Guía Metodológica de Control Social

Guía Metodológica de Control Social
Ejercicio de Veeduría Ciudadana a la Inversión de los Recursos de las Regalías
Tabla de contenido
Introducción
I. Conceptos y prácticas de Veeduría Ciudadana en Colombia
II. Ruta metodológica para el ejercicio de la Veeduría Ciudadana: Pasos a seguir
Paso 1: Convocar a la comunidad
1.1. Sensibilizar a la comunidad sobre la problemática socioeconómica local
1.2. Introducir a los participantes al ejercicio del control social
1.3. Aproximación al Ciclo de Inversión Pública
1.4. Reconocer y analizar los instrumentos de la gestión pública
Paso 2: Definir el programa y el proyecto objetos de Veeduría Ciudadana
2.1. Analizar los instrumentos de gestión del municipio: planes, programas y proyectos
2.2. Organizar el grupo de ciudadanos para la Veeduría Ciudadana
2.3. Identificar el programa y el proyecto objetos de Veeduría Ciudadana en el Plan de Desarrollo Municipal
(PDM)
Paso 3: Conformar la Veeduría Ciudadana
3.1. Inscribir la Veeduría Ciudadana en la Personería Municipal o en la Cámara de Comercio
Paso 4: Elaborar el Plan de Trabajo de la Veeduría Ciudadana
4.1. Definir las actividades del Plan de Acción de la Veeduría Ciudadana
Paso 5: Identificar la información relacionada con el objeto de la Veeduría Ciudadana
5.1. Identificar las fuentes de información
5.2. Recolectar la información documental relacionada con el proyecto y contrato
5.3. Solicitar la información institucional
Paso 6: Analizar la información obtenida
6.1. Revisar la información de acuerdo con las fuentes consultadas
6.2. Analizar la ubicación del proyecto en los instrumentos del Ciclo de Inversión Pública
6.3. Analizar el proyecto de inversión que da origen al contrato objeto de Veeduría Ciudadana
6.4. Analizar el contrato objeto de Veeduría Ciudadana
6.5. Analizar la documentación en la etapa pre-contractual
6.6. Analizar la documentación en la etapa contractual
6.7. Analizar la documentación en la etapa post-contractual
Paso 7: Elaborar el Informe de Veeduría Ciudadana
7.1. Elaborar la estructura y los contenidos del Informe de Veeduría Ciudadana
Paso 8: Seguimiento al informe de la Veeduría Ciudadana
8.1. Seguimiento en la etapa pre-contractual
8.2. Seguimiento en la etapa contractual
8.3. Seguimiento en la etapa post-contractual
Paso 9: Socializar los resultados del ejercicio de la Veeduría Ciudadana
9.1. Describir el proceso seguido por la Veeduría Ciudadana
9.2. Socialización de los informes con la Alcaldía objeto de control social
9.3. Socialización permanente del ejercicio de Veeduría Ciudadana con la comunidad
Introducción
1
El ejercicio de control social a la gestión pública se ejerce en Colombia a través de diferentes mecanismos de
participación ciudadana. Es una expresión de la democracia que demuestra apropiación y construcción colectiva
de lo público. El tránsito de un ciudadano pasivo e indiferente respecto de las problemáticas sociales, hacia un
ciudadano empoderado, informado y cualificado para la vigilancia a la gestión pública, requiere construir
dinámicas sociales más participativas e incluyentes en la toma de decisiones y en el devenir de las actuaciones
dadas en la gestión pública.
La preparación y el empoderamiento para el ejercicio del control social cobra entonces un importante significado
en la medida en que cualifica a la ciudadanía para que haga parte activa del diseño, seguimiento, ejecución y
evaluación de las políticas públicas, y en general en la planeación y el desarrollo territorial.
Esta Guía Metodológica de Control Social para el Ejercicio de Veeduría Ciudadana a la Inversión de los
Recursos de las Regalías que usted tiene en sus manos, está dirigida a ciudadanos, organizaciones sociales,
líderes comunitarios, Veedurías Ciudadanas y a servidores públicos.
Esta guía busca apoyar y orientar el ejercicio de esta práctica democrática de manera sistemática y organizada,
de tal forma que los resultados y hallazgos de la Veeduría Ciudadana tengan sustento objetivo y argumentos
técnicos, con lo que se espera contribuir a mediano y largo plazo al diálogo entre la ciudadanía y el Estado, y a la
incidencia en la toma de decisiones de los gobernantes y sus administraciones en pro del mejoramiento de la
calidad de vida de los ciudadanos.
Tomando en consideración que un ejercicio responsable de Veeduría Ciudadana debe abordar en forma integral
el ciclo de la inversión pública, se requiere analizar los instrumentos de planeación, programación, formulación
de proyectos y contratación. Los procedimientos para el análisis de estos instrumentos se encuentran en las
Guías Metodológicas de Control Social elaboradas por el Convenio ESAP-Ecopetrol-Corporación Financiera
Internacional (IFC), las que recomendamos sean revisadas.
En esta guía se describe paso a paso cómo realizar el ejercicio de Veeduría Ciudadana desde sus conceptos
básicos, pasando por análisis de la información, hasta la presentación de informes, diálogos y reflexiones entre
la comunidad y la administración municipal. Adicionalmente, se incluye un conjunto de instrumentos que
permitirán llevar a la práctica la Veeduría Ciudadana, y que son mencionados a lo largo del desarrollo de los
pasos en que está estructurada esta guía.
Esta iniciativa hace parte de las actividades del Proyecto de Reforzamiento a los Comités de Seguimiento a la
Inversión de las Regalías (CSIR)1, el cual busca fortalecer el desempeño institucional y organizativo de estos
comités, a través de la entrega de herramientas conceptuales, metodológicas y prácticas, y del desarrollo de
estrategias de seguimiento y evaluación del uso de las regalías. El Proyecto Reforzamiento a los CSIR ha sido
impulsado por el convenio suscrito por ECOPETROL, la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP), la
Corporación Financiera Internacional (IFC), miembro del Grupo Banco Mundial, entidades públicas como el
Departamento Nacional de Planeación (DNP) y las empresas petroleras, durante el periodo 2008 – 2011.
1
Los Comités de Seguimiento a la Inversión de Regalías (CSIR) son instancias informales y autónomas de participación y de coordinación
entre la sociedad civil, el Estado y el sector privado. Fueron promovidos por la Contraloría General de la Nación y la industria petrolera
para promover el análisis y la reflexión de la ciudadanía sobre la inversión de los recursos que reciben los municipios y departamentos por
concepto de regalías, de manera que se garantice su adecuada utilización en programas y proyectos de los sectores sociales de salud,
educación, agua potable y alcantarillado.
2
I. Conceptos y prácticas de Veeduría Ciudadana en Colombia
El control social en Colombia tiene una trayectoria importante. Muchas son las normas, instrumentos de ley,
experiencias y programas con los que, tanto el Estado Colombiano como los ciudadanos, le han apostado a esta
forma de participación. Entre estos procesos y mecanismos se destacan la Ley 850 de 2003 de Veedurías
Ciudadanas y el Plan Nacional de Formación de Veedores creado con la Ley 489 de 1993.
Tenga en cuenta
Las Veedurías Ciudadanas fueron reglamentadas por la Ley 850 del 2003 que establece que la
Veeduría Ciudadana es un mecanismo democrático de representación que le permite a los
ciudadanos o a las diferentes organizaciones comunitarias, ejercer vigilancia sobre la gestión
pública, respecto de las autoridades administrativas, políticas, judiciales, electorales, legislativas
y órganos de control, así como de las entidades públicas o privadas, organizaciones no gubernamentales de
carácter nacional o internacional que operen en el país, encargadas de la ejecución de un programa, proyecto,
contrato o de la prestación de un servicio público.
Adicionalmente, son relevantes los múltiples esquemas e instancias de participación normadas para el control
social o con alguna función de fiscalización y seguimiento ciudadano, con los que se han generado condiciones
institucionales y espacios de diálogo entre la sociedad y el Estado:
 Los Comités de Servicios Públicos Domiciliarios (Ley 142 de 1994).
 Los Comités de Participación Comunitaria en Salud – COPACOS- (Decreto 1757).
 Los Consejos de Planeación (Ley 152 de 1994).
 Los Consejos Municipales de Desarrollo Rural (Ley 101 de 1993).
 Las Juntas Municipales de Educación (Ley 115 de 1993).
 El Consejo Consultivo de Planificación de Territorios Indígenas (Ley 152 de 1994).
De lo anterior se deduce que la intención democratizadora, de participación y de control social en Colombia es
explícita y contundente. Es clara la intención de crear múltiples instancias para que los ciudadanos vigilen la
gestión pública y se apropien de ella. Igualmente son explicitas las experiencias, programas y apuestas del
Estado que han impulsado formas de seguimiento alternas a estos mecanismos.
Entre estas iniciativas, vale la pena destacar la experiencia de los Comités de Seguimiento a la Inversión a las
Regalías (CSIR), o las estrategias de la Escuela de Control Social, la Casa del Control Social y las Redes de
Control Social, impulsadas y acompañadas por la Veeduría Distrital en Bogotá.
Un reciente balance2 sobre las experiencias de control social en Colombia, principalmente en Bogotá y en
algunas otras regiones, destaca que los aspectos más relevantes para los líderes de las Veedurías Ciudadanas
son:
Elementos recurrentes

Compromiso y altas expectativas de
Aspectos a replicar

Contar
con
espacios
Recomendaciones
de

Actuar
con
mayor
rigor
en
2
Memorias del Seminario Nacional “BALANCE SOBRE LOS ALCANCES DEL CONTROL SOCIAL Y SUS PERSPECTIVAS EN EL
MARCO DE LOS RETOS ACTUALES DE LA DEMOCRACIA COLOMBIANA”. Comités de Seguimiento a las Regalías (CSIR) y Redes de
Control Social de la Veeduría Distrital. Convenio Corporación Financiera Internacional (IFC) – Ecopetrol – ESAP. En asocio con la
Veeduría Distrital de Bogotá D.C. 17 de noviembre del 2011.
3



los
ciudadanos
que
ejercen
Veedurías Ciudadanas frente al
ejercicio del control social y su
impacto en la calidad de vida.
Actitud de apropiación frente a lo
público por parte de las Veedurías
Ciudadanas.
Dificultad persistente en el acceso a
la información de los entes
territoriales por parte de los
Veedores Ciudadanos. Llama la
atención sobre este aspecto la
existencia de una mayor cantidad
de líderes en las regiones que de
veedores ciudadanos en Bogotá.
Bajo impacto en la gestión pública a
pesar de los ejercicios realizados.
Se considera que hace falta
cooperación de las instituciones y
las administraciones públicas en
general.

encuentro,
recursos
y
asistencia técnica para el
control social, como la Casa
Ciudadana del Control Social
en Bogotá.
Capacitación
en
temas
específicos
que
profesionalicen y especialicen
a quienes realizan control
social y Veeduría Ciudadana.




procesos de organización y
articulación ciudadana para un
buen ejercicio de control social y
de las Veedurías Ciudadanas.
Mayor
presencia
de
las
instituciones, públicas y privadas
en la formulación de metodologías
e instrumentos, para un control
social y Veedurías Ciudadanas
más sistemáticas y de mayor
impacto.
Capacitación específica y mayor
conocimiento de la normatividad
de control social, participación y
Veedurías Ciudadanas.
Contar
con
el
apoyo
de
instituciones públicas o privadas
para el ejercicio de control social.
Mejorar el acceso a la información
de los entes territoriales.
Se evidencia, a partir de este balance provisorio, que el control social es una práctica democrática que la
ciudadanía ha apropiado, y de cuyos efectos sobre la calidad de vida y el bienestar se tiene una alta expectativa.
Por otra parte, son persistentes las dificultades en el acceso a la información como insumo básico para el
seguimiento a la gestión pública y permanecen como retos la generación de metodologías, estrategias, mayor
apoyo por parte de las instituciones, mayor respuesta desde las administraciones municipales y el fortalecimiento
de la organización, entre otras acciones, para que el control social logre su propósito fundamental: transformar la
gestión pública para que sea legitima, incluyente e incida positivamente en la calidad de vida de la ciudadanía.
Enfoque de “doble vía” del control social
Según Cunill3, a este enfoque se le conoce así porque, por un lado, la administración, mediante el ejercicio de
rendición de cuentas, informa y participa a la ciudadanía de sus acciones y decisiones debidamente justificadas
en el bien común, y por otro lado, la ciudadanía, a través de un ejercicio activo de participación, solicita a la
administración cuentas de sus acciones de manera preventiva o como resultado de la presencia de
anormalidades en el desarrollo de las funciones de la administración pública. Este enfoque es innovador, pues
propone la participación inmediata de los ciudadanos y de las organizaciones sociales y populares en la
fiscalización, seguimiento e intervención en asuntos de gestión pública. La finalidad del control social según este
enfoque es incrementar la eficiencia de la actividad gubernamental, la transparencia de los actos de la
administración pública y la democratización del sistema político.
A manera de síntesis, Cunill, plantea las siguientes conclusiones:
 El control social no tiene un impacto real si sólo se centra en el seguimiento a la prestación de los
servicios; su capacidad real se da cuando se logra discutir e incidir en los valores sobre los cuales se
estructuran los servicios y los recursos. El aprendizaje sugiere que el seguimiento se abarque de
3
Cunill Grau, Nuria. (2000), “Responsabilización por el control social”, en “La responsabilización en la nueva gestión pública
latinoamericana”, Consejo Científico del CLAD, coord., Buenos Aires, CLAD; BID; Editorial Universitaria de Buenos Aires.
4
manera integral, desde la formulación y definición de la política, hasta el momento evaluativo de la
misma.
 En la medida que el control social sea menos tutelado e impulsado por actores estatales o instituciones
corporativas, mayor será la autonomía y alcance del mismo. Es necesario enfatizar en su carácter
político.
 Si el control social no busca transformaciones de fondo, cae en escenarios legitimizantes e inocuos.
 Es una tarea y un camino por recorrer la democratización de las instituciones, acelerar y hacer más
eficaz la capacidad de respuesta de quienes administran lo público. Así como la ciudadanía debe ganar
autonomía y capacidad de influencia, el Estado y los demás miembros de la gestión pública deben
permitir que la acción ciudadana incida en su quehacer.
En este marco reflexivo se instala esta Guía Metodológica para el ejercicio de la Veeduría Ciudadana, como una
propuesta para avanzar en la práctica de ejercicios técnicos y sistemáticos de veeduría a la inversión pública de
los recursos de la regalías en Colombia, que sirvan de insumo a procesos de diálogo entre la ciudadanía y sus
gobernantes.
5
II. Ruta Metodológica para el ejercicio de la Veeduría Ciudadana: Pasos a seguir
La conformación de Veedurías Ciudadanas es un ejercicio voluntario de expresión de la participación de la
comunidad en el control social. Por lo tanto, desde diferentes espacios de participación puede motivarse a los
ciudadanos y ciudadanas para que realicen ejercicios de veeduría en torno a temas de interés general que les
preocupe, afecte o que deseen solucionar, pero con la condición específica de que las administraciones
municipales utilicen para ello recursos provenientes de las regalías, una de las principales fuentes de
financiamiento de las entidades territoriales en las zonas petroleras.
“El control social es entendido como una modalidad de participación ciudadana que permite a las
personas individualmente consideradas y a las organizaciones de la sociedad civil influir en los asuntos
del Estado, con el propósito de incrementar la responsabilidad y la integridad en el manejo de la gestión
pública y de sustraerlo de la apropiación privada. Sus contenidos hacen referencia, básicamente, a
actividades ciudadanas de vigilancia, seguimiento, evaluación, crítica y sanción.”4
Para ello, debe iniciarse un proceso en el que, a partir de la problemática individual, se avance en la organización
ciudadana, comenzando por entender que la implementación de un plan, programa o proyecto de gestión
pública, debe beneficiar a un número amplio de integrantes de una comunidad. Por lo tanto, el proceso de
Veeduría Ciudadana debe avanzar desde lo individual hacia lo colectivo.
La Ruta Metodológica para el Ejercicio de la Veeduría Ciudadana está compuesta por diferentes momentos
relacionados con aspectos organizativos, informativos, de análisis y de puesta común a través del diálogo con los
actores responsables de la gestión de lo público a fin de retroalimentar la acción.
En este sentido, se propone una ruta metodológica que contempla los siguientes pasos:
Gráfico 1: Pasos de la Ruta Metodológica para el ejercicio de la Veeduría Ciudadana
PASO 1:
Convocar a
la
comunidad
PASO 2:
Definir el
programa y
proyecto
objeto de la
Veeduría
Ciudadana
PASO 3:
Conformar
la Veeduría
Ciudadana
PASO 4:
Elaborar el
Plan de
Trabajo de
la Veeduría
Ciudadana
PASO 5:
Identificar la
información
relacionada
con el
objeto de la
Veeduría
Ciudadana
PASO 6:
Analizas la
información
obtenida
PASO 7:
Elaborar el
informe de
la Veeduría
Ciudadana
PASO 8:
Hacer
seguimiento
al informe
de la
Veeduria
Ciudadana
PASO 9:
Socializar
los
resultados
del ejercicio
de la
Veeduría
Ciudadana
Paso 1: Convocar a la comunidad
4
Corporación Transparencia por Colombia. Cuaderno No. 8. El control social de la administración pública: Aproximaciones, Bogotá, 2004.
6
¿En qué consiste?
La conformación de Veedurías Ciudadanas es un ejercicio voluntario de expresión de la participación de la
ciudadanía. Así, desde diferentes espacios de participación, puede motivarse a los ciudadanos y ciudadanas
para que realicen ejercicios de veeduría en torno a temas de interés general o específicos que preocupen o
afecten a la comunidad, o que se deseen solucionar bajo una condición específica: que dicha solución sea
adelantada con los recursos provenientes de las regalías. Este es el enfoque de esta guía, aunque la
metodología puede aplicarse a cualquier ejercicio de Veeduría Ciudadana.
Para ello se inicia un proceso en el que, a partir de una iniciativa individual motivada por un problema colectivo,
se avanza en la organización ciudadana, con la consideración de que la implementación de un programa o
proyecto de inversión pública debe beneficiar a un número amplio de ciudadanos.
Tenga en cuenta
 Existen diversos espacios de participación formal desde los cuales se puede iniciar un proceso de
convocatoria. Entre estos están:
 Juntas de Acción Comunal (JAC).
 Comités de Participación en Salud (COPACOS).
 Comités de Desarrollo y Control Social a los Servicios Públicos Domiciliarios.
 Los sectores poblacionales en situación de vulnerabilidad que tradicionalmente no participan, como los
jóvenes, las mujeres, personas en situación de desplazamiento, universitarios, personas en situación de
discapacidad y otros, deben ser objeto de especial atención para facilitar el ejercicio de sus derechos
ciudadanos.
 La identificación de nuevos grupos de ciudadanos debe ser una actividad permanente porque aporta
diferentes perspectivas de la gestión pública a la discusión, y ante todo amplía y fortalece el escenario de
participación y el ejercicio responsable de la veeduría y el control social.
Un aspecto indispensable a considerar es el reconocimiento y el análisis del Ciclo de Inversión Pública, las fases
que lo componen, y los instrumentos de gestión pública asociados al ciclo, tales como el Plan de Desarrollo
Municipal (PDM), el Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI), el Presupuesto Anual, etc. del respectivo
municipio, ya que el análisis de estos instrumentos brindará valiosa información para el trabajo de Veeduría
Ciudadana.
Actividades a implementar en el Paso 1:
1.1. Sensibilizar a la comunidad sobre la problemática socioeconómica local
Idealmente, la participación ciudadana debe responder a motivaciones sobre problemáticas socioeconómicas
locales que motiven la participación ciudadana en la gestión pública. En este sentido, es indispensable que
continuamente se generen escenarios para sensibilizar, informar y motivar a la ciudadanía que participa en forma
limitada en los temas comunitarios, para que tome una decisión individual o grupal, y se inicie un proceso que le
permita desarrollar ejercicios de control social responsables y efectivos.
Estas acciones de sensibilización deben ser permanentes y pueden materializarse a través de:
 La programación de charlas y talleres informativos sobre la problemática comunitaria.
 La entrega o el envió de boletines con información relacionada con los programas o proyectos de
inversión pública incluidos en el Plan de Desarrollo Municipal (PDM).
 La programación de reuniones con actores comunitarios (JAC, consejeros juveniles, de planeación,
población en situación de desplazamiento, líderes comunitarios, entre otros).
1.2. Introducir a los participantes al ejercicio del control social
7
Esta actividad se puede considerar como el inicio de un proceso de capacitación en el cual se deben transitar
varios “niveles”, desde uno básico hasta uno especializado o de profundización.
a) Aspectos básicos de la participación y el control social
En el primer acercamiento de los participantes al tema, es indispensable proponer un diálogo para plantear dos
conceptos básicos:
 La participación es un deber, un derecho y un medio a través del cual se reivindican otros derechos.
 Es obligación del Estado estimularla, facilitarla y promoverla.
El objetivo de esta actividad es brindar elementos conceptuales y metodológicos para la evaluación y el
seguimiento social a la gestión pública local, con el fin de incidir en el manejo transparente y eficiente de la
inversión de las regalías que reciben las entidades territoriales, a un grupo seleccionado de líderes comunitarios
y ciudadanos de organizaciones de la sociedad civil. Se sugieren los siguientes aspectos sobre el Estado
colombiano y el control social, que se pueden organizar en los siguientes bloques:
Primer Bloque:
Contexto conceptual y normativo
Segundo Bloque:
Planeación, financiación y
evaluación del desarrollo local y
regional
Tercer Bloque:
Herramientas para el ejercicio de
Control Social a la Gestión Pública
8
Primer Módulo:
Constitución, Ciudadanía y Estado
 Caracterización del Estado. .
 Derechos Fundamentales.
 Derechos Económicos, Sociales,
Culturales
y
Ambientales
(DESCA).
 Poder
político,
participación
ciudadana.
Segundo Módulo:
Descentralización, planeación y
financiación del desarrollo local
 Concepto de territorio, autonomía,
planeación y financiación del
desarrollo local.
 Concepto de regalías y nuevo
marco Constitucional para las
regalías.
 Plan de Desarrollo Municipal y
Presupuesto
Tercer Módulo:
Evaluación y seguimiento de lo
público
 Control social y ciudadanía.
 Órganos de control y evaluación y
seguimiento de lo público.
 Control interno y disciplinario.
 Control fiscal y presupuestal.
 Control político y gestión pública.
Primer Módulo:
Estructura política local
 Funciones del Alcalde
 Normas que rigen la función
pública local.
 Personería, contraloría y control
interno.
 Planeación del desarrollo local.
Plan de Desarrollo Municipal
(PDM), Planes Estratégicos y de
Ordenamiento Territorial.
 Presupuesto
municipal:
Plan
Plurianual de Inversiones y Plan
Operativo Anual de Inversiones.
Segundo Módulo:
Análisis del Plan de Desarrollo
Municipal y del Presupuesto Anual
 Metodología de Análisis del Plan
de Desarrollo Municipal.
 Metodología de Análisis del
Presupuesto Anual.
 Construcción de matrices de
cumplimiento de metas.
 Análisis
comparativo
del
Presupuesto y del Plan de
Desarrollo Municipal: consistencia,
continuidad,
legalidad
y
transparencia.
Primer Módulo:
Indicadores e instrumentos para la
medición de la evaluación y
seguimiento social de lo público
Conceptualización indicadores:
 Definición y utilidad de los
indicadores.
 Indicadores de gestión, eficiencia,
eficacia e impacto.
 Indicadores grupales.
 Necesidades Básicas
Insatisfechas (NBI), SISBEN, etc.
Segundo Módulo:
Veeduría Ciudadana, e
instrumentos jurídicos para hacer
efectivo el ejercicio de control
social
Veedurías Ciudadanas:
 Qué
son
las
Veedurías
Ciudadanas. Principios.
 Diferencias entre Control Social y
Veeduría Ciudadana.
 Cómo se conforman las Veedurías
Ciudadanas.
 Objetivos y funciones de las
Veedurías Ciudadanas.
 Informes de Veeduría y reportes
de cumplimiento a la inversión.
Esta actividad facilita la comunicación y la integración entre los participantes, y les permite descubrir elementos y
temas comunes respecto al seguimiento de la inversión de los recursos de las regalías.
b) Ámbitos del control social según el ciclo de inversión pública y escala del ejercicio5
El siguiente cuadro sintetiza una forma de analizar el ciclo de inversión pública y los diferentes niveles de análisis
en forma esquemática:
Fases del Ciclo de
Inversión Pública /
Escala
Macro
Planeación: Formulación
del Plan de Desarrollo
Municipal (PDM)
Análisis del Plan de
Desarrollo Municipal en su
conjunto: pertinencia,
coherencia, conveniencia.
Meso
Análisis de programas
Micro
Análisis de proyectos del
Plan de Desarrollo
Municipal.
5
Democracia, Participación y Control Social a la Gestión Pública. Guía para la formación de servidores públicos. Veeduría Distrital de
Bogotá D.C. Universidad del Valle. Bogotá, Octubre del 2005.
9
Orientación del gasto.
Programación de
Inversiones: Elaboración
del Plan Operativo Anual
de Inversiones (POAI) y
Presupuesto
Formulación de
Proyectos: Ejecución del
Plan de Desarrollo
Municipal (PDM) a través
de Programas y
proyectos
Ejecución de
inversiones: Contratos
Suficiencia de la inversión,
distribución sectorial,
fuentes de financiamiento y
población objetivo.
Distribución sectorial de las
inversiones.
Asignación de inversiones
a programas y proyectos.
Seguimiento al Plan de
Desarrollo Municipal:
cronograma, ejecución de
inversiones y logro de
metas.
Control a la ejecución de
programas y proyectos.
Seguimiento a la
formulación de proyectos.
Control a los procesos de
contratación.
Seguimiento a la ejecución
de contratos.
1.3. Aproximación al Ciclo de Inversión Pública
¿Qué es el Ciclo de Inversión Pública?
Es el proceso que recorren las inversiones al interior de la administración pública para materializarse en bienes y
servicios. Se inicia con la planeación y culmina con la prestación de servicios y/o operación de bienes, que
buscan mejorar la calidad de vida de la población. El Ciclo de Inversión Pública está conformado por los
diferentes procesos públicos y sus instrumentos de gestión, que permiten que los recursos financieros que
reciben las entidades territoriales sean convertidos en bienes y servicios que contribuyan a resolver los
problemas de la comunidad.
El Ciclo de Inversión Pública consta de las siguientes fases:
Planeación: La planeación es el primer momento de la gestión. En él se identifican, ordenan y armonizan –de
manera participativa y concertada– el conjunto de estrategias seleccionadas para alcanzar determinadas metas,
según sea la problemática analizada, las potencialidades del desarrollo y los recursos disponibles. El Plan de
Desarrollo Municipal (PDM) es el instrumento básico del proceso de planeación, en el que se identifican los
objetivos, estrategias y metas de corto, mediano y largo plazo que permitirán solucionar la problemática de la
entidad territorial.
Formulación de Proyectos: Es la etapa del ciclo de inversión pública a través de la cual se identifican y
caracterizan las necesidades de la comunidad –derivadas del Plan de Desarrollo Municipal (PDM)- y se
estructuran alternativas para solucionarlas, a partir de la definición de los bienes y/o servicios a producir, los
costos en los que se incurriría, las fuentes de financiación, la población beneficiada y las metas del PDM que se
cumplirían a través de la ejecución del proyecto de inversión pública. Por otra parte, al interior de la
administración territorial, el Bancos de Programas y Proyectos (BPIM) se encargan de viabilizar los proyectos de
inversión pública que pueden ser susceptibles de priorización de los recursos financieros en la siguiente etapa
del ciclo de inversión.
Programación de Inversiones: Es una etapa del ciclo de inversión pública en la cual se asignan los recursos
financieros y se definen tiempos específicos para alcanzar las metas propuestas en la planeación.
Fundamentalmente se aborda la elaboración del Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI) (donde se priorizan
los proyectos mediante la asignación de recursos financieros), y la estructuración del Presupuesto Anual (donde
se designan los montos de inversión, el pago de deuda y los gastos de funcionamiento del municipio).
Ejecución de Proyectos - Contratación pública: En esta etapa se define, se contrata, se realiza el control y se
evalúa al ejecutor de los proyectos y las condiciones de calidad, cantidad, cumplimiento de tiempos y costos en
la generación de los bienes y/o servicios definidos en el proyecto de inversión pública. Dentro de las actividades
más relevantes de esta etapa se encuentra la contratación pública, el seguimiento a través de la interventoría y/o
la supervisión, la liquidación de los contratos y el cierre de los proyectos.
10
Operación y Sostenibilidad de las Inversiones: Es la etapa a través de la cual se ponen en funcionamiento los
bienes y servicios generados por el ejecutor del proyecto. Generalmente, la operación de las inversiones recae
sobre la administración territorial y es el único mecanismo para mejorar las condiciones de calidad de vida de la
población. En principio, la sostenibilidad se exige para proyectos que ameritan un flujo de recursos para operar y
o mantenerse de manera indefinida en el tiempo.
Estas fases se articulan en el siguiente gráfico del Ciclo de Inversión Pública:
Gráfico 2. Ciclo de Inversión Pública
En este gráfico se evidencia la forma como se encuentra integrado y articulado el Ciclo de Inversión Pública,
estructurado en dos dimensiones: la dimensión estratégica, que se refiere a la planeación de las inversiones en
el Plan de Desarrollo Municipal, y la dimensión operativa, que desarrolla las fases de formulación,
programación, ejecución y operación, descritas en la parte superior del gráfico.
Instrumentos de gestión de las fases del Ciclo de Inversión Pública
Cada una de las fases del ciclo de inversión pública está asociada a un instrumento de gestión pública por el cual
se opera y se concreta la realización de actividades que permiten que las inversiones se lleven a la práctica y se
logren las metas específicas de cada sector estratégico del Plan de Desarrollo Municipal (PDM).
Fase
Planeación
Formulación de Proyectos
Programación de Inversiones
Formulación de Proyectos
Ejecución
Operación
Instrumentos de gestión del Ciclo de Inversión Pública
- Plan de Desarrollo Municipal (PDM)
- Plan Plurianual de Inversiones
- Plan Sectorial
-Proyecto de Inversión Pública
-Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI)
-Presupuesto Anual
-Proyecto de Inversión Pública
-Contrato
-Acta de Liquidación del Contrato
-Informes de Operación
11
Asimismo, estos instrumentos de gestión pública están articulados entre sí en forma racional y lógica, lo que
permite una mirada integral al ciclo de inversión pública.
Gráfico 3. Articulación de los Instrumentos de Gestión Pública
¿Cómo se articulan estos instrumentos?
- Los ejes del Programa
En el gráfico anterior, se ilustra la articulación de los instrumentos clave de planeación que contribuyen a la
correcta ejecución de los Proyectos de Inversión Pública, desde el planteamiento de las líneas estratégicas en el
Plan de Desarrollo Municipal (PDM), la planeación de metas en el Plan Indicativo, la viabilización de los
proyectos en el Banco de Programas y Proyectos (BPIM), la programación de recursos con el Plan Operativo
Anual de Inversiones (POAI) y el Presupuesto Anual, y la definición de acciones operativas en las secretarías de
las administraciones territoriales a través de los Planes de Acción.
1.4. Reconocer y analizar los instrumentos de la gestión pública
Para el seguimiento y control social a la inversión pública se requiere conocer y analizar los instrumentos de la
gestión pública que dan cuenta del estado y situación de las fases del ciclo de inversión. A partir de este análisis
es posible comprender los avances de las inversiones (programas, proyectos y contratos), del desempeño de la
administración pública, y así proponer mejoras a la gestión pública. Para este seguimiento se han desarrollado
guías metodológicas para el control social de cada fase e instrumento del ciclo de inversión pública, como se
muestra en el siguiente cuadro:
Fase
Planeación
Formulación de Proyectos
Programación de
Inversiones
Ejecución de inversiones
Instrumento del Ciclo de Inversión
Pública
- Plan de Desarrollo Municipal
- Plan Plurianual de Inversiones
- Plan Sectorial
-Proyecto de Inversión
- Plan Operativo Anual de
Inversiones (POAI)
- Presupuesto Anual
-Contrato
Guía Metodológica de Control Social (*)

Análisis del Plan de Desarrollo Municipal


Análisis de los Proyectos de Inversión Pública
Análisis del Plan Operativo Anual de
Inversiones (POAI)
Análisis del Presupuesto Anual
Análisis de los Contratos Públicos


12
(*): Estas Guías Metodológicas de Control Social han sido elaboradas por el Convenio ECOPETROL-Escuela Superior de
Administración Pública (ESAP) - Corporación Financiera Internacional (IFC) como instrumentos complementarios a la
presente Guía para el Ejercicio de Veeduría Ciudadana a la Inversión de los Recursos de las Regalías.
El primer instrumento a analizar es el Plan de Desarrollo Municipal, en el cual se debe identificar las líneas
estratégicas que responden al interés de los ciudadanos que desean realizar el ejercicio de control social. Al
identificar las líneas estratégicas se debe caracterizar el sector en el que se ubica, los programas y
subprogramas con sus respetivas metas de resultado y producto.
¿Qué es el Plan de Desarrollo Municipal (PDM)?
La Constitución Política de 1991 y la Ley 152 de 19946 establecen que cada entidad territorial debe contar con un
Plan de Desarrollo Municipal (PDM)7, cuya elaboración es liderada, en los municipios, por los alcaldes o
alcaldesas, quienes, además de tener la responsabilidad y la obligación constitucional y legal de hacerlo, deben
garantizar el cumplimiento del mandato dado por la ciudadanía al elegir democráticamente su programa de
gobierno8.
El Plan de Desarrollo Municipal (PDM) en las entidades territoriales es “la carta de navegación” y el principal
instrumento de planeación para el desarrollo integral, es decir, es el instrumento político y técnico, construido
de forma democrática y pluralista, donde se concretan las decisiones, acciones, medios y recursos para
promover el bienestar integral de la población, garantizar los derechos humanos, y fortalecer la democracia
participativa, en últimas, es el más importante instrumento de planeación para lograr los fines esenciales del
Estado (Artículo 2 de la Constitución Política de 1991).
Para que el Plan de Desarrollo Municipal (PDM) sea un instrumento de gestión y de cohesión en torno a
propósitos comunes de la administración pública municipal y de los diferentes sectores, estamentos sociales y
comunidades, debe ser el resultado concreto de un proceso político, democrático, participativo y técnico, para lo
cual es indispensable promover y facilitar una participación real, efectiva y equitativa de la ciudadanía durante su
formulación, ejecución, seguimiento y evaluación.
Gráfico 4. El Plan de Desarrollo Municipal (PDM) y los pilares de la gestión pública territorial
6
Artículo 32 de la Ley 152 de 1994, concordante con los artículos 298 y 311 de la Constitución Política de 1991.
Guías para la gestión pública territorial. DNP, Documento borrador, Noviembre 2011.
8 Los compromisos adquiridos por el candidato electo deben plasmarse en el Plan de Desarrollo Municipal para su posterior cumplimiento
so pena de la revocatoria del mandato.
7
13
Promover el bienestar integral de la población
Plan de
Desarollo
Fortalecer la democracia participativa
Garantizar los derechos humanos
Fuente: DNP-DDTS-GGPT.
El Plan de Desarrollo Municipal (PDM) es entonces el instrumento más importante de gobierno y gestión de las
políticas públicas de desarrollo, que guía el accionar de las entidades públicas y brinda lineamientos para la
acción de la comunidad y del sector privado, en un proceso de cambio progresivo y de transformación de las
condiciones y situaciones de un territorio. Lo anterior con el objetivo de alcanzar un estado de bienestar definido
y compartido por la población como deseable y posible, lo cual implica garantizar los derechos ciudadanos,
fortalecer la democracia y guardar armonía con la naturaleza.
El Plan de Desarrollo Municipal (PDM) debe responder a las características particulares de la localidad sin perder
de vista el contexto departamental, regional y nacional, las competencias y funciones establecidas en el marco
constitucional y normativo vigente, y la disponibilidad efectiva de medios y recursos.
Para no olvidar
El ejercicio responsable de control social se debe abordar desde la mirada del Ciclo de Inversión Pública,
para lo cual es indispensable analizar el Plan de Desarrollo Municipal (PDM) y otros instrumentos de
planeación, como el Plan Plurianual de Inversiones establecido en el PDM y el Plan Operativo Anual de
Inversiones (POAI), documentos cuyo análisis está desarrollado en otras guías que recomendamos sean
consultadas por el grupo de Veeduría Ciudadana, y que hacen parte de la serie Guías Metodológicas
de Control Social. Convenio ECOPETROL-Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) Corporación Financiera Internacional (IFC)
OTRAS GUÍAS PARA CONSULTAR:
Análisis Del Plan De Desarrollo (PDM)
Análisis Del Plan Operativo Anual De Inversiones (POAI)
Análisis Del Presupuesto Anual
Análisis De Proyectos De inversión Pública Financiados con Regalías
Análisis De Contratos públicos Financiados con Regalías
14
Paso 2: Definir el programa y el proyecto objetos de la Veeduría Ciudadana
¿En qué consiste?
Estudiar y hacer seguimiento a un programa y proyecto que esté en ejecución o próximo a ejecutar, con recursos
de las regalías, con el objetivo de garantizar el ejercicio de un derecho o la prestación de un servicio público.
Tenga en cuenta
 Al desarrollar un ejercicio de control social es importante generar confianza en la administración del ente
territorial objeto de observación y enfatizar que el fin del mismo es contribuir al mejoramiento de la gestión
pública y a una mayor legitimidad.
 Un problema que un ciudadano observa en su comunidad generalmente es también de interés para un grupo
de vecinos. Por esto, es muy importante si un ciudadano tiene alguna inquietud sobre una problemática,
comunique esta inquietud a sus vecinos. Con la nueva normatividad9, los recursos de regalías ya no tienen
asignación específica, por lo tanto pueden ser ejecutados en diversos sectores de la administración pública,
incluso en etapas de estudio.
Actividades a implementar en el Paso 2:
2.1. Analizar los instrumentos de gestión del municipio: planes, programas y proyectos
¿Qué es un plan, un programa y un proyecto?
Plan: Un plan hace referencia a las decisiones de carácter general. Por ejemplo, en el ámbito nacional, el plan
tiene por finalidad trazar el curso deseable del desarrollo nacional o del desarrollo de un sector. Los planes
pueden estar conformados por varios programas y proyectos, que pueden estar enunciados, pero no explicados,
en el texto del plan.
Programa: Un programa concreta las líneas generales de un plan. Está conformado por un conjunto organizado
y coherente de varios proyectos de similar naturaleza.
Proyecto: Como parte de un plan o de un programa, el proyecto es una herramienta que organiza la acción
concreta en torno a problemas y oportunidades, según objetivos, actividades, metodologías y metas. Por
ejemplo, un programa puede organizarse en varios proyectos.
Gráfico 5. Ubicación esquemática de plan, programa y proyectos
proyecto 1.1
PROGRAMA 1
proyecto 1.2
proyecto 1.3
PLAN A
PROGRAMA 2
PROGRAMA 3
proyecto 2.1
proyecto3.1
proyecto 3.2
2.2. Organizar el grupo de ciudadanos para la Veeduría Ciudadana
Acto Legislativo 005 del 18 de julio de 2011 - “Por el cual se constituye el Sistema General de regalías, se modifican los artículos 360 y
361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el Régimen de Regalías y Compensaciones”.
9
15
Un aspecto que fortalece el desarrollo de la participación ciudadana es la organización de la comunidad. En este
proceso se requiere que diferentes actores se vinculen a un tema en común. En este paso se sugiere la se
organización de grupos de interés a través de los cuales se trabajen los planes, programas o proyectos de
interés común.
Definir a los integrantes del grupo
Nombre
Teléfono fijo
Celular
Correo electrónico
2.3. Identificar el programa y el proyecto objetos de Veeduría Ciudadana en el Plan de Desarrollo (PDM)
Nombre del plan, programa, proyecto o contrato:
Sector al que pertenece: (marcar
con X)
Salud:
Educación:
¿Está incluido en el Plan de Desarrollo Municipal?
Agua Potable y
Saneamiento
Básico:
Si
Otros/cual:
No
Valor estimado del plan, programa, proyecto o contrato objeto de seguimiento
mediante este ejercicio de veeduría.
Actores, entidad(es) y/o institución(es) a la(s) cuales se les adelanta el ejercicio
de veeduría.
Breve descripción del plan, programa, proyecto o contrato objeto de veeduría.
Antecedentes.
Indique cuál es la situación que da origen al ejercicio de esta veeduría
Especifique si conoce acciones previas de veeduría relacionadas con este
programa, proyecto o contrato.
Definición del problema.
Identifique con claridad la naturaleza y la magnitud del problema, y quiénes son
los directamente afectados.
Justificación del ejercicio.
Sustente las razones por las cuales cree necesario desarrollar este ejercicio de
veeduría y qué aprendizajes aporta.
Objetivo general:
El objetivo general es la transformación del problema en la solución.
Especifique los cambios que se espera generar con el ejercicio de veeduría y la
contribución concreta que se espera lograr.
Objetivos específicos:
Son los fines inmediatos que el ejercicio de veeduría se propone alcanzar en un
tiempo determinado. Se deben formular en términos de solución a las causas
del problema planteado. El conjunto de objetivos específicos permitirá cumplir el
objetivo general.
16
Paso 3: Conformar la Veeduría Ciudadana
¿En qué consiste?
Una vez conformado el grupo de control social por las personas interesadas en realizar el ejercicio, se puede
adelantar el proceso de legalización de la Veeduría Ciudadana. Este proceso se lleva a cabo en la Personería
Municipal o en la Cámara de Comercio de la localidad.
Cabe resaltar que para ejercer control ciudadano no es obligatoria la inscripción, es decir, ninguna entidad
pública o privada que tenga funciones o responsabilidades públicas puede exigir que, para adelantar un ejercicio
de control social, se tenga que cumplir con la inscripción de la Veeduría Ciudadana.
Tenga en cuenta
La Veeduría Ciudadana es uno de los mecanismos reglamentados por la Ley 850 de 2003 para ejercer control
social. En este sentido debe tener funciones, principios, formas de accionar, deberes y derechos. Según la
mencionada ley, las veedurías se rigen bajo los principios de democratización, autonomía, transparencia,
igualdad, responsabilidad, eficacia, objetividad y legalidad.
Actividades a implementar en el Paso 3:
3.1. Inscribir la Veeduría Ciudadana en la Personería Municipal o en la Cámara de Comercio
A continuación se presenta un ejemplo de un Acta de Conformación de una Veeduría Ciudadana:
ACTA DE CONFORMACIÓN DE LA VEEDURÍA CIUDADANA
(Nombre del grupo)
En la ciudad de Pueblo Alto, nos reunimos para conformar la Veeduría Ciudadana de Pueblo Alto que tendrá
como objeto de seguimiento la construcción del Colegio Municipal de Pueblo Alto, y que se adelantará en el
barrio Palo Verde del Municipio de Pueblo Alto, desde el 20 de julio de 2012, hasta el 6 de enero de 2013.
El objetivo principal para la conformación de esta veeduría es ejercer control social a la construcción del Colegio
Municipal, verificar el cumplimiento del cronograma y la debida ejecución del presupuesto.
Definido lo anterior, por votación elegimos como vocero de la misma a Pedro Pablo Pérez, identificado con la
cédula de ciudadanía Nº. 79.123.456 de Pueblo Alto.
La veeduría tendrá como domicilio principal la ciudad de Pueblo Alto
Los integrantes de la Veeduría Ciudadana son:
- María Mercedes Marín
- Juan José Jiménez,
- Luis Lesmes
- Carlos Cárdenas
Paso 4: Elaborar el Plan de Trabajo de la Veeduría Ciudadana
17
¿En qué consiste?
El grupo debe determinar, de forma viable y objetiva, el horizonte, las actividades, los responsables y los tiempos
en los cuales se ejecutarán las actividades. Esta herramienta permite determinar las necesidades de apoyo y los
momentos que pueden ser “críticos”, ya que para el cumplimiento de la actividad se requiere llevar a cabo
diversas acciones. También permite tomar decisiones sobre la marcha para ajustar, cambiar o contar con planes
alternativos para cumplir con los objetivos propuestos.
Para tener en n cuenta:


Para la elaboración del Plan de Trabajo es necesario considerar los tiempos de ejecución del plan, programa,
proyecto o contrato de gestión pública, ya que el control social es, ante todo, preventivo y su accionar debe
estar dirigido a la ejecución del objeto de control social.
También es recomendable elaborar un perfil de los integrantes del grupo de Veeduría Ciudadana, que
permita identificar las fortalezas con las que cuenta cada uno y establecer con mayor confianza y seguridad
la distribución de responsabilidades.
Actividades a implementar en el Paso 4:
4.1. Definir las actividades del Plan de Acción de la Veeduría Ciudadana
Pasos
DEFINICIÓN DEL PLAN DE ACCIÓN
Actividades
Necesidades/
Requerimientos
Responsable
s
Fechas de
ejecución
SEGUIMIENTO AL PLAN DE ACCIÓN
Productos
alcanzados
Dificultades
presentadas
Correctivos
1. Convocatoria a la
comunidad.
2. Definición del tipo de
plan, programa,
proyecto o contrato al
que se le realizará la
Veeduría Ciudadana.
3. Organización de la
Veeduría Ciudadana.
4. Exploración y
búsqueda de la
información.
5.Análisis de la
información
6. Elaboración de un
informe de Veeduría
Ciudadana,
observaciones,
recomendaciones,
quejas o sugerencias.
7. Seguimiento de la
respuesta a las
sugerencias y
recomendaciones.
8. Socialización a la
comunidad de los
resultados del
ejercicio.
Para no olvidar
Ante todo la Veeduría Ciudadana es la expresión de una de las formas de participación ciudadana, por lo que
debe ser libre, autónoma y responsable. Para esto es necesario que los miembros del grupo cuenten con el
tiempo necesario para desarrollarla, pues sólo así se garantizará que no se afecte del ejercicio.
18
19
Paso 5: Identificar la información relacionada con el objeto de la Veeduría Ciudadana
¿En qué consiste?
En este paso se identifica con precisión la información relacionada con el sector sobre el cual se enfocará la
Veeduría Ciudadana. Para ello, el grupo debe adelantar las siguientes acciones:
 Identificar cuál es la información que se requiere para dar inicio a la búsqueda.
 Identificar las fuentes de información que serán consultadas.
Tenga en cuenta
La información puede clasificarse según su procedencia. En este sentido, el grupo debe solicitar información
institucional a la entidad pública objeto de Veeduría Ciudadana y a otras fuentes como bibliotecas, páginas
web, periódicos, universidades, centros de investigación, observatorios, entre otros. También puede acceder a
información de fuentes primarias: informes de rendición de cuentas, entrevistas, seguimiento de casos, visita a
las obras, fotografías, etc.
Para solicitar información se pueden usar:
 Cartas de solicitud formal
 Derechos de petición
Para recopilar información se pueden usar:
 Entrevistas
 Encuestas
 Visitas de Observación
 Grupos focales
¿Qué es una entrevista?:
Es una técnica para obtener datos que consiste en un diálogo entre dos personas: el entrevistador y
el entrevistado. Se realiza con el fin de obtener información de una persona comprendida como parte
de la materia de la investigación. Como técnica de recopilación va, desde la interrogación con
preguntas establecidas previamente, hasta la conversación libre.
¿Qué es una encuesta?:
Es una técnica de recolección de información primaria, complementaria a la entrevista y a la
observación, que permite obtener información de un grupo representativo de individuos y proyectar
resultados sobre la totalidad de la población, por lo tanto tiene mayor cobertura. Principalmente mide
actitudes, opiniones, creencias y comportamientos. Su instrumento es el cuestionario, entendido
como un conjunto de estímulos que permiten traducir la información al lenguaje de variables y
preguntas para codificar y cuantificar.
¿Qué es una guía de observación?
Es un instrumento que orienta la atención en lo que interesa observar al grupo de Veeduría
Ciudadana y es un referente para todas las visitas que se realicen. Esto no significa que se deba
observar siempre lo mismo, por lo que la información obtenida puede ser distinta cada vez. Para esto
es necesario que el grupo se apoye en la construcción de una guía de visita, determine lo que quiere
observar, y anote en la guía los datos que arroje la observación. También puede apoyarse en la toma
de fotografías.
20
Actividades para implementar en el Paso 5:
5.1. Identificar las fuentes de información
Identificar el tipo de fuentes de información que requiere el ejercicio de Veeduría Ciudadana y elaborar, según el
siguiente cuadro, una lista de las diferentes fuentes en las que se podrá consultar, recopilar y/o solicitar
información.
TIPO DE
FUENTE
Fuentes
Institucionales
Fuentes no
institucionales
Fuentes directas
INFORMACIÓN QUE
SUMINISTRA
DÓNDE
SE PUEDE UBICAR
Información sobre la entidad y el
sector objeto de control social.
Constitución política
Normatividad
Decretos
Leyes
Sentencias,
Plan de Desarrollo Municipal (PDM)
Programas del Plan de Desarrollo Municipal (PDM)
Proyectos
Presupuesto Anual
Convenios
Contratos
Informes de Gestión
Estadísticas
Informes de rendición de cuentas
Suministran datos, reflexiones y
aportes que no se encuentran
necesariamente en la información
institucional; puede ser también
información de refuerzo o
complemento para los datos
obtenidos inicialmente.
Investigaciones de universidades o centros especializados (por ejemplo
observatorios).
Revistas.
Periódicos que contienen datos de actualidad.
Páginas Web de las respectivas alcaldías o gobernaciones, y páginas
de contratos: www.contratos.gov.co
Datos de primera fuente que
amplían las posibilidades de
análisis y los resultados del
ejercicio de control social.
Personas que sean beneficiarias directas del proyecto objeto de
Veeduría Ciudadana
Funcionarios
Contratistas
Líderes comunitarios
Representantes de ONGs, etc., a quienes se puede entrevistar, aplicar
una encuesta, desarrollar un grupo focal o dar una charla.
5.2. Recolectar la información documental relacionada con el proyecto y el contrato
La primera tarea que debe incluir el Plan de Trabajo de la Veeduría Ciudadana es la recolección de información
documental relacionada con el proyecto y el contrato seleccionados.
Esta labor da inicio al ejercicio de Veeduría Ciudadana y es de gran importancia porque, a partir de la
información que el grupo reúna, se podrá realizar un mejor seguimiento.
Para esto es indispensable tener claridad sobre cuáles son los documentos institucionales que requiere el
ejercicio de Veeduría Ciudadana según el proyecto y el contrato seleccionados, y tener en cuenta que el
seguimiento debe hacerse de manera integral. Esto implica reconocer que ambos se encuentran articulados a
otros instrumentos de planeación como el Plan de Desarrollo Municipal (PDM), el Plan Operativo Anual de
Inversiones (POAI) y el Presupuesto Anual. De igual manera, si se ha seleccionado un contrato, este debe ser
analizado junto con el proyecto de inversión que lo origina.
Esta articulación de instrumentos se denomina Ciclo de Inversión Pública y se presenta en el siguiente gráfico:
Gráfico 6. Ubicación esquemática de los Instrumentos de Gestión Pública
PROGRAMA DE
GOBIERNO
21
PLAN DE DESARROLLO
Líneas Estratégicas
Programas
Información institucional mínima con que debe contar el grupo de Veeduría Ciudadana para realizar un análisis
inicial:
Objeto de la Veeduría
Ciudadana
Para cualquier
proyecto o contrato
Proyecto de Inversión
Pública
Contrato
Tipo de documento a
recolectar
Observaciones
-
Plan de Desarrollo
Municipal (PDM)
Estos documentos corresponden a los instrumentos del
Ciclo de Inversión Pública, los cuales permiten
identificar cuál es la articulación del proyecto y el contrato
objetos de Veeduría Ciudadana con el Plan de Desarrollo
Municipal, y cómo este proyecto/contrato contribuye al
cumplimiento de las metas que quiere alcanzar la
administración del ente territorial en los cuatro años de
gobierno.
-
Plan Operativo Anual de
Inversiones (POAI)
-
Presupuesto Anual
-
Ficha EBI
Fichas de la Metodología
General Ajustada (MGA)
Si existen documentos que contengan un análisis del
proyecto de inversión objeto de veeduría, también deben
consultarse.
-
Estudios previos
Pliego de condiciones
Minuta del contrato
Acta de inicio
Cronograma de obra
Informes de interventoría
Es muy importante tener en cuenta que un contrato es la
materialización de los proyectos de inversión, por esto,
para el análisis también consulte todos los documentos
relacionados con el proyecto de inversión, así puede
comparar y ver la relación entre el contrato y el proyecto
de inversión que lo respalda.
Una vez que la lista de documentos a recolectar esté completa, el grupo de Veeduría Ciudadana debe identificar
ante cuáles dependencias y funcionarios se solicitará la información. Por lo general esta información institucional
se encuentra en las respectivas dependencias. Por ejemplo, en la Secretaría de Planeación se ubicarán los
proyectos en el Banco de Proyectos, en la oficina jurídica los contratos, y en las respectivas Secretarías del
Despacho la información específica sobre su sector.
Dado que la recolección de información documental constituye el primer contacto del grupo de Veeduría
Ciudadana con la administración del municipio, es de suma importancia que todas las solicitudes realizadas a los
funcionarios y las entidades, se hagan de manera respetuosa y formal.
5.3. Solicitar información institucional
Para solicitar información institucional, el grupo de Veeduría Ciudadana puede hacer uso de los siguientes
mecanismos:
22

Carta de solicitud formal: este mecanismo consiste en elaborar una carta en la cual el grupo de Veeduría
Ciudadana se presenta ante el ente territorial correspondiente, indica que se presenta como una Veeduría
Ciudadana constituida, explica el objeto de veeduría y solicita la información requerida. Esta comunicación
debe dirigirse de forma muy respetuosa e incluir los datos de contacto del grupo y las firmas de sus
integrantes.

Derecho de Petición: se puede realizar por medio de una solicitud verbal o escrita respetuosa a un servidor
público del ente territorial, con el fin de solicitar su intervención en un asunto concreto o información sobre
documentos específicos relacionados con el proyecto y contrato objetos de Veeduría Ciudadana. El derecho
de petición está definido por el artículo 23 de la Constitución Política.
Es preferible que el Derecho de Petición se realice en forma escrita y que la solicitud de información sea
muy clara. Debe contener las firmas de los integrantes de la veeduría y los datos de contacto.
Para no olvidar
Para realizar un buen seguimiento y lograr incidencia en la gestión pública a través de la Veeduría Ciudadana, lo
primordial es estar muy bien informado.
¿Qué son y para qué sirven los documentos institucionales?
Documento
Plan de Desarrollo Municipal
(PDM)
Plan Operativo Anual de
Inversiones (POAI)
Presupuesto Anual
Metodología General
Ajustada (MGA) del proyecto
Ficha de Estadísticas Básicas
de Inversión (EBI)
Estudio Previo
¿Qué es?
Es un instrumento fundamental dentro de la gestión
territorial, que guía la acción de las instancias
públicas y privadas del municipio. Refleja el
compromiso adquirido por los mandatarios electos en
su programa de gobierno y expresa los resultados de
un proceso de planificación concertado entre los
diversos sectores de la sociedad civil.
Es un componente del sistema presupuestal que
indica la inversión y los proyectos a ejecutar, y se
encuentra clasificado por sectores, organismos,
entidades, programas y regiones. Los proyectos que
aparezcan en el Plan Operativo Anual de Inversión
(POAI) deberán estar registrados en el Banco de
proyectos.
Es una herramienta que establece el uso de los
recursos, por lo que es la expresión cuantificada del
Plan de Desarrollo Municipal (PDM), el cual parte de
una previsión en cifras basada en unos objetivos que
serán desarrollados en un período determinado.
Es la metodología diseñada por el Departamento
Nacional de Planeación (DNP) para la identificación,
preparación y evaluación de proyectos de inversión
pública, con el fin de proveer un sistema de
información ágil y eficiente en el proceso de
identificación, preparación, evaluación y
programación de los proyectos de inversión.
Es un formato que contiene de manera esquemática
la información esencial de un proyecto de inversión
producto de su proceso de formulación.
Son los estudios de conveniencia y de oportunidad
que se elaboran antes de la apertura de los procesos
de selección.
¿Para qué sirve?
Para promover el desarrollo del ente
territorial en sus diversas dimensiones:
económica, social, política e institucional, y
ambiental, a través del uso adecuado de
sus potencialidades.
Para tener conocimiento de los proyectos
incluidos que van a ser financiados con
recursos programados, autorizados o
legalizados.
Permite la planificación financiera de los
objetivos del Plan de Desarrollo Municipal
(PDM).
Para guiar y orientar al usuario en la
realización de estudios de evaluación ex
ante para la toma de decisiones
relacionadas con la inversión.
Para obtener la información básica de un
proyecto.
Para definir la necesidad, establecer la
definición técnica relacionada con la
satisfacción de la necesidad, proyecto,
estudio, pre diseño, diseño, las condiciones
del contrato, el soporte técnico y
económico del valor estimado del contrato,
y el análisis de los riesgos que deben ser
23
Documento
Pliego de Condiciones
Minuta de Contrato
Informes de interventoría
¿Qué es?
Es un documento contractual, de carácter
comprensivo y obligatorio, en el que se establecen
las condiciones o cláusulas aceptadas en un contrato
de obras o servicios, una concesión administrativa,
una subasta, etc.
Es el acto jurídico generador de derechos y
obligaciones que celebran entidades públicas con
capacidad para contratar.
Son los informes realizados por los interventores de
las obras o de los contratos de servicios.
¿Para qué sirve?
amparados por el contratista.
Para conocer el marco legal, el objeto de la
invitación, la fuente de financiación, la
localización del proyecto, el itinerario de la
invitación, el valor de los pliegos, las
aclaraciones y precisiones de las
condiciones del concurso, los participantes,
el presupuesto oficial y plazo de ejecución,
y las condiciones técnicas
(especificaciones).
Para generar una obligación entre un
particular y el Estado. Sirve para saber las
especificaciones técnicas y los términos de
referencia del contratista. Con la minuta de
contrato podemos saber qué se va a
construir o a ejecutar.
Para verificar la exactitud en la ejecución
de las obras o servicios o la calidad de los
elementos y materiales que utiliza o
suministra el contratista.
24
Paso 6. Analizar la información obtenida
¿En qué consiste?
Es la fase de selección, análisis, interpretación y estudio de la información, extraída de fuentes institucionales, no
institucionales y de fuentes directas, y recopilada por el grupo de Veeduría Ciudadana.
Tenga en cuenta
Una vez que el grupo de Veeduría Ciudadana ha recopilado la información, el paso a seguir es la revisión y el
análisis de la misma. Con el fin de que el grupo pueda comprender la totalidad del tema escogido y lo relacione
con su objeto veeduría, el análisis se inicia sobre la información más general hasta llegar a la más específica.
Actividades para implementar en el Paso 6:
6.1. Revisar la información de acuerdo con las fuentes consultadas. Se requiere:
 Comparar la información solicitada (la que sea necesaria) con la obtenida.
 Determinar si está completa para el ejercicio de Veeduría Ciudadana, si no lo está, establecer cuál falta y
qué se requiere para conseguirla.
 Si es necesario, se debe solicitar nuevamente utilizando los mecanismos ya explicados (Carta de solicitud
formal, o Derecho de Petición).
 Sistematizar y analizar las encuestas, entrevistas y visitas de observación producto del trabajo de campo,
es decir, de la recolección de información en las fuentes no institucionales y en las fuentes directas.
Se utiliza como guía el siguiente cuadro:
Tipo de información
¿Qué información
fue solicitada?
¿Qué información ya
fue entregada?
¿Qué información
hace falta?
¿Qué información se debe
solicitar nuevamente?
Información
institucional
Información no
institucional
Fuentes directas
Al realizar el análisis, confronte o compare la información seleccionada y útil con los resultados del trabajo de
campo. Esto permite constatar si la gestión pública del sector de inversión bajo observación se realiza de
acuerdo a la Constitución, las leyes y las normas, la política pública formulada, los planes y programas, los
presupuestos y los procesos de contratación, o si presenta desfases, deficiencias de procedimientos y de ley.
También permite identificar cuáles son las posibles razones para que ello suceda, así como las estrategias que el
ente territorial debe adelantar para contar con una gestión eficiente y ágil en favor de las comunidades
beneficiarias del proyecto y el contrato.
6.2. Analizar la ubicación del proyecto en los instrumentos del Ciclo de Inversión Pública
Con el fin de identificar el aporte del proyecto y contrato a las metas del Plan de Desarrollo Municipal (PDM), es
importante ubicarlo y analizarlo en el marco del PDM en el cual se apoya, así como en el Plan Operativo Anual
de Inversiones (POAI) y en el Presupuesto Anual respectivo.
En esta parte del análisis documental se recomienda hacer uso de los análisis previos sobre el Plan de
Desarrollo Municipal (PDM) y el Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI). En caso de que no exista este
análisis, sería una buena oportunidad para que el grupo de Veeduría Ciudadana analice el Plan de Desarrollo
Municipal (PDM), el POAI y el Presupuesto Anual usando las Guías Metodológicas desarrolladas por el Convenio
Ecopetrol-ESAP-IFC.
25
El siguiente esquema ejemplifica algunas preguntas orientadoras para el análisis10 de cada uno de los
instrumentos del Ciclo de Inversión Pública:
Plan de Desarrollo Municipal
Presupuesto Anual
POAI
• ¿A qué programa pertenece el proyecto?
• ¿A qué sector pertenece el proyecto?
• ¿A qué metas del Plan de Desarrollo Municipal le aporta el proyecto?
• ¿A qué objetivo del Plan de Desarrollo Municipal le aporta el proyecto de
inversión?
• ¿Cuál es el valor total de la inversión para el año?
• ¿Cuál es el valor total de la inversión del sector al cual pertenece el
proyecto de inversión?
• ¿En qué eje (programa) se ubica el proyecto?
• ¿Cuál es el valor programado para el proyecto?
• ¿Con qué recursos se va a financiar el proyecto? (SGP, regalías,
recursos propios, otras fuentes).
OTRAS GUÍAS PARA CONSULTAR:
Análisis Del Plan De Desarrollo (PDM)
Análisis Del Plan Operativo Anual De Inversiones (POAI)
Análisis Del Presupuesto Anual
10
Estas y otras preguntas adicionales se pueden encontrar en las Guías Metodológicas de Control Social elaboradas por el Convenio
Ecopetrol-ESAP-IFC.
26
6.3. Analizar el proyecto de inversión que da origen al contrato objeto de Veeduría Ciudadana
Una vez que se ha identificado el aporte del contrato al cumplimiento del Plan de Desarrollo Municipal, el grupo
de Veeduría Ciudadana puede iniciar el análisis del Proyecto de Inversión Pública que respalda el contrato. Para
ello se recomienda hacer uso de la “Guía Metodológica: Análisis de Proyectos de Inversión Pública Financiados
con Recursos de Regalías” elaborada para tal fin, que pertenece a la serie Guías Metodológicas de Control
Social.
Ficha
EBI
Podrá encontrar
información general y
sintetizada del proyecto.
¿Cuál es el nombre del proyecto?
¿Cuál es la dependencia que ejecuta el
proyecto?
¿Cuál es el problema o necesidad que
resuelve el proyecto?
¿Cuál es el valor del proyecto?
Ficha
MGA
Podrá encontrar información
detallada de la formulación
del proyecto.
¿Cuál es el objetivo del proyecto?
¿Cuál es la población afectada y beneficiaria
del proyecto?
¿Cuál es el problema o necesidad que
resuelve el proyecto?
¿En qué consiste el proyecto?
¿Cuáles son las fuentes de financiación?
Para el análisis es necesario contar con la Ficha EBI y las fichas de la Metodología General Ajustada (MGA).
Este análisis permitirá al grupo relacionar las necesidades de la comunidad contempladas en el Plan de
Desarrollo Municipal (PDM), con las soluciones que se traducen en el proyecto de inversión pública.
OTRAS GUÍAS PARA CONSULTAR:
Análisis De Proyectos De inversión Pública Financiados con Regalías
6.4. Analizar el contrato objeto de Veeduría Ciudadana
Una vez realizado el análisis documental de ubicación del Proyecto de Inversión Pública relacionado con el
contrato escogido, se procede al análisis documental del contrato. Para esto es necesario que el grupo decida si
se va a realizar seguimiento a todas las etapas del proceso contractual (precontractual, contractual y pos
contractual) o a una etapa en particular. Para decidirlo se debe tener en cuenta el nivel de incidencia que se
quiere generar para mejorar los procesos de gestión pública.
En segundo lugar, el grupo debe identificar la modalidad de contratación: licitación pública, concurso de méritos,
selección abreviada o contratación directa. Por lo general los contratos de inversión se realizan a través de
licitación pública o de contratación directa.
Para no olvidar
27
La característica principal del ejercicio de Veeduría Ciudadana es su carácter preventivo, es decir, que permite a
los ciudadanos y ciudadanas vigilar un proceso de contratación desde su etapa de planeación. De esta manera
se logra una mayor incidencia de la comunidad en un contrato ejecutado por la administración municipal, si este
es abordado por el grupo de veeduría desde la primera etapa o desde la etapa precontractual, es decir, desde el
momento en el que se realizan los estudios previos que permiten celebrar y ejecutar un contrato.
Gráfico 7. Esquema de incidencia en las etapas del proceso contractual:
Etapa Pre-contractual:
Etapa Contractual:
(Planeación) va hasta la publicación
del contrato y selección contratista.
Va desde la firma del contrato hasta
su liquidación.
Etapa Pos-Contractual: uso de la
obra o prestación del servicio.
6.5. Analizar la documentación en la etapa pre-contractual
En esta etapa el grupo de Veeduría Ciudadana debe analizar los Estudios Previos, los Pliegos de Condiciones, la
realización del proceso de selección del contratista y la publicación de dicho proceso. Esta es la etapa de
planeación del contrato, por lo que es indispensable revisarla con mucha atención, porque es aquí donde se
establece la necesidad de atender el objeto del contrato, la modalidad, la forma de selección y las características
técnicas del servicio, bien u obra que se requiere.
Información
revisar
a
 Estudios Previos.
 Pliego de
Condiciones.
 Proceso de
selección (página
web del municipio).
Aspectos a observar
 Realización del proceso
de selección del
contratista.
 Publicación del proceso.
 Publicación de los
Estudios Previos y de
los Pliegos de
Condiciones.
ETAPA PRECONTRACTUAL
Preguntas orientadoras
Aspectos a recomendar
 ¿Los pliegos de
condiciones recogen
las observaciones
realizadas a los
estudios previos?
 ¿Son claras y precisas
las especificaciones
técnicas?
 ¿Cómo afecta a la
comunidad el objeto del
contrato (positiva y
negativamente)?
 Correspondencia y concordancia de lo que se
estipula en el contrato y lo que se plantea en el
proyecto de inversión y en el Plan de Desarrollo
Municipal.
 Concordancia entre las necesidades comunitarias
y lo que se describe en el contrato.
 Cumplimiento normativo en el proceso de
selección (Decreto 2170 de 2002).
 Claridad en las especificaciones técnicas del
objeto del contrato.
 Concordancia entre los valores del contrato y lo
establecido en el proyecto de inversión y en el
POAI.
6.6. Analizar la documentación en la etapa contractual
En esta etapa el grupo de Veeduría Ciudadana debe revisar si la Minuta de Contrato refleja lo establecido en el
Pliego de Condiciones, y aspectos como la descripción del objeto del contrato, la regulación jurídica, los
derechos y obligaciones de las partes, entre otras. De igual manera, debe revisar y contrastar las obligaciones
del contratista registradas en la minuta del contrato, con los avances que reporta el interventor en sus informes.
Información a revisar

Minuta del contrato.

Informes de
interventoría.
ETAPA CONTRACTUAL
Aspectos a observar
Preguntas orientadoras
 Obligaciones del contratista. ¿Las obligaciones del
 Modificaciones o cambios
contratista corresponden
del contrato.
a lo establecido en los
Aspectos a recomendar
 Concordancia entre los pliegos de
condiciones y la minuta del contrato.
 Avances y cumplimiento del contrato.
28
 Problemas en la ejecución
del contrato.
pliegos de condiciones?
 Efectos sobre la comunidad a partir
de la obra.
6.7. Analizar la documentación en la etapa post-contractual.
En esta etapa, el grupo de Veeduría Ciudadana debe tener en cuenta los documentos de las etapas anteriores y
estar presente durante la realización del acta de entrega del contrato o de finalización del mismo.
Si una Veeduría Ciudadana inicia su ejercicio en esta etapa, el nivel de incidencia es mínimo, ya que en esta
etapa del proceso el grupo solo podrá hacer seguimiento del acta final y ya no podrá solicitar cambios en el
contrato. De igual manera, en el acta de finalización debe constar que se entrega exactamente lo que se pactó
en el contrato y en las adiciones o cambios realizados en el mismo.
Información a revisar
 Acta de entrega de
obra.
ETAPA POST – CONTRACTUAL
Aspectos a observar
Preguntas orientadoras
 Si la obra entregada ¿Se entregan las obras y
se ajusta a la etapa servicios con las
especificaciones
precontractual.
 Los faltantes de la establecidas en la minuta
del contrato?
obra, si los hay.
Aspectos a recomendar
 Concordancia de la entrega de obra o
prestación del servicio, de acuerdo a las
especificaciones técnicas contenidas en
el contrato.
 Evitar deficiencias en la obra o servicio
objeto del contrato porque perjudican a la
comunidad.
En el análisis de los proyectos y contratos, el grupo de Veeduría Ciudadana se puede reunir para revisar los
proyectos y contratos seleccionados y compartir inquietudes al respecto.
Para esta tarea se pueden utilizar las Guías de Análisis de Proyectos de Inversión Pública y de Contratos,
elaboradas por el Convenio Ecopetrol –ESAP-IFC y todas las que sean complementarias a esta guía.
OTRAS GUÍAS PARA CONSULTAR:
Análisis De Contratos públicos Financiados con Regalías
29
Paso 7: Elaborar el Informe de Veeduría Ciudadana
¿En qué consiste?
Los análisis realizados por el grupo de Veeduría Ciudadana arrojarán resultados que deben consignarse en un
Primer Informe.
Este informe es un documento escrito dirigido principalmente a la administración territorial correspondiente y a
las entidades objeto de control, en el que se relacionan los datos y resultados obtenidos a partir del análisis
documental realizado sobre la información recolectada por el grupo, referente al proyecto y al contrato objeto de
Veeduría Ciudadana.
Con la presentación de este primer informe se iniciará el diálogo y se generarán compromisos de la
administración, a los cuales el grupo debe hacer seguimiento.
Tenga en cuenta
 El informe debe ser claro, sencillo, oportuno y veraz para que sea leído y entendido de manera rápida por
los actores del sector responsables de la operación y ejecución de la gestión pública objeto de control
social, y sean puestos en práctica los planteamientos formulados por el grupo de Veeduría Ciudadana.
 La entrega del informe de Veeduría Ciudadana puede realizarse bajo el derecho fundamental de petición,
con el ánimo de recibir respuesta por parte de las autoridades e instituciones encargadas de la gestión
objeto de control.
 El informe debe ser firmado por todos los miembros del grupo de Veeduría Ciudadana, con una dirección
y teléfono de contacto, y debe tener un párrafo de despedida donde se solicite a la administración
respuesta sobre las propuestas o recomendaciones presentadas.
Actividades para implementar en el Paso 7:
7.1. Elaborar la estructura y los contenidos del Informe de Veeduría Ciudadana
¿Cómo elaborar el informe de veeduría?
El primer informe y los informes subsiguientes, producto del análisis de las fuentes institucionales, no
institucionales y de las fuentes directas, debe contener lo siguiente:
Primera parte: Descripción general del proceso de análisis, donde se explique brevemente el proyecto y
contrato objeto de Veeduría Ciudadana, las razones por las cuales se seleccionaron el proyecto y el contrato, la
información que se ha recopilado y una descripción de cómo se realizó el análisis documental. La información
debe presentarse de manera objetiva, es decir sin comentarios ni valoraciones.
Segunda Parte: Hallazgos y resultados del análisis documental, donde se presentan y argumentan los
resultados y hallazgos encontrados. Deben evitarse los juicios de valor. En esta parte es importante presentar lo
que se encontró a partir de la revisión de la información, es decir, el análisis del PDM y del POAI con respecto al
objeto de Veeduría Ciudadana y la relación entre estos y el programa, proyecto y contrato seleccionado.
Tercera Parte: Recomendaciones a la administración municipal sobre los hallazgos encontrados, donde se
incluyen las propuestas del grupo de Veeduría Ciudadana con el fin de mejorar o cambiar una situación o exigir
el cumplimiento de las metas expuestas en el Plan de Desarrollo Municipal (PDM), los objetivos de un programa
o proyecto, o las obligaciones de un contrato.
Una vez que el grupo de Veeduría Ciudadana cuente con un informe (parcial y final), es necesario presentarlo
oportunamente ante la administración municipal.
30
INFORME DE LA VEEDURÍA CIUDADANA
Introducción:

¿Quiénes somos?

¿Cuál es nuestro objetivo?

¿Cuál es el proyecto al que se le está haciendo seguimiento?

¿A qué necesidad o problema responde?
Planteamiento del problema:

Antecedentes del problema

Definición del problema

Recopilación de información

¿Qué información encontramos?

¿Cómo lo hicimos, es decir, qué herramientas utilizamos?
¿Qué fuentes buscamos?
Análisis de información:

Resumen de la información encontrada.

Hallazgos: Problemas que se evidenciaron con la información recopilada y las falencias en la
información.
Conclusiones:

Recomendaciones que el grupo de veeduría ciudadana presenta ante la administración para mejorar la
situación o para buscar solución a los problemas encontrados.

Sugerencias presentadas por el grupo de veeduría ciudadana.

Propuestas para realizar un trabajo en conjunto con la veeduría ciudadana y dar soluciones a los
problemas encontrados.
Anexos
Se puede anexar información recopilada sobre la cual se realizó el informe o documentos que la veeduría
ciudadana ha tramitado, por ejemplo, los derechos de petición que se nombran dentro del informe.
Firmas
Nombre y firma de quienes conforman el grupo de veeduría ciudadana y datos de contacto.
Para no olvidar…
El Informe de veeduría es el acto comunicativo más importante del grupo de Veeduría, Ciudadana puesto que de
éste depende que el grupo demuestre a la dependencia del ente territorial, del sector objeto de control, lo que se
hace bien, lo que se debe mejorar y lo que se debe corregir. Con un informe debidamente presentado y
argumentado se busca que se generen procesos de revisión y ajuste en las entidades públicas y en los
contratistas encargados de la ejecución del proyecto.
Es muy importante que los informes que elabore el grupo de Veeduría Ciudadana no sean únicamente para
señalar los errores y los hallazgos negativos encontrados en el ejercicio de análisis y seguimiento, también
deben señalarse los avances y aciertos de la administración que aportan al bienestar de la comunidad.
Paso 8: Seguimiento al Informe de la Veeduría Ciudadana
¿En qué consiste?
EI seguimiento consiste en estar atento a recibir respuestas acerca del informe (sugerencias, recomendaciones y
denuncias), valorarlas y diseñar acciones a partir de ellas.
31
Tenga en cuenta
 Si dentro del ejercicio de Veeduría Ciudadana surge la necesidad de hacer una denuncia ante las
autoridades disciplinarias, penales o fiscales, o los órganos de control, ésta debe estar suficientemente
soportada para que tenga éxito y los funcionarios encargados de su trámite tengan suficientes elementos
de estudio y análisis.
 Si las recomendaciones o sugerencias tienen origen en la ausencia del cumplimiento de una norma
constitucional, legal o reglamentaria por parte de una autoridad, el grupo de Veeduría Ciudadana puede
iniciar la acción de cumplimiento con base en el Artículo 87 de la Constitución y la Ley 393 de 1997.
 Si se considera que con la renuencia de la autoridad responsable se vulnera el derecho fundamental a la
participación, es posible instaurar una acción de tutela con miras a su protección.
 Si se considera que las recomendaciones y sugerencias están dirigidas a que efectivamente se mejore la
gestión pública en cuanto a la prestación de un servicio, y que esta prestación es un interés colectivo que
debe ser protegido, es posible instaurar una acción popular con miras a su protección.
 Es importante señalar que el informe de la Veeduría Ciudadana debe presentarse ante la comunidad
luego de ser expuesto ante el ente territorial.
Para no olvidar
Aunque el grupo de Veeduría Ciudadana haya seleccionado un contrato determinado para el ejercicio de control
social, debe hacer seguimiento a todo el Ciclo de Inversión Pública, ya que los contratos son solo la forma en
que se concretan las metas del Plan de Desarrollo Municipal y los proyectos de inversión.
Actividades a implementar en el Paso 8:
A continuación se brindan orientaciones para realizar seguimiento en cada una de las etapas del proceso
contractual.
8.1. Seguimiento en la etapa pre-contractual



En esta etapa, el seguimiento se concentra en los hallazgos producto del análisis de los Estudios Previos, los
Pliegos de Condiciones y los procesos de publicidad y de selección del contratista.
También se enfoca en elaborar recomendaciones y hacer seguimiento a los compromisos adquiridos por la
administración municipal, luego de la socialización del primer informe.
En esta etapa se debe tener en cuenta las advertencias realizadas dentro del proceso de publicidad, ya que
si surge un problema en la ejecución del contrato que haya sido advertido en la publicación, y afecta al
contrato, se podrían ocasionar cambios que incurran en una falta de planeación y se podrían generar nuevas
obligaciones para el ejecutor.
8.2. Seguimiento en la etapa contractual
El seguimiento en esta etapa se realiza para:
 Verificar los compromisos y recomendaciones, producto del análisis documental de la minuta del contrato y
los informes de interventoría, incluidos en el primer informe de la Veeduría Ciudadana.
 Verificar el cumplimiento del contrato.
 Identificar si la comunidad ha tenido algún inconveniente, por ejemplo con la realización de una obra o con
la prestación de un servicio, para darlo a conocer a la administración y al ente de control respectivo.
 Realizar un proceso constante de solicitud de información para que el grupo de Veeduría Ciudadana
permanezca informado sobre los cambios y adiciones que se realicen al contrato, y las medidas tomadas
por los contratistas para evitar o mitigar los impactos negativos ocasionados.
Respecto del seguimiento al objeto de Veeduría Ciudadana, es muy útil entablar y mantener diálogos oportunos
con las administraciones municipales, con el propósito de:
32




Solucionar las dificultades que afectan a la comunidad, derivadas de la construcción de una obra o de la
prestación de un servicio.
Presionar para el cumplimiento, por parte del contratista, de las obligaciones estipuladas en el contrato.
Detectar errores, fallas e impactos negativos existentes, presentarlos ante la administración y el contratista
y buscar soluciones inmediatas que permitan mitigar dichos impactos, así como también corregir sobre el
camino los errores cometidos.
Presentar propuestas para realizar modificaciones dentro de un contrato, si estas tienen una base y un
sustento real, y sobre todo un propósito que beneficie a la comunidad.
Tenga en cuenta
Entre los instrumentos que se pueden utilizar para hacer seguimiento, se encuentran:
 Mesas de Trabajo
 Visitas de obra
 Visitas de prestación de servicios
 Reuniones con interventores, contratistas y/o funcionarios
 Actas
 Audiencias públicas
8.3. Seguimiento en la etapa post-contractual
El seguimiento en esta etapa se realiza para verificar la entrega de la obra o del servicio, de acuerdo a lo
establecido en el contrato. También se corroboran las recomendaciones y compromisos de las etapas anteriores.
Herramientas para hacer seguimiento al proyecto y contrato objeto de la Veeduría Ciudadana
Mesas de trabajo
 La Mesa de Trabajo es el espacio ideal para lograr un encuentro entre el grupo de Veeduría Ciudadana y los
entes municipales.
 En ella se pueden presentar temas, pedir información adicional, presentar propuestas, hacer seguimiento al
informe enviado y lograr acuerdos para la mejora en la gestión pública o para la solución de los problemas o
fallas encontrados en los análisis. Por esta razón, esta herramienta es muy útil tanto en la etapa
precontractual como en la contractual.
 En las Mesas de Trabajo es importante que el grupo de Veeduría Ciudadana asista con la información que ha
recolectado hasta el momento, así como con los análisis y los informes que haya realizado. Sobre estos
informes se hará el seguimiento en la Mesa de Trabajo.
 También se debe elaborar una agenda con el orden de las intervenciones de cada una de las entidades y con
espacio para las preguntas.
 Es indispensable que, con la debida anticipación, el grupo de Veeduría Ciudadana elija voceros encargados
de dirigir la mesa de trabajo, de dar la palabra, de organizar las preguntas, y de presentar el informe y las
inquietudes ante la administración.
 Es de suma importancia que el grupo designe una o dos personas encargadas de la realización de un acta,
en la que se incluya una relatoría de los hechos principales de la reunión y los compromisos allí adquiridos
tanto por la Veeduría Ciudadana como por las entidades. Las personas designadas para tal fin también
deben encargarse de recoger las firmas de los asistentes.
Visitas de obra
 Se recomienda utilizar esta herramienta en la etapa contractual. Tienen como objeto observar los avances
que se hayan dado en la obra y, principalmente, constatar los avances de las obligaciones adquiridas en el
contrato por parte del contratista.
 También deben aprovecharse para indagar sobre posibles cambios que se hayan dado en los contratos y
para actualizar la información obtenida por el grupo de Veeduría Ciudadana.
 La realización de la visita de obra requiere de una preparación previa en la que es indispensable:
33




 Realizar una solicitud respetuosa y por escrito ante el contratista y la entidad ejecutante.
 Informar al interventor que la Veeduría Ciudadana en uso de sus derechos requiere del acompañamiento
de la empresa contratista y de la interventoría para visitar la obra.
Esta solicitud debe realizarse para que el grupo de Veeduría Ciudadana obtenga el permiso para la visita y
los elementos necesarios para recorrer la obra y para que cuente con la presencia del contratista, del
interventor, y de los representantes de la entidad territorial.
Así mismo, es importante realizar una visita al interventor para obtener su concepto sobre los avances y
sobre el cumplimiento del contrato, y para solicitar los informes de interventoría, lo cual debe aplicarse
también a las visitas de obra.
Si dentro de la visita de obra se llega a algunos acuerdos con el contratista, es importante realizar un acta a
la cual se le pueda hacer seguimiento.
Para la realización de la primera visita a la obra, es necesario que el grupo de Veeduría Ciudadana cuente
con información previa, sólo así el grupo puede realizar preguntas contundentes, completar la información
que se tiene hasta el momento, conseguir información que no se había podido obtener, e iniciar una relación
con el contratista y el interventor. También sirve para conseguir documentación complementaria como el
cronograma de la obra y los diseños y planos de la obra, entre otros.
Para no olvidar
La visita a la obra siempre debe ser posterior al análisis documental, a la elaboración del primer informe y a la
socialización del mismo, es decir, debe ser una actividad de seguimiento a la etapa contractual.
Visitas de prestación de servicios
 Estas visitas tienen como objeto observar los avances dados en la prestación de un servicio (por ejemplo,
alimentación escolar) de acuerdo con las obligaciones adquiridas en el contrato por parte del contratista.
También deben aprovecharse para indagar sobre posibles cambios en los contratos y para actualizar la
información obtenida por el grupo. Es importante tener un encuentro con la persona responsable del contrato,
para lo cual en ocasiones será necesario obtener una cita con anterioridad con el fin de contar con el tiempo
disponible por parte del responsable.
 Si dentro de la visita se llega a algunos acuerdos con el contratista, es importante realizar un acta de la
misma a la cual se le pueda hacer seguimiento.
Tenga en cuenta
La Veeduría Ciudadana es un proceso de acompañamiento a la administración y no es sinónimo de una
interventoría, razón por la cual, durante la ejecución de la obra, el grupo debe estar en alerta constante respecto
a los posibles problemas o inconvenientes en la realización de una obra, para presentar propuestas de
resolución de los mismos tanto a la administración como al contratista.
Actas de reunión, visitas o mesas de trabajo.
 El acta constituye otra de los instrumentos para la Veeduría Ciudadana. En todos los encuentros con la
administración, el acta es la herramienta que permite llevar un registro de las actividades, los acuerdos y los
compromisos adquiridos por la administración municipal y por el grupo de veeduría ciudadana en estos
espacios.
 Es importante que el grupo designe a una persona para que se encargue del archivo de las actas.
“Modelo de Acta”
VEEDURÍA CIUDADANA
________________________
ACTA No. _______
Mesa de Trabajo
Reunión
Entidad
Entidad
34
Reuniones con funcionarios, interventores y contratistas
 Se sugiere utilizar esta herramienta cuando el grupo de Veeduría Ciudadana ya ha realizado un primer
análisis del proyecto/contrato.
 Estas reuniones nunca deben realizarse con el objetivo de conseguir información preliminar, sino para
profundizar en ella. Para estas reuniones, el grupo de Veeduría Ciudadana debe conocer y tener clara la
información previa sobre su objeto de control social.
 El grupo de Veeduría Ciudadana debe solicitar una cita y preparar previamente preguntas sobre la
información requerida.
Audiencias públicas
 Esta herramienta es un espacio de participación ciudadana en la que las entidades de la administración
pública, las personas naturales o jurídicas y las organizaciones sociales se reúnen para intercambiar
información, explicaciones, evaluaciones y propuestas sobre aspectos de la gestión pública (Artículo 33 de la
Ley 489 de 1998).
 Debe tenerse en cuenta que la Audiencia Pública es un mecanismo deliberante pero no decisorio, y por lo
tanto las conclusiones de la misma no son obligatorias para las entidades.
 El grupo de Veeduría Ciudadana puede solicitar a la administración territorial una audiencia pública, con el fin
de que una o varias entidades territoriales expliquen y entreguen información al grupo sobre su objeto de
control social.
 Por lo anterior, las audiencias públicas se convierten en un mecanismo apropiado para la socialización del
segundo informe de la Veeduría Ciudadana ante la administración pública. Para ello, el grupo debe solicitar la
Audiencia Pública a la entidad correspondiente.
 El mecanismo de convocatoria será definido por la administración, así como la metodología para el desarrollo
de la audiencia, lo que no implica que el grupo de Veeduría Ciudadana deba desligarse completamente del
proceso. Por el contrario, es muy importante que éste acompañe y colabore en las actividades de
convocatoria y en la definición de la metodología, si la administración lo acepta.
 El grupo de Veeduría Ciudadana debe realizar una preparación previa similar a la utilizada para la Mesa de
Trabajo. Es necesario tramitar una solicitud por escrito a la administración municipal objeto de seguimiento,
en la que se incluya el tema y los subtemas de la audiencia, la información requerida, las razones por las
cuales se hace la solicitud y los datos de contacto.
 Se recomienda nombrar en la solicitud los temas a tratar relacionados con la administración municipal
correspondiente. De esta manera se logra que cada las entidades asistan a la audiencia con los temas
35




previamente preparados. Para ello, el grupo debe definir el tema con anterioridad y comunicarlo a la entidad
por medio de una carta.
A continuación, el grupo de Veeduría Ciudadana debe realizar una lista de las dudas que se pretenden
aclarar en la audiencia pública y de las posibles preguntas para formular a las entidades asistentes.
El grupo de Veeduría Ciudadana debe nombrar voceros, quienes intervendrán en la audiencia según lo
acordado entre todos los integrantes del grupo.
También es indispensable que se nombre a una o dos personas para realizar una relatoría sobre la reunión.
En una audiencia pública no es posible realizar un acta de compromisos, pues de acuerdo a ley, las
entidades públicas no están obligadas a cumplir los acuerdos. Sin embargo, antes de comenzar la audiencia,
el grupo puede proponer a la entidad la posibilidad de llegar a acuerdos y firmar un acta.
Esta herramienta es muy útil, porque a través de ella puede convocarse a la comunidad y a las organizaciones
que tienen relación con el tema objeto de la Veeduría Ciudadana. Por ejemplo, si se trata de hacer seguimiento a
un comedor comunitario, puede invitarse a la audiencia pública (con previo conocimiento de los avances del
grupo y del objeto de seguimiento) a la comunidad educativa y a las organizaciones sociales relacionadas con el
tema.
36
Paso 9: Socializar los resultados del ejercicio de Veeduría Ciudadana
¿En qué consiste?
Cuando el grupo de Veeduría Ciudadana finaliza la etapa de seguimiento, es indispensable que presente un
nuevo informe en el que exponga los resultados de las diferentes solicitudes realizadas y los seguimientos a las
actas firmadas durante el proceso. La labor incluye:
 Informar acerca de los avances que ha obtenido el grupo y la nueva información recopilada.
 Describir el proceso que ha realizado el grupo de Veeduría Ciudadana.
 Exponer los compromisos realizados por medio de las diferentes herramientas de Veeduría Ciudadana y los
que se encuentran en las actas.
 Realizar recomendaciones finales a la administración sobre los hallazgos encontrados.
Actividades para implementar en el Paso 9:
9.1. Describir el proceso seguido por la el grupo de Veeduría Ciudadana
Estructura del informe:
Primera parte:
 Descripción del proceso realizado por el grupo de Veeduría Ciudadana a través de las Mesas de Trabajo, las
visitas de obra/prestación de servicios y las actas firmadas.
Segunda parte:
Presentación de una síntesis de la siguiente información:
 ¿Qué hallazgos hubo en el análisis de la información?
 ¿Qué logros importantes tuvo el grupo de Veeduría Ciudadana?
 ¿Qué compromisos fueron cumplidos y de qué manera?
 ¿Qué recomendaciones adoptó la administración?
Tercera parte:
 Se debe realizar una presentación de las conclusiones del ejercicio de Veeduría Ciudadana, y de las
recomendaciones y propuestas finales, dentro de las cuales el grupo debe retomar la mirada global con la
que inició el análisis de la información, hasta llegar a una mirada específica y presentar ante la administración
propuestas que sirvan para mejorar los procesos relacionados con el objeto de control social en cuestión, y
en general todos los que se incluyan dentro del Ciclo de Inversión Pública.
 En esta parte es importante explicar la forma en que el grupo de Veeduría Ciudadana incidió en la toma de
decisiones de la administración, y cómo se desarrolló el proceso de participación, en el marco del ejercicio de
control social, lo que debe incluir una descripción de cómo se dieron las relaciones con la administración y en
qué medida ésta última cumplió con la comunidad.
 Este informe también debe ir firmado por todos los miembros del grupo de Veeduría Ciudadana, e incluir los
datos de contacto.
 Una vez el informe cumpla con todos los requisitos, el grupo de Veeduría Ciudadana debe presentarlo ante la
administración municipal, a través de una Mesa de Trabajo, similar a la del primer informe.
9.2. Socializar los informes con la Alcaldía objeto de control social


La socialización debe ser oportuna y preventiva. Esto significa que el grupo de Veeduría Ciudadana debe
abrir el diálogo para presentar advertencias ante la administración y contribuir a que se hagan correctivos
antes de que las consecuencias para la comunidad sean mayores o irreparables.
Antes de exponer los hallazgos ante la comunidad o los medios de comunicación, es recomendable que el
grupo de Veeduría Ciudadana primero los presente ante la entidad territorial. Esto es clave para generar
acercamiento y confiabilidad con las administraciones, y posibilitar la ampliación de información y un
encuentro conjunto de alternativas de solución y mitigación.
37
9.3. Socializar permanentemente el ejercicio de Veeduría Ciudadana con la comunidad
 Debe realizarse una socialización constante con la comunidad afectada/beneficiaria, para que siempre
esté informada sobre los avances del proceso de Veeduría Ciudadana y para recoger sus inquietudes.
 Para ello, el grupo de Veeduría Ciudadana debe tener presente que representa a la comunidad y que es
vocero de la misma ante la administración municipal.
 El grupo de Veeduría Ciudadana debe informar a la comunidad involucrada desde el momento de su
creación la existencia del grupo, el objeto de seguimiento del mismo, las acciones que se van a
emprender, las actividades realizadas, los compromisos adquiridos y el seguimiento que se ha dado a los
mismos.
 Para su realización, el grupo de Veeduría Ciudadana debe escoger un lugar fácilmente identificable, por
ejemplo, la iglesia, el parque o el salón comunal del barrio, y solicitar de manera verbal o escrita su
préstamo ante la institución correspondiente.
 La convocatoria debe estar dirigida a la comunidad afectada y puede hacerse a través de los líderes, o
por medio del voz a voz, del perifoneo en los sitios más concurridos por la comunidad como
supermercados y tiendas, o a través del teléfono o de volantes. El mensaje debe ser claro e informar
acerca del lugar, la fecha, hora y el tema a tratar.
 Luego, el grupo de Veeduría Ciudadana debe nombrar voceros, un moderador, definir los puntos a tratar
y elaborar un orden del día, además de preparar los materiales considerados necesarios según el
planteamiento que el grupo dé a la reunión.
 Durante la reunión, el o los voceros del grupo de Veeduría Ciudadana deben leer el orden del día y las
preguntas que la comunidad tenga.
 Se recomienda realizar un registro de los asistentes para poderlos convocar a una próxima socialización.
Al dar inicio a ésta, el vocero debe explicar cómo está compuesto el grupo de Veeduría Ciudadana, cómo
surgió, cuál es el tema a tratar en la reunión, hacer público el orden del día y aclarar las reglas de juego
de la reunión, en especial para la realización de las intervenciones.
 Por último, previo a la reunión, debe designarse una persona encargada de la realización del acta de la
misma, con el fin de garantizar su registro.
38