La Estrategia Europea de Empleo

La Estrategia Europea
de Empleo: Historia, consolidación
y claves de interpretación
JUAN CARLOS DE PABLOS*
ANTONIO MARTÍNEZ*
1. INTRODUCCIÓN: VARIOS PROCESOS
QUE ESTÁN ENTRELAZADOS
2. DESARROLLO Y EVOLUCIÓN
DE LA EEE
n el documento se ofrece, en primer
lugar, una visión general de la Estrategia Europea de Empleo (de ahora
en adelante, EEE), de manera relativamente
sucinta, en sus diferentes etapas y reformulaciones, que conviene contemplar en interacción con la Estrategia de Lisboa y las suyas. A
continuación, y tras una panorámica de la
evolución de algunos patrones de los Estados
de bienestar, nos centraremos en algunos
aspectos relevantes –método abierto de coordinación, políticas activas, la empleabilidad,
la importancia de los agentes locales–. Intentaremos no ser excesivamente recurrentes,
intentando conciliar brevedad con profundidad. De hecho, es lógico que una de las expresiones que más se repiten en los documentos
europeos sea la de racionalización, dada la
complejidad de las materias, las redundancias y la gran cantidad de agentes implicados
en cada uno de los procesos en marcha.
A fin de poner un poco de orden en tan
complejo proceso, hemos decidido seguir un
esquema temporal, en el que los informes y
decisiones aparecen modificando los objetivos
y planteamientos subsecuentes. Sucintamente la historia se puede contar así: La EEE
nace –como consecuencia directa del Tratado
de Ámsterdam (1997)– en la Cumbre de
Luxemburgo (noviembre de 1997), que lo articula sobre los famosos cuatro pilares
(empleabilidad, espíritu de empresa, adaptabilidad e igualdad de oportunidades), aunque
su precedente había sido el Libro Blanco de
Delors (1993). Cinco años más tarde de su
puesta en marcha, en 2002, la primera revisión replantea para 2003-2005 algunas directrices y objetivos concretos. Sin embargo, el
informe Kok de 2004 vuelve sobre la materia,
lo que coincide con la revisión intermedia de
la Estrategia de Lisboa (2005) que, formulada
en 2000, planteaba sus objetivos para el año
2010.
* Departamento de Sociología de la Universidad de
Granada.
Este relanzamiento de Lisboa supone,
sobre todo, una reformulación integrada de
E
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
77
105
ESTUDIOS
los objetivos, directrices y formas de trabajar
para los años 2005-2008, en el que las líneas
de crecimiento económico, empleo y cohesión
social aparecen más vinculadas entre sí como
una de las principales transformaciones en el
desarrollo de la EEE. El resultado fue una
serie de 22 directrices integradas, 7 de las
cuales se refieren directamente al empleo y
por tanto, a la EEE. Es la fase en la que nos
encontramos actualmente.
Para la elaboración de este resumen ha
sido de gran utilidad el sitio de Internet
denominado SCADplus1, que es un portal de
la UE con miles de fichas interactivas que
recogen la síntesis de la actividad de la UE,
dividida a su vez en 32 portales temáticos.
Este sitio puede ser manejado fácilmente por
todos y posee un índice de palabras clave, un
glosario y un buscador que facilitan la navegación y están adaptados a las personas discapacitadas. También se incluyen enlaces con
los textos íntegros de las decisiones, directivas, reglamentos y documentos de la Comisión, así como con otros sitios importantes,
que permiten ampliar información sobre los
temas de interés.
2.1. Antecedentes de la EEE:
los primeros 90
Aunque el pleno empleo constituyó desde
el Tratado de Roma (1957) uno de los objetivos de la entonces Comunidad Económica
Europea –con la importante colaboración del
Fondo Social Europeo–, hasta 1997 la cooperación entre los Estados miembro en materia
de empleo no iba más allá de la colaboración
habitual entre gobiernos o en el seno de organizaciones internacionales como la OCDE y
la OIT.
SCADplus: http://europa.eu/scadplus/
scad_es.htm. Para los temas que nos conciernen son de
particular interés los portales Empleo y política social y
Política regional.
1
106
Las transformaciones de la última década
del siglo XX pusieron de manifiesto la necesidad de encontrar nuevas formas de hacer
frente al problema del empleo. Efectivamente, durante esos años –a pesar de los altibajos, como la crisis económica del año 1993–, se
había producido un fenómeno paradójico: el
fuerte incremento en el potencial europeo
para la creación de riqueza no había estado
acompañado por una equivalente capacidad
de creación de puestos de trabajo, sino todo lo
contrario.
El Libro Blanco de Delors de 1993, sobre
los temas de crecimiento, competitividad y
empleo, iba a insistir en la necesidad de ofrecer una respuesta coordinada a nivel europeo, al mismo tiempo que introducía en la
agenda una serie de términos y realidades
que muy pronto iban a mostrar todo su potencial, al desempeñar un papel central en la
EEE: importancia de la formación y la cualificación, mejora de la eficacia de las instituciones del mercado laboral, el papel de la iniciativa privada o la promoción del acceso al
mercado laboral de determinados grupos,
como jóvenes, mujeres y desempleados de larga duración. En suma, el Libro Blanco iba a
dar una nueva importancia a las políticas
activas, frente a las políticas pasivas de tipo
asistencial, que entonces desempeñaban el
papel más importante, y que pasan a considerarse una ominosa carga para los presupuestos estatales. Pero pronto se vio que el primer
resultado del Libro, que se denominó la
Estrategia de Essen (1995), no iba a poder
alcanzar esos objetivos sin el firme compromiso de los Estados miembro.
2.2. El nacimiento de la EEE:
la Cumbre de Luxemburgo de 1997
En marzo de 1997 se aprobó el Tratado de
Ámsterdam, cuyo título VIII estaba dedicado
por completo al problema del empleo. Aunque
el Tratado no iba a entrar en vigor hasta
1999, el Consejo Europeo de noviembre de
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
77
JUAN CARLOS DE PABLOS y ANTONIO MARTÍNEZ
1997 se adelantó y aprobó la Estrategia Europea de Empleo2, en el denominado proceso de
Luxemburgo, con la finalidad principal de
coordinar los esfuerzos nacionales en materia
de empleo, y articular políticas más eficaces,
haciendo del empleo una prioridad comunitaria.
4. La igualdad de oportunidades, para
hacer frente principalmente a las diferencias
en razón de discapacidad, minorías étnicas y
sobre todo, el contraste laboral entre hombres y mujeres –aumentando el empleo de
estas últimas con diversas medidas facilitadoras.
El primer objetivo de la EEE era reducir
significativamente el desempleo a lo largo de
los cinco años siguientes. Para lograrlo, sobre
el apoyo de cuatro pilares, se creaban cuatro
instrumentos o pilares y un nuevo método de
trabajo. Los cuatro pilares eran los siguientes:
Para lograr sus objetivos, la EEE introdujo en Luxemburgo un nuevo método de trabajo, el método abierto de coordinación (MAC),
con intención de crear un equilibrio entre la
responsabilidad de las instancias comunitarias y la de los Estados miembros (el principio
de subsidiariedad3). El MAC establecería los
objetivos cuantitativos comunes a escala
europea y aplicaría una vigilancia a escala
comunitaria fomentada a través del intercambio de experiencias. Su intención era
lograr el debate político a distintos niveles, a
partir de un enfoque integrado sucesivamente: las acciones adoptadas en el ámbito del
empleo han de ser coherentes con los ámbitos
cercanos al empleo, como las políticas sociales, la educación, el régimen fiscal, la política
empresarial y el desarrollo regional.
1. La empleabilidad, es decir, la capacidad de encontrar un puesto de trabajo, para
atacar de manera más efectiva diversos frentes: el desempleo de larga duración y el de los
jóvenes, la modernización de los sistemas de
educación y de formación, un seguimiento
activo de los desempleados, proponiéndoles
una alternativa en el ámbito de la formación
o del empleo –políticas activas–, etc. En síntesis, mejorar la formación y facilitar el acceso a los puestos de trabajo.
2. El espíritu empresarial, el establecimiento de normas claras, estables y fiables
para la creación y gestión de empresas, particularmente las PYMEs y las microempresas.
Supondría la simplificación de obligaciones
administrativas, facilidades fiscales y de
financiación.
3. La adaptabilidad, que pasa por modernizar las estructuras organizativas, flexibilizar el trabajo, incrementar la formación y
articular ayudas públicas: en una palabra,
mejorar la competitividad de las empresas en
orden a un mejor funcionamiento de los mercados y el incremento de puestos de trabajo.
2
Toda la información sobre la Cumbre de Luxemburgo de los días 21 y 22 de noviembre de 1997 en:
http://ec.europa.eu/employment_social/elm/summit/en
/home.htm, con accesos en español a los documentos.
Por último, la EEE estableció un programa anual de planificación, seguimiento y
ajuste de las políticas de empleo de cada uno
de los Estados miembro, por lo que se articulaba en torno a cuatro instrumentos:
• Las directrices de empleo, las prioridades comunes que establece la Comisión
para las políticas de empleo de cada uno
de los Estados miembro;
• Los planes nacionales de acción para el
empleo (PNA): aplicación nacional de
las orientaciones comunes4;
3
El principio de subsidiaridad es un principio rector
clave en la EEE. Implica que la Unión Europea tiene un
papel de impulsor, armonizador y coordinador de las
políticas de empleo de los Estados miembro, pero en
última instancia, la potestad legislativa en la materia es
competencia de cada Estado.
4
Pueden consultarse el Plan de Empleo vigente para
España y los datos del Observatorio de Seguimiento del
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
77
107
ESTUDIOS
• El informe conjunto sobre el empleo,
que serviría de base para la elaboración
de las directrices del año siguiente;
• Las recomendaciones específicas para
cada país.
De esta manera, el Proceso de Luxemburgo
para el empleo que se acuerda en 1997, el
Proceso de Cardiff (junio, 1998) que se centra
sobre todo en desarrollar acuerdos para el
funcionamiento de los mercados de bienes, de
servicios y de capitales, y el Proceso de Colonia (junio, 1999) sobre el diálogo macroeconómico, serán puntos de partida y de convergencia de los trabajos y acuerdos a que se llegará en la Cumbre de Lisboa en marzo de
2000.
2.3. La Estrategia de Lisboa, marzo
de 2000
Los días 23 y 24 de marzo de 2000 tuvo
lugar el Consejo Europeo extraordinario de
Lisboa, que contempló, en el contexto de la
coyuntura económica más prometedora de la
UE, la voluntad de impulsar nuevamente las
políticas comunitarias. En los debates, dos
ideas principales están presentes:
• La universalización de la economía, que
obliga a Europa a situarse en la vanguardia en todos los sectores de competencia.
• La aparición –casi de manera súbita– y
la importancia creciente de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) en las esferas profesionales y
privadas, que acarrea una doble consecuencia: proponer la revisión completa
del sistema educativo europeo y garantizar un acceso a la formación permanente.
mismo, en http://empleo.mtas.es/empleo/planemp/planempleo.htm.
108
En este Consejo Europeo se formula explícitamente el deseo de hacer de la Unión Europea la economía más competitiva del mundo y
alcanzar el pleno empleo antes de 2010.
Desarrollada progresivamente, esta estrategia tiene su fundamento en tres pilares:
• Un pilar económico, para preparar a la
UE para ser una economía competitiva,
dinámica y basada en el conocimiento.
• Un pilar social, que modernice el modelo social europeo, gracias a la inversión
en formación y en la lucha contra la
exclusión social, sobre todo a través de
las políticas activas de empleo.
• Un pilar medioambiental, que fue añadido en junio de 2001, para insistir en el
hecho de que el crecimiento económico
debe ir asociado a la correcta utilización
de los recursos naturales.
La Estrategia de Lisboa se basaba en el
convencimiento de que era el momento favorable para aprovechar colectivamente las
oportunidades de la nueva economía del
conocimiento para luchar, sobre todo, contra
la lacra social que representa el desempleo.
Pero dado que los procesos de Cardiff, Colonia y Luxemburgo constituían en conjunto
una serie de instrumentos suficientes, no se
consideró crear un nuevo proceso, sino la
adaptación y refuerzo de los existentes para
mejorar en crecimiento económico, empleo y
cohesión social, que por primera vez aparecen
juntas. Tras el relanzamiento de la Estrategia
de Lisboa (2005) se establecen 23 directrices
conjuntas. Las líneas de actuación más
importantes podrían resumirse así:
1. El pleno empleo, que gracias a la coyuntura favorable parecía una meta asequible a
corto plazo. Los elementos del diagnóstico de
Lisboa sobre los desafíos del empleo pasaban
por:
• La insuficiencia de la creación de empleos
en el sector de servicios, el más importante desde el punto de vista del empleo.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
77
JUAN CARLOS DE PABLOS y ANTONIO MARTÍNEZ
• Los importantes desequilibrios regionales, en particular desde la ampliación
en 2004.
• La elevada tasa de paro de larga duración.
• La falta de adecuación entre la oferta y
la demanda de mano de obra.
• La insuficiente participación de las
mujeres en el mercado laboral.
• La evolución demográfica europea, con
particular atención al envejecimiento.
2. El reto tecnológico, que presenta varios
planos al mismo tiempo, pues supone por una
parte la necesidad de que todo el mundo pueda acceder a las nuevas tecnologías de la
información y la comunicación, con vistas a
mejorar la calidad de vida de los ciudadanos,
pero también es precisa la adaptación a un
contexto de producción más eficiente y globalmente competitivo5.
3. Una sociedad basada en el conocimiento, que permita absorber el potencial de creación de empleo de las TIC, y que implica por
tanto una mejora de la enseñanza y la investigación, así como un nivel de formación personal más elevado.
4. Mejorar la competitividad en el propio
mercado interior europeo, lo que supone la
creación de un clima favorable al espíritu
emprendedor, con sus implicaciones laterales
en los ámbitos de la investigación y de la trabas burocráticas y administrativas.
5. La integración de los mercados financieros y la coordinación de las políticas
macroeconómicas, retos de singular importancia para la consecución de los objetivos
con respecto al empleo, que han generado
numerosas comunicaciones y directrices
5
En junio de 2005 se genera por parte de la Comisión Europea el documento, con las grandes orientaciones políticas en la materia.
dadas las dificultades para llevarlos adelante.
6. La modernización del modelo social
europeo, que se promovería en primer lugar
favoreciendo el trabajo, garantizando regímenes de pensión viables –precisamente ahora, cuando la población europea se define
como en fase de envejecimiento–, luchando
contra la xenofobia y el racismo, con acciones
a favor de la igualdad de oportunidades entre
hombre y mujeres, así como a favor de las personas como discapacidad.
2.4. Balance intermedio de la EEE
(2002) y nuevas directrices
(2003-2005)
En julio de 20026, la Comisión realizó un
balance intermedio de la EEE, a partir de las
evaluaciones nacionales, destacando una
mejora estructural, al tiempo que se observan determinados problemas a los que hacer
frente.
En el plano positivo, las tendencias del
mercado de trabajo durante la segunda mitad
de los años 90 mostraron una disminución del
paro estructural en toda la UE (reducción del
número de desempleados en un 25%, unos 4
millones de personas), un mayor crecimiento
del empleo (10 millones más de puestos de
trabajo), una relación entre progresos en
materia de productividad y nivel de formación de la población, así como una mayor
capacidad de respuesta del empleo mediante
el desarrollo de los contratos de duración
limitada y una mayor equidad e inclusión
social. Por último, también se considera positiva, por parte de la Comisión, la eficacia del
método abierto de coordinación (MAC) en la
creación de un espacio europeo del empleo.
6
Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al
Comité de las Regiones, de 17 de julio de 2002, relativa
al balance de cinco años de aplicación de la Estrategia
Europea de Empleo.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
77
109
ESTUDIOS
No obstante, la importancia de los problemas estructurales existentes (11 millones de
parados de larga duración, incremento del
diferencial entre las tasa de productividad
europea y norteamericana, las desigualdades
entre hombres y mujeres, así como las disparidades regionales, unido a los retos propuestos), la Comisión abordó grandes temas a
tener en cuenta en la redefinición y reforma
de la EEE:
1. Responder a los desafíos a medio plazo,
con particular atención al envejecimiento de
la mano de obra, la viabilidad de la Seguridad
Social, los desafíos de la sociedad de la información. Para eso es especialmente importante tener en cuenta no sólo los criterios de
equidad, sino también de eficacia.
2. Simplificar las directrices para el
empleo sin mermar su eficacia, que afecta a
dos planos importantes: el de la simplificación de objetivos, que supone estabilidad en el
esfuerzo a realizar, y la necesidad de un
seguimiento eficaz, a través de los informes
anuales y la presión de convergencia.
3. Mejorar la cooperación entre los agentes de la EEE, a distintos niveles territoriales y sectoriales, implicando y movilizando a
todos los interlocutores sociales implicados:
los servicios de empleo y de formación, no
sólo de los Estados miembro, sino también a
las autoridades locales y regionales, a través
de planes de acción locales o regionales. No
sólo es importante mejorar la coordinación,
sino también la transparencia y la visibilidad de los Fondos Estructurales de la EEE.
4. Incrementar la coherencia y la complementariedad con los otros procesos comunitarios, en particular con lo que ya ha pasado a
denominarse las Orientaciones generales de
política económica (OGPE), sobre todo desde
el Consejo Europeo de Barcelona de 2002, a
fin de permitir un refuerzo mutuo de los dos
conjuntos de instrumentos.
Así, en enero de 20037, una nueva comuni-
110
cación de la Comisión servía para preparar
las que serían las nuevas directrices de la
EEE para los años 2003-20058. Estas directrices estaban inspiradas por la ya existente
Estrategia de Lisboa, y trataban por tanto de
integrar y coordinar mejor el conjunto de procesos. En suma, la UE pedía a los Estados
miembro que apliquen una política macroeconómica centrada en la estabilidad y el crecimiento, que incluya una política presupuestaria rigurosa y una evolución de los salarios
moderada negociada con los interlocutores
sociales.
Los objetivos principales de esta reformulación pasan a ser tres:
• El pleno empleo, formulado a través de
una serie de objetivos cuantitativos:
alcanzar una tasa de empleo general
(ocupación) del 67 % en 2005 y del 70 %
en 2010; una tasa de empleo femenino
del 57 % en 2005 y del 60 % en 2010, y
una tasa de empleo de los trabajadores
de más edad (55 a 64 años) del 50 % en
2010.
• La mejora de la calidad y productividad
del empleo, objetivo que abarca numerosos ámbitos, en particular la calidad
intrínseca del trabajo, las competencias, el aprendizaje permanente, el
desarrollo de la carrera profesional, la
igualdad entre hombres y mujeres, la
salud y la seguridad en el trabajo, la flexibilidad y la seguridad, la inserción y el
acceso al mercado laboral, la organización del trabajo y el equilibrio entre la
vida profesional y la vida privada, el
7
Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo
y al Comité de las Regiones, de 14 de enero de 2003: El
futuro de la Estrategia Europea de Empleo (EEE) - una
estrategia para el pleno empleo y mejores puestos de trabajo para todos.
8
Decisión nº del Consejo, de 22 de julio de 2003,
relativa a las Directrices para las políticas de empleo de
los Estados miembros.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
77
JUAN CARLOS DE PABLOS y ANTONIO MARTÍNEZ
diálogo social y la participación de los
trabajadores, la diversidad y la no discriminación, y el rendimiento general
del trabajo.
• El fortalecimiento de la cohesión social y
de la inserción, de manera que las políticas nacionales de empleo deberían
fomentar el acceso al empleo para todos
los hombres y mujeres, luchar contra la
discriminación e impedir que haya personas excluidas del mercado laboral.
Las prioridades fundamentales se concretan en 10 directrices específicas, cada una con
su conjunto de objetivos concretos:
1.
Introducir o reforzar medidas activas
y preventivas a favor de los desempleados y de las personas inactivas.
2.
Fomento del espíritu empresarial.
3.
La promoción de la capacidad de adaptación al trabajo, de la movilidad, del
diálogo social y de la responsabilidad
social de las empresas.
4.
La promoción del desarrollo del capital humano y del aprendizaje.
5.
La promoción del envejecimiento activo, manteniendo a los trabajadores
más tiempo, mejorando la calidad del
trabajo.
6.
La promoción de la igualdad entre
hombres y mujeres.
7.
La integración de las personas desfavorecidas y la lucha contra la discriminación.
8.
9.
Hacer que trabajar sea más rentable,
a través de incentivos fiscales y financieros para que sea más atractivo.
Regularización del trabajo no declarado.
10. La reducción de las diferencias regionales.
2.5. Relanzamiento de la Estrategia
de Lisboa (2005)
Con vistas a la revisión intermedia de la
Estrategia de Lisboa, la Comisión Europea
encargó un informe a un grupo de alto nivel
liderado por Wim Kok, presentado en
noviembre de 20049. Este informe, extremadamente crítico con el conjunto de procesos
en marcha, contribuyó a repensar y modificar
algunos aspectos y procedimientos de la EEE.
En el informe se cuestiona las razones por
las que la economía europea no ha alcanzado
los resultados previstos en materia de crecimiento, de productividad y de empleo. Se ha
ralentizado la creación de empleo y las inversiones en investigación y desarrollo continúan siendo insuficientes. Se considera
además que las acciones de los Estados
miembro no son suficientemente comprometidas, al tiempo que la agenda se encuentra
sobrecargada, con una coordinación deficiente y unas prioridades que demasiadas veces
resultan incompatibles.
Por estos motivos, con el fin de imprimir
un nuevo impulso a la Estrategia, la Comisión10 propone un nuevo proceso de coordinación simplificado, acompañado de una concentración de esfuerzos en los Planes Nacionales de Acción (PNA). Ya no se hace hincapié
en los objetivos cifrados –manteniéndose sólo
destinar el 3% del PIB a la investigación y el
desarrollo en 2010; no se insiste en objetivos
numéricos a medio y largo plazo sino en la
necesidad de una reacción urgente por parte
de los Estados miembro.
Las líneas maestras de este relanzamiento
de la EEE pasan por las siguientes áreas:
El informe Hacer frente al desafío. La Estrategia de
Lisboa para el crecimiento y el empleo está disponible en
español en: http://ec.europa.eu/growthandjobs/
pdf/kok_report_es.pdf.
10
Comunicación al Consejo Europeo de primavera
de 2 de febrero de 2005: Trabajando juntos por el crecimiento y el empleo - Relanzamiento de la estrategia de
Lisboa.
9
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
77
111
ESTUDIOS
1. Más crecimiento, en términos de:
Directrices macroeconómicas:
• Desarrollo del mercado interior, de
manera que Europa sea más atractiva
para los inversores, mejorando las
infraestructuras y dotándose de unas
reglamentaciones más favorables.
1.
Garantizar la estabilidad económica.
2.
Salvaguardar la sostenibilidad económica.
3.
• Fomento de la innovación y el desarrollo tecnológico, del conocimiento y la
investigación, así como el uso y difusión
de las TIC.
Promover una asignación eficiente de
los recursos.
4.
Promover una mayor coherencia entre
las políticas macroeconómicas y
estructurales.
2. Más puestos de trabajo y de mejor calidad:
5.
Garantizar una evolución de los salarios que contribuya a la estabilidad
macroeconómica y el crecimiento.
6.
Contribuir al dinamismo y el buen
funcionamiento de la UEM.
• Destaca la insistencia en que más personas deben llegar al mercado de trabajo,
con la participación de todos los interlocutores sociales, de manera que el trabajo se base en el ciclo de la vida: facilitando las transiciones entre empleos, la formación y las inversiones en capital
humano, y evitando que se abandone
prematuramente el mercado laboral.
• La capacitación de las personas menos
cualificadas, particularmente aquellas
que se encuentran en los márgenes del
mercado laboral.
• Mejorar la capacidad de adaptación de
los trabajadores y de las empresas, con
el telón de fondo de las reestructuraciones y evolución de los mercados.
3. Una mejor gobernanza, que es vista a
través de la necesaria integración de los tres
procesos relativos al empleo (Luxemburgo),
las reformas microeconómicas y estructurales (Cardiff) y las reformas macroeconómicas
y presupuestarias (Colonia), en un intento de
simplificar informes y programas, así como
de repartir las responsabilidades de manera
más clara y eficaz. Por eso, se opta por un conjunto de directrices integradas –de las que
ocho corresponden al empleo–, que se recogen
más abajo, relativas a los tres procesos mencionados. El período de duración de estas
directrices va de 2005 a 2008:
112
Directrices microeconómicas:
7.
Ampliar y profundizar el mercado
interior.
8.
Garantizar la apertura y la competitividad de los mercados.
9.
Crear un entorno empresarial más
atractivo.
10. Promover la iniciativa empresarial y
crear un entorno favorable para las
PYMEs.
11. Ampliar y mejorar las infraestructuras europeas y completar los proyectos
transfronterizos prioritarios acordados.
12. Incrementar y mejorar la inversión en
I+D.
13. Facilitar la innovación y la implantación de las tecnologías de la información y las comunicaciones.
14. Fomentar una utilización sostenible
de los recursos y fortalecer las sinergias entre la protección del medio
ambiente y el crecimiento.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
77
JUAN CARLOS DE PABLOS y ANTONIO MARTÍNEZ
15. Contribuir a crear una base industrial
fuerte.
Directrices de empleo:
16. Aplicar políticas de empleo conducentes al pleno empleo, la mejora de la
calidad y la productividad del trabajo
y el fortalecimiento de la cohesión
social y territorial.
17. Promover un enfoque del trabajo basado en el ciclo de vida.
18. Garantizar mercados de trabajo inclusivos con los solicitantes de empleo y
las personas desfavorecidas.
19. Mejorar la adecuación a las necesidades del mercado de trabajo.
20. Promover la flexibilidad combinada
con la seguridad del empleo y reducir la
segmentación del mercado de trabajo.
21. Velar porque los salarios y otros costes
laborales evolucionen de manera favorable al empleo.
22. Ampliar y mejorar la inversión en
capital humano.
23. Adaptar los sistemas de educación y
de formación en respuesta a las nuevas exigencias en materia de competencias.
2.6. Directrices integradas para
las políticas de empleo (2005-2008)
A continuación se recogen de manera más
o menos sucinta las ocho directrices específicas que afectan al empleo11, aunque como se
11
Directrices integradas para el crecimiento y el
empleo (2005-2008). Comunicación del Presidente de
la Comisión, de 12 de abril de 2005, que incluye una
propuesta de decisión del Consejo relativa a las directrices para las políticas de empleo de los Estados miembro
(en virtud del artículo 128 del Tratado CE).
ha visto, el deseo de la UE es precisamente la
coherencia y simplificación del conjunto de
recomendaciones que se hacen a los Estados
miembro en cuanto a los desafíos a los que
enfrentarse. A su vez, estas directrices están
agrupadas en tres guías relativas al empleo,
proporcionadas por el relanzamiento de la
Estrategia de Lisboa.
En primer lugar, a fin de atraer a más personas para que se incorporen al mercado de
trabajo y modernizar los sistemas de protección social, la Comisión propone:
• Aplicar políticas de empleo conducentes
al pleno empleo, la mejora de la calidad
y la productividad del trabajo y el fortalecimiento de la cohesión social y territorial (directriz integrada nº 16). Estas
políticas deben ayudar a la UE a lograr,
en promedio, una tasa general de
empleo (ocupación) del 70%, una tasa de
empleo femenino no inferior al 60% y
una tasa de empleo del 50% para los trabajadores de más edad (55 a 64 años),
así como a reducir el desempleo y la
inactividad. Los Estados miembro
deben establecer objetivos nacionales
relativos a la tasa de empleo para 2008
y 2010.
• Promover un enfoque del trabajo basado
en el ciclo de vida (directriz integrada
nº 17) mediante:
– la renovación de los esfuerzos dirigidos a crear vías hacia el empleo para
los jóvenes y a reducir el paro juvenil;
– medidas decididas para eliminar las
diferencias existentes entre hombres
y mujeres en materia de empleo,
desempleo y remuneración;
– una mejor conciliación de la vida
familiar y profesional, incluidos, en
particular, servicios accesibles y asequibles de guardería y de cuidado de
otras personas dependientes;
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
77
113
ESTUDIOS
– la modernización de los sistemas de
pensiones y asistencia sanitaria, de
modo que se garantice su adecuación,
viabilidad financiera y capacidad de
adaptación ante la evolución de las
necesidades, con el fin de apoyar la
participación en el empleo y la prolongación de la vida activa, sobre todo
por medio de medidas adecuadas que
incentiven el trabajo y resten atractivo a la jubilación anticipada;
– el fomento de condiciones laborales
propicias para el envejecimiento activo.
• Garantizar mercados de trabajo inclusivos con los solicitantes de empleo y las
personas desfavorecidas (directriz integrada nº 18) mediante:
– medidas activas y preventivas del
mercado de trabajo, como la definición temprana de las necesidades, la
ayuda en la búsqueda de empleo, la
orientación y formación en el marco
de planes de acción personalizados, la
prestación de los servicios sociales
necesarios para favorecer la inserción en el mercado de trabajo de las
personas desfavorecidas y contribuir
a la cohesión social y territorial y a la
erradicación de la pobreza;
– una revisión constante de los sistemas impositivos y de prestaciones,
incluidas la gestión y la condicionalidad de éstas y la reducción de los elevados tipos impositivos efectivos
marginales, para que trabajar resulte rentable y garantizar niveles adecuados de protección social.
• Mejorar la adecuación a las necesidades
del mercado de trabajo (directriz integrada nº 19) mediante:
– la modernización y el fortalecimiento
de las instituciones del mercado de
trabajo, especialmente de los servicios de empleo;
114
– una mayor transparencia de las oportunidades de empleo y formación a
escala nacional y europea para facilitar la movilidad en toda Europa;
– una mejor previsión de las necesidades de cualificación, los déficit y los
estrangulamientos del mercado de
trabajo;
– la gestión adecuada de la migración
económica.
En segundo lugar, para mejorar la adaptabilidad de los trabajadores y las empresas y
aumentar la flexibilidad de los mercados
laborales, la Comisión propone:
• Promover la flexibilidad combinada con
la seguridad del empleo y reducir la segmentación del mercado de trabajo
(directriz integrada nº 20) mediante:
– la adaptación de la legislación sobre
empleo, revisando en su caso el nivel
de flexibilidad ofrecido por los contratos temporales y permanentes;
– una mejor anticipación y gestión
positiva de los cambios, incluidas las
reestructuraciones económicas, en
particular los cambios vinculados a la
apertura de los mercados, con el fin
de minimizar sus costes sociales y
facilitar la adaptación;
– la facilitación de las transiciones en
materia de categoría profesional,
incluidas la formación, la actividad
profesional autónoma, la creación de
empresas y la movilidad geográfica;
– el fomento y la difusión de métodos de
organización del trabajo adaptables e
innovadores, incluidas la mejora de
la salud y la seguridad y la diversificación de las modalidades contractuales y de horario laboral, con el fin de
mejorar la calidad y la productividad
laboral; la adaptación a las nuevas
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
77
JUAN CARLOS DE PABLOS y ANTONIO MARTÍNEZ
tecnologías en el lugar de trabajo;
medidas decididas para transformar
el trabajo no declarado en empleo
regular.
• Velar porque los salarios y otros costes
laborales evolucionen de manera favorable al empleo (directriz integrada nº
21) mediante:
– el fomento de un marco adecuado
para los sistemas de negociación
salarial, que permita tener en cuenta
las diferencias de productividad y la
evolución del mercado laboral a nivel
sectorial y regional, respetando al
mismo tiempo plenamente el papel
de los interlocutores sociales;
– la supervisión y, en su caso, la adaptación de la estructura y el nivel de los
costes laborales no salariales y de su
incidencia sobre el empleo, en particular para los trabajadores con salarios reducidos y los que acceden por
primera vez al mercado de trabajo.
En tercer lugar, para incrementar la
inversión en capital humano mejorando la
educación y las cualificaciones, la Comisión
propone:
• Ampliar y mejorar la inversión en capital humano (directriz integrada nº 22)
mediante:
– el establecimiento de estrategias eficaces de aprendizaje permanente, de
acuerdo con los compromisos europeos,
incluidos incentivos y mecanismos de
reparto de costes adecuados para las
empresas, las autoridades públicas y
los ciudadanos, en particular para
reducir considerablemente el número
de alumnos que abandona prematuramente los estudios;
– la mejora del acceso a la formación
profesional inicial, a la enseñanza
secundaria y a la enseñanza supe-
rior, incluso al aprendizaje profesional y a la formación en el espíritu
empresarial;
– el aumento de la participación en la
formación continua y en el lugar de
trabajo a lo largo de toda la vida,
especialmente para los trabajadores
poco cualificados y de mayor edad.
• Adaptar los sistemas de educación y de
formación en respuesta a las nuevas exigencias en materia de competencias
(directriz integrada nº 23), mediante:
– una mejor definición de las necesidades profesionales y las competencias
clave y la anticipación de las necesidades futuras en materia de cualificaciones;
– la ampliación de la oferta de herramientas de educación y formación; la
creación de marcos destinados a favorecer la transparencia de las calificaciones, su reconocimiento efectivo y
la convalidación de la educación no
formal e informal;
– la garantía del atractivo, la apertura
y un elevado nivel de calidad de los
sistemas de educación y formación.
Este largo repaso de la EEE y las políticas
de empleo de la Unión Europea contiene
–como habíamos avisado– repeticiones y
redundancias, dados los vaivenes de la propia
estrategia, que, junto a los pasos hacia delante, trata de aprender de los errores, críticas y
deficiencias. Y si el sentido histórico permite
advertir los deseos de aproximación e integración de las distintas perspectivas –de ahí
la importancia de la revisión en 2005 y el
relanzamiento de Lisboa– no es menos interesante detenerse algo más en algunas cuestiones, para tratarlas con mayor profundidad,
como se hace en la segunda parte del capítulo, a pesar de tener que volver sobre algunas
cuestiones.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
77
115
ESTUDIOS
3. UNA PERSPECTIVA TEMÁTICA
3.1. Una visión de algunos conceptos
clave
En el momento de elaborar este texto, tiene lugar la conmemoración del Tratado de
Roma, el 25 de marzo de 1957: cincuenta años
después, los líderes europeos, que suman ya
27 Estados, se han reunido en Berlín, donde
la Canciller alemana, Angela Merkel, trata
de sacar adelante un relanzamiento de los
tratados europeos, tras la negativa de Francia y Holanda al proyecto de Constitución
Europea, cuya entrada en vigor estaba prevista para este año 2007. En los medios de
comunicación se repasan logros y aciertos, los
fallos y equivocaciones de estas décadas, y
sobre todo, los retos y desafíos a los que hay
que hacer frente, como los siguientes: la vertebración política de una Europa ampliada; el
funcionamiento institucional, democrático y
eficaz; el papel de Europa como actor internacional y, finalmente –y unidos, como en las
propuestas de Lisboa– el reto del crecimiento
y la cohesión social (Aldecoa Luzarraga,
2007).
niveles globales, cuyas implicaciones trata de
transmitir hacia los niveles inferiores de la
población y las instituciones de los países de
Europa. Como consecuencia de la perspectiva
que adopta, hay un continuo ir y venir entre
un grupo de palabras que siempre o casi
siempre van juntas, sobre todo desde el relanzamiento de la Estrategia de Lisboa: crecimiento, productividad, competitividad,
empleo, política regional, cohesión. Pero tanto si la lista contiene unas expresiones como
otras, el empleo se sitúa siempre en medio,
dando a entender su papel crucial –literalmente, en la encrucijada– para la consecución de los objetivos de la Unión, marcados en
los extremos por crecimiento y cohesión.
Quizá es significativa esta presencia peculiar: el empleo es una meta y es un recurso a
la vez. Las expresiones vinculadas al empleo
–pleno empleo, empleos de calidad, adaptados al ciclo de vida, igualdad de oportunidades– es un objetivo por cuanto implica la
creación de unas condiciones favorables para
el sustento de la ciudadanía europea, pero
también porque supone la activa participación de todos en la consecución de recursos,
implicados en la común tarea de la construcción europea, involucrados en la creación de
riqueza, de esa riqueza que Europa entiende
vinculada a la sociedad del conocimiento, de
la información y la comunicación. Por tanto,
hemos de considerar la EEE como el eje central sobre el que gira la política social europea, y de las medidas sociales que se diseñan
y proponen para la integración sociolaboral
de los individuos, de manera que se puede
afirmar que se ha optado por situar el mercado de trabajo en el centro de la inclusión
social12.
El éxito del discurso europeo al unir estas
dos realidades –crecimiento y cohesión, prosperidad y bienestar– como los dos lados de la
misma moneda es manifiesto. Ambas facetas
están interiorizadas en las élites europeas y
se expresan conjuntamente. Probablemente
porque en su diferencia con el modelo norteamericano, Europa se siente orgullosa de su
modelo social, del que ha hecho una seña de
identidad. Al mismo tiempo, la UE reconoce
implícitamente la incapacidad del Estado de
Bienestar clásico o keynesiano para sostener
las necesidades de todos los ciudadanos si no
existe un incremento de la riqueza material,
para lo que sería preciso contar con las fuerzas del mercado y la sociedad civil.
Encontramos también determinadas
expresiones que aparecen de manera cruzada
en todos los procesos y proyectos, como líneas
De esta manera, al expresar la intención
manifiesta de convertirse en la primera economía del mundo, la UE acepta las reglas de
una competencia cada vez más exigente a
12
Sin embargo, no se puede olvidar el eco del Libro
Blanco de DELORS, en el que se constataba la creación
de riqueza sin la creación de empleo.
116
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
77
JUAN CARLOS DE PABLOS y ANTONIO MARTÍNEZ
transversales: innovación, modernización,
simplificación, racionalización, expresiones
todas ellas que aparecen continuamente,
como señales de obstáculos o mecanismos
precisos para conseguir las metas anteriores.
Son exigencias implícitas que hay que desarrollar en diversos planos para conseguir los
distintos objetivos.
En primer lugar, la modernización, que
como ya señalamos, es un proceso sin fin, que
pasa por la continua transformación de
medios materiales y de roles, estructuras,
formas de hacer las cosas. Supone un mayor
énfasis en la efectividad, por lo que es necesario dirigir la mirada hacia la innovación: sólo
encontrando nuevas formas de hacer las
cosas –nuevas relaciones, nuevos principios,
pero también nuevas técnicas mecánicas,
electrónicas, informáticas y también en el
conjunto de los procesos sociales–; sólo de
esta manera se pueden poner al descubierto
métodos más eficientes que ahorren energías
de diverso tipo y por tanto, incrementen la
productividad y la competitividad en sus distintos planos. De hecho, de la asociación
entre innovación y emergencia del ámbito
local en las políticas de empleo es precisamente de donde la Comisión Europea espera
el logro de los cambios sustanciales en el tratamiento del paro y de la cuestión social.
Como veremos más adelante, no es gratuito
este nuevo enfoque europeo, en el que, frente
al tradicional centralismo de las políticas
sociales, se busca la creación de sinergias y la
explotación de las potencialidades locales que
muchas veces no podrían resultar si no es por
la vía de dar oportunidades a las nuevas
experiencias, a la innovación. Dicho todo
esto, y sin negar un ápice a la fertilidad que
puede tener este enfoque para mejorar las
condiciones laborales de nuestros municipios,
también es obligado señalar que todavía no se
han visto frutos incontestables de esta política; por otra parte, no son pocos los autores críticos con estos enfoques (como señalaremos
más adelante), sobre todo desde el ámbito de
la evaluación académica.
Por su parte, la racionalización es el continuo proceso de optimización de los sistemas o
subsistemas, tras la puesta en marcha de la
innovación, conviven distintos sistemas en el
tiempo o en el espacio, lo que crea disfunciones a las que es preciso hacer frente13. Supone la simplificación de actividades; la normalización o estandarización de determinados
procedimientos que permitan una mayor facilidad en la transferencia y comunicabilidad
de los procesos; una mejor coordinación y la
identificación y difusión de las buenas prácticas. Y por lo mismo que antes, el ámbito local.
La magnitud del esfuerzo es tan grande, el
conjunto de requerimientos tan gigantesco,
que el cuadro o esquema que ofrece Pochet
(2005: 44-45) quizá pueda ayudar a entender
el momento actual y algunos de sus requerimientos. Se trata de periodizar una selección
de acontecimientos socioeconómicos y políticos en los niveles nacional y comunitario, junto al método de gobernanza y la diversidad
nacional. Se recoge en el Cuadro 1.
Como señala Pochet, (2005), a partir de
esta breve panorámica de las políticas sociales, se advierte cómo la configuración actual
de la acción de la UE está basada en el desarrollo de los derechos fundamentales, el diálogo social y el método abierto de coordinación. Uno de los rasgos principales del nuevo
modelo con respecto a los inicios de la UE son
los intentos de armonización por la creación
de un núcleo de derechos fundamentales en el
campo del empleo, a través de diversos procesos de regulación, coordinación y convergencia. Estos intentos implican a su vez políticas
de coordinación económica, protección social
y empleo de los Estados miembro, que afectan a la modernización, la flexibilidad y la
Sobre el proceso de racionalización es especialmente llamativa la forma en la que la propia UE ha comprendido la complejidad de llevar a cabo los procesos de
Luxemburgo, Cardiff y Colonia, que han acabado por
integrarse al mismo tiempo y en las mismas directrices
en el relanzamiento de la Estrategia de Lisboa.
13
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
77
117
ESTUDIOS
CUADRO 1. DESARROLLO DE LA POLÍTICA SOCIAL EUROPEA
118
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
77
JUAN CARLOS DE PABLOS y ANTONIO MARTÍNEZ
CUADRO 1. DESARROLLO DE LA POLÍTICA SOCIAL EUROPEA (Cont.)
Fuente: Pochet (2005: 44-45).
reducción del gasto público en políticas pasivas, a favor de las políticas activas.
Es el momento, además, de señalar cómo
la diversidad de regímenes de bienestar en
Europa puede ser otro de los factores de complejidad a los que deben enfrentarse los
intentos de armonización en política de
empleo como lo es la EEE. Cabe pensar –y de
hecho así parece deducirse de trabajos empíricos como el de Fina Sanglas (2001) o Alujas
Ruiz (2003)– que los resultados obtenidos por
las políticas activas de empleo pueden ser
sustancialmente distintos cuando éstas se
aplican a escenarios donde existe un mercado
de trabajo generador de empleo en sí mismo,
o es más bien limitado, como es el caso de
Granada. También determinadas combinaciones de políticas activas y pasivas pueden
resultar más eficaces y equitativas que otras.
De modo que el necesario intento de armonizar y universalizar podría ir acompañado de
este tipo de prevenciones. Tal vez para conseguir efectos armonizados en el mercado laboral no fuese inútil el plantear políticas de
empleo diferenciadas en los Estados miembro
y en las regiones.
De todas formas, ante la imposibilidad de
detenernos en todos los aspectos de las políticas de empleo de la UE, vamos a hacerlo con
cierto detenimiento en varios de los mecanismos más recurrentes, entre los diversos que
proponen las instituciones europeas: el método abierto de coordinación (MAC), las políticas activas, así como la importancia de lo
local, de la sociedad civil y de la empleabilidad.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
77
119
ESTUDIOS
3.2. El método abierto de coordinación
(MAC)
El método abierto de coordinación (MAC)
se creó en el marco de la política de empleo y
el Proceso de Luxemburgo, y se definió como
un instrumento de la estrategia de Lisboa
(2000). En síntesis, y según el propio glosario
de SCADPlus, el «MAC proporciona un nuevo
marco de cooperación entre los Estados
miembro, con objeto de lograr la convergencia
entre las políticas nacionales para realizar
algunos objetivos comunes. En el marco de
este método intergubernamental, los Estados
miembro evalúan a otros Estados miembro
(control de grupo) y la Comisión desempeña
únicamente una función de supervisión». El
MAC se aplica a los ámbitos que son competencia de los Estados miembro como el
empleo, la protección social, la inclusión
social, la educación, la juventud y la formación.
Se basa principalmente en varios principios clave:
• La identificación y la definición común
de objetivos que deben cumplirse, negociados entre los Estados miembro y
adoptados por el Consejo, como manifestación del principio de subsidiariedad.
• Instrumentos de medida definidos conjuntamente (estadísticas, indicadores),
que permitan una mejor comprensión
del cumplimiento de los objetivos que se
han fijado entre todos; el uso de objetivos e indicadores hará que los resultados de las políticas sean más transparentes y por tanto, abiertos al escrutinio
público.
• La evaluación comparativa, es decir, la
comparación de los resultados de los
Estados miembro y el intercambio de
las mejores prácticas, orientados hacia
el aprendizaje mutuo y el intercambio
de experiencias sobre las políticas más
120
eficientes y su implementación, en las
distintas áreas y en los diferentes niveles de actuación.
El MAC es así un ambicioso método, que
desea influir en las políticas nacionales, pero
también en otros niveles inferiores. Se convierte así en un «original experimento de promoción de políticas sociales de base continental, que pretende no sólo modificar los objetivos y las políticas, sino también las dinámicas de interacción entre los principales actores que operan en las áreas relevantes»
(Ferrera & Sacchi, 2005: 138). Sin embargo,
mientras los objetivos a diversos niveles
están más o menos precisos –a pesar de la
evolución temporal, como ya hemos tenido
ocasión de comprobar en el terreno del
empleo y la EEE– los objetivos de procedimiento se limitan a unas pocas guías para la
gobernanza, que sobre todo desde la Cumbre
de Niza se han ido promoviendo y que, para
Ferrara & Sacchi, son las siguientes:
• Integración vertical, basada en la asunción de que las políticas de empleo y de
inclusión social necesitan ser calibradas territorialmente, y que implicaría
una serie de acciones políticas virtuosamente coordinadas, para lo cual harían
falta un marco de acuerdos institucionales y una serie de incentivos establecidos.
• Integración horizontal, que también
puede ser denominada como gobernanza a través del partenariado social, que
por estar explícitamente manifiesto en
las diversas instancias del MAC es uno
de los objetivos más directos, pero que
requiere dos cosas, por lo menos:
– Una adecuada representación de los
intereses funcionales del territorio.
– Un elevado nivel de participación en
los procesos de toma de decisiones.
• Integración sectorial, que implica la
necesidad de acabar con –o al menos,
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
77
JUAN CARLOS DE PABLOS y ANTONIO MARTÍNEZ
disminuir– la compartimentalización
cognitiva y organizacional entre los
diversos campos de la intervención
pública, con perspectivas de grandes
ganancias, si se consiguen desarrollar
modos más efectivos de coordinación en
los campos de empleo, inclusión, protección social, educación y políticas impositivas.
• Fortalecer la capacidad institucional de
un determinado sistema de acción colectiva, y que comprende los siguientes elementos institucionales:
– La capacidad de elaborar respuestas
a los retos del contexto (fase de
diagnóstico y planificación)
– Transformar esa respuesta en decisiones de naturaleza política (fase de
toma de decisiones)
– Llevar a cabo esas decisiones (fase de
implementación)
– Aprender de la experiencia (fase de
seguimiento y evaluación)
Los Estados miembro de la UE han reaccionado de diferentes modos a las exigencias
del MAC. En parte se debe a las condiciones
reales de los mercados de trabajo de cada
país, así como a la posible congruencia o no
con los diferentes marcos existentes de actuación en cada uno de los campos y, por supuesto, a la posible interacción con otras realidades ajenas a este campo. Y no faltan las críticas prácticas, como la de Terradillos Ormaetxea (2006: 77) que plantea que, sobre una
idea teóricamente impecable como es la participación de todos los agentes y el aprendizaje
mutuo a través de las mejores prácticas, no es
difícil advertir que «conlleva el reparto de
responsabilidades y por ende, la dificultad de
identificar al último responsable». Además,
son muchos los autores que destacan la
ausencia de investigaciones empíricas que
supongan una verdadera evaluación del MAC
y sus efectos.
Como Jonathan Zeitlin señala, el MAC
nació como una promesa para las nuevas formas de organización social y política, con su
marco cognitivo y su conjunto de acciones,
pero su implementación tiene a su vez múltiples problemas de interpretación, también
desde el momento en que determinados
logros sociales pretenden adscribirse precisamente a un nuevo modo de gobernanza. En su
opinión, el principal resultado tiene que ver
con la efectiva implementación de políticas
activas dirigidas al núcleo central de reducción de las tasas de empleo, pero también
parece que está teniendo otros efectos atribuibles a su presencia, como las políticas de
igualdad de género y oportunidades, el perfeccionamiento de los sistemas de monitorización y seguimiento de los programas, así
como los correspondientes fortalecimientos
en los distintos planos objetivos, sobre todo,
en la integración vertical14. Pero no es muy
difícil estar de acuerdo con él en que es aún
mucho lo que queda por hacer.
3.3. Las políticas activas
Las políticas activas tuvieron su origen en
el modelo escandinavo de Estado de bienestar
(Janosky, 2002). En la década de los años
noventa, Fina Sanglas (2000) había advertido
de cómo aquellos países donde más se invierte
en bienestar en general, en políticas pasivas,
son a la vez los que más invierten en políticas
activas, obteniendo a su vez los mejores resultados tanto en términos de eficacia como de
equidad (con Suecia como paradigma).
España ha asumido las propuestas de la
UE y ha tratado de integrarlas en sus diversos planes de Empleo. El plan actualmente
14
ZEITLIN cita expresamente el caso español y el proceso de descentralización sufrido por la institución clásica vinculada al empleo en España, el Instituto Nacional
de Empleo (INEM), que en el territorio andaluz ha sido
sustituido por el Servicio Andaluz de Empleo (SAE), con
la necesaria actualización funcional y organizacional.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
77
121
ESTUDIOS
vigente en España, de 200415, con una duración para tres años, asume la terminología y
los objetivos propuestos por la EEE. Además,
la Ley de Empleo, Ley 56/2003, de 16 de
diciembre, en su artículo 23, recoge el concepto de políticas activas de empleo, definiéndose como «el conjunto de programas y medidas
de orientación, empleo y formación que tienen por objeto mejorar las posibilidades de
acceso al empleo de los desempleados en el
mercado de trabajo, por cuenta propia o ajena, y la adaptación de la formación y recalificación para el empleo de los trabajadores, así
como aquellas otras destinadas a fomentar el
espíritu empresarial y la economía social».
Los colectivos más desfavorecidos del mercado de trabajo (jóvenes, mujeres, trabajadores poco cualificados, trabajadores mayores
de 45 años y discapacitados), que a menudo
coinciden con los que permanecen un largo
período en el desempleo, son los que más
necesitan la adopción de medidas activas.
Pero Alujas Ruiz (2003) considera que los
programas no son efectivos si intervienen
cuando la empleabilidad de los participantes
ya ha disminuido de manera casi irreversible.
La identificación de los colectivos con más
riesgo de convertirse en parados de larga
duración es un requisito básico para que la
prevención sea efectiva.
Como señala Sáez (1997), existen tres
objetivos generales de políticas activas:
Empíricamente y con datos de hasta 2002,
este mismo autor (Alujas, 2006: 90-91) plantea cómo España ha venido a converger en
proporción del gasto activo con respecto a la
media europea, aunque su nivel sea todavía
bajo. Alujas tipifica tres tipos de enfoque con
respecto a las políticas activas, vinculados a
los distintos tipos de Estados del bienestar:
enfoque liberal (dominio de las medidas relacionadas con los servicios de empleo), enfoque
tradicional (preeminencia de las medidas de
formación o medidas destinadas a los jóvenes
o ayudas al empleo) y enfoque social (gran
p e so d e l a s m e d i d a s d e sti na d a s a l o s
minusválidos). Alujas constata que no hay
correlación entre los gastos en políticas activas y las tasas de desempleo. Como ejemplo
señala que los países que menos gastan (Reino Unido, enfoque liberal) tienen tasas de
paro similares a los que más gastan (Suecia y
Dinamarca, enfoque social) y ambos16 tienen
a su vez tasas menores que los del enfoque
tradicional, que varían en proporción de gasto activo. España representaría un claro
ejemplo del enfoque tradicional de las políticas activas, centrado en las ayudas al empleo
1. Las que van dirigidas a la mejora sustancial y cualitativa de los procesos de
ajuste a corto y medio plazo entre la
oferta y la demanda de trabajo, ya sea
mediante la formación de los activos,
incentivos (o supresión de obstáculos) a
la movilidad geográfica de la mano de
obra, la mejora de la intermediación
entre los flujos de oferta y demanda en el
mercado de trabajo, e incluso una más
fluida información de este mercado (que
es, por ejemplo, uno de los esfuerzos de
los observatorios públicos de empleo).
2. Las actuaciones encaminadas a la mejora de los mecanismos de educación y formación a efectos de facilitar a los
desempleados una base de partida que
les permita desempeñar una profesión y
avanzar en la cualificación profesional.
3. Las destinadas a actuaciones directas
que inciden sobre el mercado de trabajo
para aumentar el empleo o reducir el
paro, tales como los incentivos económicos a la contratación (bonificaciones,
subvenciones, etc.).
15
122
http://www.mtas.es//uafse/es/PNAE.pdf.
16
BARBIER (2005: 440) considera que la lógica de
una y otra forma de Estado de bienestar, liberal y social,
son coincidentes porque se basan en los principios de
Beveridge, mientras que el resto –forma tradicional– se
ajustaría a la lógica o principios bismarckianos.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
77
JUAN CARLOS DE PABLOS y ANTONIO MARTÍNEZ
(en especial, subvenciones y bonificaciones a
la contratación), en el que la inversión en formación se sitúa en segundo lugar17.
En cualquier caso, para Jean-Claude Barbier (2006), el verdadero problema de la convergencia en cuanto a políticas activas no es
el hecho en sí de la implementación o no de
las políticas activas –propiamente, del concepto de activación, vinculado al MAC– como
respuesta de los Estados miembro a las exigencias europeas, pues esto vendría a constituir tan sólo una mera convergencia de procedimiento. Para Barbier, el problema principal tiene que ver con cuestiones de impacto,
de cambio real en el mundo del empleo, con
las consecuencias prácticas de la EEE que
para el autor mencionado resultan hoy por
hoy prematuras, habida cuenta de la falta
actual de juicios fiables y evaluaciones rigurosas18.
3.4. Importancia de lo local
Al mismo tiempo que el Consejo Europeo
de Lisboa creaba la Estrategia que unía las
políticas social, económica y de empleo, al
tiempo que se establecía el MAC, se insistía
en la movilización de todos los actores, planteamiento que describía como «totalmente
descentralizado de acuerdo con el principio de
subsidiariedad, en el cual la Unión, los Esta-
Su análisis es coincidente con lo que afirma CUE(2006: 66): «Entre los factores que han contribuido a este crecimiento cabe destacar la entrada en
la UE y, por tanto, la recepción de fondos comunitarios,
en especial del FSE, que ha permitido disponer de un
mayor volumen de recursos disponibles. Asimismo, la
reducción del paro experimentada en los últimos años
disminuye automáticamente los fondos destinados a las
políticas pasivas, que pueden dedicarse a poner en marcha políticas de activación de los recursos humanos».
18
Este autor es de hecho muy crítico con las evaluaciones convencionales a base de objetivos e indicadores
mensurables, y plantea la necesidad de una mayor perspectiva cualitativa en la evaluación de los efectos de la
EEE.
17
TO IGLESIAS
dos miembro, los niveles regionales y locales,
así como los interlocutores sociales y la sociedad civil, participarán activamente, mediante distintas formas de colaboración». Aunque
la cita es originaria de las conclusiones de la
Cumbre, está recogida en una Comunicación
de la Comisión sobre el Fortalecimiento de la
dimensión local de la estrategia Europea de
Empleo19.
De hecho, con el énfasis normativo que a
veces caracteriza a los documentos de la Comisión Europea, la Comunicación con las directrices para 2001 añade: «todos los agentes
regionales y locales, incluidos los interlocutores sociales, deben movilizarse para llevar a la
práctica la EEE, determinando el potencial de
creación de puestos de trabajo a nivel local y
reforzando la colaboración con ese objetivo»,
apelando a la necesidad de desempeñar un
papel y a la subsiguiente responsabilidad de
las autoridades e interlocutores sociales.
La razón principal es evidente, pues la
aplicación de los programas se piensa que se
adaptará mejor a las diferentes circunstancias concretas, al mismo tiempo que se complementa cada vez más con programas
específicos de carácter regional o local. La
Comisión constata que la participación del
ámbito regional es mayor que la del local,
pero el diseño de los programas nacionales
tiende a formas cada vez más flexibles que
tienen en cuenta la dimensión territorial. De
hecho, las formas de cooperación de las autoridades regionales y locales son muy diversas, y cada vez más tienden a institucionalizarse, a través de los PRA y PLA:, sobre todo,
las regiones asumen la iniciativa de fomentar la participación de los niveles subregionales., para lo que aplican los mismos criterios del MAC: definición de objetivos, aplica-
19
COM (2001) 629, Bruselas, 6 de noviembre de
2001. Disponible en la Revista del Ministerio de Trabajo
y Asuntos Sociales, n.36 y en http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/es/com/2001/com 2001_0629es
01.pdf
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
77
123
ESTUDIOS
ción, informe y evaluación. De hecho, la
situación que se considera ideal es aquella en
la que la coordinación horizontal (desarrollo
de estrategias locales) y vertical (coordinación con las nacionales) funciona como un
proceso general de doble dirección: transmitir
hacia abajo y escuchar hacia arriba.
Aunque el concepto de cooperación no está
bien definido en todos los Estados miembro,
sobre todo en lo relativo al papel de los responsables políticos y las Administraciones
locales en lo que se refiere a la creación y gestión de tales formas de cooperación, tanto los
interlocutores sociales como los servicios
públicos de empleo tienen un papel cada vez
más importante. Y ésto hunde sus raíces ya
en las prioridades políticas de la EEE, que
potenciaron los pactos territoriales por el
empleo ya desde 1997.
Además, el ámbito local es ideal para el
estímulo del espíritu de empresa, para la creación y desarrollo de nuevas empresas
pequeñas e innovadoras: disponibilidad de
financiación, creación de marcos jurídicos y
administrativos, y sobre todo, un clima de
apoyo al espíritu de empresa e innovación.
Para el desarrollo de estrategias locales, la
UE propone una serie de sugerencias que
parten siempre de tener en cuenta los distintos objetivos relativos a inclusión social,
empleo y crecimiento, y una serie de acciones
se pueden llevar a cabo respetando los principios de subsidiariedad y proporcionalidad:
1. Reforzando los vínculos entre los diversos niveles de toma de decisiones, para lo que
en primer lugar se insiste en la necesidad de
voluntad política, pero también en llevar a
cabo una campaña de información y sensibilización, sobre todo para que se conozcan en los
niveles inferiores la EEE y los PNA, tanto de
empleo como de inclusión social, así como la
visibilidad social que tienen que tener las iniciativas comunitarias y las acciones innovadoras. Se propone la siguiente forma de actuación:
124
• Delimitación de un ámbito local.
• Establecimiento de diagnóstico local, de
puntos fuertes y débiles.
• Identificación de actores potenciales y
desarrollo de mecanismos para coordinar sus aportaciones.
• El análisis de sus oportunidades y peligros con respecto al empleo.
• Participación de las autoridades nacionales y regionales.
2. Aumentando la eficacia y la coordinación de las políticas e instrumentos comunitarios existentes (Proyectos piloto, planes
URBAN, Fondos Estructurales, EQUAL, y
sobre todo, las acciones innovadoras del artículo 6 del Fondo Social Europeo20), aprovechando la experiencia adquirida, pero siempre con la finalidad de aumentar la sensibilización acerca del potencial de las acciones
locales en la creación de empleo y conseguir
una mejor utilización de los instrumentos
existentes.
3. Confiriendo la capacitación necesaria a
los actores locales, y en especial procurando
la igualdad de hombres y mujeres en las
estrategias locales de empleo.
Una decisión muy reciente del Consejo
Europeo21, relativa a las directrices estratégicas comunitarias en materia de cohesión
señala particularmente la importancia de la
problemática específica de cada territorio, y
la necesidad de adaptarse a sus necesidades y
20
De hecho, una gran parte de los materiales de
este libro proceden de investigaciones que han sido
financiadas y desarrolladas por la participación de la
Universidad de Granada en los Proyectos ALEGRA (Artículo 6 FSE) y EQUALITAS GRANADA (Equal).
21
Decisión del Consejo, de 6 de octubre de 2006,
relativa a las directrices estratégicas comunitarias en
materia de cohesión [Diario Oficial L 291 de
21.10.2006]. Disponible en http://europa.eu/scadplus/
leg/es/lvb/g24230.htm
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
77
JUAN CARLOS DE PABLOS y ANTONIO MARTÍNEZ
características, con sus dificultades y oportunidades. Se mencionan de manera particular
la función de las ciudades y zonas urbanas en
el crecimiento y el empleo, y el apoyo a la
diversificación económica de las zonas rurales (sinergia entre las políticas estructurales,
de empleo y de desarrollo rural).
3.5. La implicación de la sociedad civil
De manera paralela a cómo el ámbito estatal se considera insuficiente para hacer frente a los problemas que estamos tratando, de
forma que se desciende hasta los niveles inferiores, territorialmente hablando, se considera que el Estado del bienestar clásico carece
de suficiente capacidad para hacer frente a
los mismos. Si durante muchas décadas los
procesos de intervención social condujeron al
desarrollo a determinados mecanismos centralizados en la gestión de los problemas
sociales, ahora es el momento de la implicación de todos los agentes sociales, o al menos,
así lo entienden las autoridades europeas,
que invitan a todos a participar de distintas
formas, cada uno según su especificidad y sus
posibilidades, tratando de activar las
energías de la comunidad, en busca de fórmulas imaginativas e innovadoras de integración social y de crecimiento económico.
Aunque es en el ámbito local donde más
pueden desarrollarse las actividades de los
agentes sociales, la propuesta europea es
suficientemente amplia como para distinguirse conceptualmente del nivel territorial
específico. La propuesta no es sólo un proceso
de privatización de las actividades que
durante unos años se entendieron vinculadas
a la iniciativa estatal, sino que supone más
bien la implicación activa del tejido social.
Así pues, encontramos que la mejora de las
políticas públicas pasa no sólo por una redefinición de las que puedan resultar más adecuadas para favorecer el crecimiento económico y la cohesión social (las políticas activas,
frente a las pasivas), sino que se plantea
como fundamental y necesario la creación y
aplicación de estas políticas en un marco de
concertación social, que implique a todos los
agentes o interlocutores sociales en el proceso, tanto públicos como privados. El propio
papel de las instituciones de la UE en este
proceso es destacado como fundamental, en
la necesidad de mejorar la coordinación de
estas políticas entre los países miembros
para mejorar su eficacia, aunque la implementación última de estas políticas corra a
cargo de los Estados miembro y sea responsabilidad suya en última instancia. La concertación social, con el papel del partenariado en
su desarrollo, va a ser por tanto una de las
claves del discurso europeo de con relación al
empleo y la cohesión social.
Este tipo de políticas que incluyen el partenariado y la concertación social es lo que
autores como Gomá y Subirats (1998) llaman
políticas multinivel. De hecho puede advertirse cómo este giro social está siendo consensuado a nivel nacional y europeo por los tres
grandes agentes de decisión política: el Estado –a través de los Gobiernos–, las organizaciones empresariales y los sindicatos, tal y
como se deriva, por ejemplo del II Plan Nacional de Acción para la Inclusión Social del Reino de España (2003-2005, aprobado en Consejo de Ministros de 25 de Julio de 2003), que
resalta la necesidad de incrementar el esfuerzo para implicar a toda la sociedad civil en las
políticas públicas de inclusión social centradas en la búsqueda del pleno empleo. Se
designan como actores insoslayables: las
Administraciones públicas, tanto a nivel
estatal como regional y local, los agentes
sociales (organizaciones empresariales y sindicales), los expertos, y los agentes del tercer
sector.
No es desdeñable el papel que cumplen las
Organizaciones No Gubernamentales en la
ejecución de las políticas activas de empleo y
por lo tanto en el desarrollo de la propia EEE.
Incluso más allá del papel ejecutivo que históricamente se les ha reservado a estas entidades, todo indica que se está fomentando tam-
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
77
125
ESTUDIOS
bién, al menos sobre el papel, un rol asesor y
consultivo. En este sentido, el Informe de
Anna Diamantopoulou (2002; Comisaria de
Empleo y Asuntos Sociales ese año) que lleva
por título ¿Hacia la erradicación de la pobreza
y de la exclusión social?, así lo demuestra,
pues en él aparecen las ONGs de los países
miembros como sujetos de crítica de las políticas desarrolladas, que, en parte, son ejecutadas por esas mismas instituciones.
Si bien el papel de las asociaciones es muy
importante en la faceta de la cohesión social,
desde la perspectiva del empleo es singularmente importante el papel de las empresas.
La UE lleva algún tiempo promoviendo la
responsabilidad social de las empresas –es
decir, la adopción de prácticas socialmente
responsables por parte de aquellas22–, que
pueden contribuir a la realización de una
serie de objetivos de las políticas públicas,
entre ellos:
• La inclusión de los grupos desfavorecidos en el mercado laboral.
• La formación permanente, que aumenta la empleabilidad en la economía del
conocimiento globalizada y permite
hacer frente al envejecimiento de la
población activa.
• La innovación como respuesta a los
retos sociales y medioambientales en
interacción con socios externos.
• La reducción de la contaminación y la
utilización más racional de los recursos
naturales.
• El estímulo de una actitud más favorable al espíritu empresarial.
Comunicación de la Comisión al Parlamento
Europeo, al Consejo y al Comité Económico y Social
Europeo, de 22 marzo de 2006, «Poner en práctica la
asociación para el crecimiento y el empleo: hacer de
Europa un polo de excelencia de la responsabilidad
social de las empresas» [COM (2006) 136]. Disponible
en SCADPlus en: http://europa.eu/scadplus/leg/es/cha/c
00019.htm
3.6. La empleabilidad
La empleabilidad es la expresión que se
refiere a la dimensión individual en la búsqueda activa de un trabajo. Es un principio
acorde con la idea de participación y responsabilidad compartida a la hora de lograr los
objetivos de la EEE –pleno empleo, por ejemplo–, en esta ocasión en el ámbito individual,
pero es también un elemento a caballo entre
las cuestiones económicas y la protección
social. Como hemos visto ya, la lucha contra
la exclusión social pasa, en el actual modelo
europeo, por la inserción a través de lo económico, siendo el empleo la piedra angular de la
política social europea. De ahí la proximidad
a términos como discriminación laboral. De
hecho, en uno de los documentos que vamos a
utilizar a continuación, se habla de «lograr
que los sistemas de protección social sean
más propicios para el fomento del empleo»23.
Pero también se relaciona con un objetivo o
directriz específica para llevar a cabo: hacer
que trabajar sea rentable.
La empleabilidad no es un mecanismo institucional propiamente dicho, sino un principio de actuación que conduciría a facilitar las
condiciones de cada agente individual en la
consecución de un empleo. Es un caso muy
adecuado de aplicación del MAC, porque se
desenvuelve en varios planos:
En primer lugar, es una cuestión individual, que señala directamente a cada persona
como responsable de la tarea de encontrar un
empleo, mejorar la formación etc. Así pues, lo
importante es la trayectoria laboral, pues
tanto la formación como las sucesivas etapas
que configuren la vida de una persona con
relación al empleo han de estar marcadas por
22
126
23
Comunicación de la Comisión (COM (2003)
842): Modernización de la protección social para crear
más y mejores empleos: un enfoque general que contribuya a hacer que trabajar sea rentable, disponible en
http://europa.eu/scadplus/leg/es/cha/c10121.htm
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
77
JUAN CARLOS DE PABLOS y ANTONIO MARTÍNEZ
unas condiciones personales que permitan a
ese sujeto adaptarse a las nuevas exigencias
de un mercado de trabajo cada vez más complejo y competitivo. Más aún cuando estudios
como el de Paugam & Gallie (2002), elaborado a petición de la propia Comisión, han
puesto de manifiesto que se está produciendo
una clara polarización o segmentación de la
población laboral, entre una minoría de trabajadores que disfrutan de trabajos de calidad y vinculados a la posesión de competencias y cualificaciones (que son al mismo tiempo los que más formación reciben en relación
con el gasto en políticas activas), y una importante cantidad de trabajadores descualificados, que realizan trabajos de escasa calidad y
con poca formación complementaria.
Por otra parte, la idea de empleabilidad
otorga a las instituciones públicas el papel de
facilitadoras de las condiciones individuales
necesarias para acceder, mantener y mejorar
el empleo a lo largo de su vida. Se mueve por
tanto en distintos planos de actuación, que
van de lo local y lo regional a lo estatal, según
las distintas competencias, y exige la implicación de los distintos agentes sociales, que van
desde el sistema educativo al establecimiento
de agencias de orientación laboral, desde la
coordinación de las políticas de los Estados
miembro a la colaboración con las empresas
para el establecimiento de sistemas de formación permanente más eficaces. De esta manera, la UE no propone fórmulas de creación de
empleo directo por parte de los Estados miembro y en su lugar, recomienda mejorar las condiciones de empleabilidad. Este enfoque implica la asunción de que es el mercado de trabajo,
a pesar de las limitaciones que se le reconocen,
el espacio natural donde deben resolverse las
cuestiones de integración social y por tanto,
jugar un importante papel como constructor
de ciudadanía, de acuerdo con el papel que se
asigna al empleo en la nueva Europa social.
A su vez, la empleabilidad tiene dos elementos principales. Por una parte, la cuestión de la formación, que a su vez se divide en
la formación básica y la formación permanente. Por otro lado, la empleabilidad exige una
gama amplísima de políticas sociales, que
van desde la coordinación de los sistemas de
protección social de los Estados miembro a la
estimulación de nuevas políticas de incentivos. Algunas propuestas se encuentran en la
mencionada comunicación de la Comisión
Europea al Parlamento.
La formación es un eje muy importante
dentro de las políticas de mejora de la
empleabilidad, y la formación para el
empleo ha sido y es la política activa más
importante que se ha fomentado desde las
instituciones europeas. Así pues, en primer
lugar, la empleabilidad se centra en la continua mejora y revisión del sistema de
enseñanza, para adaptarlo a las nuevas condiciones de una sociedad del conocimiento
(lo que implica la proposición de que haya
participación de los capitales tanto públicos
como privados en la enseñanza, como se viene señalando en algunos Consejos Europeos), y la propuesta de medidas de formación
profesional ocupacional para los parados, en
combinación con medidas de «orientación
laboral y profesional», así como la necesidad
de la formación continua en el empleo, para
prevenir el paro.
He aquí algunos ejemplos de medidas concretas propuestas por la Comisión, con relación a la educación:
• Favorecer el acceso de todos los ciudadanos a la educación y la formación, en
particular, el acceso gratuito a la adquisición de competencias clave, independientemente de la edad y fomentar la
integración en los sistemas de enseñanza de los jóvenes con discapacidad, los
jóvenes con dificultades de aprendizaje,
los inmigrantes y las minorías étnicas;
desarrollar vínculos entre el mundo de
la educación y el del trabajo mediante la
creación de una red de comunicación
entre los organismos que operan en el
sector privado y el sector educativo.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
77
127
ESTUDIOS
• El desarrollo de capacidades en el contexto del aprendizaje permanente, en
particular, en áreas vinculadas a las
aptitudes en TIC.
• La posibilidad de aportar a los jóvenes
las aptitudes básicas necesarias para el
mercado de trabajo y para participar en
el aprendizaje permanente; introducir
el aprendizaje de lenguas extranjeras
desde edades más tempranas; fomentar
la realización de una parte importante,
por ejemplo un tercio, de la formación
superior en otro Estado miembro; etc.
• La promoción de un acceso real de los
adultos, empleados o demandantes de
empleo, a la formación profesional continua.
Por otra parte, desde la óptica de la EEE la
modernización de los sistemas de protección
social es esencial para eliminar los elementos
desincentivadores inherentes al trabajo y crear incentivos y condiciones adecuados para
hacer que el trabajo sea más atractivo, según
el esquema que ya conocemos. La expresión
hacer que trabajar sea rentable designa, en
particular, las políticas propuestas por la
Comisión dentro de su plan de acción sobre las
capacidades y la movilidad, así como toda una
serie de políticas complementarias:
• Políticas de igualdad de oportunidades:
recordemos uno de los objetivos europeos
es aumentar hasta el 70% la tasa de
ocupación femenina24.
• El endurecimiento de las condiciones
que permiten optar a la concesión de
prestaciones, a fin de aumentar la presión en los desempleados para que acepten un empleo, desarrollar métodos
para combatir las solicitudes fraudulentas o invertir en medidas activas para
24
De manera complementaria, podemos recordar
aquí que el año 2007 ha sido declarado Año europeo de
la igualdad de oportunidades para todos.
128
ayudar a las personas que se reincorporan al mundo laboral. Estas políticas
exigen un seguimiento minucioso para
evitar que muchos caigan en la exclusión social.
• Conciliación de la vida familiar y la vida
laboral, que es importante sobre todo
para las mujeres y más aún en el caso de
las familias monoparentales.
• Facilitar el paso de un trabajo a otro,
fundamental para alcanzar un nivel
alto de eficacia económica o más ingresos personales.
• Algunos tipos de incapacidad laboral no
excluyen por completo la realización de
alguna actividad remunerada, temporal o permanentemente.
• Prolongación de la vida laboral, es decir,
promover el envejecimiento activo a
través de la interacción positiva de las
políticas económicas, sociales y de
empleo. Como por ejemplo, la realización de actividades con menos desgaste
físico. Desde luego, un objetivo bien definido numéricamente ha sido aumentar
las tasas de empleo de las personas de
entre 55 y 64 años de edad, así como la
media efectiva de edad de salida del
mercado laboral. La política de pensiones puede ser también un incentivo.
• Planes para favorecer la movilidad profesional de los trabajadores (es decir, el
cambio de empleo) de las regiones
menos favorecidas hacia las regiones
más desarrolladas de la Unión Europea25, con mejoras como:
25
En 2000, sólo el 0,1 % de la población europea
había establecido su residencia oficial en otro país,
mientras que, en 1999, únicamente el 1,2 % había trasladado su residencia a otra región. Esta escasa movilidad geográfica es especialmente grave cuando limita la
movilidad profesional de las regiones menos avanzadas.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
77
JUAN CARLOS DE PABLOS y ANTONIO MARTÍNEZ
– El reconocimiento y la transparencia
de las titulaciones y las competencias.
– La transferibilidad de las prestaciones de Seguridad Social y los derechos de pensiones.
– La información y la transparencia
con respecto a las posibilidades de
empleo.
– Desarrollo del sistema (sistema europeo de búsqueda de empleo en línea),
donde puedan encontrarse ofertas de
empleo en todo el territorio europeo.
En suma, la empleabilidad queda configurada, por tanto, como un conjunto de adquisiciones –tanto de tipo curricular y formativo–
como por el adecuado enfoque de las trayectorias laborales –saber tomar decisiones, orientarse en el mercado de trabajo, etc.– que los
individuos deben forjarse para poder integrarse con éxito en el modelo laboral y social
vigente. Debido a la dinámica de este modelo,
a la velocidad con la que actúan los mercados
laborales en la sociedad tecnológica –en la
que conocimientos, cualificaciones y competencias quedan pronto relativamente envejecidos–, las distintas sociedades europeas han
de asumir la necesidad de que sus instituciones intervengan apoyando la mejora de la
empleabilidad de sus ciudadanos, a través de
la formación, de los servicios de orientación y
de diversas políticas públicas. Lo que no obsta para hacer recaer, en última instancia, en
el ámbito de la responsabilidad individual el
hecho de estar en situación de empleado o de
parado.
4. CONCLUSIONES: LA EEE COMO
PROCESO DE REORGANIZACIÓN
Y SOCIALIZACIÓN
Uno de los autores que más se ha dedicado
al estudio y comprensión de la Estrategia
Europea del Empleo –desde una perspectiva
que afronta una serie de críticas a la propia
EEE tanto como al paradigma de acción subyacente– ha sido Jean-Claude Barbier. En
una de sus obras, estudia los orígenes y principios de la EEE, por cuanto suponen una
ruptura tanto con las políticas individuales
de cada Estado miembro como con los principios básicos del Estado del Bienestar dominante durante la segunda mitad del siglo XX,
que reconfigura según nuevos patrones: «Una
de las influencias más importantes de la EEE
concierne al discurso político. Ha favorecido
una cierta convergencia discursiva en torno a
un referente político, económico y social que
encuentra su base en el paradigma económico dominante, que ha roto básicamente con el
ideario keynesiano» (Barbier, 2004: 5).
Para Barbier (2004: 10), la EEE puede
definirse como un conjunto de actividades
fundadas sobre un contenido reglamentario
(las disposiciones de los tratados que son obligatorias para todos los Estados miembro) y
un cuadro cognitivo (una serie de objetivos
que vienen a plasmarse en una serie de directivas que los concretan, y que orientan la
acción de los políticos, técnicos y demás agentes sociales). Barbier recoge el amplio conjunto de efectos y transformaciones que han
venido de la mano del intento de la Comisión
Europea de crear una política de empleo
común.
Se constata así la existencia de nuevas disposiciones jurídicas –como son las directivas
europeas en la materia, que no son vinculantes pero crean una determinada cultura del
empleo–, que conllevan la creación de nuevas
actividades políticas y administrativas por
parte de los Estados miembro, pues las directrices europeas vienen a informar –dar forma
a– los Planes Nacionales de Acción por el
Empleo, que cada Estado miembro tiene que
elaborar a partir de ellas, e influyen en los
modelos socioeconómicos y de política social
de los Estados. Pero estas disposiciones están
estrechamente asociadas a un conjunto de
conceptos y representaciones que son utilizados por los documentos y por los técnicos y
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
77
129
ESTUDIOS
especialistas europeos. Todo esto conlleva
ciertos efectos a diversos niveles:
• Primero, el nacimiento de un discurso o
lenguaje común sobre el empleo.
• En segundo lugar, la construcción de
una agenda comunitaria, que modifica
parcialmente las agendas nacionales
sobre políticas de empleo.
• Tercero, los efectos de socialización de
las élites nacionales, que participan en
diversos foros y arenas políticas en la
construcción de las actividades de la
EEE.
• Un cuarto tipo de transformaciones que
podría distinguirse son los efectos de la
EEE sobre las políticas sociales de los
Estados miembro. Barbier los considera
globalmente como modificaciones de los
regímenes de gobernabilidad de las
políticas de empleo, y más ampliamente
de las políticas sociales.
En general, la EEE produce una modificación sustancial del sistema de actores pertinentes y legítimos para actuar en el campo de
las políticas de empleo. Barbier señala cómo
se ha incrementado enormemente el número
de actores que intervienen en la ejecución de
estas políticas, dentro del concepto europeo
de partenariado, y de la importancia de la
acción en el ámbito de lo local. Así, crece el
papel de las Organizaciones No Gubernamentales, las agencias de colocación, los servicios de orientación laboral de entidades
diversas, etc. Por último, existe una relación
de clara influencia entre los dictados de la
política económica (en la línea de la flexibilización de los mercados) y las definiciones de
las políticas de empleo y sociales, en el sentido de que ambas se complementan dentro un
mismo paradigma, que es el paradigma que
hoy está vigente26.
26
La misma visión es expresada por ANTONIO SANTOS
y otros (2004: 183).
130
Además, podemos convenir con Barbier en
las dos claves del éxito en la implementación
de la EEE. Primero, se debe a que se ha formulado siempre a través de un conjunto de conceptos y términos definidos vagamente, es
decir, suficientemente difusos como para ofrecer un amplio margen de maniobra en su interpretación e implementación, según los diferentes modelos socioculturales de los Estados
miembro. De manera inversa, podemos advertir cómo el intentar imponer un modelo común
de políticas de empleo para realidades nacionales diferentes –con diferentes tradiciones
laborales y diferentes estructuras del bienestar– conduce a logros de las políticas de empleo
muy diferentes entre los distintos países, tanto
en términos de eficacia como de equidad.
La otra clave del éxito de la EEE sería
haberse articulado un discurso que constituye
una especie de lenguaje común, que se ha presentado siempre desde el ángulo de la neutralidad política, de manera que las representaciones y actividades implicadas, parecen
emerger exclusivamente de una serie de necesidades técnicas, emanadas de la evolución de
nuestros sistemas económicos. El primer efecto es que las cuestiones del paro y la exclusión
social se naturalizan en el conjunto de la
visión o ideario aplicados por la EEE, promovida desde la Comisión Europea. De esta
manera, lo técnico domina a lo político –las
decisiones políticas– en este debate, lo mismo
que se transforma el concepto de ciudadanía a
través de la forma en que se hace frente a los
problemas del paro y la exclusión social.
Si bien no hay que subestimar el potencial
de creación de nuevas redes de sociabilidad y
de nuevas formas de subjetividad y de inclusión social que puede desarrollarse a partir
de la entrada en escena de este nuevo modelo
de bienestar, que abre la acción social a lo
local, al tejido asociativo y a la combinación
de acción pública y privada, también tenemos
que señalar los riesgos que algunos autores
postulan como contrapartida, como la desresponsabilización del Estado en cuestiones
relativas a la exclusión social, Santos Ortega
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
77
JUAN CARLOS DE PABLOS y ANTONIO MARTÍNEZ
(2004), que podría afectar a los derechos de
ciudadanía y a la capacidad del nuevo modelo
económico para mantener la cohesión social.
Junto a eso, centrar las estrategias de empleo
y de abordaje de la exclusión social en lo local
podría llevar a generar fuertes desigualdades
entre los ciudadanos en función de que vivan
en un lugar o en otro del territorio. Algunos
autores han señalado el peligro que supone la
dualización social (fundamentalmente provocada por la segmentación de los mercados
laborales y formativos) para el mantenimiento de sociedades democráticas basadas en
ciudadanías participativas (Luis Enrique
Alonso, 1999; Ulrich Beck, 1997).
Existe en Europa –tanto por parte de sus
líderes como de su sociedad– la voluntad de
construir un mercado laboral más amplio, al
mismo tiempo que más justo y más competitivo que el que hoy tenemos. Estos tres objetivos –sin duda ambiciosos y no sabemos
todavía hasta qué punto contradictorios–
están integrados en la Estrategia Europea
del Empleo que hemos tratado de glosar en
este documento. El reto está planteado y son
muchos los esfuerzos que se llevan a cabo
para afrontarlo. Deseemos que los objetivos
se logren, y no sólo para el ámbito europeo,
sino que, con carácter general, cohesión
social, empleo y crecimiento cimienten las
bases de una nueva sociedad globalizada.
5. BIBLIOGRAFÍA
A LDECOA L UZARRAGA , F. (2007): «De Roma a
Berlín», El País, 27.3.07, p.17.
A LONSO , L. E. (1999): Trabajo y ciudadanía,
Madrid, Trotta.
ALUJAS RUIZ, J.A. (2003): Políticas activas de mercado de trabajo en España. Situación en el contexto europeo. Madrid, Consejo Económico y
Social.
– (2006): «Las políticas activas del mercado de trabajo en España en el contexto de la UE». Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales,
n.61, pp.77-92
BARBIER, J.C. (2001): Welfare to work policie in
Europe: the current challenges of activation policies, Centre d’études de L’emploi, Document de
Travail Nº 11.
– (2005): «The European Employment Strategy, a
Channel for Activating Social Protection?» en J.
ZEITLIN & Ph. POCHET (Eds.): The Open Method
of Co-ordination in Action. The European
Employment and Social Inclusion Strategies.
Bruselas, PIE Peter Lang, pp.417-445.
BECK, U. (1997): ¿Qué es la globalización?: falacias
del globalismo, respuestas a la globalización»,
Barcelona, Paidós.
BERIAIN, J. (1990): Estado de bienestar, planificación e ideología. Madrid, Editorial Popular.
CUETO IGLESIAS, B. (2006): «El gasto en políticas
activas de mercado de trabajo en la Unión Europea: evolución y distribución según medidas».
Boletín Económico del ICE, n.2875, pp.55-69.
DIAMANTOUPOULOU, A. (2002): Informe sobre el
estado de la estrategie europea para la inclusión
social: ¿Hacia la erradicación de la pobreza y la
exclusión social?, Bruselas, Informe de la Unión
Europea.
FERRARA, M. & SACCHI, S. (2005): «The Open Method of Coordination and National Institutional
Capabilities», en J. ZEITLIN & Ph. POCHET
(Eds.): The Open Method of Co-ordination in
Action. The European Employment and Social
Inclusion Strategies. Bruselas, PIE Peter Lang,
pp.137-172.
FINA SANGLAS, L. (2000): Mercado de trabajo y políticas de empleo. Madrid, Consejo económico y
social.
GALLEGO, R. et al. (2003): Estado del bienestar y
comunidades autónomas: la descentralización
de las políticas sociales en España. Madrid, Tecnos.
GOMA, R. y SUBIRATS, J. (Coords.) (1998): Políticas
públicas en España: contenidos, redes de actores
y niveles de gobierno, Barcelona, Ariel.
JANOSKI, T. (1992): La economía política del desempleo, la política de empleo activa en Alemania
Occidental y en EEUU. Madrid, Ministerio de
Trabajo y Asuntos Sociales.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
77
131
ESTUDIOS
PAUGAM, S. y GALLIE, S. (2002): Social Precarity and
Social Integration, Informe para la Comisión Europea basado en el Eurobarómetro 56.1, Bruselas.
PÉREZ YRUELA, M. (2003): «Para una nueva teoría
de Andalucía. Cambio y modernización en la
sociedad andaluza», en E. MOYANO ESTRADA &
M. PÉREZ YRUELA (Coords.): La Sociedad Andaluza (2000). Córdoba, Instituto de Estudios
Sociales de Andalucía.
POCHET, Ph. (2005): «The Open Method of Coordination and the Construction of Social Europe. A
Historical Perspectiva», en J. Z EITLIN & Ph.
POCHET (Eds.): The Open Method of Co-ordination in Action. The European Employment and
Social Inclusion Strategies. Bruselas, PIE Peter
Lang, pp.37-82.
SÁEZ, F. (1997): «Políticas de mercado de trabajo en
Europa y en España». Papeles de Economía
española, n.72, pp.309-325
132
SANTOS, A. et al. (2004): Paro, exclusión y Políticas
de empleo, aspectos sociológicos, Valencia,
Tirant lo Blanch. SCADplus: http://europa.eu/
scadplus/scad_es.htm.
TERRADILLOS ORMAETXEA, E. (2006): «La interacción entre políticas activas de empleo y políticas económicas en la UE, el juego del método
abierto de coordinación y sus efectos sobre la
política de empleo española», en Revista del
Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, n.62,
pp.59-78.
ZEITLIN, J. (2005): «The Open Method of Coordination in Action. A Theoretichal Promise, Empirical Realities, Reform Strategy», en en J. Z EITLIN
& Ph. POCHET (Eds.): The Open Method of Coordination in Action. The European Employment and Social Inclusion Strategies. Bruselas,
PIE Peter Lang, pp.447-503.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
77
JUAN CARLOS DE PABLOS y ANTONIO MARTÍNEZ
RESUMEN
La construcción de la Unión Europea es un proyecto tan interesante y atractivo como difícil de llevar a cabo. El conjunto de procesos orientados a desarrollar una relación más estrecha presenta tales grados de innovación y de complejidad que no siempre es fácil seguir el
hilo de las propuestas que emanan de las instancias europeas. En este texto vamos a tratar de ofrecer una panorámica de las acciones llevadas a cabo por las autoridades de la
Unión Europea en el ámbito del empleo durante la última década, que son fundamentalmente dos: la Estrategia Europea de Empleo y la Estrategia de Lisboa, de planteamiento
más global, que se entrelaza con la anterior.
De hecho, pocas propuestas o declaraciones de la Comisión Europea se han hecho tan
famosas, como las que emanaron de la Cumbre extraordinaria de Lisboa (marzo de 2000),
que estableció el objetivo de hacer de Europa la economía basada en el conocimiento más
competitiva y dinámica del mundo, capaz de crecer económicamente de manera sostenible
con más y mejores empleos y con mayor cohesión social, y todo esto, con el horizonte temporal del 2010. Estas palabras han alcanzado un grado de permanencia en la conciencia colectiva que no han tenido otras propuestas, objetivos y directrices necesarios para lograr tan
ambiciosa meta. Las directrices que emanan de Europa implican procesos enlazados –en
fines y en medios–, que a su vez tienen revisiones y redireccionamientos que modifican parcialmente numerosas propuestas, como veremos a continuación.
Lo mismo sucede con la ambivalencia de expresiones como estrategia, que se usa con profusión en diferentes contextos y niveles. De hecho la Estrategia de Lisboa no es más que un
gran objetivo –muy bien precisado– y un conjunto de pilares –económico, social y medio
ambiental– que, a su vez, se concretan en diversos objetivos a corto plazo reformulados
periódicamente. Si tenemos en cuenta que las cumbres europeas tienen lugar con una frecuencia semestral –como mínimo– y que a su vez, continuamente se perfilan y redefinen
objetivos y directrices, se elaboran informes y comentarios, el resultado es un proceso complejo y relativamente difícil de seguir. De hecho, basta decir que la Estrategia Europea de
Empleo (Cumbre de Luxemburgo, noviembre de 1997) es anterior a Lisboa, pero ha sido
lógicamente modificada por ésta. Y es que, en el fondo, uno de los más importantes problemas de las sociedades contemporáneas es la necesidad continua de ser y permanecer siempre modernas y más modernas (Beriain, 1990), lo que las obliga a pensar y repensar cómo
conducen sus recursos hacia determinados objetivos, que, a su vez, no pueden dejar de formular, como tampoco de articular los medios precisos para intentar conseguirlos. En suma,
no hay una meta final o definitiva: primero, porque siempre quedan cosas por hacer, y
segundo, porque el equilibrio es tan inestable que en cualquier momento –como de hecho
sucede frecuentemente– se pueden venir abajo los logros alcanzados tras un gran esfuerzo,
como consecuencia de cambios endógenos, exógenos o una mezcla de ambos.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
77
133