de las transferencias bajo el
esquema de la Ley 60, que se da por la vía de una focalización de los recursos hacia los sectores
sociales de educación y salud, podría sustituirse por políticas municipales de gasto. Un gobierno
local podría reconocer mejor las actividades de mayor impacto redistributivo en su jurisdicción.
Alternativamente, a los gobiernos se les pueden poner metas en términos de gasto redistributivo
que no necesariamente involucren sectores escogidos.
256
Las sanciones de origen pecunario son: por no inscribirse al Registro nacional de Vendedores, por no recaudar impuestos, por
no facturar, por no llevar contabilidad, por no declarar, por declarar extemporáneamente, por inexactitud o por no pagar.
257
M. Allinghan y A. Sandmo ¨(1972), “Income Tax Evasion: A Theorical Analysis", JPE, Vol 1.
174
Un complemento necesario de la reforma sería la evaluación de la ejecución del gasto. Esta
evaluación debe vincular mecanismos que permitan la participación ciudadana.
De esta forma la equidad intrajurisdiccional se plantea sobre políticas de gasto que se
hacen eficientes en la medida en que cuentan con supervisión ciudadana y responden no sólo a
mecanismos de democracia representativa sino que plasman las necesidades de la comunidad por
medio de canales de democracia participativa o directa. Sólo en esta forma se garantiza que la
autonomía local en el recaudo y uso de los recursos tienda a mejorar la calidad de vida de la
comunidad.
La equidad interjurisdiccional debe iugalmente ser contemplada en la reforma. La
propuesta plantea la formación de un Fondo Nacional con funciones redistributivas, que asigne
proporcionalmente más recursos a los municipios más pobres, y que esté formado: (a) por un
porcentaje fijo sobre el recaudo de impuestos que le transfieren los municipios, cuando el
recaudo municipal sea excedentario con respecto a una situación inicial que se tome como punto
de referencia; o por un aporte nacional, cuando sea el nivel central el que recaude ese excedente
(también en relación con una situación inicial); y (b) por la totalidad o una parte muy importante
de las regalías que reciba el Estado por la explotación de recursos naturales.
Para contrarrestar los efectos de inequidad intrajurisdiccional la propuesta debe estar
acompañada de una Ley que fije los porcentajes de recaudo que traspasan los municipios al
Fondo sobre indicadores que tengan en cuenta las diferencias estructurales entre municipios,
tales como posición geográfica y desarrollo económico, entre otras. De esta forma los municipios
con mayores ventajas estructurales deben transferir una mayor parte de su recaudo en impuestos
al Fondo, y en algunos casos quizás, municipios con la más baja capacidad económica harán
transferencias nulas. Los indicadores que se usen para determinar las diferencias estructurales de
los municipios y sobre ellas los porcentajes que deben transferir, son una variable crucial para
que el Fondo tenga la viabilidad financiera para volcar sobre los municipios más pobres los
recursos necesarios para alcanzar una equidad interjurisdiccional.
Los recursos que llegan al Fondo deben ser asignados con base en criterios redistributivos
que no estén sujetos a las imperfecciones del esquema actual. Como ya se ha demostrado en la
sección 2 de este capítulo, el peso porcentual que se da a cada uno de los indicadores tiende a
mantener la pobreza. Para evitar esto, la propuesta es establecer una tabla que progresivamente
varíe los porcentaje asignado a cada criterio, dando una mayor importancia en cada año a los
indicadores de cambio relacionados con logros (eficiencia fiscal y administrativa, y mejoras en la
calidad de vida) y una menor a los indicadores ligados a las condiciones iniciales de pobreza del
municipio.
El indicador de eficiencia fiscal planteado por la Ley 60 es el Esfuerzo Fiscal. Sin
embargo, tal concepto como está definido en la Ley presenta una gran limitación: mide la
evolución de los recaudos sin tener en cuenta las diferencias estructurales de los municipios.
258
Otros indicadores como el de Capacidad Fiscal podrían quizá ser más efectivos para tener en
cuenta las diferencias de desarrollo entre los municipios.
La transparencia del sistema fiscal implica incorporar a la propuesta, como ya se ha
mencionado anteriormente, mecanismos de control ciudadano que por medio de un sistema de
rendición pública de cuentas de los gobiernos locales induzcan un comportamiento ético en el
258
Jiménez, William A. (1996), ¨Capacidad fiscal de los municipios”, Planeación y Desarrollo: Cómo va la descentralización. Vol.
27, No.3, Santafé de Bogotá D.C., pp.283.
174
manejo de las finanzas gubernamentales.
2. Alternativa B
La alternativa B consiste en reasignar las competencias entre los niveles de gobierno y
luego, en forma similar a la propuesta para la alternativa A, minimizar las transferencias con una
reasignación de los recaudos. Para ello se aplicaría un principio de responsabilidad, que
reemplazaría el de subsidiariedad así como la intermediación que hacen los departamentos para
el flujo de recursos hacia los municipios en determinados sectores. Por ejemplo, todas las
transferencias a los departamentos por concepto de educación podrían eliminarse, así como el
gasto departamental correspondiente a ese sector. En correspondencia con ese ejemplo, se podría
pensar en asignar la función de salud al departamento y eliminar las transferencias a los
municipios por concepto de salud. Al gobierno nacional se le releva del gasto en salud y
educación que no sea el del simple funcionamiento de sus ministerios, y que continuarían
impulsando políticas nacionales y administrando algunos servcios comunes de estos dos
sectores. Una alternativa a esta reasignación defunciones podría consistir en separar dentro de un
mismo sector (educación, por ejemplo) las distintas funciones y repartirlas entre los dos niveles,
siempre y cuando esa repartición no implique un excesivo sacrificio de economías por servicios
comunes de las administraciones y tenga sentido en términos de las políticas del sector.
Una vez reasignadas las competencias, se buscaría minimizar las transferencias que recibe
cada una de las unidades territoriales, en razón al criterio de eficiencia enunciado anteriormente.
En el nivel municipal se aplica el mismo esquema de recaudo del IVA planteado por la
alternativa A; en el caso de los departamentos la propuesta probablemente implica adicionar
otros rubros de ingresos que se transfieren del nivel nacional al departamental como puede ser el
del impuesto ad valorem a la gasolina y al ACPM, debido a su facilidad de recaudo y los bajos
costos administrativos. Se aplica el mismo esquema de redistribución entre y dentro de los
niveles gubernamentales planteado por la alternativa A.
Así, en la alternativa A se minimizan las tranferencias sin modificar competencias, y en la
alternativa B se ajustan competencias con miras a sustituir la subsidiariedad por la
responsabilidad y luego se minimizan las transferencias. En ambos esquemas se plantean los
259
: “Es importante construir un nuevo
Fondos Redistributivos. Como plantea Plinio Zarta
modelo de desarrollo, basado en un enfoque socio-económico, en el que prime la democracia del
ingreso, tanto en lo social como en lo territorial”. En este sentido, los Fondos Redistributivos se
convierten en estructuras fundamentales para permitir políticas de redistribución de recursos,
integración y fortalecimiento de la nacionalidad.
3. Alternativa C
Consiste en mantener la recaudación en los niveles de gobierno donde están, pero definir
las competencias de cada nivel en forma taxativa y excluyente: si la prestación de servicios
educativos de primaria y secundaria se asigna al nivel municipal, se debe prohibir la prestación
de este servicio a estos niveles por parte de otros niveles del Estado. Las transferencias entonces
deben ajustarse para financiar una proporción de los gastos de las entidades territoriales, que será
la misma para todas las del mismo nivel.
El análisis comparativo de estas tres propuestas de reforma permite adelantar las siguientes
259
Zarta Ávila, Plinio (1997), Transferencias intergubernamentales y Región - El caso de la Costa Atlántica , Consejería
Presidencial para la Costa Atlántica, pág.5, Santafé de Bogotá,
174
conclusiones:
260
Si se acepta lo planteado por Allingham y Sandmo , quienes sostienen que
cuando la autoridad gubernamental aumenta la probabilidad de detectar evasores el evasor ve
aumentar su probabilidad de castigo y por tanto el tamaño del sector evasor se reduce, las
alternativas aquí propuestas presentan la posibilidad de disminuir la evasión de impuestos ya
que el recaudo a nivel local permite el manejo de instrumentos más radicales de control de
evasión. En este sentido el evasor verá aumentada la probabilidad de recibir castigo y los
ingresos fiscales aumentarán.
.
La viabilidad política de la alternativa C es quizás más alta que la de las
alternativas A y B, que implican una reforma completa del sistema impositivo. Tiene la
ventaja de que evita la colusión de competencias en el gasto de los distintos niveles. Además
acelera la transferencia de funciones al nivel de las jurisdicciones más pequeñas (distritos,
municipios y resguardos). Sin embargo, no se aprovechan las ventajas de eficiencia que
podrían provenir de una estructura más simple y clara, que es lo que ofrecen las alternativas
A y B con la minimización del monto de las transferencias y la creación de recursos propios
para cada ente territorial. La alternativa B representa una reforma del sistema impositivo y
simultáneamente una reasignación de funciones por fuera del principio de subsidiariedad. Es
la reforma más radical. La alternativa B es la que mejor garantiza la autonomía y
posibilidades de control ciudadano y la eficiencia del sistema fiscal, aún teniendo en cuenta
posibilidades de comportamiento disímil por parte de las administraciones. También es la
que mejores perspectivas ofrece en materia de rendición de cuentas por parte de los
gobiernos locales y departamentales, sobre la administración y planeación de sus recursos, y
la que hace más fácil la incorporación de mecanismos de control ciudadano.
Las alternativas A y B garantizan mejores niveles de equidad que la alternativa C,
ya que cuentan con la formación de Fondos Redistributivos. Estos fondos podrían, en una
variante de la reforma propuesta, estar compuestos por fondos regionales que aplicaran las
políticas redistributivas en toda una región dentro de una política de redistribución entre
personas y no entre localidades. De esa manera podría identificar mejor que el gobierno
central las condiciones de pobreza y exclusión. Las fuentes que se plantean para la formación
de estos fondos son las regalías y , según el caso, transferencias de recursos de los municipios
o del Estado central.
VIII. PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y EFICIENCIA EN LA ASIGNACIÓN
DE RECURSOS PÚBLICOS
Tanto en los planteamientos teóricos del federalismo fiscal como en los de la teoría de la
escogencia social, y en los derivados de la teoría de los costos de transacción y su aplicación a las
finanzas territoriales, la participación ciudadana es condición de eficiencia. Sin embargo, el
debate político sobre la descentralización en Colombia se ha centrado en la transferencia de
funciones y recursos del nivel central a otros niveles de gobierno.
La propuesta de Tiebout de conformar jurisdicciones más pequeñas que el Estado central
tiene sentido sólo si se logra una competencia entre los oferentes de servicios que permita a los
ciudadanos expresar sus preferencias. En el caso de la teoría de la escogencia social, los
260
Allingham y Sandmo (1972), ¨Income Tax .....¨, Op. Cit.
174
principales resultados parten de considerar las preferencias del los agentes y la forma como éstas
se expresan en procesos colectivos de decisión. En la propuesta de aplicación de la teoría de los
costos de transacción al tema de las finanzas intergubernamentales que se ha presentado en el
capítulo V, se hace consideración explícita de los costos de establecer consensos y captar las
preferencias de los ciudadanos. Así, el proceso de descentralización debe acompañarse de
mecanismos que permitan reconocer los gustos y preferencias de los ciudadanos para que se
justifique, desde la perspectiva económica, como el instrumento adecuado para lograr una
asignación eficiente de recursos públicos.
Por ello puede plantearse que la descentralización sin mecanismos de participación
ciudadana es un proyecto incompleto en relación con los objetivos que este proceso plantea. La
descentralización se considera un instrumento adecuado, precisamente, por la posibilidad que
ofrece de una relación más estrecha entre los ciudadanos y el Estado. De un lado, las
comunidades que participan tienen la capacidad de definir el tipo, la calidad y la forma en que
deben proveerse los bienes y servicios públicos, pues son ellas las que forman y conocen sus
propias necesidades. De otro, los gobiernos locales tienen un mayor incentivo para responder a
estas demandas porque los consumidores de bienes públicos, que son los mismos electores,
conocen directamente su gestión y pueden juzgarla.
El presente capítulo se propone estudiar los principales mecanismos de participación
ciudadana en la gestión del Estado. Se describe el tratamiento teórico que en los estudios
recientes se hace de la relación Estado-ciudadano. Se analizan los mecanismos previstos
actualmente, la llamada “oferta de participación” de parte del Estado colombiano, y la respuesta
de la población con el fin de evaluar sus posibilidades y su alcance real. Se comentan otros
mecanismos de participación que recogen la experiencia de otros países y se elabora una
propuesta para abrir canales viables de participación y de control de la acción del Estado.
A. El concepto de control ciudadano en la literatura económica reciente
En la literatura de las últimas décadas se revela un interés por explicar el comportamiento
de los electores cuando toman decisiones sobre limitaciones de impuestos, gasto público y
control a la gestión del Estado. La atención se ha centrado en los factores que condicionan una
determinada decisión, pero se observa un marcado interés por indagar el efecto que sobre el
gasto gubernamental tienen las diferentes formas de participar en las decisiones públicas.
En las últimas dos décadas se han promovido referendos en distintos lugares del mundo
con el propósito de limitar los impuestos, que restringen el poder de los cuerpos legislativos en
materia fiscal. Los estudios que se han hecho sobre estas decisiones han permitido comprender
mejor las actitudes de los ciudadanos frente a las cuestiones fiscales. El trabajo de Courant,
Gramlich y Rubinfeld (1980) analiza por qué las personas votan en contra de esas propuestas de
limitar el poder impositivo de las legislaturas. Han encontrado que, en general, las personas no
están dispuestas a favorecer cortes significativos en el gasto público ni desean disminuir el nivel
de gasto gubernamental. La metodología del análisis incorpora las preferencias y sus
percepciones sobre el probable impacto de los cambios a que daría lugar una restricción
261
presupuestal resultante de los limites a los impuestos .
261
Courant, Paul, Gramlich, Edward, Rubinfeld,Daniel (1980), ¨Why Voters Support Tax Limitation Amendments: The
Michigan case¨, National Tax Journal., Vol 33, No. 1.
174
En esta misma línea, Citrin (1979) se interesa por averiguar sobre las preferencias acerca
del gasto público; en particular, busca observar si las decisiones de limitar los impuestos
corresponden a un deseo de incidir sobre el nivel y distribución del gasto público. Se adentra en
las motivaciones del comportamiento de electores y gobierno en las decisiones de contribución y
gasto. La gestión del gobierno evidencia su deseo de incidir sicológicamente en el aumento de la
demanda de servicios y las preferencias de los ciudadanos están permeadas por los beneficios
262
personales directos que obtienen de la distribución del presupuesto .
Helen Ladd (1978) introduce un análisis sistemático de las posibles causas de un excesivo
gasto local. Según ella, la limitación no se justifica cuando los costos de imponerla son
significativos. Sin embargo, al considerar un modelo de ajuste parcial del gasto del sector
263
público, se justifican controles temporales que ayuden a aliviar la carga de los contribuyentes .
La limitación impositiva también da lugar a tensiones fiscales. Esto a su vez influye en un
ambiente en el que se desea mejorar la productividad para disminuir un desbalance fiscal. Este
264
caso es estudiado por Stipak (1993) . Lee (1993) sostiene, además, que los ciudadanos pueden
realizar acuerdos para limitar las tasas impositivas a un nivel que responda a sus expectativas
sobre la eficacia del Estado en la provisión de bienes públicos. La eficiencia en la producción se
265
refleja en un menor costo de los bienes públicos .
El estudio empírico de Matsusaka (1995) demostró la eficacia de la participación
ciudadana en el control del gasto del gobierno. En 23 estados de Norteamérica donde los
ciudadanos pueden promover iniciativas legislativas y aprobar leyes por voto popular, el gasto es
significativamente menor que en los restantes 27 donde las leyes sólo son propuestas por los
representantes elegidos. Además, en esos 23 estados el gasto estatal es más bajo que el gasto
local. Es decir, se evidencia una relación directa entre la iniciativa popular y los esfuerzos por
reducir el tamaño del sector gubernamental. El análisis también permite concluir que hay una
266
disminución de la actividad redistributiva en aquellos estados en donde existe una incidencia
notable de los ciudadanos en las decisiones de gasto.
Un punto de interés en los estudios sobre la participación en las decisiones fiscales es la
evaluación del significado para el federalismo fiscal de la participación en las decisiones de
impuestos. Según McLure (1979), su incidencia es relativa. Lo primordial es que se trata de una
forma más racional de financiación del federalismo. La participación es una alternativa necesaria
o, a lo sumo, un suplemento de dicha forma racional. Así, la crisis financiera del Estado, en
cualquier nivel, expresa las fallas de adoptar decisiones más adecuadas independientemente de
262
Citrin, Jack (1979), ¨Do People Want Something for Nothing: Public Opinion On Taxes and Government Spending¨,
National Tax Journal.
263
Ladd, Helen (1978), ¨ An Economic Evaluation Of State Limitations On Local Taxing and Spending Powers¨, National Tax
Journal, Vol.31, No. 1.
264
Stipak, Brian y O’toole Daniel (1993), ¨Fiscal Stress and Productivity Improvement: Local Government Managers’
Perspective¨, Public Productivity & Management Review . Jossey-Bass Publishers, Vol.17, No. 2.
265
Lee, Kangoh (1993). “Bureaucrats and tax limitation”, Journal of Urban Economics. No. 34.
266
Matsusaka, Jhon G (1995), ¨Fiscal Effects of the Voter Initiative: Evidence from the Last 30 Years¨, Journal of Political
Economy, Vol.103, No. 3.
174
267
quien participe en el proceso .
Al analizar la conducta de los electores, Jorge Martínez (1980) encontró que éstos se
comportan como consumidores, pues su decisión atiende el interés propio expresado en términos
del beneficio neto. No obstante, en los sectores de más altos ingresos observó también una
268
conducta “complaciente”, pues algunos votan en favor de propuestas redistributivas . Una
crítica al supuesto de la búsqueda del interés propio por parte del elector se encuentra en
Shabman (1994). Esta se basa en el análisis estadístico de un modelo de votación en el que se
definen dos partes: en la primera, el elector enfrenta la decisión de participar o no y, en la
269
segunda, la de cómo votar .
Una característica de las relaciones Estado-ciudadano en que se interesa la literatura tiene
que ver con el comportamiento de la burocracia. Moene (1984) hace una clasificación de las
relaciones entre la burocracia y quienes la financian; estudia los efectos de la toma de decisiones
y del costo de la información sobre el nivel de actividad. Observa como las actitudes negligentes
270
de la burocracia inciden en la desviación del óptimo social . Romer (1976) analiza el gasto
gubernamental en función de la gestión de la burocracia, la cual a su vez depende de la
información que posee sobre las preferencias de los consumidores. Los casos que estudia van
desde perfecta información hasta el enfrentamiento en un proceso electoral bajo condiciones de
271
incertidumbre .
Algunos análisis abordan, desde la vertiente de la elección social, el estudio de las actitudes
de los ciudadanos en dos espacios políticos diferentes: uno donde es posible ejercer la
democracia directa, a través de un Estado constitucional; y otro donde las decisiones son
responsabilidad de los parlamentarios en una democracia representativa. Las posibilidades de
participación en uno y otro caso influyen sobre la conducta de los individuos y por tanto
272
determinan restricciones en la función de bienestar social .
También se debe señalar el interés de los investigadores por instrumentalizar los resultados
teóricos del estudio de la elección social. Niskanen (1994) elabora un diagnóstico del
comportamiento de la burocracia a partir de los problemas estudiados por la teoría sobre la
273
elección mayoritaria . Shapiro y Sonstelie (1982) elaboran dos escenarios en los que se
representan los modelos del votante medio y la manipulación burocrática para evaluar la
267
McLure, Charles (1979), ¨Participación impositiva: una alternativa para un federalismo fiscal racional?¨, Trimestre Fiscal,
No.46,1994.
268
Martínez, Jorge (1980), ¨Selfishness Versus Public ‘Regardingness’ in Voting Behavior¨, Journal Of Public Economics,
North Holland Publishing Company, Vol 15. No. 3, 1981.
269
Shabman, Leonard (1994), ¨A Critique of the Self-interested Voter Model: The Case of a Local Single Issue Referendum¨,
Journal of Economic Issues, Vol.28, No. 4.
270
Moene, Karl O. (1984), ¨Types of Bureaucratic Interaction¨, Journal of Public Economics. North Holland. Vol 29. No. 3.
1986.
271
Romer, Thomas y Rosenthal, Howard (1976),¨Bureaucrats Versus Voters: On the Political Economy of Resource
Allocation by Direct Democracy¨, Quarterly Journal of Economics. Vol. 93, No. 4, 1979.
272
Mueller, Dennis. (1977), ¨Social Welfare¨, Quarterly Journal of Economics.
273
Niskanen, William (1994), ¨Why Our Democracy Doesn’t Work?¨, Public Interest. 1994
174
respuesta a los límites de la carga impositiva en California. Los resultados conducen a relativizar
la efectividad del modelo del votante mediano como forma de predecir el comportamiento de los
274
electores en este tipo de elecciones
Inman (1982) analiza el control ciudadano con base en dos tipos de estrategias: una en la
que los ciudadanos acuerdan pagar una determinada cantidad de dinero por la provisión de un
bien y el gobierno es libre para seleccionar el nivel de producto. El precio puede interpretarse
como la compensación a la burocracia por la provisión de bienes públicos. Puede significar una
limitación impositiva sólo si a un determinado nivel de precio el gobierno responde con una
cantidad de bien público. Otra, en la que los ciudadanos deben seleccionar el nivel de bien
público que prefieren y acuerdan pagar los costos observados de su producción. El pago de los
impuestos está directamente relacionado con los beneficios que los electores obtienen de la
provisión del bien público. La preferencia por determinado bien público dentro de la canasta de
un ciudadano tiene relación directa con sus características cualitativas. Los ciudadanos pueden
pactar el tipo de exigencias técnicas y estéticas de los bienes que provee el Estado y supeditar el
pago de impuestos a su cumplimiento. De esta forma el control a la calidad puede asimilarse al
275
de cantidad y precio .
B. Mecanismos de participación en Colombia y respuesta de la ciudadanía
Durante las dos últimas décadas se ha incrementado la oferta institucional de
mecanismos de participación ciudadana en el ámbito político, económico y administrativo.
El proceso de descentralización política abrió canales de participación en la esfera de lo
público. Al respecto Restrepo (1996) afirma, que la estrategia de democratización busca que
"los ciudadanos y comunidades accedan a las decisiones, a la administración y al control del
276
277
poder público" . La elección popular de alcaldes , la reglamentación de las Juntas
Administradoras Locales y la participación de los usuarios en las juntas directivas de las
278
empresas públicas fueron los principales instrumentos de participación desarrollados en
los años ochenta.
Posteriormente, la Constitución Política de 1991 introdujo la participación ciudadana
279
como un elemento fundamental en la consolidación de un Estado democrático . Su
280
reglamentación establece seis instrumentos de participación directa a través de los cuales
se recurre a mecanismos políticos de decisión colectiva. Estos mecanismos son: la iniciativa
popular, el referendo, la consulta popular, la revocatoria del mandato, el plebiscito y el
274
Shapiro, Perry y Sonstelie, Jon (1982), ¨ Did Proposition 13 Slay Leviathan?¨, AEA Papers and Proceedings. Vol 72 No. 2.
275
Inman, Robert. (1982) “Limits on the size and growth of goveernment: the economic case for limits to government”, AEA
papeers and Proceedings, Vol. 72, No.2.
276
Restrepo Dario y Ochoa Doris.(1996), Balance de la descentralización Política, FESCOL.
277
Acto legislativo No. 1 de 1986.
278
Ley 11 de 1986.
279
Artículo 103 Constitución Política de 1991.
280
La ley 134 de 1994, establece las normas sobre los mecanismos de participación ciudadana.
174
281
cabildo abierto .
Si bien se han abierto nuevos espacios institucionales de participación ciudadana,
éstos presentan graves limitaciones. Por una parte, han sido afectados por la burocratización
282
de los procedimientos y, por otra, la exigencia de elevados porcentajes de participación a
través del voto, como requisito para emplear cualquiera de estos mecanismos, junto con una
actitud ciudadana de abstención electoral, los han mantenido como opciones de remota
viabilidad. Además, las decisiones que la comunidad adopta mediante el uso de los
instrumentos de participación quedan a discreción de los cuerpos legislativos. Un ejemplo
de ello es que las decisiones tomadas mediante referendo pueden ser modificadas si los
miembros de las corporaciones públicas así lo disponen.
Hasta el presente, los canales institucionales de participación no han tenido una clara
incidencia sobre el comportamiento ético de los servidores públicos salvo en contadas
283
excepciones en gobiernos municipales. Los altos niveles de corrupción administrativa a
nivel municipal, departamental y nacional reflejan la permanencia de prácticas políticas
tradicionales, que se han adaptado al nuevo ordenamiento institucional, agravado por un
284
frágil control ciudadano .
Otros instrumentos de participación con los que cuenta la ciudadanía son los consejos
territoriales de planeación, en el orden departamental y municipal, los consejos municipales
de desarrollo rural, los comités de desarrollo y control social de los servicios públicos
domiciliarios, las comisiones municipales de policía y participación ciudadana, las
comisiones de vigilancia de la gestión municipal, las veedurías ciudadanas y las juntas
municipales de educación. Estos mecanismos de participación no escapan a problemas de
inoperancia, falta de información y de capacitación, y poco apoyo de las autoridades
285
locales .
281
Las principales características de estos instrumentos de participación son: i) Iniciativa popular: amplia la participación
ciudadana en la rama legislativa del poder público. Permite que los ciudadanos presenten proyectos de ley y normas
ante las corporaciones públicas. ii) Referendo: mecanismo de participación a través del cual la ciudadanía aprueba o
deroga un acto legislativo. iii) Consulta popular: Consiste en someter a consideración de la ciudadanía una actuación
administrativa en cualquier nivel gubernamental. Se utiliza fundamentalmente para la toma de decisiones en materia de
ordenamiento territorial. iv) Revocatoria del mandato: Con éste mecanismo de participación se busca que los ciudadanos
ejerzan control sobre los funcionarios designados a los cargos de alcaldes y gobernadores. v) Plebiscito: se pone en
consideración de la ciudadanía las propuestas o programas que un gobierno pretende adelantar.
282
Existe un número elevado de trámites y requisitos para poder hacer uso de estos instrumentos.
283
Procuraduría General de la Nación (1994). Informe sobre la corrupción . Bogotá.
284
De una lado, la elección popular de alcaldes, por sí sola, no garantiza la eficiencia en el uso de los recursos. De otra parte
la revocatoria del mandato, que permitiría que los ciudadanos sancionarán la ineficiencia y la corrupción es un
mecanismo de difícil aplicación.
285
El Estudio desarrollado por la Central de Cooperativas Agrarias Ltda. arroja datos significativos de la poca operatividad
que tienen los mecanismos de participación ciudadana en el Valle del Cauca. CENCOA (1996) "Participación Ciudadana
y democracia Local". Por otra parte, los resultados preliminares de la encuesta "Barómetro del capital social", Barcas,
elaborada por John Sudarsky para el DNP, presentan mediciones del impacto de los espacios de participación, donde se
advierte el escaso conocimiento ciudadano de la existencia de estos mecanismos. Esto es cierto estadísticamente a
pesar de notorias experiencias exitosas de funcionamiento de los consejos territoriales de planeación.
174
286
De acuerdo con la evaluación del Consejo Nacional de Planeación , el desarrollo de
la planeación participativa en los departamentos y municipios del país ha sido desigual. Las
experiencias han sido muy diversas. Las más exitosas han tenido continuidad en el
seguimiento de los planes y en los procesos de preparación de documentos con iniciativas
de la sociedad para incluir en los próximos planes de desarrollo (estrategia de la "planeación
al derecho"), que se llevan a cabo en más de 300 municipios y 24 departamentos. Pero las
convocatorias a presentar ternas de la sociedad para conformar los consejos en Enero y
Febrero de 1995 fueron defectuosas en muchos lugares; en otros, los consejos se
constituyeron con funcionarios, lo que desvirtúa su propósito. La compresión por parte de
las autoridades y de la ciudadanía de los fines de la participación no ha sido homogénea, y la
disposición de las autoridades a acoger las recomendaciones en algunos casos determinó
cambios completos del plan, mientras que en otros no se acogió ninguna recomendación, ni
se dieron explicaciones, con la consecuente frustración de los sectores participantes. La
conclusión del Consejo es que el instrumento de la planeación participativa es un
instrumento de gobernabilidad a través del cual la ciudadanía asegura una orientación más
adecuada de las políticas y los presupuestos, pero esto no ha sido entendido así por todas las
autoridades.
Finalmente, el incremento de las demandas ciudadanas al Estado a través de
mecanismos no institucionalizados (paros cívicos, paro de trabajadores, marchas
campesinas, protestas, etc.), corrobora las limitaciones que tienen los canales regulares de
participación. La demanda ciudadana por instrumentos de participación - que superen los
problemas de información, los excesivos trámites, la escasa credibilidad en las instituciones
públicas, la corrupción en los procesos electorales - y que amplíen el alcance de las
decisiones tomadas colectivamente, se convierte en elemento de vital importancia en una
eventual reforma del Estado.
C. El control ciudadano: la experiencia de otros países
La experiencia de control ciudadano más estudiada en la literatura reciente es la de las
limitaciones que han impuesto los ciudadanos de los Estados Unidos a la facultad de los cuerpos
legislativos estaduales para incrementar las tasas de impuestos. En varios estados, la ciudadanía
también ha implantado controles a las decisiones de los gobienros en materia fiscal mediante
prácticas de democracia directa. Los ejemplos más comentados son la Propuesta 13 de
California, que restringe la tasa impositiva a la propiedad al 1% del valor de mercado de 1975; la
Enmienda Headlee que limitó los ingresos a una parte fija del ingreso disponible del Estado, y la
Resolución 2 ½ por la que los electores de Massachusetts pidieron limitar la tributación al 2.5%
287
del valor de los flujos de caja .
Los análisis que se han realizado sobre el alcance de estas medidas muestran que, si bien
las decisiones tomadas a través de dichas prácticas de democracia directa han enfrentado los
288
problemas propios del paradigma del elector medio , el patrón de gasto e ingreso público es
286
287
288
Consejo Nacional de Planeación (1995), ¿En qué va el salto social?, Bogotá, pp. 19.
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preferencias de una comunidad no son plenamente representadas por éste. Shapiro, P. and Sonstelie, J. (1982), ¨Did
proposition 13 slay Leviatahn¨, American Economic Review, Vol. 72, pp. 184-190
174
menos impopular y arbitrario.
En América Latina, el proceso de descentralización ha contribuido a la apertura de canales
políticos de participación. No obstante, no hay acuerdo en cuanto a si la descentralización y la
participación conducen necesariamente a la democracia. De acuerdo con Restrepo, si la
democracia y la voluntad de desarrollo local fuesen inherentes al proceso de descentralización
éstas estarían definidas por la forma de organización del Estado y no incluirían el contenido
289
social del poder .
La interpretación que puede ofrecerse de las experiencias de varios países es que los
procesos de descentralización han ampliado los instrumentos de participación ciudadana y
ello ha sido asociado a los procesos de democratización en la región. En Porto Alegre,
Brasil, a través de la implementación del Presupuesto Participativo, los ciudadanos discuten,
definen y presentan los criterios para la selección de prioridades de inversión del
presupuesto ordinario municipal. El resultado final es el plan de inversiones del municipio,
el cual es distribuido a la ciudadanía para que pueda ejercer control sobre su cumplimiento.
El proceso de consolidación del presupuesto constituye un contrato entre el Estado y la
290
sociedad . La comunidad de Monterrey, Méjico, determinó incrementos de la carga
291
impositiva para realizar reinversiones en las obras locales vecinales .
D. La participación ciudadana y la eficiencia: una propuesta
El espacio que abrió la elección popular de alcaldes y, posteriormente, la de
gobernadores fue percibido por la ciudadanía, como la posibilidad de fortalecer las
instancias locales; por los nuevos actores políticos, como la oportunidad para impulsar su
liderazgo. En los últimos diez años se han transformado las relaciones entre los electores y
sus representantes en el ámbito local. Los ciudadanos quizá sientan una mayor cercanía con
la gestión de sus representantes, pues con su elección respaldan las decisiones plasmadas en
su programa de gobierno y los representantes tiene la oportunidad de asumir un compromiso
con la comunidad que los eligió. La imagen de funcionario burócrata de los gobernantes
locales, cuya gestión apenas era escasamente conocida por el gobernador que lo nombraba,
fue reemplazada por la del político que actúa y se compromete en nombre de los intereses
de una comunidad.
La elección popular de alcaldes ha cambiado el espacio político local y se ha
convertido en el eje que dinamiza todas las relaciones y estimula la gestión en las
localidades. Un estudio del Banco Mundial y el DNP plantea que, “la competencia por los
cargos políticos ha abierto las puertas a un liderazgo local responsable e innovador, lo que
292
impulsa a una mayor capacidad local.” Sin embargo, para lograr que el espacio local o
regional sea promotor de desarrollo a través de una adecuada asignación de recursos
públicos se requiere redimensionar el ámbito de la participación. No es suficiente el proceso
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Restrepo, Dario.(1990) “Transformaciones recientes en América Latina: La descentralización, mito y potencia. El Caso
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político para elegir los representantes en las instancias gubernamentales. La población debe
contar con la posibilidad de decidir qué tipo de bienes, con qué calidad y de qué forma se
van a proveer.
Una propuesta de participación ciudadana para la eficiencia requiere considerar aspectos
más allá de lo político. Es necesario que los ciudadanos se involucren en las decisiones de gasto
e ingreso público. Para ello, se propone una estrategia de participación que contempla tres fases.
En la primera, se debe garantizar la eliminación de asimetrías de información. Los
ciudadanos tendrán participación en la generación de propuestas de planeación y diseño
presupuestal y contarán con los instrumentos necesarios para conocer a fondo la gestión. Así, a
través de mecanismos de democracia participativa los ciudadanos logran conocer e influir sobre
las tendencias, orientaciones y alcance de las medidas fiscales. De esta manera la población
puede asumir las responsabilidades que le compete en el esquema negociado con el gobierno.
En la segunda etapa, los ciudadanos tienen la oportunidad de generar procesos de discusión
y llegar a consensos sobre los programas a ejecutarse por parte del Estado. Es decir, en un marco
de democracia participativa, se toman decisiones conjuntas entre el Estado y la colectividad para
definir las prioridades de ejecución. Este proceso debe permitir la preparación de propuestas
ciudadanas que deberán ser tenidas en cuenta por los gobernantes.
Finalmente, los ciudadanos deben establecer mecanismos de control sobre los
representantes elegidos en los procesos electorales de democracia representativa, para
verificar que se haya dado pleno cumplimiento a los acuerdos establecidos en las etapas
anteriores.
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El CID es la Unidad Académico Administrativa de Investigación y
Extensión de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad
Nacional, sede Bogotá.
La función principal del CID es realizar actividades de
investigación y extensión (asesorías, consultorías, educación
continuada, etc.) siguiendo las pautas del Acuerdo 004 de
2001 expedido por el Consejo Superior Universitario.
Visión
Consolidar su liderazgo a escala regional y nacional y
lograr su posicionamiento en la investigación, asesoría y
consultoría de los grandes problemas económicos, sociales,
ambientales, financieros y de gestión de las organizaciones
públicas y privadas, mediante la formulación de lineamientos
generales de política, y el diseño y formulación de programas
y proyectos.
Misión
El CID tiene como misión analizar, producir y socializar
conocimientos de las ciencias sociales, económicas y
empresariales, que respondan a los retos de la sociedad
colombiana, así como a sus problemas regionales, nacionales
e internacionales.
Grupo s de
i nv es t i g a ci ó n
•Grupo de economía internacional, GREI
•Grupo de política pública y calidad de vida
•Grupo de seguridad social
•Observatorio de Coyuntura Socioeconómica
•Observatorio de Energía
Página web: http://www.cid.unal.edu.co