INFORME Protección y asistencia a los refugiados en

INFORME
Protección y asistencia a los refugiados en Venezuela
Introducción
Consejería en Proyectos es una institución de cooperación internacional que viene
trabajando los temas de asilo y refugio en América Latina desde hace más de
veintisiete años. Desde 1998 realiza su trabajo de fronteras en la región andina,
apoyando iniciativas de asistencia humanitaria, protección legal, información e
incidencia política en Colombia y en sus países vecinos. A partir de 2006 ejecuta el
proyecto Conflicto y Región; como parte de dicha iniciativa, este documento es el
primero de una serie de informes que buscan dar cuenta de la problemática de la
población en situación de refugio en las fronteras de Colombia.
Este reporte tiene la particularidad de analizar la situación de la extensa frontera
colombo venezolana desde la perspectiva de la coyuntura y dinámicas que ocurren en
y desde Venezuela. Pero, por otro lado, tomando en cuenta la dinámica del conflicto
armado colombiano, el Informe se centra en el tema de la situación del refugio y su
atención desde el Estado venezolano y las organizaciones sociales comprometidas en
la temática.
Las entrevistas realizadas incluyen a funcionarios del Gobierno venezolano, reuniones
con representantes de las diversas ONG nacionales, así como representantes de
organismos de cooperación internacional que trabajan el tema del refugio colombiano.
Asimismo, incluyó a representantes de algunas Universidades que abordan la
problemática de fronteras. La visita se realizó en el mes de abril de 2007 y tuvo una
duración de 15 días, en los que se recorrieron los estados venezolanos contiguos a
Colombia. Posteriormente se recogió información bibliográfica y documentación para
ampliar el análisis.
1. El escenario regional
El escenario regional latinoamericano está caracterizado por una complejidad que
influye en el desarrollo del conflicto colombiano y, particularmente, en la situación de
las fronteras colombo venezolana. Hoy encontramos un nuevo factor que se añade a
este escenario complejo: a partir de 2003, luego de terminado el impacto del paro de
Petróleos de Venezuela - PDVSA, se evidencia la implementación de una activa
diplomacia por parte del gobierno de Venezuela, a lo largo de América y el Caribe, que
lo convierte en un importante actor de la política regional. La llamada “diplomacia
energética”1 va acompañada de la suscripción de convenios y alianzas con otros
países de la región, aprovechando el interesante precio del barril de petróleo (US$
64,54 mayo 2007) hasta la realización de la Primera Cumbre Energética en Isla
1
La construcción de la Refinería Sandino Bolívar en Nicaragua, construcción de Complejo Petroquímico
con Brasil, desarrollo de campo Ishpingo Tambococha Tiputini en Ecuador, así como la modernización de
la Refinería de Esmeraldas en Ecuador.
1
Margarita (16/04). En ese sentido, es importante recordar que los ingresos globales de
PDVSA entre 1997/2007 han sobrepasado los US$ 100,000 millones.2
La prensa internacional ha destacado recientemente las activas relaciones que las
embajadas venezolanas sostienen en Latinoamérica con organizaciones políticas y
autoridades en toda la región; estimaciones no oficiales sobre los montos de
cooperación internacional colocan a Venezuela como el mayor cooperante en la
región, incluso por encima de los Estados Unidos de Norteamérica. El Gobierno
muestra un discurso activo y brinda su apoyo social y político en varios países de
América Central, los Andes y el Caribe, además del desarrollo de alianzas
estratégicas, comerciales y políticas con Irán, China, Rusia, entre otros. Además,
sostiene una postura de confrontación frente a las políticas del gobierno de los
Estados Unidos, particularmente sobre temas como la situación de la democracia, la
expansión del libre comercio, la lucha contra el narco terrorismo, entre los más
importantes.
Así, hoy día los Andes son un “tablero de ajedrez”, en el que se despliegan distintas
posiciones políticas del gobierno venezolano en relación a temas clave: (i) la posición
crítica frente a los TLC de EE.UU. con Panamá, Perú y Colombia, (ii) la continuidad de
la Guerra contra las Drogas (acusaciones de Washington por falta de apoyo y que el
70% de la droga sale por Venezuela), así como (iii) la posición venezolana frente a los
actores del conflicto colombiano y los entredichos alrededor de una supuesta
connivencia con las FARC; a ello se suma el inesperado giro que supone la mediación
del gobierno de Venezuela en el conflicto colombiano y, finalmente, (iv) la coexistencia
de múltiples institucionalidades, desde las mas antiguas hasta las nuevas, como la
Alternativa Bolivariana para América Latina y el Caribe - ALBA, el TLC de los Pueblos,
BANCOSUR, la Unión de Naciones Suramericana -UNASUR, acuerdos de carácter
bilateral, instancias energéticas, muestran esta simultaneidad de posiciones y
planteamientos en el tablero regional. El reciente retiro de Venezuela del Banco
Mundial y del FMI, así como la amenaza de retiro formulada a la OEA, pueden ser el
inicio de una fractura mayor en el sistema internacional vigente.
El encuentro de los presidentes de Colombia y Venezuela en Hato Grande a fines de
agosto, en el marco de la participación del presidente de Venezuela como garante de
un posible acuerdo humanitario entre el gobierno colombiano y las FARC para la
liberación de los secuestrados por las FARC, así como la búsqueda de una salida al
problema limítrofe de ambos países, constituyen un nuevo giro en este proceso. Parte
del futuro de la relación bilateral dependerá seguramente de la evolución de este
proceso. Hasta hoy, las relaciones entre ambos países fluyen en un péndulo que va
del diálogo constructivo en las agendas comercial (la construcción de Poliducto del
Pacífico y el Gasoducto Transguajiro) cultural y de seguridad, hasta la aparición de
frecuentes incidentes, malinterpretaciones,3 aclaraciones, notas de protesta, así como
frecuentes incidentes en la frontera relacionados a incursiones, “persecuciones en
caliente”, entre otros. En la actualidad, las relaciones bilaterales alternan la
cooperación y la confrontación, dependiendo del tema de agenda. Ambos gobiernos
han tenido el tino de separar las agendas comerciales, de las de seguridad y políticas.
En el caso de la seguridad, existe un fuerte intercambio entre las instituciones
encargadas, tales como el Departamento Administrativo de Seguridad - DAS
colombiano, con la CICPC (Cuerpo de Investigaciones Científicas, Penales y
2
Mares David, Altamirano Nelson. “PDVSA y los Mercados Energéticos Globales” Universidad de
California, aparecido en El Universal, 17 de abril de 2007.
3
En el mes de marzo, el Canciller de Colombia Fernando Araujo señaló que las FARC ve al Presidente
Chávez como líder ideológico; después tuvo que retractarse. También está el tema pendiente de la
extradición de Pedro Carmona, quien estuvo en el proceso del golpe de Estado de abril de 2002.
2
Criminalísticas) y los Teatros de Operaciones en Venezuela,4 así como entre los
aparatos de inteligencia, particularmente en el eje Norte de Santander Táchira y en
menor medida, en Zulia.
En el terreno comercial existe el antecedente de un importante intercambio a nivel
estatal, privado, formal e informal, que proviene de antes del siglo XX y que tiende a
incrementarse en un espacio globalizado. El intercambio comercial ha oscilado
dependiendo de la coyuntura económica de cada país. Mientras Colombia y
Venezuela definen la suerte de su intenso comercio bilateral (US$ 3.000 millones en
2006 y se esperan 4.300 millones en 2007) una vez Venezuela haga efectivo su retiro
de la Comunidad Andina -CAN, se vienen produciendo cambios sustantivos
provocados por el tipo de cambio, el que ahora es favorable para los colombianos. En
el campo de la ganadería, por ejemplo, se viene produciendo un aumento muy fuerte
de la exportación de carne colombiana (7.500 TM en 2006 a 17.000 TM en 2007) lo
que ha llevado a Colombia a restringir dicho comercio.5 Desde 2004, la tendencia de la
balanza comercial ha sido desfavorable para Venezuela.6 Mientras la actual tendencia
a la paridad cambiaria entre el peso y el bolívar favorece el consumo colombiano en
los comercios de las ciudades venezolanas. Está pendiente la concreción y
seguimiento de la Zona de Integración Fronteriza (ZIF) entre ambos países, con
participación de diversos actores locales y regionales. Es sobre este intenso escenario
que analizaremos la compleja problemática del refugio de ciudadanos colombianos en
Venezuela.
2. Del Bolivarianismo al Socialismo del siglo XXI
En esta segunda fase, el gobierno venezolano parece profundizar su camino rumbo a
lo que denomina el Socialismo del Siglo XXI, nuevo pensamiento que pretende
resolver las contradicciones del socialismo realmente existente del siglo XX. Ello pasa
por la promoción de un intenso debate sobre su contenido a nivel nacional en distintos
ámbitos: medios de comunicación, Fuerzas Armadas, los jóvenes y otros sectores
sociales. Su primer instrumento son los llamados “cinco motores” que serán la base de
los cambios previstos en el proceso de profundización del bolivarianismo en su
segunda etapa: (i) la Ley Habilitante; (ii) la reforma socialista constitucional de la Carta
de 1999, buscando la creación de un Estado de Derecho Socialista; (iii); la educación
popular socialista; (iv) La nueva geometría del poder, el reordenamiento socialista de
la geopolítica de la nación y la creación del Partido Socialista Único Venezolano, que
pretende la unión de otros actores políticos; (v) El fortalecimiento del poder popular
para la conformación de un Estado Comunal. Así, el Gobierno busca dialogar
directamente con la población a través de las misiones,7 y los aproximadamente
30.000 Concejos Comunales -sujetos a la reforma de la respectiva ley- que deberían
convertirse en la célula básica de la gestión popular; al respecto, hay preocupación por
parte de los representantes de las organizaciones de derechos humanos, quienes
señalan que “hay una incertidumbre jurídica y de la realidad de la vigencia de los
derechos humanos”.
Otro elemento a considerar para el análisis es la concepción que tiene el gobierno
sobre el papel de la Fuerza Armada Nacional - FAN en el proceso revolucionario, lo
que ha sido objeto de controversia entre el gobierno y la oposición. Según Wilfredo
4
Brigada XVII en Arauca, Teatro de Operaciones Nº 1.
Declaraciones de Ministro de Hacienda colombiano, Oscar Iván Zuloaga, diario La Nación, San
Cristóbal, 5 de abril de 2007.
6
Aldea Mundo. Revista sobre Fronteras e Integración. Centro de Estudios de Fronteras e Integración
CEFI, Universidad de Los Andes, San Cristóbal, Venezuela, 2006, página 92.
7
Robinson I y II (Informática), Vuelvan Caras (Educación y Trabajo), Barrio Adentro (Salud), Milagro
(Oftalmología), Negra Hipólita (Atención integral a niños y adolescentes), Sucre, y Ribas (Educación), etc.
5
3
Cruz, Director General de Alistamiento Militar, se trata solamente del acto de
inscripción de todos los venezolanos, que no supone su reclutamiento. Primero, se
busca la adhesión de sus miembros al proyecto político del gobierno de una manera
más explícita que en la etapa anterior.8 En ese sentido, han tenido lugar actos de
“politización” institucional (el que no se declara socialista puede pedir su baja).
Segundo, se producen los cambios de doctrina hacia la guerra asimétrica (enseñanza
del conflicto de Irak);9 en tercer lugar, se produce el incremento de las reservas
militares y se señala que está prevista la conversión de la Fuerza Armada Nacional en
Fuerza Armada Bolivariana, nombre que deja entrever una connotación regional. Hay
que resaltar el incremento del gasto hecho por Venezuela en armamento, que incluye
la reciente adquisición de nuevos equipos militares rusos. Todo ello tiene
repercusiones de diversa índole en las zonas de frontera.
En lo económico, 2007 será el cuarto año de crecimiento sostenido de la economía
venezolana,10 fundamentalmente explicado por los favorables precios internacionales
del petróleo. El Ministro de Finanzas, Rodrigo Cabezas, estimó que en el año 2007 el
PBI del país será de US$ 200,000. El gobierno continúa promoviendo una política
expansiva de gasto público para financiar sus programas de asistencia a los sectores
más vulnerables de la población, empleando los cuantiosos recursos provenientes del
petróleo en implementar las diversas misiones que se emprenden desde el Ejecutivo.
El control del tipo de cambio y de ciertos sectores de la economía alienta la aparición
de mercados informales. En el mercado informal se consigue hasta el doble de
bolívares por dólar en relación con el tipo de cambio oficial determinado por el
gobierno. El crecimiento y las señales favorables de la economía corren paralelos al
crecimiento relativo de la inflación. Así, en el primer trimestre de 2006, fue de 2%, y en
el mismo período de 2007, es de 4.1%. Adicionalmente, persiste la escasez de
algunos alimentos, lo que determina una creciente dependencia de exportaciones para
abastecer la canasta básica. Queda aún un importante trecho para alcanzar el objetivo
de la soberanía alimentaria.
Durante la primera mitad del año prosiguió la denominada nacionalización de
operaciones (Decreto 5.200 del 26 de marzo de 2007), que implica la participación del
Estado venezolano en hasta el 60% de las futuras empresas mixtas que trabajan en la
Faja del Orinoco11 de 55.134 kilómetros cuadrados, y que cuenta con una reserva
estimada de 260.000 millones de barriles de crudo semipesado. Esta nacionalización
supondrá nuevos ingresos al Estado venezolano. Queda pendiente conocer cuál será
el impacto de estos nuevos ingresos dentro del importante porcentaje presupuestal
destinado a las políticas sociales del gobierno.
En términos generales, es evidente la situación de polarización política en los diversos
sectores de Venezuela hoy, alimentada por el intercambio confrontacional entre los
representantes del gobierno y la oposición, y expresado a través de la prensa, los
debates públicos y entre la gente en las calles. Los hechos coyunturales sirven para
actualizar esta confrontación de manera constante.
8
Manrique, Miguel. “La Participación Política de las Fuerzas Armadas Venezolanas en el Sistema Político
(1998-2001)”, en: Las Fuerzas Armadas en la Región Andina. ¿No Deliberantes o Actores Políticos?.
Comisión Andina de Juristas, Diciembre de 2001.
9
Herrera Jiménez, Héctor, “La Doctrina Militar Bolivariana. El Nuevo Sistema de Seguridad y Defensa
Venezolano”, Noviembre de 2006.
10
Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe, 2006, CEPAL. Disponible en Internet: www.cepal.org
11
British Petroleum, Exxon Mobil, Total, Statoil.
4
3. Situación general de la frontera
La frontera más porosa de Venezuela es la que comparte con Colombia. A lo largo de
sus 2.219 kilómetros se extienden importantes pueblos y ciudades. De esa extensión,
1.304 kilómetros de línea fronteriza corresponden al Estado Amazonas en el lado
venezolano, que colinda con los departamentos colombianos de Vichada y Guainía. A
pesar de su gran extensión, dicho territorio no será materia de este informe, puesto
que aún no se desarrolla ahí un trabajo con población refugiada desde el Estado o la
sociedad civil.
Los otros tres Estados fronterizos son Zulia, Táchira y Apure. Juntos conforman una
frontera de 915 kilómetros con Colombia, y colindan con los departamentos
colombianos de Guajira y César, Norte de Santander, y Arauca, respectivamente.
Se trata de un espacio territorial de 45.500 kilómetros cuadrados de “área de frontera”,
donde convergen e interactúan tanto la problemática del conflicto colombiano como los
problemas de seguridad propios de Venezuela: el impacto humanitario del conflicto
armado -desplazamiento, hostilidades, reclutamiento forzado, cruce de frontera, entre
otros-, la suerte de la desmovilización de los grupos paramilitares desde 2003 a la
fecha, los graves impactos y alcances de la “parapolítica” en Colombia, la dinámica del
narcotráfico, el contrabando y otras actividades ilícitas, especialmente en zonas
estratégicas como Arauca, Norte de Santander y la región Guajira, el futuro de la
negociación del gobierno colombiano con el Ejército de Liberación Nacional -ELN- y
sus consecuencias en Arauca, la militarización de los estados fronterizos venezolanos
y los problemas de seguridad y violencia presentes en dichas zonas. A pesar de esto,
debe señalarse que la frontera colombo-venezolana posee históricamente una enorme
vitalidad en materia de comercio, movilidad humana e intercambio cultural.
A grandes rasgos, identificamos dos grandes elementos que caracterizan al conflicto
armado en esta frontera: el primero es la recomposición del fenómeno paramilitar en el
Nor-occidente del país y en los estados fronterizos de Venezuela, extendiendo sus
intereses comerciales y económicos (“vacunas”, extorsión, etc.); ello a pesar del
proceso de desmovilización y reintegración de los diversos bloques de paramilitares en
Colombia, iniciado años atrás; el segundo es la extensión de los enfrentamientos entre
las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia -FARC- y el ELN en el
departamento de Arauca y en la región del Alto Apure (Estado Apure). Esto se
confirma con la frecuencia de enfrentamientos y asesinatos.
Todo ello determina la mencionada militarización de los estados fronterizos
venezolanos, marcados por el funcionamiento del Teatro de Operaciones Nº 1
(Guasdualito) y el Teatro de Operaciones Nº 2 en San Cristóbal (Táchira), además del
funcionamiento de otros dos Teatros de Operaciones hacia la frontera con Brasil
(Puerto Ayacucho). Su expresión más visible son los numerosos controles fronterizos,
como las llamadas alcabalas y los retenes.
Otro dato relevante es el alto nivel de inseguridad y criminalidad –con particularidades
en las zonas de frontera, aunque no exclusivo de ellas- en el área urbana de las tres
principales ciudades visitadas: Caracas,12 Maracaibo y San Cristóbal. Algunos
comportamientos delictivos (pago de “vacunas”, sicariato, el uso indiscriminado de
armas de fuego) son permanentemente vinculados por los medios de comunicación a
12
Por ejemplo, en el fin de semana largo del 13/16 de abril en Caracas se produjeron 48 asesinatos
(CICPC), mientras que diariamente en el área metropolitana de la capital se producen 8 robos y 15 hurtos
de automóviles. Fuente: Dirección de Investigaciones de Vehículos, CICPC, Ultimas Noticias, 18 de abril
de 2007.
5
la presencia de actores armados colombianos. Sin embargo, los problemas de
inseguridad son un problema mayor, propio de la realidad urbana venezolana, que
excede la presencia de grupos armados en zonas fronterizas. Algunas cifras ilustran lo
señalado: en el año 2006, 4 de cada 10 hogares venezolanos fueron víctimas de un
delito violento; se produjeron 12.257 homicidios en todo el país; 45 asesinatos por
cada 100.000 habitantes.13 El mismo estudio señala que 6 de cada 10 personas no
denuncian el delito del que fueron víctimas. La situación se agrava por el problema de
corrupción en diversos estamentos policiales, lo que determina la escasa confianza de
la población. Esto contribuye a crear una sensación de impunidad e incumplimiento de
la ley entre la población. Tras casi un año de anunciada la Reforma Policial,14 esta no
se ha emprendido, coexistiendo diversos cuerpos de seguridad, con diversidad de
competencias a nivel de las Policías, desde la Guardia Nacional, el Cuerpo de
Investigaciones Científicas, Penales y Criminalísticas -CICPS- a cargo de la
investigación, las policías estaduales, locales. A pesar de la finalización del trabajo de
la Comisión para la Reforma Policial (CONAREPOL) que elaboró un Plan Estratégico
de Acción para cinco años con miras a tener un solo cuerpo policial, aun está
pendiente la aprobación legislativa en la Asamblea Nacional. Por ejemplo, entre 1990
y 2006 se crearon 102 cuerpos policiales, sin embargo, la tasa policial es de
280/100,000 cuando el promedio mundial requiere de 350/100,000.15
Problemas similares enfrenta la administración de justicia pese a la reforma procesal
para llevar al modelo acusatorio: problemas de congestión, retraso y poco acceso para
la población más desprotegida, “el sistema penal sigue siendo el contacto más
traumático que tienen los pobres con el sistema de justicia”.16 Finalmente,
agregaremos que el problema carcelario venezolano es crítico a nivel de la región:
hacinamiento, frecuentes motines, corrupción y violencia en las cárceles.17 Como
sostiene el sociólogo Romero Salazar, (las cárceles) “son depósitos de hombres, de
desechos, que ni siquiera pueden clasificar a los presos ni está en la capacidad de
saber el número exacto de reos que albergan”.18
4. Refugio y tejido institucional en fronteras
Desde 2001, instituciones vinculadas a la Iglesia, a la sociedad civil y a la cooperación
internacional desarrollan en Venezuela un importante trabajo en la atención de la
población requerida de asistencia y protección, particularmente aquella proveniente de
Colombia. El movimiento de derechos humanos actuó desde el inicio en el proceso de
atención, difusión y denuncia de la realidad de la población en situación de refugio,
participando también del proceso de incidencia orientado a lograr respuestas
normativas e institucionales del Gobierno de Venezuela.19
13
Encuesta Nacional hecha por el Instituto de Criminología de la Universidad de Zulia, la Universidad del
Oriente, la Universidad Católica del Táchira, Instituto de Ciencias Penales de la UCV.
14
La Reforma Policial en marcha. Resultados de la Consulta Nacional. Comisión Nacional para la
Reforma Policial.
15
Informe de El Universal, 17 de abril de 2007.
16
Pérez Perdomo, Rogelio. “Reforma Judicial, Estado de Derecho y Revolución en Venezuela”. En: En
Busca de una Justicia Distinta. Experiencias de Reforma en América Latina. IDL, Lima, 2004, pág. 365.
17
El 2/1 se produjo la matanza de 18 internos en Táchira, (18/4) riñas en la Cárcel de Internado Judicial
en Coro, ese día fueron asesinados los dos directores del Centro Penitenciario de Occidente (Santa Ana,
Táchira) por supuestos grupos paramilitares; entre 23 y 24 de abril se produjo el motín de reclusas en la
Cárcel Nacional de Maracaibo.
18
Romero Salazar, Alexis, a propósito de la Encuesta Nacional, en Panorama del 23 de abril de 2007.
19
Alvarado Marino, “El Derecho al Asilo y el de los Refugiados en Venezuela”, en Asilo y Refugiados en
las Fronteras de Colombia. Consejería en Proyectos, 2003, pág. 133 y ss.
6
A pesar de ser éste un informe sobre la situación de las fronteras y el refugio, es
necesario hacer referencia de la realidad encontrada en Caracas. En primer lugar,
porque es el espacio institucional que centraliza a quienes atienden a la población
refugiada en Venezuela. Allí se encuentran la Comisión Nacional para los Refugiados,
la Oficina Regional del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados
(ACNUR), la Organización Internacional para Migraciones (OIM), la Oficina Nacional
de la Cruz Roja, así como la sede de la Conferencia Episcopal de Venezuela y las
oficinas principales de organizaciones de la sociedad civil como el Servicio Jesuita a
Refugiados, el Programa Venezolano de Educación-Acción para los Derechos
Humanos - PROVEA, la Red de Apoyo por la Justicia y la Paz, el Comité de Familiares
de Víctimas de los Sucesos de Febrero y Marzo de 1989 -COFAVIC, la Asociación
Civil Fomento del Desarrollo Popular –FUDEP, entre otras. También es importante
resaltar la labor de convergencia realizada por distintas organizaciones en el ámbito de
espacios de trabajo como el Foro por la Vida, aunque hayan sido de carácter
intermitente y con relativa capacidad de incidencia. Paralelamente, otras
organizaciones hacen trabajo con otros temas, tales como violencia contra la mujer y
que, de forma indirecta, apoyan el trabajo con refugiados; tal es el caso de PROFAUM
y REVIMUN. Las universidades que han hecho investigación sobre el tema, la
Universidad Central, la Universidad Católica y la Universidad Andrés Bello en Caracas,
y también las ubicadas en zona de frontera, Los Andes y Zulia, han sido fructíferas en
el trabajo académico, de sensibilización e investigación en materia de fronteras y de
refugio.
Desde el ámbito internacional, debe destacarse el rol del Centro por la Justicia y el
Derecho Internacional -CEJIL, al haber ayudado a activar el Sistema Interamericano
de Derechos Humanos (disposición de Medidas Cautelares, Audiencia Temática) para
abordar el problema del refugio en Venezuela –así como en otros países vecinos- y
sus impactos, desde la perspectiva de los instrumentos jurídicos interamericanos.
En segundo lugar, Caracas es un espacio importante pues hasta allí ha llegado cerca
del 25% del total de solicitantes que han iniciado el procedimiento ante la Comisión
Nacional para los Refugiados. Probablemente parte de esta afluencia se explique
porque en Caracas hay mayores probabilidades de completar el trámite de la
documentación para los refugiados y, en general, porque la capital suele ser un centro
de atracción tanto para migrantes como para extranjeros.
Particular atención debe prestarse al rol de la Iglesia en el tratamiento del tema, desde
la Pastoral Social de Fronteras, primero como una decisión de la Conferencia
Episcopal, pero también por el trabajo específico de algunos Vicariatos y Diócesis,
particularmente aquellas ubicadas en fronteras, así como el fortalecimiento de la
propia institución en Caracas, y en otras regiones del país. Una característica
fundamental del trabajo eclesial es la atención integral, tanto de migrantes como de
solicitantes o personas requeridas de protección.
Desde 1998 el ACNUR trabaja en Caracas así como en las tres zonas de frontera que
presentan importantes flujos de población en situación de refugio. En cumplimiento de
su mandato fundacional,20 el trabajo se centra en la protección legal de los solicitantes
20
De conformidad con su Estatuto, adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su
resolución 428 (V), de 14 de diciembre de 1950, el ACNUR tiene el mandato de:
•
Proporcionar protección internacional a los refugiados, bajo los auspicios de las Naciones
Unidas, y
•
Buscar soluciones duraderas al problema de los refugiados, ayudando a los gobiernos y a las
organizaciones privadas a facilitar la repatriación voluntaria de los refugiados o su asimilación en
nuevas comunidades nacionales.
Disponible en Internet: www.acnur.org
7
de refugio y población refugiada, así como en el otorgamiento de asistencia
humanitaria para atender la emergencia de quienes recién inician su trámite. Es el
interlocutor más cercano a la Comisión Nacional para los Refugiados, asistiendo a sus
reuniones como observador con voz y sin derecho a voto. Es importante rescatar la
vigencia de espacios de trabajo sostenidos por el ACNUR y sus agencias aún frente a
las consideraciones de seguridad que existen en la frontera y en medio de una
coyuntura política tensa.
Dentro del amplio espectro de instituciones dedicadas al trabajo en asilo y refugio en
Venezuela –con misiones y mandatos particulares- debemos diferenciar y sostener el
núcleo básico de la protección de la población en situación de refugio respecto de los
ámbitos más generales de defensa y denuncia frente al Estado, de los derechos
humanos tanto de población solicitante, población en situación de refugio y población
receptora. Creemos que es en función de estas diferencias que cada institución debe
reconocer el rol que a cada una corresponde.
4.1. Estado Apure
Ubicado en la región de los llanos al sur de Venezuela, el Estado Apure comparte 430
kilómetros de frontera con Colombia. Está compuesto por siete municipios: San
Fernando, Achaguas, Biruaca, Muñoz, Páez, Pedro Camejo y Rómulo Gallegos. Su
capital es San Fernando de Apure, y entre sus ciudades más importantes están
Guasdualito, con una población estimada en 64 mil habitantes, y El Nula con una
población aproximada de 30 mil habitantes, ambas son ciudades de llegada de
numerosa población colombiana que habita el Estado. Apure es, al mismo tiempo, el
cuarto Estado más extenso del país (76.500 kms. cuadrados), y está entre los menos
poblados, con 473.941 habitantes de acuerdo con estimaciones para el año 2007.21
Está también entre los estados más deprimidos del país, a pesar de la enorme riqueza
petrolera, agrícola y maderera que posee. Al Distrito Especial Alto Apure, conformado
por los municipios de Páez y Rómulo Gallegos, corresponde no menos de 200
kilómetros de dicha frontera, convirtiéndose en el corredor natural de paso entre los
departamentos colombianos de Arauca y Norte Santander. Es ahí que encontramos la
mayor concentración de población refugiada e impactos del conflicto colombiano
dentro del Estado Apure.
21
Fuente: Instituto Nacional de Estadística – República Bolivariana de Venezuela.
http://www.ine.gov.ve/poblacion/distribucion.asp
8
Mapa: Gobierno Bolivariano de Venezuela
http://www.gobiernoenlinea.gob.ve/venezuela/perfil_apure.html
Guasdualito y El Nula son también ciudades fronterizas situadas en la zona conocida
como el Alto Apure. El río Arauca separa a las localidades de El Amparo (Guasdualito)
con la ciudad de Arauca, en Colombia. Por su parte, El Nula limita con las poblaciones
colombianas de Saravena y Puerto Colombia.
La presencia del Estado en el Apure es pobre. Está representado por su gobernador
Jesús Aguijarte y un alcalde municipal (del Distrito Especial) cercanos al gobierno
central, aunque con presencia sólo desde la alejada capital, San Fernando de Apure.
El alcalde del Distrito Especial, Jorge Rodríguez, pertenece al partido V República y se
ha distinguido por sus usos poco convencionales para un contexto de inseguridad,
pues en general se moviliza sin mayor protección y aparece como cercano a la
población. Entre nuestros entrevistados existe la impresión de que las autoridades
civiles se encuentran de alguna forma constreñidas por la presencia de la autoridad
militar en el Teatro de Operaciones Nº 1.
Al igual que en otros espacios de esta frontera porosa, son muchas las familias que
habitan en Guasdualito, El Nula y otras localidades de Apure, que tienen vínculos de
parentesco con población colombiana. Esos lazos contribuyen a explicar un importante
flujo humano y comercial en ambos lados de la frontera. Se cree que el reciente
aumento en el flujo de colombianos que pasan a Venezuela está relacionado con la
fortaleza del peso colombiano frente al dólar. En ese sentido, existe una integración
social de hecho que tiene lugar más allá de las políticas de seguridad y la
militarización creciente de los espacios fronterizos.
4.1.1 Alto Apure: de zona de distensión a zona de combate
En el Alto Apure se reproduce desde tiempo atrás la dinámica del conflicto armado que
se vive en el vecino departamento de Arauca, en Colombia: enfrentamientos armados,
casos de reclutamiento forzado -particularmente de jóvenes-, desplazamiento de
población civil (como los casos ocurridos en Caño Gaitán y Santa Inés). Algunos
9
identifican una correlación entre los ciclos de la violencia y represión en Colombia y la
reducción o el incremento de los flujos de población en situación de refugio que cruza
hacia Venezuela. Así, cuando desde el lado colombiano disminuye la presión sobre los
actores armados, aumentaría el número de personas en situación de refugio que
llegan a Venezuela.
El Alto Apure es la zona más crítica cuando hablamos de la regionalización del
conflicto colombiano en Venezuela. En la zona fronteriza dividida por el río Arauca,
entre Apure y Arauca, tienen presencia activa el Ejército de Liberación Nacional - ELN,
las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia - FARC, las Fuerzas Bolivarianas
de Liberación –FBL, grupo armado venezolano que apoya al gobierno, pese a la
negativa oficial de este último y a carecer de todo reconocimiento oficial- y, de forma
muy limitada, grupos de paramilitares. En ese sentido, se trata del espacio de frontera
venezolano con mayor presencia de actores armados del conflicto colombiano. Las
operaciones de las FARC en Arauca tienen su correlato del lado venezolano; incluso
se menciona que elementos cercanos a las FARC tendrían alguna influencia en los
procesos políticos locales y habrían establecido mayores relaciones con las FBL. Se
cree que los operadores locales de las FBL tendrían como estrategia adoptar el
discurso y los programas sociales del gobierno, adquiriendo de esa forma legitimidad
frente a comunidades, campesinos y otras zonas rurales de frontera.
Pese a lo anterior, en Alto Apure encontramos que existe menor presencia militar que
en otras zonas de frontera, con aproximadamente 3.800 hombres de la Fuerza
Armada Nacional (FAN) conformando el Teatro de Operaciones Nº 1, en las afueras
de Guasdualito. Contradictoriamente a la perspectiva de seguridad que atraviesan las
políticas de frontera de Venezuela, el Estado cuenta con un menor presupuesto y
capacidad de respuesta militar en esta vasta zona. La responsabilidad de la seguridad
y la lucha anti subversiva recae en la FAN, y en la Guardia Nacional y la Armada en la
zona del río Arauca. Hasta abril de 2007 se tenía conocimiento de la destrucción de 33
narco pistas de aterrizaje en la zona del Alto Apure, vinculadas a la mafia colombiana
y a las FARC; todas estas pistas fueron identificadas por fuerza militar colombiana.
Por otro lado, existe una alta rotación del personal en las FAN, pues sus efectivos
permanecen poco tiempo en la zona.
Como consecuencia de su fuerte y tradicional presencia en Arauca, el ELN ha logrado
tener presencia también en Alto Apure. Desde mediados de 2006, se constata un alto
nivel de confrontación con las FARC, que habría sido motivada por la conducción del
proceso de paz que lleva el ELN con el gobierno colombiano, disputas por el control
del territorio, además de hechos puntuales como la muerte de un comandante de las
FARC a manos del ELN.
Una variada gama de modalidades delictivas relacionadas con el conflicto se emplean
en la zona, tales como el contrabando de gasolina y otros bienes, el tráfico de drogas,
el contrabando de insumos para la producción de drogas, el cobro de “vacunas” por
parte de las FARC y paramilitares a latifundistas, ganaderos y otros, los secuestros, el
sicariato, el reclutamiento de menores y los asesinatos selectivos. Todo ello configura
un escenario en el que la soberanía del Estado venezolano aparece cuestionada
precisamente en estos espacios fronterizos. A manera de ejemplo podemos recordar
que el anterior alcalde de Guasdualito estuvo secuestrado por el ELN durante 8
meses. Asimismo, autoridades en la zona reconocen que pagan “vacunas”. Sin
embargo, como en los otros escenarios de frontera, también es necesario reconocer
que, en Apure, las dinámicas propias del crimen y la inseguridad local interactúan con
las actividades de los grupos armados colombianos. Todo lo anterior refleja como el
Alto Apure es una región que, además de su lejanía del Estado central, y su cercanía
10
al conflicto armado en Colombia, oscila entre períodos de violencia y de calma,
dependiendo de los intereses de los actores armados.
4.1.2 La situación de la población en situación de refugio en el Alto Apure
La relación entre población con necesidad de protección, solicitantes formales de
refugio, porcentaje de decisiones sobre solicitudes y porcentaje de reconocimientos
sobre decisiones, repite el patrón de una pirámide en cuya base está el total de
población con necesidad de protección y en su estrecho tope los casos reconocidos.
Del total nacional de solicitudes de refugio registradas por la Comisión Nacional para
los Refugiados hasta marzo de 2007, al Estado Apure corresponden 723 solicitudes
que involucran a un total de 2.113 personas requeridas de protección. Hasta abril de
2007 solamente 11 casos habían recibido una respuesta y, de estas solicitudes, sólo 6
habían sido reconocidas, mientras que las 5 restantes, fueron rechazadas.
Por otro lado, se sabe que del total de solicitudes existentes, sólo 171 casos habrían
recibido el documento provisional (información a mayo de 2007), la mayoría de estos
casos son personas residentes en la zona urbana de Guasdualito. A ese ritmo, la
entrega de documentos provisionales terminaría dentro de 20 años, lo que refleja la
magnitud del problema de la (in) documentación, pese a los esfuerzos realizados en el
proceso de cedulación y registro que ofreciera el gobierno venezolano.
La Comisión Nacional para los Refugiados ha realizado una única visita a la zona, en
agosto de 2006, para realizar coordinaciones con los responsables del Teatro de
Operaciones. La Secretaría Técnica de Apure no hace visitas al campo por motivos de
seguridad. Desde su conformación en 2005 hasta abril de 2007, sus miembros se
reunieron una sola vez, durante 2006. Una respuesta integrada en materia de refugio
se vería favorecida con mejores coordinaciones entre las autoridades locales de
distinto nivel, así como con las organizaciones de la sociedad civil que trabajan el
tema.
Es necesario agregar que en los municipios de Achaguas, Rómulo Gallegos y Pedro
Camejo existen zonas en las que residen solicitantes de refugio que son de muy difícil
acceso, lo cual refleja una característica del refugio procedente de Colombia: su
tendencia a la invisibilidad y su dispersión en zonas rurales. Ello supone también un
reto para la atención y protección efectivas que se puede otorgar a los solicitantes.
Para las organizaciones que atienden a población en situación de refugio en el Alto
Apure su trabajo en el campo está signado por la presencia de los grupos armados en
su territorio. Si se atiende a una comunidad, y un grupo armado cree que en ella viven
colaboradores, bases sociales o simpatizantes de su enemigo, influye en la percepción
que tenga sobre ésta.
En definitiva, mientras la situación en el Alto Apure se torna mas difícil por la cercanía
del conflicto armado, las condiciones de atención por parte del Estado venezolano no
son las mejores y requieren de varios cambios a nivel de decisión política, de
procedimiento, de oportunidad en la atención, y de privilegio a los que requieren
protección, solicitantes o no.
11
4.2. El Estado Táchira
Con una superficie de 11.100 kilómetros cuadrados, el Estado Táchira posee una
población estimada de 1,177.864 habitantes.22 La frontera con Colombia se encuentra
tanto al oeste como al sur del Estado; también limita por el sur con el Estado Apure, al
este con el Estado Mérida y Barinas y al norte con el Estado Zulia.
El Estado está conformado por 29 municipios: Ayacucho, Bolívar, Independencia,
Cárdenas, Junín, Jáuregui, Lobatera, San Cristóbal, Uribante, Córdova, García de
Heria, Guásimos, Michelena, Libertador, Panamericano, Pedro María de Ureña, Sucre,
Andrés Bello, Fernández Feo, Libertad, Samuel Maldonado, Seboruco, Antonio
Rómulo Acosta, Francisco de Miranda, José María Vargas, Rafael Urdaneta, Simón
Rodríguez, Torbes, San Judas Tadeo.
Mapa: Gobierno Bolivariano de Venezuela
http://www.gobiernoenlinea.gob.ve/venezuela/perfil_apure.html
La zona fronteriza que dibuja el departamento de Norte Santander en Colombia y el
Estado Táchira en Venezuela es una de las que mayor movimiento tiene en
Latinoamérica. Muestra de ello es que para 2007 se anunció la licitación de un sistema
de transporte masivo binacional (Cúcuta-San Antonio-Ureña) de 37 kilómetros. En abril
de 2007 tuvo lugar una reunión de los Gobernadores de Norte de Santander, Luis
Miguel Morelli y Táchira, Ronald Blanco La Cruz, para abordar tres temas: la
ampliación de la cooperación internacional, un marco jurídico y la concreción de la
22
Fuente: Instituto Nacional de Estadística – República Bolivariana de Venezuela
http://www.ine.gov.ve/poblacion/distribucion.asp
12
Zona de Integración Fronteriza (ZIF). La proximidad entre las poblaciones colombiana
y venezolana tiene su origen en tiempos de la Colonia, cuando ambas regiones
formaron parte del Virreinato de Nueva Granada. Luego de la separación de Colombia
y Venezuela en 1830, su distancia en relación con Bogotá y Caracas, así como las
dificultades de integración dentro de sus propios Estados, consolidaron la cercanía de
ambas regiones, particularmente del eje comercial entre Cúcuta-San Antonio. Recién
en 1950 la carretera Panamericana y la Vía de los Llanos los comunicaron con sus
respectivos países.
4.2.1 Algunos datos sobre seguridad y orden público en Táchira
El gobierno estadual está a cargo de Ronald Blanco La Cruz del Movimiento V
República, mientras que el gobierno municipal está a cargo del Alcalde William
Méndez. La existencia de frecuentes roces entre ambos impide los esfuerzos de
concertación para atender adecuadamente, entre otros, los problemas de frontera,
criminalidad y refugio.
En Táchira encontramos la presencia del Comando Regional Nº 1 de la Guardia
Nacional, mientras que por las FAN tiene la Segunda División de Infantería cuya
guarnición militar tiene sede en San Cristóbal, a cargo del General de División Isbelis
José Delgado Cruz, así como el Destacamento de Fronteras Nº 12. Asimismo hay una
amplia distribución de Comandos Rurales.
Al igual que en Zulia y Apure, los efectos del conflicto colombiano se dejan sentir
claramente en Táchira, particularmente en la ciudad de San Cristóbal y otras zonas
cercanas a la frontera. Ello determina el alto nivel de criminalidad, especialmente
relacionado a las formas de secuestro, “vicariato” (homicidios),23 el pago de “vacunas”
en localidades como Capacho y Rubio son frecuentes; los atracos, tanto en las zonas
urbanas de San Cristóbal, como en las zonas rurales fronterizas con Colombia (La
Fría). En el caso del secuestro, la zona es afectada por este delito desde la década de
1990. Es una modalidad que afecta particularmente a sectores más pudientes, como a
los miembros de la Asociación de Ganaderos del Táchira (ASOGATA).Su
vicepresidente, Guillermo Espósito, pide que se denuncie los casos,24 pero persiste
cierta indolencia de parte de las autoridades del Estado para enfrentar el problema de
raíz. Sin embargo, la lista de personas secuestradas que aparece todos los días
incluye a 18 personas mantenidas secuestradas, algunas desde 2002 hasta el año
2006: 3 en San Cristóbal, 3 en Cordero, 2 en Colón, 2 en Rubio.
Ello afecta, indistintamente, tanto a la población colombiana, inmigrantes, solicitantes
de refugio, o población de interés, pero también a la población venezolana de la zona.
Como consecuencia del proceso de desmovilización de los paramilitares ocurrido en
Colombia a partir de 2003, el Estado Táchira sufre las consecuencias de la presencia
de grupos diversos de paramilitares que son el resultado de su recomposición (caso
de las Águilas Negras).25 El 15 de abril se produjo un atentado de supuestos grupos
paramilitares contra la sede de la Dirección de Inteligencia Militar (DIM) en la localidad
23
Las cifras de muertes violentas en el Estado Táchira son: en el primer trimestre de 2005, 106; en el
primer trimestre de 2006, 129; y, en 2007, 88 homicidios, siendo el Municipio de San Cristóbal el que tiene
más (11), seguido de Ayacucho (6), Junín y Fernández Feo (5), Torbes y Bolívar (4). Fuente: Reunión
Hemerográfica de La Nación, 5 de abril de 2007.
24
Diario La Nación, 16 de abril de 2007.
25
Operan en ocho poblaciones venezolanas, en Machiques, en zona rural de Maracaibo, frente a La Fría,
Colón y Coloncito; su jefe es Armando Pérez Betancur, alias “Camilo”, ex comandante del frente de La
Gabarra del entonces Bloque Catatumbo, contaría con 1.000 hombres. Fuente: El Tiempo, 18 de abril de
2007, según ONG Progresar.
13
de La Fría.26 El Jefe de la Región 5 de la Policía Nacional de Norte de Santander
(Colombia), Brigadier Jaime Otero, dijo que los paramilitares disidentes están
involucrados en la organización de bandas criminales en Venezuela.
Debido a la situación favorable de Venezuela como gran productora de petróleo y
derivados -mientras que Colombia es dependiente-, desde hace años, la enorme
diferencia de precios ha generado la existencia de un circuito amplio de contrabando
de combustible que va de Venezuela a Colombia.27 De forma inversa, mientras
Colombia es el mayor productor mundial de cocaína, las costas venezolanas
representan un interesante punto de salida hacia Europa, a través de una compleja red
de micro transporte terrestre que pasa necesariamente por los Municipios de Táchira
(narcomulas).28
4.2.2 La situación de la población en situación de refugio en Táchira
Pese a lo reducido de su extensión fronteriza, Táchira es el Estado que mayor
población solicitante de refugio recibe de todo el país. Según cálculos de la Asociación
Nuevos Venezolanos, solamente en el Estado Táchira hay 70.000 extranjeros en
busca de nacionalización, con tiempo suficiente de residencia en el país.29 El flujo de
población en situación de refugio desde Colombia tiene dos canales reconocidos. El
primero y más visible, se produce principalmente hacia las localidades de San Antonio
de Táchira y Ureña, porque las personas usualmente tienen un lugar donde llegar
(familiares, conocidos), o encuentran más fácilmente ocupación, preferiblemente en
labores de agricultura, carpintería. Mientras que los potenciales refugiados solamente
pueden llegar hasta el punto de control de la Guardia Nacional en Peracal (San
Antonio), solamente a través de la concesión de lo que se denomina “permiso
humanitario” otorgado por la DIEX para que puedan conceder la entrevista inicial. Por
su parte, la Secretaría Técnica no suele hacer salidas al campo y no llegan a San
Antonio, lo cual representa un gran impedimento para la eficacia del procedimiento de
recepción de solicitudes de refugio. En tal sentido, sería recomendable una mayor
coordinación entre la Dirección Nacional de Identificación y Extranjería -DIEX- y la
Secretaria Técnica, a efectos de facilitar el procedimiento administrativo.
En estas dos localidades y en la ciudad de San Cristóbal –donde son cada vez más
visibles personas en las calles pidiendo ayuda- se focaliza la atención humanitaria y la
labor de protección que llevan a cabo el ACNUR y Cáritas como su agencia
implementadora en la zona. Las instituciones que trabajan en Táchira coinciden en
que el perfil de los solicitantes es predominantemente rural; se trata de población de
origen campesino, algunos fueron propietarios de pequeñas fincas que abandonaron
al huir, en su mayoría de escasos recursos; también se presentan casos provenientes
de zonas urbanas. Al llegar, la mayoría de solicitantes y población en situación de
refugio se establece en “barrios”, “barriadas” o invasiones, como ocurre en el Municipio
de Torbes, afrontando condiciones precarias caracterizadas por el hacinamiento, la
carencia de servicios básicos y la falta de oportunidades en general:
(…) al llegar allí, viven en situaciones infrahumanas, sus casas son de plástico
deteriorado; viven en hacinamiento; normalmente nuestra población se estipula
en cinco a siete personas por familia, de los cuales cinco son menores de
26
Diario La Nación, 16 de abril de 2007.
Explicaciones de un funcionario adscrito al Ministerio para la Energía y el Petróleo en Táchira, quien
señala la alta demanda de combustible: 53 millones de litros diarios en los 122 centros de servicios que
hay en el Estado Táchira. Fuente: La Nación, San Cristóbal, 5 de abril del 2007.
28
Destacamento de Fronteras Número 11 de la Unidad Regional del Comando Antidrogas Venezolano.
29
La Nación, San Cristóbal, 16 de abril de 2007.
27
14
edad. Hay casos de grupos que tienen trece personas, once menores de edad.
Y bueno, todo esto lleva a tener un grado de necesidades humanas muy
grandes en cuanto lo que es el hábitat (Germaín Graterol, Director Cáritas, San
Cristóbal).
El segundo canal de traspaso de la frontera ocurre en las zonas rurales de Norte de
Santander, particularmente en La Gabarra, Convención, Ocaña, Tibú, Puerto
Santander, en donde los flujos son más espaciados, urgentes y menos visibles, por
ejemplo, en las localidades de La Fría, Delicias, Rubio en Venezuela.
Lamentablemente, esta población mayormente campesina, no recibe la atención
requerida y prefiere mantener grados de anonimato e invisibilidad, como medio para
afrontar la inseguridad y la presencia de los grupos armados.
En términos estadísticos, hasta marzo de 2007, la Secretaría Técnica del Estado
Táchira informa de 923 casos de solicitantes. Ello equivale a 2.558 personas que
solicitan refugio. Ello convierte a Táchira en el Estado con mayor número de
solicitudes presentadas, por encima de Apure, el Distrito Capital y Zulia. Por contraste,
del total de casos presentados, solo 60 son reconocidos, los que representan hasta
299 personas. Habría unos 120 negados (información a marzo de 2007). Se observa
que la diferencia entre solicitudes y resoluciones es enorme, al igual que en los otros
Estados. Al respecto, en la Secretaría Técnica afirman que los plazos de 90 días se
superan, por una cuestión de seguridad:
Es poco la cifra porque, (…) por medidas de seguridad, la Comisión Nacional
pues, el lapso establecido en la ley son 90 días, prorrogable por 90 días más,
son 180 días. Pero de esos 180 días, a veces demora un año o dos en tomar
una decisión la Comisión Nacional, porque hace la respectiva verificación de la
información que muestra el solicitante. Esa información no la verifica la
Secretaría Técnica Regional, esa no es nuestra facultad ni es nuestra función
ni es nuestra misión (María Amelia Ramírez, Secretaría Técnica del Estado
Táchira).
La persistencia de los criterios de seguridad que suelen prevalecer en la calificación de
los casos, perjudica la rapidez y oportunidad de la atención. Pese al carácter legítimo
de los criterios planteados por las autoridades del Gobierno, ello atenta contra la
debida atención y protección.
Como en los otros Estados y en el consolidado nacional de cifras, las que ofrece la
Secretaría Técnica difieren de las que tiene el ACNUR y sus agencias
implementadoras, que son mayores en tanto la Secretaría sólo considera como
solicitantes a quienes hicieron llegar su solicitud a sus oficinas, excluyendo a quienes
sólo se presentaron ante el ACNUR o sus agencias implementadoras.
La Secretaría Técnica del Táchira se creó casi a la par de la Comisión Nacional para
Refugiados, en octubre de 2003. Como en los Estados Apure y Zulia, por limitaciones
de personal, la Secretaría de Táchira sólo atiende a los solicitantes (solicitudes,
entrevistas, trámites documentarios), durante las mañanas. Las tardes son dedicadas
por sus dos únicos miembros a atender otros asuntos administrativos de trabajo. Esta,
sin duda, es una importante limitación que comparte con todas las Secretarías.
4.2.3 Las organizaciones de cooperación internacional y el trabajo con
población refugiada en Táchira
En el Estado Táchira trabajan diferentes instituciones cubriendo el área legal y
humanitaria. El Consejo Noruego para Refugiados tiene presencia a través de su
15
representante, trabajando fundamentalmente en sensibilización, a partir de: (i)
visibilidad de situación de refugiados; (ii) capacitación con la Universidad; y (iii)
comunicación social a través de la producción de materiales.
El ACNUR y Cáritas San Cristóbal trabajan en la atención humanitaria y la protección
de los solicitantes en el Estado, pero enfrentan una situación de absoluta
desproporción entre las necesidades de atención y sus posibilidades reales de
atención. Decía el Director de CARITAS Táchira: “… para este año, al final de marzo,
nosotros vemos 87 casos, casi un caso por día, más de 201 personas estábamos
atendiendo, más todos los que tenemos de los años anteriores. Cuando tú te das
cuenta, es una gama muy amplia (…) Eso significa que cada vez está llegando más
población. Nosotros atendemos aquí en la misma oficina, 12, 13 o 14 personas. Y esto
implica que las respuestas que las instituciones dan, a veces se quedan un poco
cortas a las necesidades que tienen las personas”. Aquí se demuestra como la demora
en la atención de las solicitudes de refugio, también tiene un impacto en el trabajo
futuro de asistencia a la población solicitante.
Por su parte el CISP apoya en el trabajo de asistencia humanitaria y atención psico
social. En el ámbito académico, existe el Centro de Estudios de Fronteras e
Integración (CEFI) de la Universidad Los Andes en San Cristóbal, que sigue el tema
del refugio y su relación con la situación de la frontera y la integración fronteriza.
Evidentemente, el trabajo del ACNUR y sus agencias implementadoras, tanto en el
área de protección como de atención humanitaria, está focalizado en los solicitantes
de refugio, mientras que aquellos que no realizan la solicitud deben subsistir desde su
llegada por sus propios medios, y esperar la colaboración de las misiones o las ayudas
de la Gobernación. El apoyo inicial a los solicitantes consiste en la entrega de una
asignación económica para su subsistencia.
(…) en Venezuela no existen programas, en el caso del Estado de
Táchira vamos a hablar, aquí no hay programas o Misiones de refugiados. No
hay organismos estatales que específicamente tengan el suficiente dinero,
como el ACNUR, como para ayudar a estas personas (…) para ello están los
organismos internacionales, y es para ello que están acá. Cada uno
específicamente con sus programas y sus políticas de acción.30
4.3. El Estado Zulia
El Estado fronterizo de Zulia esta compuesto por 21 municipios: Páez, Mara, Enrique
Losada, Rosario de Perijá, Machiques de Perijá, Jesús María Semprún, La Cañada de
Urdaneta, Catatumbo, Miranda, Cabimas, Lagunillas, Valmore Rodríguez, Baralt,
Santa Rita, Colón, Maracaibo, Sucre, Almirante Padilla, San Francisco, Francisco J.
Pulgar, Simón Bolívar. Tiene una participación central en la composición del PBI
nacional, que se explica fundamentalmente por la producción de petróleo del Estado.
Zulia tiene la mayor tasa de crecimiento poblacional del país, y posee al 13% de la
población total de la República, distribuida a lo largo de 63.100 Kms². La población
estimada del Estado Zulia para 2007 es de 3.620.189 habitantes.31 Su capital es la
ciudad de Maracaibo, con 3.335.594 de habitantes (año 2001).
30
Conversación con María Amelia Ramírez, Secretaría Técnica del Estado Táchira, 20 de abril de 2007.
Fuente: Instituto Nacional de Estadística – República Bolivariana de Venezuela
http://www.ine.gov.ve/poblacion/distribucion.asp
31
16
Mapa: Gobierno Bolivariano de Venezuela
http://www.gobiernoenlinea.gob.ve/venezuela/perfil_apure.html
En la actualidad, en el Estado Zulia se reproduce la confrontación política entre el
oficialismo y la oposición. Manuel Rosales, Gobernador del Zulia lideró la más
importante candidatura opositora en las últimas elecciones presidenciales, mientras
Gian Carlo Di Martino, alcalde de la ciudad de Maracaibo, pertenece al chavismo.
Desde la gobernación, Rosales mantiene programas sociales muy similares a aquellos
que el gobierno central implementa. Algunos ejemplos de ello son los Mercados
Zulianos -MEZUL, programa para abastecer a la población de alimentos subsidiados
por la gobernación, el programa Barrio a Barrio que realiza jornadas de salud médico –
odontológico, o el programa de becas y capacitación ocupacional Francisco Ochoa. A
pesar de ello, en las últimas elecciones Rosales no pudo vencer en el Estado del que
es gobernador.
4.3.1 Los escenarios diferenciados de extensión del conflicto en Zulia
Dos son los escenarios principales en los que se refleja el conflicto armado
colombiano en el Estado Zulia:
(I) La región de La Guajira: la zona se ha caracterizado históricamente por la ausencia
del Estado, que se ha hecho presente fundamentalmente a través de la existencia de
unidades militares en la zona; se trata de un territorio extenso en el que las distancias
son grandes. A lo largo del territorio habitado por la etnia Wayúu en Colombia y
Venezuela, ambos gobiernos han aceptado la binacionalidad y, consecuentemente, la
doble documentación y el libre tránsito de los miembros de la etnia. Existe una larga
tradición de comercio y también de contrabando, tanto de bienes legales como ilegales
(marihuana en la década de 1970, alcohol y ahora cocaína, insumos, armas y
municiones).
17
Este escenario de histórica tradición comercial tiene un rol estratégico para los grupos
armados y ello explica los intentos de inserción de fuerzas paramilitares colombianas
en territorio Wayúu, principalmente a lo largo de la costa.
(II) La zona de Catatumbo y la Sierra de Perijá. También habitado por los Barís, es
zona de protección del conjunto de la cuenca del Catatumbo, ha sido objeto de largo
conflicto por control territorial desde Colombia.
4.3.2 El orden público en el Estado Zulia
En el Estado Zulia se reproducen las duras cifras de la alteración del orden público
que en el resto de Venezuela, con matices específicos de una región ganadera con
gran concentración de la propiedad rural y alto flujo de dinero. En el primer trimestre
de 2007, se reportaron 323 homicidios en el Estado, mientras que solamente en la
ciudad de Maracaibo hubo 122 homicidios. En la localidad de Guanero, en el Municipio
Páez, se produjo el secuestro de los padres del Gobernador de La Guajira, José Luis
González, por parte de supuestos miembros de la guerrilla FARC. Según cifras no
oficiales, van 13 secuestros en el Estado Zulia, 11 de ellos contra productores
agropecuarios.32 La institucionalidad para enfrentar el problema del secuestro y la
extorsión corresponde al Grupo de Acciones Especiales de la Guardia Nacional, y a la
Brigada Antiextorsión y Secuestros de la Policía Regional.
Sin embargo, reportes recientes han constatado que en la zona predomina la actividad
paramilitar. Como consecuencia del viaje por el Estado Zulia, encontramos que se
mantiene gran porosidad de la frontera y los grupos armados ingresan cada vez mas
adentro en territorio venezolano, con lo cual el conflicto armado también se extiende a
esta parte de la región. En sectores rurales, ni la GN ni el Teatro de Operaciones
tienen el control durante la noche; situación critica en términos de orden público, tanto
en los centros urbanos como rurales.
4.3.3 La situación del refugio en Zulia
Una de las características del refugio en el Estado Zulia es la dispersión de los
solicitantes y la población en situación de refugio en general, ubicados en Maracaibo,
Machiques, o zonas de La Guajira u otras. Como en Táchira y Apure, esto dificulta la
atención, genera costos adicionales para los solicitantes y hace más difícil llevar el
trámite en general. La Secretaría de Zulia hace salidas de campo a pesar de no ser
una práctica común de estos organismos; sin embargo, claramente no se da abasto
para atender al universo de potenciales solicitantes. Sumado a los problemas que
causa la división del trabajo entre la Secretaría y la Oficina de Identificación y
Extranjería –ONIDEX- para la entrega de documentos provisionales, el trámite termina
haciéndose cada vez más complicado. La procedencia de los solicitantes en el Estado
es variada de acuerdo con los datos de la Secretaría Técnica para 2006:
32
El Universal, 17 de abril de 2007.
18
Procedencia de los solicitantes de refugio
César
Guajira
Magdalena
Norte Santander
Valle del Cauca
Sin Información
Otros
Total
Nº de casos
144
101
35
35
48
4
166
533
Datos 2006
Fuente: Secretaría Técnica de Zulia. Comisión Nacional para los Refugiados.
Gobierno Bolivariano de Venezuela.
Claramente se distingue a los departamentos de Guajira y Cesar como los principales
expulsores de población hacia el Estado Zulia, con el que colindan. Ambos
departamentos suman casi la mitad de los solicitantes; Atlántico, Valle del Cauca
(ubicado a una distancia importante de la frontera venezolana y de Zulia en particular),
Norte Santander y Magdalena aparecen como zonas de relativo impacto, pues juntos
representan un tercio del total de solicitantes de refugio en el Estado. También es
notable el origen disperso de los solicitantes, que provienen al menos de 20
departamentos distintos. Esto se explica, en parte, por la presencia de casos aislados
de hasta 7 departamentos distintos.
Las organizaciones de la sociedad civil que trabajan el tema del refugio en Zulia han
logrado establecer un espacio de coordinación permanente, denominado “reuniones
mensuales de protección” que les ha permitido coordinar ciertos aspectos básicos del
trabajo de las organizaciones como, por ejemplo, la delimitación geográfica y temática
del ámbito de acción de cada una de las instituciones, buscando evitar duplicar
esfuerzos y optimizar el trabajo y los recursos. Evidentemente, también es un espacio
de intercambio, de circulación de información y de debate para la acción y la
incidencia. Se ha trabajado de manera conjunta las capacitaciones sobre refugio
llevadas a cabo con autoridades y funcionarios, enriqueciéndose con las diferentes
perspectivas de las distintas instituciones. También se han tomado acciones conjuntas
frente a situaciones específicas relacionadas con la atención del Estado y la mejora
del proceso de solicitud; durante 2006 se organizó, junto a la Secretaría Técnica,
jornadas hacia zonas de difícil acceso (sectores de la Sierra de Perijá, entre otros),
desde donde la población en situación de refugio tenía enormes dificultades para
llegar a Maracaibo para hacer su solicitud.
Cáritas Machiques y la Comisión de Justicia y Paz33 de Maracaibo, agencias
implementadoras del ACNUR para protección y asistencia, cubren ambos campos y
realizan su trabajo en zonas urbanas de Maracaibo, como el barrio de San Francisco.
Existe un convenio con Cruz Roja para registrar a los solicitantes en los municipios
que ésta atiende. La Cruz Roja ha incorporado a su trabajo de alivio de situaciones de
emergencia el trabajo con refugiados, a través de su acción para atender el stress post
traumático, realización de misiones conjuntas (Catatumbo, La Guajira), o a través de
mecanismos de coordinación con el Consejo Noruego para Refugiados.
33
Casos registrados por la oficina: enero 2007 (30), trimestre 2007 (43). Señala que han aumentado los
casos de familias antes que individuos solos. Fuente: entrevista con Licenciadas Villamizar y Eda
Villalobos, 24 de abril de 2007.
19
Reciben solicitudes y también hacen entrevistas. Sin embargo, la entrevista ya no se
entrega a la Secretaría/Comisión, las agencias la emplean como un insumo para
evaluar la posibilidad de apoyar al solicitante frente a una eventual solicitud de
reconsideración.
5. La situación legal del refugio
5.1. Antecedentes
La Constitución de Venezuela de 1999 reconoce y garantiza el asilo y el refugio,34
confirmando un antiguo historial de colaboración con personas con necesidad de
protección internacional procedentes de diversas partes del mundo. No fue sino hasta
el año 2001, que Venezuela contó con una legislación interna que permitiese
garantizar plenamente los derechos de la población en situación de refugio en su
territorio, de acuerdo con los instrumentos suscritos en esa materia por el Estado
venezolano. Sin haber ratificado la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados
adoptada el 28 de julio de 1951 y en vigor desde 1954 -la piedra angular del sistema
internacional de protección a refugiados-, el Estado venezolano ratificó bajo reservas
el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados de 1967, en septiembre de 1986.
Hasta entonces, en ese terreno se actuaba en cada caso, de acuerdo con las reglas
generales del derecho internacional.
Desde mediados de la década de 1990 se viene produciendo la agudización del
conflicto colombiano, y ello tiene efectos muy puntuales en ciertas zonas de frontera,
como las de Ecuador (640 kilómetros)35 y Venezuela (2.219 kilómetros).36 Así pues, la
presencia cada vez más evidente de los actores armados, los frecuentes
desplazamientos y cruce de frontera de población civil, los enfrentamientos de la
guerrilla con las FF.AA locales, el descubrimiento de fosas comunes, son las señales
más objetivas de este desborde del conflicto y la violencia hacia territorio venezolano.
En nuestras conversaciones con analistas, referían la situación en función a la “teoría
del espejo”, es decir que lo que ocurre en un lado, ocurre necesariamente en el otro.
Esta situación repercute en las posibilidades objetivas de los solicitantes de encontrar
“más” protección del lado venezolano.
A partir del año 2000, este complejo escenario se ve atizado por la ejecución del “Plan
Colombia” como instrumento anti narcóticos impulsado por los gobiernos de Colombia
y Estados Unidos y, luego, desde agosto de 2002, otras iniciativas militares en el
marco de la política de la “Seguridad Democrática” promovida por el gobierno del
Presidente Uribe. Otros factores, como el deterioro del diálogo entre los gobiernos de
Venezuela y Estados Unidos, así como las consecuencias en frontera de la
desmovilización de los grupos paramilitares y su posible reemplazo por otros grupos
delincuenciales, ayudaron a hacer más complejo el escenario fronterizo, para el
desarrollo del trabajo humanitario.
Es en junio de 1999 que se produce una afluencia masiva de población colombiana
(2.230 ciudadanos colombianos en Casigua El Cubo, 650 en el municipio de José
María Semprún y, finalmente, 700 en La Vaquera, Estado Zulia), con necesidad de
protección hacia Venezuela. En enero de 2001 se repiten las afluencias masivas
34
Artículo 69. ”La República Bolivariana de Venezuela reconoce y garantiza el derecho de asilo y refugio.
Se prohíbe la extradición de venezolanos y venezolanas”.
35
Vargas Velásquez, Alejo. “La Política de los Países Vecinos respecto de Colombia”, en: Relaciones del
Ecuador con sus Países Vecinos Colombia-Perú, Ministerio de Relaciones Exteriores del Ecuador,
Diciembre de 2006.
36
Ahumada, Consuelo. Conflicto y Fronteras en la Región Andina. Editorial Pontificia Universidad
Javeriana, Bogotá, Julio de 2004.
20
especialmente en la Sierra del Perijá, Machiques y la zona del Catatumbo. Desde
entonces, el ingreso de población de Colombia huyendo del conflicto tendió a
estabilizarse, aunque el Gobierno de Venezuela tardó en dar respuestas legales
concretas para resolver el problema de solicitud de protección.
Durante la etapa inicial de la emergencia en 1999, el ingreso de población colombiana
que escapa del conflicto a territorio venezolano, fue inicialmente afrontado desde el
componente militar del Estado asentado en la frontera, pero no pasaba por considerar
los compromisos asumidos internacionalmente en la materia. Ocurrieron
deportaciones masivas, vulnerándose el principio de no retorno, entre otros. En ese
período también fue recurrente el uso extendido por parte de las autoridades
venezolanas del concepto de “desplazados en tránsito”,37 protección temporal,
habiéndose producido otros casos de expulsiones, devoluciones y, en general, el uso
de respuestas discrecionales para afrontar la crisis en la frontera.
Hasta la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional para los Refugiados, las
instancias encargadas de resolver la situación de los solicitantes de asilo eran el
Ministerio Público, la Cancillería y el ACNUR como órgano especializado; sin embargo,
en el terreno, las autoridades del Ejército y/o de la Guardia Nacional ejercieron una
fuerte influencia en la atención suministrada en esta primera etapa. Al no estar
familiarizados con el tema y afrontarlo desde una perspectiva de seguridad, muchas
veces se agravó la precaria situación de la población con necesidad de protección.
En el año 2001, el gobierno tomó la decisión de avanzar en la adecuación del marco
legal e institucional para la atención a los refugiados, promulgando la Ley Orgánica
sobre Refugiados o Refugiadas y Asilados o Asiladas -LORRAA. Casi dos años
después, en abril de 2003, se reglamentó, aunque de manera muy general, como
veremos más adelante. También en ese año se creó la Comisión Nacional para los
Refugiados, es decir se partió hasta con dos años de mora en el cumplimiento de las
disposiciones constitucionales y legales sobre asilo y refugio. En retrospectiva, se trató
de una respuesta esencial a los diálogos sostenidos por el Gobierno con el sistema
internacional, y a la necesidad de dar otras respuestas al conflicto armado y sus
consecuencias extraterritoriales, constituyendo un paso adelante en la atención de la
población refugiada en Venezuela.
Desde el año 2005 en adelante, el Gobierno de Venezuela emprendió esfuerzos para
regularizar la situación migratoria de personas extranjeras, mayormente colombianas,
a través de los Decretos 2823 y 3041, para que puedan obtener su naturalización en la
República Bolivariana de Venezuela, procedimiento que permitió la regularización y
cedulación de miles de colombianos. Dentro de este número se deben incluir a
muchas personas que se encontraban en situación de personas de interés o
solicitantes, así como inmigrantes económicos, que han obtenido su cédula de
identidad. Ello demuestra una política de tolerancia en la zona de frontera con la
población colombiana.
5.2. El procedimiento de refugio en Venezuela
5.2.1 La definición de refugiado en la LORRAA
Los instrumentos legales que establecen y regulan el procedimiento de refugio en
Venezuela son la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, el Protocolo
37
Alvarado, Marino. “El Derecho al Asilo y el de los Refugiados en Venezuela”, en Asilo y Refugiados en
las Fronteras de Colombia, Consejería en Proyectos, Bogotá, octubre 2003.
21
sobre el Estatuto de los Refugiados (1967) y la Ley Orgánica sobre Refugiados y
Refugiadas y Asilados y Asiladas38 –LORRAA, y su Reglamento. Aunque Venezuela
no ha suscrito específicamente la Convención de 1951 sobre Refugiados, se vincula a
sus disposiciones a través del Artículo 1.1 del Protocolo de 1967.39 Así, por ejemplo,
la definición de refugiado empleada en la LORRAA (Art.5), remite a los términos
establecidos por la Convención de 1951 y el Protocolo de 1967; en ese sentido, se
adoptó una definición con arreglo a los instrumentos internacionales suscritos por el
Estado venezolano, particularmente, la existencia de “fundados temores de
persecución”. Asimismo, se reconocen los principios de no devolución (Art.7)40 y no
sanción por el ingreso irregular del solicitante a territorio venezolano.
Sin embargo, dada la magnitud, extensión y duración que adquiere el conflicto armado
colombiano y sus impactos evidentes en territorio venezolano, cabe pensar en la
conveniencia de incorporar al debate una propuesta de reforma de la legislación
venezolana sobre refugio, que pudiera reflejar la definición amplia de la condición de
refugiado, con arreglo a lo expresado en la Declaración de Cartagena sobre los
Refugiados, del 21 de noviembre de 1984.41
¿Qué posibilidades existen hoy de que una posible reforma de la LORRAA incorpore
una definición de este tipo? Sobre el tema de la definición del refugio y su calificación,
los representantes de la Comisión Nacional para los Refugiados señalan lo siguiente:
(…) (de la) Convención del ’51 (y el) Protocolo del ’67, de ahí no nos saca
absolutamente nadie. Ni tampoco aceptamos personas que por una violencia
generalizada, que de su país de origen traten de ingresar al territorio buscando
refugio (…) Eso es violencia generalizada porque no hay ataque directo: eso es
una violencia generalizada al entorno, del mundo circundante a donde ellos se
encuentran. Eso no califica. Califican personas que son perseguidas por grupos
subversivos regulares (…) con nombre y apellido. (Por ejemplo): "Nosotros
somos perseguidos por las FARC, Frente 52. O por las AUC, o por el ELN, o
por las Águilas Negras". Entonces ellos nos dicen: "en Cúcuta hubo un ataque
de las FARC el 15 de abril", un ejemplo. "Perfecto". "Entonces necesitamos
refugio, porque mi vida corre peligro". "¿Usted se desplazó dentro del
territorio?" "No, no me desplacé". "Pero ¿sufrió un ataque?" "Sí". "OK. ¿Cuándo
fue?" "El 15 de abril". "El 15 de abril no ocurrió nada en Cúcuta, o ¿usted es un
mentiroso? ¿Usted está falseando una información?" Eso ustedes lo confirman
con Colombia", "voy a confirmarlo". Todas las personas que ingresan a nuestro
territorio, pasan por la misma Inteligencia del Estado Venezolano. Nosotros no
queremos que el conflicto de la hermana República de Colombia llegue a
38
Gaceta Oficial, Número 37.296 del 3 de octubre de 2001.
“Los Estados partes en el presente Protocolo se obligan a aplicar los Artículos 2 a 34, inclusive, de la
Convención a los Refugiados que por el presente se definen”.
40
Luego de reconocer la No Devolución, el Artículo 7º de la Ley, en su segundo párrafo, establece: “Sin
embargo, no podrá invocar los beneficios de la presente disposición la persona que sea considerada,
por razones fundadas, como un peligro para la seguridad de la República o que habiendo sido objeto
de una sentencia definitiva por un delito particularmente grave, constituya una amenaza para la
comunidad del país”. Sin negar la veracidad del argumento, el carácter discrecional de la disposición
puede ser objeto de un uso excesivo y merece ser estudiado en cualquier esfuerzo de Reforma de la Ley.
(subrayado de los autores).
41
Entre sus recomendaciones, la Declaración de Cartagena señala que (…) se hace necesario encarar la
extensión del concepto de refugiado (…) De este modo, la definición o concepto de refugiado
recomendable para su utilización en la región es aquella que además de contener los elementos de la
Convención de 1951 y del Protocolo de 1967 considere también a las personas que han huido de sus
países porque su vida, seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada, la
agresión extranjera, los conflictos internos, la violación masiva de los derechos humanos u otras
circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden público.
39
22
Venezuela. Añoramos que el gobierno colombiano pueda resolver sus
problemas. (Entrevista a Ricardo Rincón, Presidente de la Comisión Nacional
para los Refugiados, abril de 2007).
Al respecto, es importante recordar que en la Región se han hecho importantes
progresos para adecuar el marco legislativo del refugio a las características de los
conflictos existentes, en el sentido propuesto por la Declaración de Cartagena. Tal es
el caso del Reglamento para la Aplicación de las Normas contenidas en la Convención
de Ginebra de 1951 y su Protocolo de 1967, adoptado por el Ecuador en 1992.
Recordemos que en el caso ecuatoriano, su Reglamento ha regulado el proceso de
refugio en un contexto de flujos constantes de población colombiana con necesidad de
protección internacional. También tenemos la Ley del Refugiado adoptada en el Perú
en 2002 o, más reciente, el Estatuto del Refugiado adoptado por Uruguay en
noviembre de 2006. Tales innovaciones legales tienen en común la incorporación de
una definición amplia del refugio, en la que se reconoce que la generalización de
situaciones de violencia en el mundo ha ocasionado violaciones masivas a los
derechos humanos, y que ello impone una revisión de las causas del refugio. Ello sin
mencionar que otros países de la Región en la práctica aplican desde hace mucho una
definición amplia del refugio, como es el caso de Brasil y Argentina.
5.2.2 La LORRAA y la situación vigente
Con relación al procedimiento de refugio, podemos señalar que la LORRAA lo
establece de una manera bastante general, dejando un amplio margen de
discrecionalidad para su aplicación, por lo que requiere mayor precisión en algunos
ámbitos.
El ciclo del solicitante consta de entrevistas, llenado de formatos y cuestionarios, una
larga espera para la expedición de documentos que tienen que ser visados
mensualmente por las unidades de la Oficina Nacional de Identificación y Extranjería –
ONIDEX, que desde enero de 2007 se encuentra a cargo del General José Javier
Morales, y Presidente de la Fundación Misión Identidad. En este ciclo persisten varias
trabas en la documentación, con diferentes implicancias para el cumplimiento de los
derechos inherentes a los solicitantes y refugiados.
La LORRAA señala que todos los procedimientos para la determinación de la
condición de refugiado o refugiada estarán sujetos a los principios de accesibilidad,
oralidad, celeridad y gratuidad. Como veremos más adelante, al momento de
analizar el problema de la demora y la acumulación de los casos -así lo señalaron gran
parte de las personas entrevistadas-, el incumplimiento del principio de celeridad por el
Gobierno de Venezuela es abrumador. La ley señala que se respeta también la unidad
familiar (Artículo 2.6), que contempla que el solicitante pueda reunirse con su familia
(pareja e hijos menores de edad). Básicamente, el trámite a seguir por los solicitantes
de refugio luego de entrar al país debería ser el siguiente:
1. Acercarse donde un funcionario público civil o militar, o al ACNUR o a sus
agencias ejecutoras, y realizar la solicitud por escrito u verbalmente. En ese
momento debería entregársele al solicitante un documento provisional que le
permita desplazarse libremente y regularice su permanencia durante los 90
días que demora, de acuerdo con la ley, el trámite de solicitud de refugio.
Cumplidos los 90 días, el solicitante debería recibir una respuesta.
2. De ser ésta negativa, tendrá 15 días luego de recibir la notificación para
solicitar un recurso de reconsideración, al que debe darse trámite durante los
90 días posteriores a su presentación.
23
3. Si la reconsideración fuese negativa, el solicitante tendrá derecho a acudir a la
etapa contencioso-administrativa, en la que se examina la decisión de la
Comisión Nacional.
4. De ser positiva la repuesta (sea en la primera instancia, luego de la apelación o
en la etapa contencioso-administrativa), el solicitante debe acercarse al
Ministerio del Interior para recabar su documento de identificación, es decir la
cédula de transeúnte, la que le permitirá obtener un empleo legal, así como
obtener certificados de notas que le permitan proseguir estudios en el nivel
superior. La decisión de la Comisión Nacional para los Refugiados es notificada
al solicitante, mediante documento escrito, que se pretende sea siempre
justificado.
La realidad, sin embargo, es mucho más compleja, en detrimento de los solicitantes y,
en general, de las personas requeridas de protección que cruzan la frontera y tienen
que enfrentar una nueva interacción con las autoridades de otro país. Ello incluye
diversos trámites, plazos y un margen de discrecionalidad que describen un trámite de
solicitud de refugio bastante más complejo de lo previsto en la ley.
Por un lado, existen algunos procedimientos que no están previstos en la LORRAA ni
en su Reglamento. Es el caso de las entrevistas de pre-elegibilidad a los solicitantes
para determinar su situación, en las que se implementan nuevos criterios, entrevistas,
al momento de producirse los primeros encuentros con los solicitantes, que a manera
de filtro, generan una mayor discrecionalidad para quienes tienen que decidir
finalmente sobre la situación del solicitante, puesto que se incorporan en las preguntas
de la pre-elegibilidad elementos objetivos adicionales sobre las causales que
originaron la salida del país. Las entrevistas de pre-elegibilidad son llevadas a cabo
por las Secretarías como un filtro para los casos que, supuestamente, carecen de
sustento legal. Esta medida probablemente estuvo destinada a agilizar el trámite de
casos muy urgentes, y de otros claramente necesitados de protección internacional;
sin embargo, no hay que descartar la existencia de errores durante esta “etapa” del
proceso que, además, generalmente consiste en entrevistas muy breves. Ello muy
probablemente conducirá al rechazo de casos justificados. Desde las organizaciones
de la sociedad civil existen también otros cuestionamientos al procedimiento de preelegibilidad: como se señaló anteriormente, no está previsto en la ley. En segundo
lugar, siendo la Comisión Nacional para los Refugiados el único organismo facultado
por la ley para decidir sobre el reconocimiento o denegación de cada caso, las
Secretarías Técnicas que ejecutan este procedimiento –sin estar contempladas en la
Ley-, están decidiendo en la práctica sobre el reconocimiento de la condición de
refugiado.
Asimismo, en la práctica ocurre que los plazos de noventa días -prorrogables- para las
dos primeras etapas del proceso -solicitud y apelación- terminan por ser prorrogados
de manera indefinida, con lo cual se refuerza el problema de la falta de oportunidad
entre la solicitud del refugiado y la respuesta del Estado. Esta indeterminación abre la
posibilidad de que los casos se prolonguen de manera excesiva, por meses y años,
cuando lo que ha llevado al solicitante a presentar su solicitud es una situación de
riesgo inminente.
Las consecuencias de la indeterminación en los plazos son la precarización de la
condición de los solicitantes y la vulneración de sus derechos fundamentales, en tanto
no regularicen o definan su situación lo que, consecuentemente, ocasiona que no
puedan trabajar de manera formal ni realizar trámite o gestión alguna durante ese
período indeterminado de tiempo.
24
La expedición del Documento Provisional, significa que la persona se ha sometido al
trámite establecido por la LORRAA y que no tiene problemas ni con la justicia ni con
las autoridades de Migraciones, lo cual debiera exonerarlas de cualquier problema
migratorio. En el caso del Estado Zulia, por ejemplo, desde el mes de diciembre de
2006 no se está expidiendo dicho documento provisional por la falta de material de
seguridad necesario, lo cual refleja otras dificultades en su entrega. Este es un
requisito fundamental para garantizar el derecho a la no devolución, entre otros,
mientras tiene lugar el trámite de la solicitud. Las constancias entregadas, en lugar del
documento provisional, traen problemas a sus portadores al no ser el documento
oficial que las autoridades civiles y los miembros de la Guardia Nacional o de la
Fuerza Armada Nacional conocen y reclaman en las distintas alcabalas y retenes.
Tampoco está previsto en la LORRAA o su reglamento el visado mensual del
documento provisional que exigen las autoridades de ONIDEX, para demostrar que el
solicitante sigue en el país y controlarlo.
A esta situación, se suma el hecho de que la ley demanda que las solicitudes sean
entregadas de manera inmediata por quien las haya recibido, a la Comisión Nacional
para los Refugiados, lo que en la práctica no ocurre con las Secretarías Técnicas, que
se constituyen en un “procesador” de las solicitudes, pero sin ninguna capacidad de
definición, pues dependen funcionalmente de la Comisión a través de su Director. La
situación se complica cuando observamos que se espera a acumular un número de
casos en las oficinas de la Secretaría, para hacer el envío acumulado de las
solicitudes a Caracas, lo cual constituye un retardo injustificado. Es un asunto de
carácter administrativo que debiera ser corregido, mientras se adoptan las decisiones
definitivas para resolver las carencias logísticas, económicas y de recursos humanos
de la Comisión y sus Secretarías Técnicas.
Otro aspecto importante es el uso del Recurso de Reconsideración establecido en la
legislación ordinaria venezolana, como un recurso final, ante la propia Comisión
Nacional. Hay todavía pendiente un debate entre las instituciones que trabajan en
refugio, sobre los criterios para definir a quien se apoya o no en su solicitud de
reconsideración. Al momento de elaborar el presente Informe, había aproximadamente
unas 15 reconsideraciones en proceso. Una última vía que ha empezado a ser
utilizada, es la vía de los procesos contencioso administrativos (casos de CARITAS),
mediante la cual se busca una decisión jurisdiccional con relación a la denegación del
Estatuto por parte de las autoridades.
5.3. La Comisión Nacional para los Refugiados y las Secretarías Técnicas
De acuerdo con la LORRAA, la Comisión Nacional para los Refugiados es un
organismo multisectorial presidido por un representante del Ministerio de Relaciones
Exteriores e integrado por el representante designado del Ministerio de Interior y
Justicia y el representante del Ministerio de Defensa, quienes tendrán derecho a voz y
voto; tienen derecho a asistir con voz y sin voto los representantes designados del
Ministerio Público, de la Defensoría del Pueblo y la Asamblea Nacional (propuesto por
la Comisión Permanente de Política Exterior). Anteriormente se tenía una Comisión
Técnica para el Asunto de los Desplazados, también de carácter interministerial. Una
de las cuestiones que vale la pena referir como problema principal, se relaciona con
esta composición multisectorial que dificulta la coordinación y seguimiento efectivo por
parte de los funcionarios encargados. Ello ha impedido que se trabaje a un ritmo mas
sostenido para calificar y definir la situación jurídica de esta población. Los miembros
de los respectivos Ministerios, no están dedicados a tiempo completo a la revisión de
casos. En términos generales, la Comisión se reúne de forma mensual pero aun así no
logra superar los problemas de acumulación de casos. En este momento, existen más
de 7 mil casos desde 2003, o antes, hasta hoy, más aquellos que cada día siguen
25
llegando a los tres estados en los que existen Secretarías Técnicas, aquellos que
llegan directamente a Caracas y todos los canalizados a través del ACNUR y sus
agencias ejecutoras.
Los representantes ante la Comisión serán elegidos por las máximas autoridades o
representantes de sus instituciones u órganos, de acuerdo con el Reglamento de la
LORRAA. Asimismo, asiste como observador (con voz sin voto) el representante del
ACNUR. De otro lado, la Comisión puede invitar a las organizaciones
gubernamentales y no gubernamentales que estime conveniente para que participen
como observadores con voz y sin voto. El trabajo de la FAO, del UNICEF y, de
acuerdo a sus especialidades, de otros organismos internacionales puede resultar
también de suma importancia para el trabajo humanitario.
Entre el año 2003 y 2005 se crearon las Secretarías Técnicas a manera de
organismos descentralizados para la atención de casos en las propias zonas de
frontera. Al día de hoy se han previsto en los estados Zulia, Táchira y Apure. En ese
sentido, a pesar de ser un proceso relativamente reciente, se constata, por un lado, la
voluntad política de parte de las autoridades venezolanas de descentralizar la atención
y recepción de solicitudes, más cerca de la frontera. Pero esta voluntad debe ser
complementada con un presupuesto adecuado para abordar el problema, recursos
humanos y especialización técnica adecuada para atender a la población en refugio.
Lamentablemente, por cuestiones de orden logístico y/o geográfico, esto no siempre
es posible. Las Secretarías Técnicas, en donde muchas veces se hacen las
entrevistas, no permiten la confidencialidad garantizada por la Ley (Art.15), pues, en
muchos casos, no hay ambientes separados y los otros solicitantes presentes
escuchan el testimonio que otros ofrecen. Esto, en el marco de desconfianza y
temores de los solicitantes, afecta el proceso. Las Secretarías Técnicas son un paso
hacia delante en el esfuerzo de “sincerar” la situación de la población colombiana que
huye de la violencia y cruza la frontera. Sí sorprende que aún no estén
normadas/reglamentadas, lo cual genera una excesiva discrecionalidad en su
funcionamiento, especialmente en lo que se refiere a la relación con la Comisión de la
cual depende.
Evidentemente, las solicitudes no se tramitan dentro del plazo de 90+90 días que
dispone la ley. Demora muchísimo más, años incluso, sin importar cuándo se haya
realizado la solicitud. La cédula de transeúnte, documento que en Venezuela sólo se
entrega a los refugiados y prácticamente los señala como tales, por un tema logístico
sólo se expide en Caracas, lo cual, en la práctica, ha hecho imposible que el
reconocimiento de la condición de refugiado sirva para obtener un empleo u obtener
certificados de estudios que permitan continuar los mismos en el nivel superior (ver
problema de la documentación).
La forma como funciona el procedimiento constituye una traba en la medida que al no
existir canales fluidos de resolución de casos, hay un serio problema de embalse en
los distintos niveles donde se han generado. Desde el ingreso al país, las entrevistas
llevadas a cabo por las instituciones que están calificadas para registrar casos, el
llenado de solicitudes, etc.
5.4. ¿Cuáles son los problemas?
5.4.1 La invisibilidad
El problema de la invisibilidad del tema de los refugiados significa que en la mayoría
de los casos, por desconocimiento o por la búsqueda de una mayor seguridad, los
26
colombianos que cruzan la frontera no solicitan acogerse al estatus de refugiado sino
que prefieren desarrollar sus nuevas vidas en Venezuela, a través de la obtención de
nuevos trabajos, la obtención de documentación por vías no regulares, entre otros
mecanismos irregulares. Esta característica presupone que los colombianos optan
conscientemente por mantener su invisibilidad al mezclarse con población local, tanto
en los ranchos en zonas rurales, como en los barrios de las principales ciudades y
evitar así los canales formales de la solicitud, el registro y el reconocimiento del Estado
venezolano.
Por otro lado, la tradición de intercambio histórico que existe entre las poblaciones de
ambos lados de la frontera, condiciona las características del refugio en esta frontera
que mantiene niveles incontrolables de porosidad social, cultural, económica ayudando
a incrementar el nivel de invisibilidad/estigmatización de la población. Pero este
problema de la invisibilidad puede ser visto también desde otros niveles más amplios:
por ejemplo, en el escaso manejo que la prensa venezolana hace del tema, o las
distorsiones en las que suele incurrir; en el relativo reconocimiento del problema
humanitario por parte de las autoridades venezolanas; en la propia percepción de los
solicitantes, así como en el tratamiento académico de los asuntos relacionados a
Colombia, el conflicto armado y sus consecuencias en la frontera. Este es un problema
que deben atender, en forma prioritaria, las autoridades venezolanas como parte de
una respuesta adecuada a la situación.
A ello se suma el frecuente requerimiento de mano de obra colombiana en Venezuela,
lo que facilita esta “mimetización” de aquellos que huyen de la violencia, como es el
caso de campesinos en las chacras en periodos de cosecha, así como de carpinteros
y tapiceros en las ciudades, o los buhoneros en las principales ciudades. Existe la
creencia/temor entre parte de la población que cualquier registro no es más que otra
manera de ponerse en riesgo frente a los actores armados que tienen presencia en las
zonas de frontera. Algunas instituciones que trabajan temas de derechos humanos y
de refugio, como las CARITAS (38 diócesis), han creído conveniente incorporar
mayores niveles de interlocución e incidencia ante el Estado venezolano y sus
autoridades, de modo de evidenciar la omisión del Estado y permitir una mejor
respuesta al problema de los solicitantes de asilo y refugio.
27
Las brechas del refugio en Venezuela42
Cifras: marzo 2007
684
refugiados
Solicitudes decididas:
1.373
6.644 solicitantes
250.000 personas de interés para ACNUR
Una serie de razones contribuyen a explicar las brechas que muestra el gráfico sobre
la situación de la población con necesidad de protección en Venezuela. Se reconocen
los esfuerzos desde el Estado venezolano por cerrar gradualmente esta brecha: la
creación de la Comisión Nacional; la creación de organismos descentralizados para la
atención a los refugiados como las Secretarías Técnicas de Apure, Zulia y Táchira; la
adecuación del marco legal venezolano a la normativa internacional vigente. En suma,
la implementación de un sistema de atención a la población en situación de refugio.
Sin embargo, hay todavía muchas mejoras por hacer dentro de ese marco
recientemente implementado. Las dificultades de la tramitación de las solicitudes se
explican por varios factores:
1. Predominio de un enfoque de seguridad para abordar el tema del refugio. Se
verifican los datos ofrecidos por cada solicitante a través de órganos de
seguridad e inteligencia; los miembros de las Secretarías Técnicas reconocen
que sólo esa parte del trámite puede tomar hasta un año.
2. Composición multisectorial de la Comisión Nacional. Es el único órgano
competente para reconocer o denegar el estatus de refugiado a los solicitantes.
42
Todas las cifras del gráfico se refieren a individuos, no a casos (en los que puede estar involucrado más
de un individuo).
28
Sin embargo, sus reuniones requieren de la coordinación de sus miembros,
que pertenecen a distintos sectores del Estado.
3. Escasos recursos de la Comisión Nacional y las Secretarías Técnicas. El
insuficiente personal no se da abasto para atender a los solicitantes con la
celeridad necesaria ni en la Comisión ni en las Secretarías. En cada Secretaría
trabajan dos personas que realizan el trámite de refugio: la solicitud, la
entrevista de pre-elegibilidad, la entrevista propiamente dicha y la elaboración
de un informe para la Comisión sobre cada caso. A ello hay que agregar que
existe un “embalse” de población colombiana con necesidad de protección
desde la época anterior a la Comisión Nacional y las Secretarías, más allá de
las deportaciones que anteriormente tuvieron lugar.
ESTADÍSTICAS 2003 – MARZO 200743
ESTADO
Casos
recibidos
# de
solicitantes
Distrito Capital
Apure
Táchira
Zulia
TOTAL:
668
723
923
350
2.664
1.231
2.113
2.558
742
6.644
Total casos decididos
576
Casos
Casos
reconocidos
denegados
284
292
Fuente: Comisión Nacional para los Refugiados, Gobierno Bolivariano de Venezuela. 2007
Varios de estos factores identificados son útiles para considerar el amplio margen que
existe entre la población “de interés” para el ACNUR y el número de solicitantes:
1. Escasa difusión del procedimiento de refugio y de los derechos de los
refugiados.
2. Problemas de distancia y accesibilidad: pese a la creación de Secretarías
Técnicas en los Estados de frontera, la población con necesidades de
protección no siempre accede fácilmente a las zonas urbanas en donde se
ubican las Secretarías, las que a su vez salen poco al campo; en algunos
casos hay la prohibición explícita de hacerlo por motivos de seguridad.
Aunque no se ha estimado su impacto potencial en el número de solicitudes de
refugio, hay que considerar la implementación desde hace un par de años de los
procesos de “cedulación” y de la Misión Identidad implementada por el Estado
venezolano. Se cree que alrededor de 500 mil colombianos pudieran haber sido
regularizados en Venezuela mediante este procedimiento. No se puede descartar que
buena parte de ellos haya optado por naturalizarse, como una manera de protegerse y
establecerse en Venezuela, accediendo a servicios básicos y sin correr el riesgo de
tener que regresar a Colombia.
Hay que anotar también lo variable que son las cifras sobre solicitantes, resoluciones y
estadísticas más generales que manejan distintas instituciones. Ello obedece a que
todavía cada instancia, incluyendo a la Iglesia (perspectiva de atención pastoral), el
ACNUR (mandato internacional), la Defensoría del Pueblo, la Cruz Roja (víctimas del
43
La Comisión Nacional para los Refugiados inició su trabajo en 2003. Al momento del recojo de la
información la Comisión analizaba 120 solicitudes que involucraban a aproximadamente 250 personas.
29
conflicto), recoge y sistematiza los casos que le llegan a cada una y que decide
asumir, algunas por ámbito territorial de acción, otras por expertise profesional. Ese es
un primer nivel de registro que se hace de forma muy dispersa.
De acuerdo a las cifras del ACNUR habría hasta 200.000 personas de nacionalidad
colombiana y que son de interés para la realización de su mandato de protección. Este
es el universo inmenso de población sobre el cual debiera actuar el Estado venezolano
y los organismos internacionales, Sin embargo, el número oficial de solicitantes de
asilo/refugio asciende a solamente 7.019 casos y sólo 719 han sido formalmente
reconocidos (ver Pirámide).
Pero la única institución encargada de modo oficial de recibir, calificar y definir, es la
Comisión Nacional y sus Secretarías, aunque los resultados alcanzados evidencian
que el sistema aún se encuentra demasiado centralizado. Sería importante dotarlas
del equipo adecuado para un cumplimiento descentralizado y oportuno.
En primer lugar hay que recordar que el único en capacidad de reconocer o rechazar
las solicitudes es el Estado a través de su Comisión especializada. Sus Secretarías
Técnicas constituyen un primer instrumento de desconcentración de las competencias
de recepción de casos, pero no tienen capacidad decisoria sobre la situación de los
solicitantes. Se podría emprender acciones de capacitación y dotación de recursos
que permitan una mejora del servicio y agilizar el trabajo a la Comisión Nacional.
El Estado venezolano ha mantenido la práctica de no expulsar ni devolver personas
con necesidades de protección de conformidad con el Artículo 33° de la Convención
de 1951. Sin embargo, algunas instituciones califican la política del Estado venezolano
como de “tolerancia excluyente” (confirmar su uso), al mantener una situación de
aceptación de la presencia de los solicitantes, pero resolviendo de modo muy lento su
situación. Es decir se permite la permanencia de la población, pero no se le determina
su situación legal con lo cual se producen una serie de restricciones en el goce de
algunos derechos que son objeto del presente informe.
5.4.2 El problema de la acumulación y el embalse
Un primer elemento es la brecha que existe entre gente que busca protección y la que
accede efectivamente al sistema jurídico vigente en Venezuela, de acuerdo a la
información oficial con la que se cuenta. Nos referimos a colombianos que cruzan la
frontera afectados por la situación de conflicto, pero que no solicitan el refugio. Es
decir, mientras que según cálculos internacionales son 200.000 personas de
nacionalidad colombiana que habrían tenido que cruzar la frontera por motivos
relacionados a la situación de violencia, menos del 4% acude a la protección formal
del sistema del refugio.
Hay otras formas que busca la gente al cruzar la frontera y establecerse en territorio
venezolano, unos son de carácter espontáneo, como es asentarse en casas de
familiares o la conformación de matrimonios con venezolanas (os); otros son de tipo
dirigidos, como puede ser el caso de la regularización que dio el gobierno del
Presidente Chávez desde el año 2005 y que algunos calculan entre 250.000 y 500.000
el número de colombianos que se habrían acogido a dicha medida.
Un segundo nivel de embalse existente, referido a la cantidad de solicitantes versus la
escasa cantidad de resoluciones de la Comisión Nacional para los Refugiados, refleja
la magnitud de la problemática. Un problema en este sentido es que la Comisión se
reúne cada mes y medio, incumpliendo los plazos de resolución establecidos por ley.
La insistencia en tener visiones de seguridad e inteligencia sobre la problemática de
30
los refugiados, es una de las explicaciones posibles a la lentitud institucional del
Estado venezolano, y que ha sido un tema visible durante nuestras reuniones con el
responsable de la Comisión. Se entiende que en los países vecinos de Colombia
persistan rezagos de una visión de seguridad, especialmente entre los estamentos
militares y civiles, pero lo que es evidente en el caso venezolano, es el peso de la
mirada de seguridad. Por otro lado, la permanente rotación de los funcionarios
militares afecta el proceso de capacitación que realiza el ACNUR y sus agencias
implementadoras, pese a los 71 talleres realizados, y 2.130 militares y miembros de la
Guardia Nacional capacitados.44 Este escenario de creciente securitización, reduce el
ámbito de protección y trabajo humanitario en zonas de frontera.
Un problema de carácter administrativo se refiere a que no hay un orden cronológico
para la resolución de casos (tratándose de situaciones de emergencia), acumulándose
innecesariamente los expedientes en las Secretarías Técnicas antes de ir a Caracas,
existiendo además, un deficiente sistema de comunicación y notificación.
Finalmente, el problema de la acumulación se refleja en el hecho que se ha producido
un exceso, a nuestro juicio, en las consideraciones que toman algunas autoridades e
instituciones respecto de los solicitantes para la adopción de criterios de preelegibilidad, que pueden tener problemas en su ejecución, como el de ser
apresurados.
5.4.3 La (in) documentación
Aunque no debería constituir la parte esencial del derecho al refugio, una adecuada
documentación garantiza mejores condiciones para el ejercicio de los derechos de los
solicitantes y sus familias. En ese sentido, es claro que si bien la documentación por
sí sola no garantiza el ejercicio de los derechos inherentes a solicitantes y refugiados,
su ausencia o la dilación en su entrega determina una situación de desprotección para
la población con necesidad de protección internacional. Algunos entrevistados
relataron la existencia de la mala práctica del “matraqueo”, que constituye una
modalidad de corrupción a partir del no reconocimiento de ciertos funcionarios del
documento que porta el transeúnte, mayormente colombiano. Asimismo, existe la
práctica de la compra de cédulas falsas, a precios de hasta por 2,000.000 bolívares.
La documentación de los solicitantes de refugio -el documento provisional entregado
una vez iniciado el trámite de solicitud- sirve para garantizar y ejercer derechos: a la no
devolución (haciendo posible la libre circulación en el país de llegada) y al principio de
no sanción. La necesidad de visar mensualmente dicho documento supone también
obligaciones para los refugiados por razones de seguridad y orden interno.
Adicionalmente, la documentación de los refugiados reconocidos les permite ejercer
plenamente sus otros derechos, incluidos la educación, la salud y el trabajo; muchas
de las posibilidades de integración en el país de acogida pasa por tener la
documentación en regla, en tanto es requisito de cualquier “acto jurídico” (contratos,
préstamos, gestiones etc.)
Esta constatación es relevante en tanto solicitantes y refugiados en Venezuela
coinciden en señalar que el problema de la (in) documentación es uno de los más
sentidos que afrontan durante todo el proceso de solicitud e incluso luego del
reconocimiento. Tratándose de un procedimiento de solicitud tan extenso como el
venezolano, en el que la decisión de los casos puede tomar años, es aún más
relevante para la protección de solicitantes y refugiados que la entrega de la
documentación provisional y definitiva tenga lugar oportunamente.
44
Entrevista con funcionarios del ACNUR, 26 de abril de 2007.
31
Las razones que explican los enormes retrasos en la toma de decisión sobre los casos
y la entrega de la documentación son múltiples, y están relacionadas con las carencias
logísticas de la Comisión Nacional y sus Secretarías. Hay Secretarías que agotaron el
material que se usa para la documentación en diciembre de 2006 y, en mayo de 2007,
aún no había sido reemplazado. En lugar del Documento Provisional normal, se
entregó una Constancia de Registro diferente, lo que ocasiona frecuentes problemas
en las alcabalas y otros controles de seguridad, pues no siempre esta constancia es
reconocida por el personal policial o militar. A ello, hay que añadir la exigencia de
visado mensual del documento provisional en las oficinas de ONIDEX, trámite que
implica el frecuente y costoso traslado de los solicitantes.
Al final de todo el proceso, los solicitantes reconocidos requieren de un documento
básico para el ejercicio de cualquier acto jurídico en Venezuela, es decir la Cédula de
Transeúnte, la que le permitirá contratar, pagar, cobrar, desenvolverse en igualdad de
condiciones. Se sabe de refugiados que obtuvieron su reconocimiento varios años
atrás y que, a la fecha, no poseen su Cédula de Transeúnte. A pesar de existir
ofrecimientos desde organismos internacionales y organizaciones de la sociedad civil,
aún no hay una solución para este problema. El trámite para la cedulación sólo puede
hacerse en Caracas, pero es claro que la abrumadora mayoría de refugiados vive en
las zonas fronterizas de Apure, Táchira y Zulia, a muchas horas de distancia de la
capital. Un ejemplo ilustra la magnitud del problema: en abril de 2007, en el Estado
Zulia, solo un refugiado reconocido tenía su Cédula de Transeúnte, tramitada en
Caracas por sus propios medios.
Las autoridades encargadas tienen un gran margen de discrecionalidad para decidir y
definir la situación, en términos de la determinación del Estatuto, lo cual comprueba la
inexistencia de patrones establecidos para el desarrollo de los procedimientos. Las
Secretarías funcionan de manera diferenciada, no tienen formatos estandarizados
(realización de la entrevista). En Zulia se hacen Jornadas mientras que, por motivos de
seguridad, las Secretarías de Apure y de Táchira no las realizan, es más, están
prohibidas de hacerlo argumentando falta de seguridad.
Por otro lado, debemos mencionar la incidencia de la “Misión Identidad” desarrollada
por el gobierno para proporcionar documentación y regularizar la situación migratoria
de extranjeros residentes, particularmente en el caso de ciudadanos colombianos. El
impacto de la Misión Identidad y/o de procesos de cedulación entre los solicitantes de
refugio ha sido mayor en Táchira y Zulia y, en menor medida, en la región del Alto
Apure. En esta última, se estima que se acogieron al proceso de cedulación un
número reducido de solicitantes de refugio procedentes de Colombia, que no llegaría a
los cincuenta.
5.5. El refugio desde un enfoque de derechos45
Es plenamente aceptada la relación que existe en el plano del Derecho Internacional
entre las normas e instrumentos jurídicos sobre Derecho Internacional Humanitario,
Derechos Humanos46 y Derecho Internacional de Refugiados como un conjunto de
normas estrechamente relacionadas entre sí, especialmente en escenarios de alta
conflictividad. En tal sentido, las condiciones relatadas en la primera parte del Informe
45
Cançado Trindade, Antônio Augusto. “Reflexiones sobre el desarraigo como problema de derechos
humanos frente a la conciencia jurídica universal”, en: La nueva dimensión de las necesidades de
protección del ser humano en el inicio del siglo XXI. ACNUR, Costa Rica, 2003, pág 29.
46
Derechos Humanos, Recopilación de Instrumentos Internacionales, Naciones Unidas, 1998.
32
configuran una situación particular desde la perspectiva específica de los Derechos
Humanos.
A propósito de la creciente agudización del conflicto durante 2006 y 2007, se ha
generado una situación de incremento de las medidas de seguridad por parte de
autoridades militares venezolanas en frontera. Un problema fundamental que se puede
encontrar aún en algunos niveles y sectores del gobierno de Venezuela, es la
consideración del problema de la migración colombiana como un asunto de seguridad
que debe pasar por el tamiz de la Inteligencia, y así lo señalaron las autoridades
entrevistadas. Se quiere evitar la penetración de miembros de grupos paramilitares,
desmovilizados o guerrilleros. Lo cierto es que un mejor nivel de registro de
extranjeros permite garantizar una mayor seguridad sobre sus acciones.
Por ello, se requieren medidas que permitan asegurar adecuadas condiciones de
protección, de asistencia humanitaria y de pronta documentación para los solicitantes.
Durante la visita hemos podido observar, a lo largo de nuestro recorrido, que los
impactos visibles del conflicto armado se dejan sentir cada vez más al interior del
territorio venezolano, particularmente en los estados fronterizos. Los impactos
militares, políticos y humanitarios, se manifiestan de manera diferenciada: en la Alta
Guajira se hace evidente la presencia de los paramilitares, especialmente en los
territorios habitados por la población Wayúu, produciéndose inevitables conflictos por
el control del territorio y las actividades comerciales. En las zonas selváticas del
Catatumbo, la guerrilla de las FARC, en su intento por reocupar espacios dejados por
los desmovilizados; en la zona urbana de San Cristóbal, los diversos grupos
paramilitares de composición indiferenciada que se dedican a hacer negocio con la
extorsión, la “vacuna”. En la zona del Alto Apure es donde el conflicto armado deja
sentir más sus huellas, en términos de enfrentamientos, control territorial y
visibilización de los grupos armados que actúan en Colombia. La presencia de los
grupos recompuestos de paramilitares, como es el caso de las “Águilas Negras”, que
son el resultado de la conversión del Bloque Catatumbo.
Otro asunto que influye en la situación de (des)protección se refiere al tratamiento
político diplomático que le han dado tradicionalmente los gobiernos de Venezuela al
conflicto armado en Colombia. Por ejemplo, la no aceptación para casos de refugio, la
no aceptación del concepto de violencia generalizada, es un indicador de esto último.
A lo largo de la misión, frecuentemente hemos encontrado indicios y elementos que
permiten suponer que las consecuencias más graves del conflicto -desplazamiento,
señalamiento, amenazas y muerte- sí se dejan sentir en partes del territorio fronterizo
venezolano. Sin embargo, es un tema muy sensible en la relación bilateral actual.
Asimismo, ocurre con el agravamiento de los problemas de orden público, que
repercute en la situación del refugio y, por ende, en la situación de los derechos
fundamentales, particularmente en las fronteras. Así pues, la tasa de homicidios
violentos, actividad política, militar, el pago de “vacunas”, la extorsión y el secuestro,
se dejan sentir no solamente en los Estados fronterizos. La situación se complica
mucho más en términos de derecho a la vida, integridad personal y afectación de la
libertad de las personas, cuando tomamos en cuenta que estos impactos se producen
en un escenario propio -el venezolano- que tiene cifras preocupantes de orden público.
La situación en Táchira es un buen ejemplo de los niveles que adquiere la violencia,
por la presencia de un amplio grupo de actores irregulares e ilícitos.
Otro componente se refiere a la vigencia de ciertos derechos humanos. Hay que
resaltar que, en Venezuela, las personas de origen colombiano que viven en la
frontera pueden ser beneficiarios de todos los programas sociales en los que se ha
embarcado el gobierno de ese país, a los que se denomina Misiones (Rivas, Mercal,
33
Robinson). Ello se refleja en la situación de los derechos económicos y sociales,
particularmente de esta población vulnerable.
Particularmente, el caso del derecho a la educación es un atributo de carácter
universal reconocido en todos los instrumentos, tanto de derechos humanos como de
derecho internacional de refugiados. Se entiende que uno de los pilares para una
adecuada integración entre las comunidades de refugiados y de pobladores locales, es
permitir que la población en edad escolar pueda atender normalmente sus estudios.
En el caso de Venezuela, según representantes del Programa Venezolano de
Educación Acción en Derechos Humanos -PROVEA- y de la Red de Apoyo,47 se
cumple el acceso a la escuela y sobre ello hay muchos testimonios de que esto
sucede así porque el Gobierno no exige documentación para el ingreso a la misma. El
problema va por otro lado y se agudiza en el nivel de secundaria. Se refiere a la
entrega de documentación básica que permita al educando avanzar a los estudios
universitarios, con lo cual, no se otorga la necesaria acreditación de los estudios
realizados.
Lo propio ocurre cuando hablamos del tema laboral. Las dilaciones en las que suelen
incurrir las autoridades migratorias venezolanas son un hecho frecuente en los lugares
visitados, hecho que repercute negativamente en el sostenimiento de los núcleos
familiares, generando frecuentes situaciones de indigencia y dependencia económica,
cuando no de explotación o abuso. El problema se agrava particularmente en las
zonas de frontera, donde existe un clima de sensibilidad e incremento de los cordones
de seguridad que apuntan particularmente contra los extranjeros, principalmente
colombianos. Esta demora ocurre al momento de entregar la documentación
correspondiente, desde la documentación provisional, otros documentos intermedios,
el otorgamiento del estatuto y la posterior entrega del carné de refugiado, y finalmente,
la cédula de transeúnte a los refugiados reconocidos, impiden la formalización de su
situación legal.
Esta situación de precariedad y relativa indocumentación que se prolonga en el
tiempo, excede los límites de asistencia y protección que brindan las agencias
humanitarias. Ello obliga a las personas que llevan dos, tres o más años en su
condición de solicitante, a requerir de medios de subsistencia. Esta necesidad juega
en su contra, pues permite la generación de situaciones que chocan con las normas
internacionales sobre trabajo, modalidades y derechos asociados, con lo cual los
refugiados son más fácilmente captados a través de vías informales, precarizando su
situación laboral y limitando el ejercicio de derechos en dicho campo: por ejemplo, son
frecuentes las jornadas de trabajo más allá de lo establecido, la desaparición del pago
de beneficios, se han visto casos de no pago de salarios/jornales, explotación, etc. Ello
ha obligado a algunas instituciones a tener que abrir instancias de asesoría legal para
los solicitantes.
En la mayor parte de los casos, se reconoce que la mano de obra colombiana está
calificada, sea para labores del campo o para servicios en general, lo que facilita su
inserción en el mercado laboral en las zonas de frontera; consecuentemente, los
problemas de dicha población no necesariamente pasan por encontrar trabajo, sino
por las condiciones que estos ofrecen.
Por último, debemos contemplar la situación de las poblaciones indígenas de zonas de
frontera, principalmente en Zulia (Wayúus, Yupkas y Baris/motilones) y, en menor
medida, en el Estado Apure (Guajiros, Kuivas). La extensa frontera de 2.219
47
Ambas son ONG venezolanas dedicadas a la promoción y defensa de los derechos humanos. Reunión
de trabajo en Caracas, 26 de abril de 2007.
34
kilómetros tiene importantes áreas de territorio compartido por miembros de un mismo
grupo indígena, lo cual determina una condición particular pues ambos ordenamientos
jurídicos -el venezolano y el colombiano- reconocen la binacionalidad y el libre tránsito
para los miembros de dichos grupos étnicos, lo que se refleja en la gran movilidad que
tienen sobre su territorio de frontera. Para efectos del informe, no nos fue posible
acceder a la zona del Catatumbo ni tomar contacto con representantes Bari.
Ambos países cuentan con legislación que les garantiza la doble nacionalidad y
distintos niveles de autonomía, en particular, con relación a la libertad de tránsito de
movimiento para los miembros de las familias Wayuús. En el caso de la Alta Guajira, el
75% del territorio de los Wayúus está en Colombia, lo que ha ocasionado que sus
espacios se conviertan en escenario de conflicto, por el control territorial que facilite el
paso de drogas y por el control de actividades de comercio y contrabando.
Toda la situación relatada a lo largo del Informe, visto desde un lente propio de los
Derechos Humanos, termina por definir un escenario muy complejo y sensible desde
la perspectiva de la situación y vigencia de los Derechos Humanos reconocidos por los
tratados y la Constitución de Venezuela, y no solamente desde la perspectiva mas
restringida del estatuto del refugiado. La situación de violencia e inseguridad termina
afectando de forma indiscriminada a población colombiana y venezolana, a población
rural y población urbana, a hombres y mujeres.
Por otro lado, la respuesta legítima del Estado venezolano por resguardar sus
fronteras y su soberanía, parte de una comprensible aunque a veces ilimitada noción
de seguridad nacional, que termina generando una situación precaria para el
cumplimiento de los compromisos generales que tiene el Estado venezolano en
materia de Derechos Humanos en cualquiera de sus dimensiones: libertad e integridad
personales, administración de justicia, educación y trabajo y, por último, la situación de
los pueblos indígenas.
6. A manera de conclusión
1)
Hemos evidenciado con preocupación al momento de realizar la visita, que
todos los elementos que integran la complejidad del conflicto armado
colombiano (enfrentamiento, desplazamiento, actividades ilícitas), se dejan
sentir de manera mas visible en territorio venezolano, particularmente en la
franja de frontera de más de 45.000 kilómetros cuadrados aunque cada vez
más en espacios al interior del territorio venezolano. A ello se debe sumar el
urgente problema de la violencia y criminalidad propia de Venezuela que
repercute negativamente en las condiciones de las comunidades solicitantes
y receptoras.
2)
La cuestión del asilo y refugio no debe ser visto como un problema prioritario
de la seguridad y la defensa nacional. Por el contrario, un esfuerzo mayor por
definir la situación jurídica de la población colombiana, que vaya más allá de
la cedulación y la regularización, puede ayudar sustantivamente a mejorar la
situación de seguridad relacionada con los inmigrantes colombianos.
3)
Sería deseable que, en las actuales circunstancias, el Estado venezolano
decida incorporar en el debate la ampliación progresiva de la noción de
refugiado conforme a los más frecuentes instrumentos en la materia.
Asimismo, sería conveniente una mayor transparencia y la justificación
debida en los argumentos que utiliza la Comisión Nacional para la calificación
de las solicitudes.
35
4)
Sobre el tema institucional podemos señalar que la actual composición
multisectorial de la Comisión Nacional para los Refugiados constituye una
traba para su adecuado funcionamiento. En tal sentido, requiere ser revisada
con el fin de producir cambios que garanticen la oportunidad, la continuidad y
la eficiencia en llevar el tema de los solicitantes y la definición de su
situación. Por otro lado, se hace necesaria una mayor y mejor coordinación
entre las autoridades migratorias, las autoridades militares de frontera y las
que tienen bajo su responsabilidad el tema del refugio, así como el
reconocimiento de todos los recursos impugnatorios que brinda la ley
venezolana, para que los solicitantes que vean rechazados sus casos,
puedan agotar las vías internas.
5)
Un problema de fondo tiene que ver con la responsabilidad primaria del
Estado venezolano en el cumplimiento de sus obligaciones internacionales.
En este sentido es prioritario que el gobierno asigne los recursos humanos y
financieros necesarios que permitan a la Comisión Nacional de Refugiados
actuar de manera oportuna y con eficacia en la determinación del Estatuto,
para ponerse al día con los requerimientos actuales. Las autoridades deben
reconocer la necesidad de brindar, desde el Estado, una atención
humanitaria más integral, y esta constituirá la mejor respuesta de seguridad
con relación a los extranjeros en general, y a los grupos irregulares en
particular.
6)
Son necesarias las reformas legislativas que deben ser realizadas a la Ley,
para permitir una mejora en el funcionamiento del procedimiento y la
determinación del estatuto del solicitante. Estas tienen que ver
particularmente con la composición, el procedimiento, los plazos y términos.
Asimismo, se requieren mejoras urgentes en la gestión administrativa de la
Comisión Nacional para los Refugiados y las Secretarías Técnicas, que
permitan mejorar la atención, desde la recepción hasta la determinación de
cada caso.
7)
Destacamos el trabajo solidario de las Organizaciones No Gubernamentales
desde su compromiso humanitario. Sin embargo, estas trabajan en un
contexto de debilidad y requieren de mayor apoyo, recursos,
acompañamiento y capacitación.
8)
Cualquier decisión institucional de modificar, reprogramar o reformular el
ámbito de protección a los solicitantes resultaría inconveniente para su
situación en Venezuela. Uno de los principales criterios para solicitar asilo es
la necesidad de una adecuada protección legal ante temores fundados de
persecución en el país de origen.
9)
Una más clara determinación de los roles de las instituciones –protección,
incidencia, asistencia- puede ayudar a generar mayores sinergias en torno a
la situación de los refugiados en Venezuela. Esto pasa porque las
instituciones realicen acciones de sistematización más eficaces, sobre todo el
ciclo del refugio y la respuesta del Estado. Así, aquellos que sienten la
necesidad de plantear sus posiciones de manera más clara, lo hacen; otros,
que requieren garantizar canales fluidos de comunicación con el Estado,
actúan a su manera. Igual sucede con las percepciones que sobre el
conflicto, el desplazamiento, o los grupos armados, existe desde las
personas y/o instituciones que viven en los Estados fronterizos, con las
percepciones que hay en la propia Caracas.
36
10)
Se ha constatado la importancia de sostener un espacio de coordinación
interinstitucional que permitiría: (i) fortalecer al espacio de la Sociedad Civil
en sus posiciones frente a la atención y protección que se ofrece desde el
Estado a los solicitantes de refugio y población en situación de refugio en
general; (ii) coordinar en el ámbito operativo las acciones de cada institución,
buscando alcanzar una acción eficaz y eficiente. En tal sentido, la
experiencia de las “Reuniones Mensuales de Protección” de Zulia constituye
un referente muy valioso para otros ámbitos de trabajo en frontera.
11)
En relación con el trabajo del Estado, de los organismos internacionales y las
organizaciones de la sociedad civil, consideramos pertinente solicitar la
profundización del trabajo de atención humanitaria específica en todos los
ámbitos requeridos (salud, educación, vivienda, alimentación, trabajo), pero
en especial para abordar los problemas relacionados a la salud mental, tanto
de los solicitantes y refugiados reconocidos que se encuentran bajo la
protección del Estado venezolano, como de las personas en situación de
refugio.
Lima, noviembre de 2007
37
DIRECTORIO INSTITUCIONES - REFUGIO EN VENEZUELA
INSTITUCIÓN
CIUDAD
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Comisionado de
las Naciones
Unidas para los
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a Refugiados
Guasdualito
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4, Oficina 4-4- Los Palos
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Caracas 1062-A
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Fax: (58212) 286.9687
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Piso 7, Av. 9 entre calle 77 (5 de
julio) y Dr. Portillo. Maracaibo,
Estado Zulia Telf.: (0261)
797.58.96 / 79833.49
Fax: (0261) 798.04.35
Quinta Cirabel, Urb. Mérida,
Calle 5 con Avenida Occidental
San Cristóbal, Estado Táchira
De Camejo a Colón, esq.
Camejo. Edif. Torre La Oficina,
Piso 2, Ofic.. 2-4 Caracas Distrito
Capital
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CORREO
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38
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San Cristóbal
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Paéz 200 mts. antes de la
UCAB, frente a la iglesia Juan
Pablo II, sede de la CEV, Urb.
Montalbán
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Fax: (0212) 443-96-43
Oficina de Atención a
Refugiados – Cáritas ACNUR
Av. Miranda frente a la Iglesia
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Apure.
Telf: (0278) 332-03-44
Fax: (0278) 332-03-44
(ACNUR)
Oficina de Atención a
Refugiados – Cáritas ACNUR:
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entre 3 y 4. San Cristóbal,
Estado Táchira
Telf: (0276) 517-33-12
Tel/Fax: (0276) 342-4312
Maracaibo (Comisión
Justicia y Paz)
Machiques
Oficina de Atención a
Refugiados Cáritas-ACNUR.
Urb. Fundaperijá, calle D 01,
diagonal a la Iglesia Sagrada
Familia. Machiques, Estado
Zulia
Tel/Fax: (0263)473-0968
PERSONA
CARGO
CORREO ELECTRÓNICO
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Directora Nacional
[email protected]
Migdalia Carrasquel
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106
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Coordinador PACI /
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Coordinador PACI /
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Técnica Apure
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Internacional para las
Migraciones
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San Cristóbal
DIRECCIÓN /
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M15, Piso 1 Carmelitas
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Secretaría
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[email protected]
40
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