contratación pública. - Consejo de Redacción

MÓDULO 2
CONTRATACIÓN
PÚBLICA.
LECTURA COMPLEMENTARIA
El programa Tras la pista de los dineros públicos es una iniciativa de Consejo de Redacción, La Silla Vacía y el
Proyecto Fortalecimiento Democrático, iniciativa conjunta de PNUD, IDEA Internacional y el Instituto
Holandés para la Democracia Multipartidaria (NIMD), realizada durante el segundo semestre de 2012 para
periodistas colombianos, principalmente de regiones.
La vigilancia de la contratación pública
Esta lectura le permite conocer cómo los medios de comunicación, veedurías
ciudadanas y otras instituciones pueden supervisar la contratación. También
profundiza en la figura del funcionario encargado de ese procedimiento y su rol en los
diversos momentos. Se presentará una lista de las secciones más útiles de los portales
de los organismos que realizan un control y la vigilancia de los contratos públicos en
Colombia.
El periodista que investiga cómo se está gastando la plata del Estado, puede mantener
familiarizado con los documentos de los contratos. La gran dificultad de esto es que en
muchos casos son arrumes de papeles escritos en lenguaje técnico de abogados, con
otros arrumes de estudios técnicos escritos por y para ingenieros de sistemas,
arquitectos o economistas especializados en finanzas.
Por eso este documento busca que usted, como periodista, sepa qué datos son clave en
una contratación, y en qué documentos se encuentran. También sabrá qué otras
instituciones le pueden ayudar a conocer los procesos o a revisar evaluaciones de
procesos similares, para así saber mejor qué irregularidades puede haber y dónde
buscarlas. En los siguientes puntos incluimos varias recomendaciones:
1.
2.
3.
4.
¿Qué se debe mirar?
El funcionario encargado
Los otros vigilantes y sus datos
Para ir más allá
1. ¿Qué se debe mirar?
Al pedir un expediente de una contratación es normal encontrarse con muchos
documentos legales. En muchos casos, además, hay una gran cantidad de anexos
técnicos: si es de una obra hay exigencias de ingeniería, por ejemplo. Es fácil
desorientarse en medio de esa avalancha. Por eso les damos algunos ‘tips’ acerca de
qué se debe mirar.
1. El encargado. Es necesario mirar quién aparece como encargado de la
contratación. Podemos encontrar algo interesante si vemos que no es el
gerente, director o jefe de la entidad, sino un delegado de éste. Si es un
delegado podemos preguntarnos: ¿por qué no lo hace el jefe? ¿hay algún
1
motivo sospechoso? A este punto le dedicaremos el capítulo siguiente de la
lectura.
2. El tipo de contratación. Como explicamos en el documento anterior, cuando
no hay una licitación es importante revisar por qué la entidad eligió otro tipo
de contratación, porque todas las demás permiten hacer un proceso más
rápido y menos cuidadoso. Hay que mirar con calma los argumentos de la
entidad.
3. Los estudios previos. Los estudios previos ayudan a entender porqué hay
que contratar algo y qué se busca contratar. Además, hay que revisar quién
hizo esos estudios, para ver si tiene alguna relación con los interesados o el
contratista final.
4. Las observaciones a los pliegos. Una vez la entidad presenta el primer
borrador de pliegos de condiciones (los prepliegos), los interesados pueden
hacer observaciones. Esos documentos son muy interesantes porque permiten
ver quiénes estarían interesados en participar y qué le quieren cambiar a los
pliegos, normalmente para hacerlos más favorables a ellos. Si alguien, por
ejemplo, pide bajar un requisito, es probable que le quede difícil cumplirlo; si
otro interesado pide exigir más, seguramente está tranquilo con ese requisito
y quiere subirlo para tener menos competidores. También puede ocurrir que
las observaciones coincidan, y eso muestra una falencia en los pliegos de
condiciones, que hace sospechar de torpeza de la entidad o de la intención de
favorecer a alguien.
5. Las ofertas. En primer lugar, los documentos anexos (como certificados de
cámara de comercio) sirven para identificar a los interesados y así revisar si
tienen otros contratos con la misma entidad, si tienen alguna relación entre sí
o con los funcionarios de la entidad. Por otro lado, la cantidad de ofertas y lo
que ofrecen sirve para ver si la entidad armó los pliegos para solo favorecer a
una parte o si hay otro tipo de irregularidades.
6. Las observaciones a las ofertas. Después de las ofertas, los interesados
pueden criticarse mutuamente y tratar de “hundir” al rival. Normalmente se
critican muy duro, y por eso estos son quizás los documentos más útiles de
todo el proceso. Si hay competencia se sacan los trapos al sol, así no sean
ciertos o no tengan fundamento; si no se critican es probable que haya algún
acuerdo debajo de la mesa para que alguno se gane la licitación.
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7. El acta de adjudicación. Además de saber quién ganó, en este documento
queda la constancia de lo que pasó el día que se adjudicó el contrato, lo que en
el caso de las licitaciones se hace en una audiencia. En el acta queda
constancia de cómo ‘patalearon’ –presentaron sus críticas– los perdedores y
cómo se defendió la entidad, que son datos útiles para rastrear posibles
irregularidades y para identificar los actores que pueden convertirse en
fuentes para la investigación.
2. El funcionario encargado
Para investigar la contratación es importante mirar en detalle quiénes son los
contratistas pero también quién es el funcionario encargado del proceso. Lo primero es
que por regla general quien adelanta los procesos (es decir, firma los documentos y
está presente en las audiencias; y por lo tanto es el responsable legal de lo que se
haga). En ese papel, aunque se rodee de asesores, es el principal encargado de definir
todo el proceso, desde decidir que se debe hacer un proceso de contratación para lograr
un fin (hacer una obra, comprar tóner para las impresoras, contratar a un asesor),
hasta establecer a quién se contrata.
Por ejemplo, los Secretarios Generales tienen entre sus funciones hacer las
contrataciones que necesita la entidad para funcionar (por ejemplo, servicios como
vigilancia, mensajería o aseo). Por regla general, quien debe hacer los procesos es la
cabeza de la entidad, como explica el artículo 11 de la Ley 80:
Artículo 11. De la competencia para dirigir licitaciones o concursos y para celebrar
contratos estatales. En las entidades estatales a que se refiere el artículo 2.
1. La competencia para ordenar y dirigir la celebración de licitaciones y
para escoger contratistas será del jefe o representante de la entidad,
según el caso.
2. Tiene competencia para celebrar contratos a nombre de la Nación, el
Presidente de la República.
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3. Tiene competencia para celebrar contratos a nombre de la Entidad
respectiva:
a. Los ministros del despacho, los directores de departamentos
administrativos, los superintendentes, los jefes de unidades
administrativas especiales, el Presidente del Senado de la República, el
Presidente de la Cámara de Representantes, los presidentes de la Sala
Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y de sus Consejos
Seccionales, el Fiscal General de la Nación, el Contralor General de la
República, el Procurador General de la Nación, y el Registrador Nacional
del Estado Civil.
b. A nivel territorial, los gobernadores de los departamentos, los alcaldes
municipales y de los distritos capitales y especiales, los contralores
departamentales, distritales y municipales, y los representantes legales
de las regiones, las provincias, las áreas metropolitanas, los territorios
indígenas y las asociaciones de municipios, en los términos y condiciones
de las normas legales que regulen la organización y el funcionamiento de
dichas entidades.
c. Los representantes legales de las entidades descentralizadas en todos
los órdenes y niveles.
En casi todas las entidades hay algunos asuntos que la cabeza le delega de forma
permanente a otro funcionario, como se lo permite la ley:
Artículo 12. De la Delegación para Contratar. Los jefes y los representantes
legales de las entidades estatales podrán delegar total o parcialmente la
competencia para celebrar contratos y desconcentrar la realización de
licitaciones en los servidores públicos que desempeñen cargos del nivel directivo
o ejecutivo o en sus equivalentes.
En ningún caso, los jefes y representantes legales de las entidades estatales
quedarán exonerados por virtud de la delegación de sus deberes de control y
vigilancia de la actividad precontractual y contractual.
Luego de ver estos detalles de la norma es necesario tener en cuenta como puede
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variar cuando es aplicada. Legalmente la responsabilidad de la contratación la tiene el
funcionario que la adelanta, un camino para evitar ‘problemas’ es delegarle la labor a
otro funcionario. Es importante revisar si el encargado fue designado para adelantar
ese proceso en particular, para unas pocas contrataciones o para asuntos específicos,
porque eso puede dar pistas de intereses que tenga alguien en el proceso.
El funcionario encargado es quien dirige todo el proceso. Aunque cuente con asesores y
apoyo administrativo de otras personas, legalmente es quien define, en última
instancia, cuáles son los pliegos, cuándo se hace la audiencia pública, si los
documentos que presentan los interesados (incluyendo las ofertas) llegaron a tiempo,
etc. Su papel es clave como árbitro entre los interesados y sus decisiones encarrilan la
contratación.
Un ejemplo de la importancia de los funcionarios encargados está en el caso de Alfonso ‘El
Turco’ Hilsaca en Cartagena. Aunque no se trataba de un caso de contratación pública,
uno de los elementos clave en los procesos en su contra fue demostrar que el encargado de
otorgar las licencias de construcción a sus empresas había sido gerente de una de ellas1.
3. Los otros vigilantes y sus datos
Una gran ayuda a la hora de revisar estos procesos está en la información que tienen
otros vigilantes del proceso, cuando están presentes. Una opción es la de las veedurías
ciudadanas. Son organizaciones de ciudadanos interesados que, por la Ley 850 de
2003, están reconocidas por el Estado. Existe una gran variedad de veedurías, algunas
de ellas estructuradas y serias, otras con apariciones más esporádicas. Son muy útiles
cuando han hecho un seguimiento cuidadoso y paso a paso de los procesos, y pueden
ser muy útiles para orientar la investigación. Pero pueden tener problemas, desde que
en ocasiones representan intereses que afecten su evaluación de los procesos de
contratación, hasta falta de conocimientos técnicos que pueden hacer sus evaluaciones
más débiles.
No existe un procedimiento establecido para contactarse con ellas, pues depende del
grado de organización de cada una de ellas. La más importante es probablemente la
Red de Veedurías Ciudadanas de Colombia - Red Ver, que ha servido como fuente para
investigaciones como la que publicó la revista Cambio sobre los gastos de la Contraloría
1
Ver la nota en: http://historico.elpais.com.co/paisonline/notas/Octubre242005/A224N1.html
5
general en tiempos de Julio César Turbay Quintero 2 . También ha sido útil para
ayudar en que avancen investigaciones judiciales y disciplinarias como la del “carrusel
de la contratación” en Bogotá3.
Otra son los organismos de control: contralorías, Procuraduría y personerías. Pero
ellos tampoco están presentes en todos los procesos. La Procuraduría y las personerías
(encargadas de revisar que los funcionarios públicos no incumplan sus deberes),
pueden acompañar un proceso. En ese papel pueden advertir sobre problemas que
vean, pero no están obligados a hacerlo de forma sistemática. Las contralorías (que
revisan que los dineros públicos se usen como es debido) ocasionalmente también
advierten durante los procesos, pero generalmente sólo investigan y sacan
conclusiones después de ellos.
Sin embargo, tienen insumos útiles. Primero, estudiar sus informes sobre otras
contrataciones similares sirve para detectar dónde suele haber irregularidades.
Segundo, tienen bases de datos de funcionarios que están siendo investigados o que
fueron sancionados, y que pueden ser consultadas.
Otro organismo es la Auditoria General de la República, que vigila la gestión fiscal de
la Contraloría General de República, de las contralorías Departamentales, Distritales
y Municipales4.
Veamos algunos de sus informes en línea:
 Procuraduría
o Consulta de fallos, conceptos y demás providencias:
http://www.procuraduria.gov.co/relatoria/consulta_pirel.page
Guía: Ingrese por la opción “Área” y en el formulario que aparece
seleccionar sólo el área “CONTRATACIÓN” para ver todos los documentos
relacionados con este tema.
2
Ver la nota en: http://www.cambio.com.co/portadacambio/846/ARTICULO-WEBNOTA_INTERIOR_CAMBIO-6121033.html
3
Ver la nota en: http://www.elespectador.com/impreso/temadeldia/articulo-351614-se-descarrilo-el-carruselbogota
4
En este artículo de Portafolio puede conocer un balance de los sistemas más utilizados para contratar en los
departamentos colombianos durante el 2011:
http://www.portafolio.co/economia/mas-del-90-contratacion-valle-y-quindio-es-%E2%80%98dedo%E2%80%99
6
 Guía para entender un proceso disciplinario:
o Según la Ley 734 de 2002 (que reforma la Ley 200 de 1995):
http://www.procuraduria.gov.co/guiamp/procedimientos.page
o Glosario: http://www.procuraduria.gov.co/guiamp/terminos.page
 Directorio de oficinas regionales:
o http://www.procuraduria.gov.co/portal/Regionales.page
 Y para estar pendiente de las noticias de la Procuraduría:
o http://www.procuraduria.gov.co/portal/index.jsp?option=net.comtor.cms.fro
ntend.component.pagefactory.NewsComponentPageFactory&action=viewcategory&category=9
 Contraloría:
o Notificaciones hechas a personas naturales y jurídicas en procesos de cobro
coactivo: http://200.93.128.205/web/notificaciones/coactiva
 Informes de auditoría por sector de la Contraloría:
o La mayoría son de 2009 y 2010, hay algunos de 2011; pero sirve consultar
esta sección para conocer el tipo de hallazgos de la Contraloría al hacer
auditorías.
http://200.93.128.205/web/guest/resultado-del-proceso-auditor
 Guía para entender el proceso de responsabilidad fiscal:
o Por causar daño al patrimonio público.
http://200.93.128.205/web/guest/proceso-de-responsabilidad-fiscal
 Sedes departamentales de la Contraloría:
o http://200.93.128.205/web/guest/sedes-en-el-pais
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 Los boletines de la Contraloría:
o http://200.93.128.205/web/guest/boletinprensa
 Auditoria General de la República:
o http://www.auditoria.gov.co/
 Transparencia por Colombia.
o Aunque no es un ente oficial de control, esta corporación hace una labor
importantísima al promover la transparencia como mecanismo anticorrupción en diversos aspectos. Uno de ellos es la contratación, por eso, en
su sección “Transparencia en la Contratación” se encuentran muchos
documentos útiles para conocer los mecanismos de corrupción que se dan
en diversas entidades en esta área; estos son los principales:
 Índice de Transparencia Municipal:
http://transparenciacolombia.org.co/INDICES/IndicedeTransparenciaMu
nicipal/tabid/103/language/es-ES/Default.aspx
 Índice de Transparencia Departamental:
http://www.transparenciacolombia.org.co/INDICES/IndicedeTransparen
ciaDepartamental/tabid/104/language/es-ES/Default.aspx
 Índice de Transparencia Nacional:
http://www.transparenciacolombia.org.co/INDICES/IndicedeTransparen
ciaNacional/tabid/105
 Un tip de cierre:
o Podemos usar Google para buscar contenido específico dentro de una
página. Basta digitar en ese buscador las palabras clave y la dirección del
sitio web sin www, precedida por el código site:
 Prueben con estos ejemplos:
irregularidades contratación site:procuraduria.gov.co
irregularidades contratación site:200.93.128.205 (para el sitio de la
Contraloría)
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4. Para ir más allá
Estos documentos le pueden brindar más información sobre las veedurías ciudadanas:
 Preguntas más frecuentes sobre control social y veedurías
http://camara.ccb.org.co/documentos/6722_controlsocialveedurias.pdf
 Relatoría
del foro “Experiencias Exitosas de Control social y
Veedurías Ciudadanas
http://ocasa.org.co/apc-aafiles/6162636465666768696a6b6c6d6e6f70/Relatoria_Foro_Control_social_200
7.pdf
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