El valor del preámbulo de la Constitución Ciudadana

From the SelectedWorks of Juan Carlos Riofrío Martínez-Villalba
Winter January, 2013
El valor del preámbulo de la Constitución
Ciudadana
Juan Carlos Riofrío Martínez-Villalba, Universidad de los Hemisferios
Available at: http://works.bepress.com/juan_carlos_riofrio/42/
Columnista Invitado
El Valor del Preámbulo
de la Constitución Ciudadana
Dr. Juan Carlos Riofrío Martínez-Villalba*
uando se expide una nueva constitución la doctrina y
la jurisprudencia suelen concentrarse en desentrañar
el significado del articulado, tardando a veces muchos
años en percatarse del valor jurídico del preámbulo.
Una de las razones es que los temas se encuentran más
desarrollados en el resto de la Carta, mientras sólo están
de manera incoada en su encabezado. En nuestro caso ello
sucede sólo parcialmente.
C
El presente estudio analizará primero en abstracto
el valor jurídico del preámbulo, para luego adentrarse en
varios aspectos sobresalientes del texto vigente.
I.
Naturaleza y eficacia del preámbulo.
una extendida clasificación, las normas positivas pueden
ser declarativas, operativas y programáticas. En breve, las
normas declarativas simplemente reflejan una realidad o
una aspiración del constituyente; las operativas mandan,
prohíben o permiten cosas concretas para el hoy y ahora;
y las programáticas fijan más una meta u objetivo que
se conquistará en el futuro. La doctrina es unánime en
considerar a los preámbulos como normas declarativas.
Con todo, ha de observarse que las normas
declarativas también pueden constar dentro del articulado
constitucional. Significativos ejemplos son el art. 2, inc. c),
de la Constitución iraní de 1979, que afirma que la República
Islámica es una forma de gobierno que se fundamenta en
«la resurrección y su trascendencia en el perfeccionamiento
de los hombres en su camino hacia Dios»; el art. 1 de la
Constitución de 1977 de la antigua Unión Soviética que
proclamaba que dicha República «es un Estado socialista de
todo el pueblo que expresa la voluntad y los intereses de
los obreros, de los campesinos y de los intelectuales y de
los trabajadores de todas las naciones y etnias del país»; y
la hoy derogada Ley de Principios del Movimiento Nacional
de España de 1958, entonces de rango constitucional,
que decía que: «España es una unidad de destino en lo
universal» (art. 1). Nuestra Constitución contiene algunas de
estas declaraciones (véanse, por ejemplo, los arts. 1 y 401).
Más discutida resulta la cuestión del valor jurídico
del preámbulo. Este tipo de normas declarativas han sido
frecuentemente consideradas carentes de contenido jurídico,
porque parecen agotarse en una mera afirmación. Además,
carecen de coacción posterior, al menos de forma expresa.
Story, por ejemplo, ha negado que el preámbulo fuera fuente de
poder para el Gobierno norteamericano1. En cambio, otros
autores extranjeros dan al preámbulo de sus constituciones
la misma fuerza que cualquier regla de derecho positivo2.
No faltan aquí las tesis eclécticas que, admitiendo que
el preámbulo no es una norma operativa, aceptan que se
asemeja a una norma programática.
En cualquier caso todos, hasta Story, aceptan la
doctrina clásica que concede al preámbulo la función de ser
fuente de interpretación del texto de la ley. En concreto, se
acepta con largueza que los preámbulos constitucionales
contienen los principios y fines de derecho positivo, y
Según
que sirven para interpretar todo el texto constitucional
y todo el ordenamiento jurídico positivo. En abono a lo
dicho, repárese que si los doctrinarios cuidan revisar los
debates de la Asamblea constituyente, las cartas, discursos,
pensamientos, escritos, etc. para desentrañar el sentido
histórico de la constitución, mucho mayor realce deberán
dar a aquellas palabras en las que los constituyentes
expresamente se pusieron de acuerdo y sancionaron en el
encabezado de la norma suprema. El preámbulo es algo
más que una mera norma de interpretación histórica.
Hablando del preámbulo, Sagúes afirmaba que
«por lo menos, tales cláusulas sirven para invalidar una
norma inferior que las contradiga (piénsese, teniendo
en cuenta los ejemplos citados, en una ley iraní que
estableciese la educación atea; en una regla soviética que
hubiese admitido el sufragio calificado por la riqueza; una
norma española que hubiere permitido la desmembración
del país)»3. Consideramos que en el Ecuador también debe
reconocérsele al preámbulo la eficacia directa sobre las
normas infraconstitucionales y sobre cualquier acto que se
le oponga directamente. Con todo, parece improbable que
pueda declararse alguna inconstitucionalidad por omisión
por no cumplir una norma declarativa tan amplia y abstracta
como ésta.
II.
El sujeto soberano (§§1 y 12). Nuest
preámbulo comienza hablando del «pueblo soberano del
Ecuador». Éste sirve de sujeto a los demás incisos, sin el
cual no se comprenderían. En ambos incisos se considera
que la soberanía pertenece al pueblo. La doctrina extranjera
discutía si en realidad el sujeto soberano era el pueblo, o si
más bien no lo debería ser el Estado. Nuestra Constitución
*
Profesor de Derecho Constitucional y de Derecho de la información UNIVERSIDAD DE LOS HEMISFERIOS. Asociado del Estudio CORONEL & PÉREZ,
ABOGADOS.
1
Cfr. Story, Comentario sobre la constitución federal de los Estados Unidos, 1.1, p. 345.
2
Cfr. Casiello, Derecho constitucional argentino, p. 146.
3
Néstor Pedro Sagúes, Teoría de la Constitución, Astrea, Buenos Aires 2004, p. 261.
Columnista Invitado
apoya ambas tesis: mientras el §1 y §12 bogan en favor del
pueblo soberano, el Art. 1 habla del Estado soberano. Hoy
se considera superado el dilema al advertir que el concepto
de Estado es más largo, e incluye el de un pueblo que
efectivamente es soberano (cfr. Crisafulli, Paladin, Basso,
Nocilla). Pero en último término a quien ha de ponerse como
sujeto del derecho es al pueblo. Además, la doctrina italiana
señala que «la personalidad jurídica del pueblo coincide
exactamente con la personalidad del Estado»4.
En política se discute quién es la persona, grupo
u órgano que en realidad toma las decisiones soberanas:
algunos consideran queel"pueblo soberano"propiamente es
el cuerpo electoral, que actúa como «un órgano del pueblo»(v.
gr. Crisafulli, Nocilla), mientras otros entienden que el cuerpo
electoral constituye sólo es «una de las formas a través de
las cuales se expresa la voluntad popular» (Amato). Nuestra
actual constitución parece avalar esta segunda postura,
cuando abre diversos cauces de participación ciudadana en
el tema político.
Vale confrontar la soberanía popular con dos
extremos: los diferentes niveles de gobierno local y los
factores externos al ordenamiento estatal. Cuando se habla
de los entes del régimen seccional, que gozan de una cierta
autonomía, tal autonomía siempre ha de entenderse de
un modo relativo y sujeto a la unidad de dirección estatal.
Es decir, la autonomía regional está siempre supeditada
a la soberanía estatal. Por otro lado, se ha observado que
la normativa comunitaria e internacional suele limitar, de
alguna manera, la esfera soberana. En realidad la restricción
adoptada libremente no es de la soberanía, sino de su
ejercicio; pero es una restricción que potencia la libertad,
porque tiene por fin coordinar las acciones de diversos
estados, permitiéndoles hacer lo que solos no podrían.
de la Patria, y no lo ha hecho, sino que las ha mencionado
expresamente, y los jueces y tribunales, las autoridades y los
ciudadanos todos, tenemos que contar con aquella historia
milenaria, para entender el ser actual del Ecuador y para
aplicar sus leyes»5. Se consagra, pues, tácitamente la regla de
interpretación histórica de la constitución vigente en todo
aquello que secunde el principio de continuidad histórica (la
regla aplica menos a las discontinuidades normativas), en lo
que sea derechos adquiridos, en lo tocante al derecho natural
o humano (por la fuerza de su evidencia) y, en general, en
todo lo que durante siglos se haya asentado dentro de la
profunda concepción jurídica del pueblo ecuatoriano.
IV. El Ecuador del marco histórico mundial (§§5-7,
11). No somos un país aislado, ni vivimos en Venus. Nuestras
raíces históricas se hunden en el marco de la historia mundial.
No hemos sido los primeros en llegar, ni los que más hemos
aportado a la historia de la humanidad; más bien, lo hemos
recibido casi todo: «la sabiduría de todas las culturas que
nos enriquecen como sociedad» (§5), somos «herederos de
las luchas sociales de liberación frente a todas las formas de
dominación y colonialismo» (§6; cfr. art. 416.9) y nos hallamos
secularmente entroncados en la historia latinoamericana
«sueño de Bolívar y Alfaro» y en la de «todos los pueblos de
la tierra» (cfr. §11). Y es por todas estas cosas recibidas por
lo que tenemos «un profundo compromiso con el presente
y con el futuro» (§7) de preservar lo que hemos recibido de
nuestros antepasados y de darlo en las mejores condiciones
a los que nos sucedan; un compromiso de integración para
con los países latinoamericanos y de «paz y solidaridad con
todos los pueblos de la tierra» (§11).
Lo dicho no es puro lirismo. Tiene muchas
implicaciones para el Derecho constitucional. En concreto,
se fijan fines, valores y compromisos constitucionales (v. gr.
la integración, la paz, la solidaridad, la libertad, etc.) y, sobre
III.
Las raíces históricas (§2). Sin mucho rigor,
todo,
se acepta tácitamente la interpretación sociológica
el preámbulo constitucional de 1998 aludía a la «historia
milenaria» del pueblo ecuatoriano. Existe suficiente contextual, jerárquica y comparada de nuestra Constitución.
Por ella debe interpretarse el artículo discutido más de
evidencia histórica que prueba que la absoluta mayoría de
acuerdo con el contexto histórico-cultural del Ecuador y
ios hombres y mujeres que vivieron en la época colonial en
de nuestros vecinos; y dentro estos dos contextos se ha
nuestro territorio, y más aún en la época precolombina, no
de preferir el ecuatoriano: las dudas hermenéuticas más
se consideraban parte de un pueblo ecuatoriano, ni menos
fácilmente
podrán resolverse atendiendo a la doctrina
un Estado, Patria o nación ecuatoriana. De hecho, la idea de
y
jurisprudencia
constitucional ecuatoriana, andina,
«nación» y de «Estado nación» que hoy tenemos recién se
latinoamericana o española (generalmente en este orden),
fraguó por los siglos XVII y XVIII. En la época colonial el pueblo
se consideraba español, «éramos españoles de América y que la china, india, coreana o inglesa, que aun así, sirven de
referencia.
españoles de la Península», en palabras de Larrea Holguín.
Y en la primerísima época independentista el pueblo, más
V. El rol constitucional de la naturaleza (§3). El
que ecuatoriano, se consideraba «no español». La actual
§3 destaca que somos parte de la naturaleza. Aplican a la
redacción del §2 es más realista y rescata la idea de fondo
perfección las palabras de Larrea Holguín, que señalan que
del antiguo texto constitucional, que se expresaba de una
forma más literaria: en el fondo se resalta que nuestro país «si la naturaleza de los animales, las plantas y los mismos
minerales debe ser respetada, con mucha mayor razón,
se ha formado a través de los siglos con el aporte de muchos
debe protegerse y respetarse la naturaleza del único ser
pueblos.
con inteligencia y voluntad, con alma inmortal y destino
trascendente, el hombre»6. El mismo §3 parece ratificarlo
La mención de la historia ecuatoriana en el mismo
cuando añade la función instrumental de la naturaleza, que
inicio de la Constitución tiene una importante incidencia en
«es vital para nuestra existencia» (no se dice lo contrario: que
la hermenéutica de la misma norma suprema. Según Larrea
somos vitales para las plantas).
Holguín, «el Legislador no puede cortar las raíces históricas
4
5
6
E. TOSATO, voz 'Stato' (dir. cost.), Enciclopedia del diritto, XLIII, Milano, 1985, p. 768.
Juan Larrea Holguín, Constitución Política con comentarios, Temas constitucionales, CEP, Quito, 1998, p. 2.
Juan Larrea Holguín, Derecho Constitucional, CEP, Quito 2000,1.1, p. 303.
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actualidad «0
JURIDICA
Columnista Invitado
Dios de Felipe II, del Dios de los católicos, del Dios de los
VI.
La presencia de la divinidad (§4). Con acierto
quiteños, que lo siguió siendo hasta fines del siglo XIX. En
el §4 invoca a Dios y reconoce diversas religiones. Como
la Constitución de 1812 se declaró el catolicismo como
decía Larrea Holguín, ello deja más claro que este tipo de
religión oficial, y así se siguió haciendo hasta la Constitución
preámbulos «no implica adoptar una religión de Estado,
de 1897, inclusive. Después se continuó la invocación a Dios,
ni excluir ningún culto, ya que muchos hombres de muy
aunque sin mencionar al catolicismo como religión oficial.
diversas religiones coinciden en el concepto de Dios
como Ser supremo»7. En la actual redacción es patente Con lo cual, esta costumbre viene desde la misma colonia
(cfr. las numerosas cédulas reales que invocaban repetidas
la mención a un Dios único (palabra escrita en singular),
Ser superior (se escribe con mayúscula) y por ello distinto veces no solo el nombre, sino también su divina gracia, la
Santísima Cruz, etc.) hasta la Constitución actual, con las
al hombre, omnipotente (se invoca su protección), que
únicas excepciones de las constituciones de 1906, 1929 y
constituye una creencia común del pueblo ecuatoriano
1945, que son — en términos de Sagüés— constituciones
(de otra forma no lo invocaría). Este Dios bueno, protector
«ficticias», pues el pueblo ecuatoriano de aquel tiempo era
del pueblo ecuatoriano, es un elemento más de cohesión
absolutamente creyente de un Dios único y verdadero.
nacional. Las características descritas no aluden a un Dios
exclusivo de los cristianos, pues es la teodicea (la parte de
VII.
Los fines constitucionales decididos.
la filosofía que estudia al Ser Supremo desde la pura razón,
§8 y ss. recogen una decisión, a la luz de la cual se ha de
sin partir de la fe, del dato revelado) quien arroja todas esas
interpretar todo el resto del texto fundamental: «decidimos
conclusiones; de hecho, todo pueblo que ha desarrollado
medianamente el pensamiento sobre Dios, lo entiende bajo construir...», dice. La amplitud de los 444 artículos de la
estos parámetros. Sin embargo, sí podemos decir que este Constitución vigente puede hacer que el lector se pierda
Dios no es el mismo de los filósofos panteístas, o de otras fácilmente en determinar cuáles fueron los fines más
importantes, últimos o primordiales para el constituyente
religiones o sectas que tienen una axiología muy distinta
de Montecristi, problema que se soluciona fácilmente en la
a la que el constituyente refleja en esta línea. Desde una
escueta redacción del preámbulo. Los fines constitucionales
perspectiva sociológica e histórica es claro que los valores
aquí adoptados son principalmente los cristianos. En la aquí fijados son de dos órdenes: internos y externos. En
primer lugar se mencionan los fines internos: se decide
vida ecuatoriana moderna y contemporánea es un hecho
construir una sociedad donde exista «una nueva forma
innegable la generalizadísima creencia del pueblo en el
Dios de los cristianos, incluidos los grupos de indígenas,
de convivencia ciudadana, en diversidad y armonía con la
naturaleza, para alcanzar el buen vivir, el sumakkawsay»(§9),
pues el pueblo ha sido y aún es eminentemente cristiano,
donde se respete «en todas sus dimensiones, la dignidad de
aunque hoy sea levemente menos católico.
las personas y las colectividades» (§10), dentro del marco
de «un país democrático» (§11). Como hemos expuesto en
Esta creencia se ha asentado históricamente y
configura hoy parte del alma nacional ecuatoriana. Desde
otro lugar, el sumak kawsay es el fin último y principal de
la Constitución, al cual están supeditados el resto de fines
los primeros intentos independentistas, los patriotas
declararon que su movimiento independentista se dirigía,
políticos y normativos9.
ante todo, a conservar la religión que profesaban, que creían
En segundo lugar, mirando hacia afuera de las
amenazada por la invasión napoleónica a España. Para estos
proceres ver al hermano de Napoleón gobernando sus
fronteras, el pueblo se compromete a buscar «la integración
latinoamericana» y «la paz y la solidaridad con todos los
tierras representaba un grave peligro para uno de sus bienes
más insignes, la religión Católica8. La fe se consideraba
pueblos de la tierra» (§11). Repárese que de una lectura
integral del preámbulo el compromiso con los pueblos
entonces, como aún hoy muchos lo consideramos, que era
vecinos tiene razones históricas. Por el compromiso
un bien superior a la vida misma.
constitucional (§7 y §11), por sus «raíces milenarias» y por
su provenir «de distintos pueblos» (§2), nuestro pueblo
La invocación a Dios es una costumbre fuertemente
arraigada en nuestro pueblo, que data de muy antiguo. tiene una fuerte vocación americana. Una vez formó parte
de un Reino que se extendía por todo el continente, de una
Recordamos que la Real Audiencia de Quito fue fundada
unidad política de la cual se desmembró en la misma época
por Felipe II y por Dios mediante Cédula Real de 29-VIIIen que se desmembraron los demás pueblos americanos.
1563, en donde se lee: «Don Felipe por la gracia de Dios
Además, las naciones americanas comparten las mismas
Rey de Castilla, de León...: Por cuanto Nos para la buena
raíces milenarias, raíces que son un potente elemento
gobernación de la provincia del Quito y otras tierras que
de uso irán declaradas, habernos acordado de mandar de unión y que generan un compromiso. Aquí y en otros
lugares (cfr. art. 416.11) la Constitución recoge la vocación
fundar una nuestra Audiencia...». El plural utilizado en toda
la cédula (nos, habernos, nuestra...) da buena cuenta de
histórica de nuestro país, llamada a afianzar la integración
quiénes fundaron la Audiencia: el Rey y Dios. Se trata del
latinoamericana.
7
8
9
Ibíd., p. 43.
Diríamos hoy que consideraron cumplidos los requisitos para organizar una revolución justa: a) había un atentado grave al bien común; b) no
habían más medios para remediar tal situación; c) la independencia era factible; y, d) el bien esperado (tener asegurada la religión Católica) era
superior al bien de las vidas que podía cobrarse en la revolución.
Cfr. mi artículo, *El Fin Último de la Constitución", en Novedades Jurídicas, IX 73 (2012), pp. 22-27.