La inmigración en Europa y el porvenir de las poblaciones extranjeras

GEORGES
PHOTIOS
TAPINOS
La inmigración en Europa
y el porvenir de los
extranjeros
E
1 porvenir de las migraciones extra-comunitarias y el devenir de las poblaciones extranjeras constituyen uno de los
mayores desafíos a los que se enfrenta la Comunidad Europea en el umbral del siglo veintiuno. El fracaso de las
políticas de integración y la constitución de enclaves extranjeros, la incapacidad para controlar el establecimiento
de ciudadanos extra-comunitarios —sin mantener, por
ello, la ilusión de poder aislar a una Europa próspera,
frente a un Tercer Mundo que se empobrecería— no dejarían de atentar
contra el proyecto europeo. La migración internacional es ciertamente
uno de los dominios donde la prospectiva es más delicada. De entrada
por razones de orden meto
dológico. Las técnicas de proyección utilizadas para la
fecundidad y la mortalidad son inadecuadas; además, los
países europeos, a diferencia de Estados Unidos y Cana«Lo que es seguro y
dá, no son países de inmigración de establecimiento, con
preocupante por parte del
lo que no se puede hacer referencia a una norma cuantitativa preestablecida de entradas anuales. En estas conextraordinario potencial de
diciones, las previsiones elaboradas por los institutos de
emigración es el crecimiento de
estadística nacionales y los organismos internacionales,
la migración
la ONU, el Banco Mundial y, claro está, la Comunidad
extra-comunitaria. »
misma, deben interpretarse con la máxima prudencia.
Más importantes son las razones referidas a circunstancias particulares de la situación actual. Jamás, desde la
Segunda Guerra Mundial, las opciones han sido tan «abiertas», y la
previsión tan difícil, por el hecho evidente de la inestabilidad de los
parámetros importantes, sean los cambios recientes y en proceso en la
Europa central y en la antigua URSS, con el desplazamiento de la línea
que divide el Norte y el Sur —los países de emigración de la Europa
meridional (Italia, España, Grecia) se han convertido en países de inmigración—, de la fragilidad de los equilibrios políticos y económicos
en África; la circunstancia depende de la interacción de una serie compleja de elementos en los que participan las actitudes, la opinión, las
políticas, las variables del mercado. Tras la evidencia, el debate actual
en los países europeos sobre la presencia extranjera y la inmigración,
subraya los límites de un ejercicio de prospectiva que se reduciría a
una proyección de la oferta de trabajo, sin tener en cuenta los parámetros políticos.
La exploración razonada del futuro requiere el no despreciar ninguna
de las potencialidades evolutivas inscritas en la situación actual, pero
también poder librarse de las especificidades del momento. En una coyuntura marcada por un paro excepcionalmente elevado —superando
el 9% para el conjunto de la Comunidad— y que no parece que vaya a
disminuir en un futuro próximo, es difícil pensar en un cambio en el
mercado de trabajo de aquí a diez años, que podría inducir una recuperación de la inmigración. Por tanto, recordemos que a comienzos de
los años cincuenta, la República Federal de Alemania se consideraba
como un país de emigración, antes de convertirse, quince años más tarde, en uno de los principales países de inmigración de Europa
Distinguiremos los factores que se relacionan con las condiciones presentes y aquellos que se derivan de las transformaciones previstas según
el horizonte considerado l.
Conviene preguntarse sobre las modalidades de intervención pública
susceptibles de influir en las evoluciones y de diseñar algunos escenarios.
El primero se refiere a la existencia de comunidades extranjeras, en lasque
la importancia numérica y las características socio-culturales resultan de
las condiciones de necesidad de mano de obra extranjera en los años de
fuerte crecimiento, de la dinámica de rea-grupamiento familiar y de las
transformaciones conse-
«Como hipótesis, mañana más
que ayer, la oferta potencial de
emigrantes será infinitamente
superior a la voluntad y ala
capacidad de acogida de los
países europeos.»
1
Los cálculos realizados en el horizonte de 1995, sobre las estimaciones
para 1990, distinguen tres componentes: Los Aussiedler —inmigración de
nacionales alemanes en Alemania—, los demandantes de asilo y los demás
emigrantes que conforman a los trabajadores, los miembros de su familia y
la emigración intracomunitaria. En una y otra variante —fuerte y débil— la
tendencia de la evolución de las dos primeras categorías es a la baja, con un
flujo neto anual, respectivamente de 50.000 y de 100.000 Aussiedler para el
año 1995 y 100.000 y 250.000 demandantes de asilo. En referencia a otros
emigrados, la hipótesis débil prevé una tendencia a la baja con un nivel de
100.000 al final del período, la hipótesis fuerte una fuerte recuperación que
llevaría a la inmigración a 400.000 desde 1991, para mantenerse en ese nivel
hasta 1995.
cutivas tras el cierre de fronteras. Sobre una población total de
aproximadamente 325 millones en 1989, la Comunidad (ex-RDA
excluida) cuenta con 13 millones de extranjeros, de los cuales 8 millones
no son naturales de la Comunidad2. Esta última cifra no representa más
que el 2,5% de la población total. Aun teniendo en cuenta que, por
atribución al nacimiento o por adquisición por matrimonio o
nacionalización, el efectivo de inmigrantes o de personas de padres
extranjeros sobrepasa el número de inmigrados extranjeros, la inquietud
que suscita la presencia extranjera —así como lo muestran los sondeos
que incluyen la inmigración entre las principales preocupaciones de las
opiniones— no se corresponde con su importancia estadística.
Desde el punto de vista de la prospectiva, esta presencia se traduce en
una potencialidad de nuevas entradas, ya por la vía del reagrupamiento
familiar, ya, más generalmente, por la existencia de redes de contactos
que llevan a cabo los comunitarios establecidos en los países de la CEE
con sus países de origen. Al mismo tiempo, la presencia de
comunidades extranjeras, en la percepción que de ellas tienen los
nacionales, los problemas que con razón o sin ella las opiniones
públicas les imputan, suscitan actitudes restrictivas frente a las nuevas
entradas.
El factor crítico de la prospectiva migratoria es, evidentemente, el desequilibrio entre el Norte y el Sur, el Oeste y el Este. Tenemos en primer
lugar el deterioro de la situación relativa de los países
extra-comunitarios. Nos enfrentamos a la incertidumbre acerca de la
estabilidad de los regímenes políticos —como es el caso particular de
África— y las dudas sobre los resultados del cambio político y las
reformas económicas en curso, para el caso de los países del Este y la
antigua URSS. Nos enfrentamos, en resumen, a la ampliación del espacio de referencia. Los países potenciales de emigración con destino a
la CEE no se limitan como solían hacerlo a aquéllos con los que ya
existe una tradición en migraciones. Las recientes operaciones de
re-gularización —en Italia por ejemplo— y los índices fragmentarios
pero convergentes muestran la emergencia de nuevos flujos provenientes
de regiones del mundo y de países ausentes hasta ahora del espacio
migratorio europeo. Se hace necesaria una distinción entre los países
del Tercer Mundo —principalmente, pero no exclusivamente África—,
Europa central y la Unión Soviética.
En cuanto al Este, la caída de la potencia soviética, la rapidez y profundidad del cambio político, la opción por una economía de mercado,
han sorprendido a los analistas occidentales que no se atrevían a entrever un cambio de estas dimensiones: sorprendiendo a los implicados
2
En enero de 1991, la población de la Comunidad asciende a 345 millones según estimaciones de
Eurostat.
«Pertenece al político el tener
en cuenta estos aspectos y
determinar las prioridades. Se
trata de definir los objetivos
como fundamental en el éxito
de la política. Hay, en efecto,
una interacción entre las
"presiones " exteriores y ala
aceptación de las entradas.»
«La eficacia de las políticas
dependerá al final del grado de
coordinación o de
armonización entre los Estados
europeos. La situación presente
no deja de ser paradójica. No
ha habido nunca una política
común.»
mismos que no osaban ni imaginarlo. La dificultad de prever tiene que
ver con nuestra ignorancia del pasado.
Qlueda que el diferente nivel de vida entre el Este y el Oeste, sin tener
en cuenta las diferencias que nos separan del vecino Tercer Mundo, no
posee una medida común con estas diferencias 3. Es igualmente posible
que las afinidades culturales sean susceptibles, en ausencia de barreras
jurídicas a la movilidad, tanto para la salida como para la entrada, de
concretar los proyectos en migración. La existencia para ciertos países
de una. diáspora en el extranjero —se piensa, por ejemplo, en las
comunidades polacas en los Estados Unidos o en Francia— podría
constituir un factor de atracción a tener en cuenta. En realidad, tras el
empuje de 1989, el levantamiento de las restricciones de salidas y
entradas, en particular la suspensión de visados para Hungría,
Checoslovaquia y Polonia, no han provocado movimientos de
envergadura.
El caso de la Unión Soviética es completamente diferente. Los riesgos
de fragmentación de la Unión, el ascenso de los nacionalismos, la
importancia de las diferencias de remuneración con los otros países
del antiguo bloque comunista, el contraste de las evoluciones
demográficas de una república a otra, son factores que, por su
importancia e inestabilidad, desafían todo pronóstico, sin que sea
posible llegar a decir si tomará la forma de un desplazamiento en el
interior de las fronteras de la Unión o hacia países vecinos.
Queda el problema del Sur. Si es verdad que los diferentes niveles de
vida no son suficientes como para iniciar un flujo de salidas, desde
que estas corrientes existen, estas diferencias contribuyen fuertemente
a alimentar el movimiento.
Según el horizonte considerado, los factores ligados a la evolución demográfica son los más fácilmente delimitables 4. La oferta de trabajo
depende de los efectivos en edad de actividad, y de los porcentajes de
actividad por edades. Para el conjunto de los países de la CEE se espera,
coincidiendo con la llegada a la edad activa de las generaciones menos
numerosas correspondientes al período de baja de la fecundidad, una
recuperación de las condiciones de oferta del trabajo. La disminución
de la oferta de trabajo se acentúa durante los años 1990-1995 y ya en la
RFA, en el Reino Unido y en Italia, se registra una disminución de los
efectos.
3
La estadística del Banco Mundial es en este sentido equívoca, se apoya aparentemente en una
conversión de las monedas a las tasas de cambio oficiales, sobreestimando muy fuertemente la
importancia de las diferencias. El ejemplo más sorprendente es el de las dos antiguas Alemanias
para las que el PNB por persona es supuestamente en 1987 respectivamente de 11.860 dólares en
el Este y de 18.450 en el Oeste.
4
Dejamos de lado el argumento demográfico propiamente dicho. La idea de compensar la baja
de la fecundidad con los recursos de la inmigración es ilusoria.
Las transformaciones de la oferta nacional de trabajo podrían traducirse
por una recuperación de los flujos migratorios; pero no hay aquí nada
ineluctable, la migración no es más que uno de los mecanismos posibles
de ajuste. La experiencia europea es ilustrativa sobre lo anterior.
Analizando la emergencia de flujos migratorios a partir de fines de los
años cincuenta, se cede demasiado fácilmente a una reconstrucción
retrospectiva que hace del recurso a la inmigración extranjera la
respuesta ineluctable a la situación de so-breempleo de los países
referidos (miembros de la CEE).
La economía sumergida puede definirse como «el conjunto de
actividades económicas que escapan más o menos totalmente a los
controles legal, fiscal y estadístico del Estado» (Pestieau, 1989).
La economía informal en las economías de la CEE ha aumentado en el
curso de los últimos años, está llamada a crecer en función del
horizonte considerado. ¿Existe una interrelación entre la economía
sumergida —y su extensión— y la inmigración, en particular la
inmigración clandestina? ¿Existe un verdadero desarrollo de la
economía sumergida, con marcadas diferencias entre los países de la
CEE —donde los países del Sur aparecen más afectados? ¿O estamos
inclinándonos demasiado a inferir que la reciente toma de conciencia de
la importancia de este componente de las economías europeas es un
supuesto en alza?
El recurso a la inmigración clandestina y la presencia de inmigrados
clandestinos en las actividades sumergidas pueden ser interpretados de
diferentes maneras. Ciertas empresas, por las razones que se vienen
mencionando, buscan reclutar una mano de obra susceptible de aceptar
una remuneración igual o inferior al salario mínimo; los trabajadores
en situación irregular se acomodan en una cobertura social parcial o
nula y con promesas de contrato verbales sin garantía de duración. En
esta perspectiva, los nuevos inmigrantes no constituyen más que una
de las categorías que responden a los criterios requeridos. No tienen en
este punto nada de específico en relación a otros demandantes del empleo, en situación desfavorable y sin poder de negociación —los jóvenes
sin cualificación, por ejemplo—. La clandestinidad de la situación de
los inmigrantes no es por lo tanto más que el resultado de la conjunción
de una demanda de trabajo específica y un cierre jurídico de fronteras.
La llamada que podría ejercer la economía subterránea sobre los flujos
migratorios no afectaría la prospectiva de los flujos más que en la
medida en que los sectores de la economía sumergida constituyeran
sectores de primera entrada, etapa de un proceso de inserción en el sistema productivo «no sumergido».
Desde un estricto punto de vista económico, el empleador prefiere
contratar inmigrantes clandestinos en tanto que la esperanza matemática
de la penalidad en que se incurre —sea la multa ponderada por el
«El acceso de los inmigrantes a
los países europeos se apoya en
dos fundamentos: las
condiciones del mercado de
trabajo y el asilo político.»
riesgo emprendido— es inferior que el diferencial del
coste del trabajo entre un clandestino y un trabajador regular. La experiencia europea y americana muestra que
la eficacia de programas de sanción de los empleadores
desequilibrios, y probablemente es extremadamente limitada.
a ralentizar las corrientes Desde el punto de vista de la teoría económica, la incimigratorias, aunque este dencia de la integración europea sobre los flujos migratorios internacionales, especialmente de los flujos protérmino sea a muy largo plazo.» venientes de países terceros, puede ser encarada bajo
dos enfoques: el espacio y los intercambios internacionales. Esto nos lleva a exnlorar el imoacto de las
barreras a la
movilidad y a los costes de cualquier naturaleza que resultan 5. La
inmigración proveniente de países terceros se ha ido extendiendo. Los
países de la Europa meridional, recién llegados a la Comunidad
—Grecia, España—, son ya países con ingresos netos de retorno por
parte de sus nacionales y países de inmigración extranjera neta. Por
otra parte, la fragilidad de la economía griega y portuguesa no permite
descartar la hipótesis de una recuperación de los flujos de salida de trabajadores poco cualificados y cualificados.
Lo que es seguro y preocupante, por parte del extraordinario potencial
de emigración, es el crecimiento de la migración extra-comunitaria. Es
de suponer una recuperación del crecimiento económico de África, y
en particular del África subsahariana —lo que marcaría para esta
subregión una ruptura con la evolución observada estas últimas décadas— es altamente improbable que pueda situarse de un modo duradero
a un nivel susceptible de absorber la oferta de trabajo resultante del
crecimiento demográfico y encarar una reducción significativa de las
diferencias con los niveles de vida de los países europeos. Como hipótesis, mañana más que ayer, la oferta potencial de emigrantes será infinitamente superior a la voluntad y a la capacidad de acogida de los
países europeos.
Conviene detenerse en la medida de la intervención pública, refiriéndonos a tres dominios de acción: la política sobre migraciones, la política de ayuda y de cooperación, la política de integración. ¿Podrán
aportarse algunas inflexiones a estas tendencias fuertes desde las
políticas sobre migraciones de la CEE? El camino es estrecho entre dos
ilusiones extremas: el carácter ineluctable e incontrolable de los
«Ayudando a los países menos
desarrollados, contribuiremos a
largo plazo a atenuar los
5
Se puede considerar de todas formas, que la libre circulación de trabajadores asalariados se ha
conseguido. El Tratado de Adhesión de España y Portugal a las Comunidades Europeas, que entra
en vigor el 1 de enero de 1986, prevé la libre circulación inmediata de los miembros de las familias
de trabajadores asalariados y un período transitorio de siete años para la libre circulación de los
salarios, que debía en consecuencia estar vigente el 1 de enero de 1993 (fecha variada al 1 de enero
de 1996 por Luxemburgo). El Consejo de las Comunidades Europeas ha considerado, en un
reglamento del 25 de junio de 1991, que «la realización de la libre circulación de trabajadores en
los Estados Miembros no es susceptible de provocar un deterioro de los diferentes mercados del
trabajo nacionales» y ha anticipado la fecha de puesta en práctica de la libre circulación el 1 de
enero de 1992 (a 1 de enero de 1993 por Luxemburgo).
flujos migratorios, por un lado, la regulación administrativa de los flujos,
por otro. Las políticas sobre migración no carecen de efecto, pero su
eficacia depende de las condiciones de su formulación y de su puesta en
marcha. Para que una política sobre migración sea eficaz, todavía hace
falta que exista. A este respecto, la experiencia de los años de
crecimiento y el pasado más inmediato muestran que los Estados generalmente han reducido la política migratoria a los procedimientos de
introducción o interdicción de los flujos, la presión de las empresas o
las reacciones de la opinión pública habiendo jugado un papel más importante que la reflexión política sobre lo que debería ser una política
sobre migración con un fin de utilidad colectiva. Pertenece al político el
tener en cuenta estos aspectos y determinar las prioridades. Se trata de
definir los objetivos como fundamental en el éxito de la política. Hay, en
efecto, una interacción entre las «presiones» exteriores y la aceptación
de las entradas.
Es preocupante la cuestión sobre los demandantes de asilo. El hecho
de que la mayor parte de los demandantes de asilo sean originarios de
países pobres marcados por una larga tradición en migraciones tiende a
confirmar la hipótesis de que se trata de una emigración económica
(Widgren). Una reforma del derecho de asilo, fundada sobre la cooperación multilateral, la aceleración de los procedimientos es ineluctable.
La eficacia de las políticas dependerá al final del grado de coordinación
o de armonización entre los Estados europeos. La situación presente no
deja de ser paradójica. No ha habido nunca una política común. Las
tentativas de coordinación a las que se ha asistido en los últimos años,
presentan
la
doble
característica
de
tener
acuerdos
intragu-bernamentales pero no comunitarios, situándose exclusivamente
en los planes de modalidades de control. Es, evidentemente, una
dimensión importante del problema, pero la política de la inmigración
no es en primer término un asunto de la policía.
Se impone una reflexión sobre el sistema de migraciones. Hasta aquí, el
acceso de los inmigrantes a los países europeos se apoya en dos fundamentos: a título principal, las condiciones del mercado de trabajo —el
reagrupamiento familiar estando inducido por definición de los criterios
de actividad— y a título accesorio el asilo político. En estas condiciones,
el volumen de la inmigración resulta de las fuerzas del mercado,
temperadas por la intervención estatal. ¿Debemos tener en cuenta una
alternativa parcial, que apostaría por una política de cooperación para
acelerar el desarrollo económico de los países del Tercer Mundo siendo
susceptible de hacer disminuir la incitación a emigrar? (Tapinos,
1990, 1991). A largo plazo no hay otra opción. Para las décadas por
venir, una estrategia de este tipo tiene las mismas oportunidades de
estimular la emigración como de agotar los flujos. Una política de este
tipo no ha sido puesta en práctica.
«La dinámica migratoria de las
tres últimas décadas ha
provocado el establecimiento
de comunidades extranjeras en
los países europeos en las que
la probabilidad de regresar al
país de origen disminuye con el
tiempo.»
«La importancia de
matrimonios mixtos, la
evolución de los diferenciales
de fecundidad, la atenuación de
las segregaciones espaciales,
etcétera, son los indicativos
pertinentes a los que hay que
estar atentos.»
Sin embargo, experiencias paralelas demuestran que el desarrollo favorece la movilidad interna e internacional de los trabajadores, más que
frenar el movimiento. Ayudando a los países menos desarrollados,
contribuiremos a largo plazo a atenuar los desequilibrios, y probablemente a ralentizar las corrientes migratorias, aunque este término sea a
muy largo plazo. Esto no lleva a evitar una política de cooperación
sino a todo lo contrario. Lo que se impone es ser realista en cuanto a sus
impactos sobre el empleo y la movilidad del trabajo. En el horizonte del
comienzo del próximo siglo, el éxito de la política de cooperación está
condicionado por el dominio de las entradas. La dinámica migratoria de
las tres últimas décadas ha provocado el establecimiento de
comunidades extranjeras en los países europeos en las que la
probabilidad de regresar al país de origen disminuye con el tiempo.
Esta tendencia al establecimiento definitivo se ha visto reforzada por el
cierre de fronteras, que ha tenido como efecto el prolongar el período de
estancia. La alternativa no es ya entre quedarse o volver, sino entre
seguir siendo extranjero o integrarse en la sociedad de acogida.
Una primera fórmula para encarar el futuro de la presencia extra-comunitaria se sitúa en una problemática integracionista, de la que Francia
es a menudo presentada como el arquetipo.
En esta aproximación, el problema es el del grado de integración entre
los diferentes grupos y de la rapidez de la convergencia de las comunidades extranjeras en relación a las nacionales. La importancia de matrimonios mixtos, la evolución de los diferenciales de fecundidad, la
atenuación de las segregaciones espaciales, etc., son los indicativos
pertinentes a los que hay que estar atentos. El mantenimiento de características específicas de una comunidad extranjera se interpreta como
un signo de marginalización.
Este paradigma integracionista se revela como de gran eficacia. Surgen
problemas, en Francia el paradigma está en crisis. ¿Hace falta por lo
tanto diseñar un escenario de ruptura total con la tradición francesa y
que se aproximaría a un modelo —a la americana— idealizado, de
sociedad multiétnica? El examen de los diferentes factores susceptibles
de ralentizar o reactivar las migraciones extra-comunitarias sugiere
una recuperación probable de los flujos a comienzos del siglo XXI.
Si hiciera falta reducir este complejo conjunto de factores se podrían
delimitar cuatro escenarios.
El primero es el de la ruptura del sistema internacional, que conduciría
a desplazamientos masivos de la población. Haría falta, para que tal
visión de las cosas se realice, una conjunción de acontecimientos,
extremadamente improbable: el fracaso total de las reformas económicas del Este, el hundimiento de las economías del Tercer Mundo,
la ausencia de coordinación entre los Es-
tados miembros de la Comunidad, el abandono por parte de los Estados
del ejercicio de sus prerrogativas de soberanía. Este escenario-catástrofe
ha dado lugar a estimaciones alarmistas, que parecen haber tenido como
objetivo principal el alimentar el miedo a la invasión y justificar un
cierre total. El cierre total de las fronteras, de aquí al año 2020, es una
proposición de naturaleza retórica, que no se justifica en cuanto al
fondo, no es practicable en cuanto a las modalidades, salvo si se
imagina un cambio en nuestro sistema político. Cabe imaginar un cuarto
escenario, que se sostiene sobre las dos constataciones siguientes. De
un lado, las profundas razones que se encontraban al origen de las
corrientes migratorias de los años de fuerte crecimiento subsisten y se
fortalecerán en el futuro; pero por otra parte, la presencia de una población extranjera, que traduce, en cierto modo, el fracaso de las políticas
de contratación temporal, y las transformaciones del entorno internacional que acentúan considerablemente la incitación a emigrar, modifican los enunciados del problema.
Para conciliar la recuperación inevitable de las corrientes migratorias y
la voluntad de mantenerlas a un nivel aceptable para las sociedades de
acogida, la solución podría encontrarse en la elaboración de una política
migratoria común de los Estados de la CEE que definiría un ritmo de
entrada conforme a las preferencias colectivas de las sociedades de
acogida. El éxito de una política así supone dos condiciones estrictas.
Lo primero que esta política resulte del arbitraje político de los ciudadanos, a través de las instituciones representativas, que no se redujera a
una gestión administrativa de controles y de entradas. Lo segundo sería
evitar disociar, tal y como viene siendo hasta ahora, la introducción y la
instalación. La integración de las poblaciones extranjeras tiene tantas
probabilidades de tener éxito que los candidatos a la emigración saben
que tendrán la posibilidad de establecerse y así lo desean.
«La solución podría
encontrarse en la elaboración
de una política migratoria
común de los Estados de la
CEE, que definiría un ritmo de
entrada conforme a las
preferencias colectivas de las
sociedades de acogida.»