los sistemas de actuación entre la tradición y la

LOS SISTEMAS DE ACTUACIÓN ENTRE LA TRADICIÓN Y LA
MODERNIDAD . SU CONFIGURACIÓN COMO ESQUEMAS TÍPICOS DE
RELACIÓN EN LA EJECUCIÓN DE LA OBRA PÚBLICA URBANIZADORA
JULIO CÉSAR TEJEDOR BIELSA
Profesor Titular de Derecho administrativo
Universidad de Zaragoza
SUMARIO
1. LA ACTIVIDAD URBANIZADORA. EN LAS FRONTERAS DE LO PÚBLICO Y LO PRIVADO
1. Un equilibrio renovado entre Administración, propietarios de suelo y empresarios urbanizadores
2. La programación de la gestión en la legislación autonómica . Programas de actuación integrada y programas
de actuación aislada
3. Modalidades de gestión sistemática y determinación del sistema de actuación
U. LOS SISTEMAS DE GESTIÓN DIRECTA: EXPROPIACIÓN, COOPERACIÓN Y EJECUCIÓN FORZOSA.
CONCESIÓN Y LIBERACIÓN, INVITACIÓN A LA INICIATIVA PRIVADA
1. Cooperación
2. Expropiación
3. Ejecución forzosa
4. Gestión indirecta de los sistemas de gestión directa como vía concurrencial
III. LOS SISTEMAS DE GESTIÓN INDIRECTA DE LA URBANIZACIÓN: COMPENSACIÓN Y SISTEMAS
CONCURRENCIALES
1. Compensación, concertación y reparcelación voluntaria
2. Sistemas concurrenciales : Concesión de urbanización , concurrencia y ejecución empresarial.
IV. REFORZAMIENTO DE LAS GARANTÍAS DE GESTIÓN, EFICACIA Y CONCERTACIÓN, OBJETIVOS
DE LA RENOVACIÓN DEL RÉGIMEN DE GESTIÓN
V. BIBLIOGRAFÍA
VI. ABREVIATURAS
1. LA ACTIVIDAD URBANIZADORA. EN LAS FRONTERAS DE LO PÚBLICO Y LO
PRIVADO
1. Un equilibrio renovado entre Administración , propietarios de suelo y empresarios urbanizadores
Resulta sobradamente conocida la incidencia que el planeamiento urbanístico tiene sobre la
propiedad del suelo, cuyo contenido, sobre la base de la Ley, procedería a concretar (GARCÍA DE
ENTERRÍA, 1958: 485-510; GARCÍA DE ENTERRíA y PAREJo, 1981, 1: 113-115; TEJEDOR, 1998: 129-187;
DESDENTADO, 1999: 279-349). Sólo la dirección pública de la ordenación de la ciudad justifica tan
contundente intervención sobre la propiedad a la que se ha llegado a considerar normalmente, y ésta
es la tesis mayoritaria entre los iuspublicistas, inicialmente desprovista de cualesquiera contenidos
urbanísticos (GARCÍA DE ENTERRÍA, 1958: 485-510), negándose así la facultad de goce, desde este
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JULIO CÉSAR TEJEDOR BIELSA
se imponen limitaciones legales a la misma o se
, y aun la de disposición, cuando
). No es de extrañar que tan
punto de vista
restringirla (CocA, 1988 ; RAMos, 1995
la
Administración
permite a
(basten los ejemplos, en muy
categóricos pronunciamientos hayan suscitado una especial atención
2107-126, 19916:1 993: 17y 5-198, y
diversos sentidos , de CARRASCO, 1986: 505 y ss., y 1999:
PAREJO, 1995:
1994: 83-170 y 97-188; LOBATO, 1989: 545 y ss.;
habida cuenta de la imperiosa necesidad
7-74; SUSTAETA, 1978: 155 y ss.; y SORIANO, 1995: 27 y ss.),
cuando tiene como objeto el suelo, con las
'de cohonestar el contenido esencial de la propiedad,
que no ha
sobre la ciudad , interés doctrinal
general
proyectado
del
interés
exigencias derivadas
(TEnIDOR, 1998: 150-167; CARRASCO,
grandes consensos sobre la cuestión
suscitado , sin embargo ,
1999: 43-62).
, que siendo la de planeamiento una técnica urbanística que, utilizada
No debe extrañar , tampoco
, dado su carácter
existente , bien proyecta e impone
la
ciudad,
bien
reconoce
la
realidad
entre la propiedad
para ordenar
entre lo público y lo privado o, si se prefiere,
normativo, su alteración , la tensión
se
agrave
al
afrontar su ejecusubsista sino que
no sólo
existente y la Administración que planifica,
ya efectos económicos difícilmente reversibles que van más
ción, momento en el cual se consuman
especulativa derivada de la aprobación del
allá de la mera expectativa económica o la plusvalía
. Los procesos de gestión urbanística o
otorgados por el mismo
planeamiento y de los derechos
tratan pues de lograr que las
, ejes esenciales del urbanismo operativo,
del
planeamiento
ejecución
el terreno . Para ello han
del planeamiento se conviertan en realidad física sobre
previsiones jurídicas
problema del reparto de aprovechamientos entre los propietarios, públicos o
de resolver el espinoso
por la dinámica equidistributiva de nuestro
. Precisamente
más bien- los
privados, afectados por cada actuación
de gestión urbanística -o del entero modelo urbanístico de nuestro país,
sistema
agentes urbanístiproblemas comienzan a manifestarse ya a la hora de asignar un papel a los distintos
cos, públicos y privados, en el proceso de ejecución del planeamiento urbanístico. Evidentemente,
dado lo esencial del sector inmobiliario en España, y su estrecha vinculación a otros sectores igualmente estratégicos como la banca o, en general, el sistema crediticio, tal reparto de papeles entre los
diferentes operadores públicos y privados dista mucho de resultar neutral desde perspectivas sociales,
económicas y, por qué no admitirlo, políticas, lo cual complica en grado sumo, a mi modo de ver,
el debate teleológico centrado en las funciones que el urbanismo, como sistema ordinamental, ha de
cumplir (TEJEDOR, 2001b: 258-264).
Por ello, distribuir los papeles de agentes públicos y privados, propietarios o no del suelo, en
el desarrollo de la actividad urbanística no es tarea fácil, siendo además clave fundamental de la
evolución del derecho urbanístico en los últimos años (COMISIÓN DE EXPERTOS, 1996: 51-94; TRIBUNAL
DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA, 1993: 247-259). La cuestión se regula hoy día fundamentalmente en
el artículo 4 de la LRSV. Dicho precepto, cuya estructura y hermenéutica resultan ciertamente complejas como consecuencia, en gran medida, de los avatares sufridos durante su tramitación parlamentaria (TEJEDOR, 1998: 421-423; ENÉRIZ, 1999: 133-135), mantiene el principio fundamental, proveniente de la legislación estatal anterior y que está en la base de totalidad de leyes autonómicas
actuales, que lleva a configurar el urbanismo como función pública (ENÉRIZ, 1999: 137-142; FONSECA,
1999: 186; ARREDONDO, 2000: 60-66; PAREJO, 2001: 69; GoNZÁLEZ-VARAS, 2001: 160-161). Así, en el
mismo se establece el deber de los propietarios de contribuir a la acción urbanística de los entes
públicos pero se atribuye a éstos, en todo caso, la dirección del proceso, sin perjuicio de respetar la
iniciativa de aquéllos, de manera que Administración y propietarios ostentan por igual la facultad de
iniciar procesos de desarrollo urbano, si bien su control corresponde en todo caso a la Administración
que podrá elegir entre la ejecución pública, directa o indirecta, o privada del planeamiento (SANTOS
y CASTELAO, 2001: 625) o, en términos más exactos, que desarrollaré en este trabajo, la gestión directa
o indirecta, siempre bajo control público, de la actividad de ejecución del planeamiento. Pero la
Administración, además, y sin perjuicio de su propia capacidad para afrontar procesos de gestión
urbanística (GONZÁLEZ-VARAS, 2001: 162-168), debe estimular activamente la participación de la iniciativa privada, propietaria o no de los terrenos afectados, en la actividad urbanística, pues prescribe
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LOS SISTEMAS DE ACTUACIÓN ENTRE LA TRADICIÓN Y LA MODERNIDAD....
pública a través de su acción
el mismo artículo 4 LRSV, en su apartado segundo , que «la gestión
en
la
medida
más
amplia
posible, la participación
urbanizadora y de las políticas de suelo suscitará ,
su extensión, es indispensable
privada», apartado que , para ser interpretado correctamente y en toda
pública, la Administración
conectar con el siguiente , que establece que «en los supuestos de actuación
la
participación
de la iniciativa privada
,
actuante promoverá , en el marco de la legislación urbanística
, sin duda, el
aunque ésta no ostente la propiedad del suelo », previsiones todas ellas que condicionan
margen de maniobra de los legisladores autonómicos (GONZÁLEZ-VARAS, 2001: 168-173; SANTos y
CASTELAO, 2001: 626-627).
Resulta patente el propósito de la legislación estatal de dar entrada al sistema concurrencial
articulado en tomo a la ya conocida figura del « urbanizador», a la ejecución del planeamiento en
que responde a la circompetencia entre operadores económicos privados, en definitiva, propósito
cunstancia de que el legislador estatal se haya visto obligado a prescindir de toda disposición que
constriña más allá de lo estrictamente indispensable desde la perspectiva de la igualdad en las condiciones básicas el margen de decisión autonómico para la concreción del modelo urbanístico , planteamiento competencial que resultaba de la STC 61/1997, de 20 de marzo, y fue ratificado por la STC
164/2001, de 11 de julio. Pese a todo, hasta esta última Sentencia el artículo 4 de la LRSV suscitó
ciertas dudas respecto de la admisibilidad de modelos de ejecución del planeamiento que permitiesen
desplazar sistemáticamente a los propietarios del suelo . Tales dudas inspiran la cuestión de inconstitucionalidad pendiente , planteada desde perspectivas sustantivas y competenciales, en relación con
diversos aspectos esenciales del modelo urbanístico valenciano, extremo en su concepción alternativa
al modelo de ejecución del planeamiento urbanístico tradicional en España desde 1956. Recuérdese
que, frente a lo que ocurría conforme a la legislación estatal actualmente supletoria , que regulaba
tres sistemas de actuación en los que el protagonismo público o privado era diverso (expropiación,
valenciana, y
sistema público, cooperación, semipúblico y compensación, privado), en la legislación
en general en toda la que responde al modelo concurrencial de gestión urbanística (especialmente la
castellano -manchega), el concepto de sistema de actuación ha desaparecido, en principio, de manera
que, reafirmado en todo caso el control público de los procesos de ejecución del planeamiento, la
única alternativa es la gestión directa o indirecta de esa actividad, articulándose esta última a través
de la adjudicación del correspondiente programa para la ejecución de la actuación urbanística integrada de que se trate. Así pues, lo que el artículo 4.3 LRSV no aclaró en demasía, es decir, que haya
de entenderse por actuación pública, porque manejaba las categorías conceptuales del TRLS/1976,
lo ha aclarado ya el Tribunal Constitucional y la práctica totalidad de la legislación urbanística
autonómica que, como tendremos ocasión de comprobar, responde a un planteamiento conforme al
cual la actuación urbanizadora es siempre pública, aun cuando en ella participe la iniciativa privada.
Cualesquiera dudas acerca del alcance de la LRSV en relación con la ejecución del planeamiento
urbanístico y, paralelamente, con la amplitud de las competencias autonómicas en la materia, han
quedado pues despejadas, en mi opinión y aun advirtiendo de la pendencia de la antedicha cuestión
de inconstitucionalidad, por la STC 164/2001, de 11 de julio, en la que, sobre la base de la anterior
STC 61/1997, de 20 de marzo, al enjuiciar la constitucionalidad del artículo 4 LRSV, se comenzó
afirmando que «de una lectura conjunta de los tres apartados del artículo 4 LRSV concluimos que
este precepto atribuye a los entes públicos la dirección de la acción urbanística. Y, afirmada la
dirección pública, impone el fomento de la participación privada» [F. 9°], para precisar a continuación
que «es el propio artículo 47 CE el que impone a los poderes públicos la regulación de la utilización
del suelo de acuerdo con el interés general. Conforme con este principio rector el artículo 4 LRSV
ha adoptado, en lo que ahora importa, dos criterios normativos: la sustracción del control y dirección
de las actuaciones urbanísticas a los mecanismos de mercado (y por tanto a las decisiones de los
propietarios o empresarios); y la participación de los particulares (propietarios o no) en la acción
urbanística pública. Estas dos opciones normativas establecen, con carácter general, límites al posible
juego de los derechos de propiedad (art. 33.1 CE) y -en su caso- de libre empresa (art. 38 CE) en
relación con un bien escaso como es el suelo» [F. 9°]. El protagonismo normativo en relación con
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JULIO CÉSAR TEJEDOR BIELSA
Autónomas, que
la regulación de la ejecución del planeamiento corresponde pues a las Comunidades
son las constitucional y estatutariamente encargadas de regular « la concreta articulación de la acción
así, mediante la regulación de los
urbanística pública con la participación o iniciativa privadas (
sistemas o técnicas de ejecución del planeamiento y, en relación con ello, del derecho a promover
Es precisamente en el marco de la legislación autonómica
la transformación de suelo urbanizable ).
donde han de quedar delimitados los ámbitos de participación e iniciativa propios del propietario y,
» (STC 164/2001, [F. 9°]). Por tanto , la regulación de la
en su caso , del empresario urbanizador
gestión urbanística está incluida en la exclusiva competencia urbanística autonómica , respetando los
principios fundamentales de la legislación estatal , que no son otros, en lo que ahora interesa, que la
de estimular la participación de los particuladirección pública de la acción urbanística y la necesidad
res, ostenten o no la propiedad de los terrenos , en la misma.
con una interpretación sistemática de los artícuSi podía resultar más que discutible de acuerdo
para
la
legislación
autonómica articular un régimen de
los 4, 15 y 16 LRSV, que fuese posible
de una estricta y radical separación,
ejecución del planeamiento urbanístico diseñado sobre la base
despejó cual«a priori », de propiedad del suelo y función urbanizadora, el Tribunal Constitucional
muy
limitados y
quier duda concretando el alcance normativo de la legislación estatal en términos
(ENÉRIZ , 1999: 152-161; TEJEDOR, 2001b:
escasamente restrictivos de las competencias autonómicas
de operadores, Administra283-287). Confirmó así el Tribunal el necesario equilibrio entre tres tipos
propietarios de suelo y empresarios inmobiliarios no
ciones públicas y sus entidades instrumentales ,
tradicional en España de la actividad urbaníspropietarios , que en la LRSV, basada en la concepción
y preocupaciones puramente económicas,
tica, que pasa a un segundo plano postergado por intereses
la urbanización únicasólo de forma extraordinariamente imperfecta podía alcanzarse al concebirse
mente como la actividad material derivada del ejercicio de un derecho reconocido al titular del suelo
(PAREJO, 2001: 69-70; TEJEDOR, 2001a: 654-655).
En cualquier caso, todo lo anterior pone de manifiesto que el centro de gravedad de la actividad
urbanística, en los planos normativo, de ordenación y de gestión, se ha trasladado desde las normas
y los centros de decisión del Estado a las normas y centros de decisión de las Comunidades Autónomas y las Entidades locales. La quiebra de la unidad normativa autonómica, permitida por el constituyente, plasmada en todos y cada uno de los Estatutos autonómicos y confirmada por las SSTC 61/
1997, de 20 de marzo, y 164/2001, de 11 de julio, impone un estudio reposado del que podemos ya
considerar nuestro derecho urbanístico comparado, construido desde las normas de las diferentes
Comunidades Autónomas sobre unos principios mínimos comunes ya aquilatados en la jurisprudencia
constitucional (BASSOLS, 1998: 63-88; y 2002: 15-43; CARCELLER, 1999: 13-38; TEJEDOR, 1999: 387433 y 2001b: 278-287, y 2001c: 174-182; LóPEZ, 1999: 521-550; SERRANO, 1999: 595-630; DE LA
VALLINA, 2000: 329-346; LORA-TAMAYO, 2001: 405-419; GALLEGO, 2002: 14-39; o, como manuales,
SANTOS y CASTELAO, 2001; QUINTANA, 2001; INAP, 2001, o TEJEDOR, 2001a: 551-725).
2. La programación de la gestión en la legislación autonómica. Programas de actuación integrada y programas de actuación aislada.
Una de las más relevantes novedades de la legislación urbanística concurrencial, que toma como
referencia la LVRAU (sobre la misma, en general, ROMERO y LORENTE, 1996; PAREJO y BLANC, 1999;
MERLO y RIBES, 1998; MARCO, 2001; y PALAU, 2002), además de la total flexibilización temporal del
planeamiento, es la regulación de los programas como instrumentos para garantizar el control público
de los procesos de gestión tanto de actuaciones integradas como de actuaciones aisladas. Y es que
en la legislación valenciana, al igual que el peso de la ejecución del planeamiento pasa del propietario
al urbanizador, el peso de la programación temporal de la actividad urbanística pasa del planeamiento
a la gestión. Y ello porque, según se precisa en el apartado cuarto de la exposición de la LVRAU,
desde la primera perspectiva, «la Ley singulariza este nuevo enfoque en aquella faceta de la actividad
urbanística donde brilla más evidentemente su carácter público (y donde menos satisfactoria es
nuestra experiencia histórica): en la urbanización, en la producción de infraestructuras públicas de
64
LOS SISTEMAS DE ACTUACIÓN ENTRE LA TRADICIÓN Y LA MODERNIDAD....
La antigua legislación contemplaba la urbanización como un problema que sólo afecurbanización .
la Administración y el propietario . Esta nueva Ley
taba -y enfrentaba directamente- a dos sujetos :
: la Adminisla contempla como un problema que reclama la simbiótica colaboración de tres sujetos
Pues bien, sobre tal base, continúa diciendo la
tración actuante , el Urbanizador y el propietario».
desde el segundo punto de vista , « la incorporación del suelo
exposición de motivos de la LVRAU,
urbanizable al efecto proceso urbanizador la determina otro tipo específico de Plan: el Programa. El
aunque pueda ser simultáplanes (
Programa , cuya aprobación es independiente a la de los restantes
El
Programa
es
un
documento muy sencillo
nea) no califica el suelo, no regula u ordena su destino .
que se limita a planificar el proceso de gestión urbanística».
revolución en el urbanismo valenciano,
Esa nueva filosofía es la que ha supuesto una auténtica urbanística desde la aprobación de la
que ha agilizado extraordinariamente la actividad de gestión
LVRAU (BLANC, 1997: 257-294; MIGUEL, 1997
sistema
que FE encuen tra1998: base de todo el , 2000:
es
-82), :295-310;
11-27; FERNÁNDEZ y FERNÁNDEZ, 2002: 59
urbanizadora
hasta
llegar
a
triplicar
las
que, según los estudios realizados , intensifica la actividad
del ochenta
incrementa la participación de la iniciativa privada, que alcanza cotas de más
actuaciones ,
pública, no provoca tensiones con el
por ciento de la inversión total manteniéndose la inversión
de modificaciones en el mismo y, finalmente, consiplaneamiento , como demuestra la innecesariedad
y agilidad con una reducción
gue el objetivo propuesto de que los procedimientos ganen eficacia
espectacular de los períodos de tramitación.
, que realizaré más adelante , no puedo ahora
Aun a riesgo de anticipar parcialmente su análisis
al subsistir la distinción
dejar de señalar que en el sistema concurrencial valenciano , lógicamente ,
aisladas, se ordena la gestión urbanística a través
clásica entre actuaciones integradas y actuaciones
de ejecución, distinguiendo los que planifican la gestión de actuaciones integradas
de los programas
29 y 30, los primeros, y 74, los
de los que hacen lo propio con las actuaciones aisladas ( arts.
en suelo urbano, «en tanto no se desarrollen Programas
segundos , todos ellos LVRAU), si bien
-como consecuencia de lo dispuesto en el artículo anterior o en el 33.6 ó 7- los propietarios podrán
, disfrutar y disponer del aprovechamiento subjetivo que, en cada momento, la ordenación
realizar
urbanística otorgue a sus terrenos o solares» (art. 75 LVRAU).
Los programas para la ejecución de actuaciones integradas tienen como función planificar, una
vez aprobada la ordenación pormenorizada precisa, la urbanización y la posterior o simultánea edificación del suelo urbanizable. Su objeto es identificar el ámbito de la actuación que programan, que
podrá comprender una o varias unidades de ejecución, señalando las obras que han de realizarse y
los plazos de ejecución, establecer las bases técnicas y económicas para gestionar la actuación,
regular los compromisos y obligaciones que asume el urbanizador definiendo sus relaciones con la
Administración y los propietarios afectados y fijar las garantías de cumplimiento y las sanciones por
incumplimiento. Nótese que en la legislación valenciana, al igual que en la castellano-manchega, no
se utiliza el concepto de sistema de actuación. No obstante, ello no significa que no exista una
regulación de las relaciones entre propietarios, urbanizador y Administración. lldcontrario, existe.
Así, tomando como referencia la LVRAU, en sus artículos 29.9 B) y C), por un y 49 y 50, por
otro, se regulan las relaciones entre urbanizador y propietarios en términos que, desde las categorías
dogmáticas tradicionales en nuestro derecho urbanístico, dejando a salvo las numerosísimas diferencias existentes, que las hay y de gran calado, nos llevarían a hablar de sistema de cooperación o de
expropiación, en ambos casos con concesionario (el urbanizador), o sistema de compensación (régimen de adjudicación preferente a favor de las denominadas agrupaciones de interés urbanístico).
Y es que, en la economía de la fundamental norma urbanística valenciana, el modelo concurrencial que pudiéramos considerar más puro, junto al castellano-manchego, de todos los establecidos en
las diferentes leyes autonómicas, lo que se pretende es el reforzamiento y la clarificación del control
público de los procesos de gestión a través del acto administrativo de aprobación del programa y
adjudicación del mismo al urbanizador, y no tanto el propósito de preterir a los propietarios del suelo
65
3. Revista de Urbanismo y Edificación
JULIO CÉSAR TEJEDOR BIELSA
Simplemente, el adjudicatario del programa, y éste es el factor fundamental
de las tareas de gestión .
un programa de gestión y un adjudi) valenciano, que siempre hay
al
modelo
concurrencia
que define
salvo que la Administración opte por la gestión directa de la actuación (art. 7
catario del mismo ,
la indirecta de las actuaciones integradas), puede ser un
directa y
LVRAU, que define la gestión
de los terrenos o la ostente de una pequeña parte de los mismos,
e
tercero, que no ostente la propiedad
registrada como agrupación
o la propiedad mayoritaria del suelo ,
que, n o n de interésu rb nozacde
alguna de
las modalidades admitidas en el artículo 49-LVRAU,
lo demás, la legislación
La misma valoración merece, por
conforme al artículo 50 de la misma .
105, 110 y 116 a 125 LOTAUCM,
a la vista de lo establecido en los artículos
castellano - manchega ,
los que denomina programas
aspectos esenciales que conforman
especialmente , reguladores de los
de actuación urbanizadora.
de actuación subyace en la legislación concurrencia) valenciana se ha
Que la noción de sistema
autonómicas más recientes
a mi juicio , en otras leyes urbanísticas
puesto de manifiesto con claridad,
sobre
la gestión urbanística
de control público
que, garantizando como la valenciana mayores cotas
, entendi, mantienen la regulación de los sistemas de actuación
paralización
su
frecuente
para evitar
operativo que canalizan las tareas de ejecución en
dos como diferentes procedimientos de urbanismo
y Le ón
En esta línea se sitúa la legislación urbanística
los términos programados.
tema s de n (amación,
72 y 75 a 77 LUCL), Canarias (arts. 88 a 139 DLOTIC), Murcia (para los sis
, todos salvo expropiación y ocupación directa,
compensación, cooperación y concurrencia, esto es
prioritario arts. 107 a 117 y, para
arts. 155 y 172 a 174 LSRM), Asturias ( para suelo urbanizable
compensación, 1 d9
no consolidado gestionado
suelo urbanizable no prioritario y suelo urbano
d apor lomp 129
LRSOUPA), Extremadura (arts. 113, 117 a 120 y 127 LSOTE) y
caso,
en
el
marco
de la compensación,
en su
notable complejidad, pues la concurrencia se articula ,
intermedia con respecto al sistema
la cooperación o la expropiación, lo que la sitúa en una posición
en trámite , Andalucía
concurrencial y al tradicional), así como, de prosperar las iniciativas legislativas
(arts. 129 a 137 y 11 a 152 APLOUIB). Valga
(arts. 114 a 122 y 14 a 152 PLOUA) e Illes Balears
de ejemplo, por su claridad y aun advirtiendo de las diversas variantes existentes en la legislación
urbanística autonómica citada, lo establecido en la legislación de Castilla y León y de Extremadura.
La primera, tras distinguir como modalidades fundamentales de gestión urbanística las actuaciones
aisladas para suelo urbano consolidado y las actuaciones integradas para suelo urbano no consolidado
y suelo urbanizable (art. 65 LUCL), establece que la gestión de las actuaciones integradas se desarrollará en unidades de actuación, utilizando como instrumento el proyecto de actuación, correspondiendo al urbanizador con las especialidades señaladas para cada sistema de actuación la responsabilidad de ejecutar la actuación, «asumiendo las obligaciones establecidas en el Proyecto de Actuación,
elaborando los Proyectos de Reparcelación y de Urbanización cuando no estén contenidos en aquél,
y financiando los gastos de urbanización que procedan, sin perjuicio de la obligación de los propietarios de costearlos» (art. 72.2 y 3 LUCL) (SÁNCHEZ, 2000). Por su parte, la confluencia de los sistemas
concurrenciales y los articulados sobre el concepto de sistema de actuación resulta también evidente
en la legislación extremeña, por ejemplo en la medida en que, regulando de manera detallada los
programas de ejecución, define de manera compatible con los mismos como sistema de compensación
aquél en el que los propietarios que representen más del cincuenta por ciento de la superficie de la
unidad de actuación, integrados en una agrupación de interés urbanístico, aportan los terrenos de
cesión obligatoria y gratuita y realizan a su costa la urbanización en los términos y condiciones
establecidas en el programa de ejecución aprobado (art. 128 LSOTE).
Así pues, como señalaba anteriormente, los sistemas de actuación no son sino simples modelos
de relación entre Administración, urbanizador y propietarios o, cuando estos últimos coincidan, entre
Administración y propietarios únicamente. De esta manera, frente a la flexibilidad de la legislación
valenciana que, sin perjuicio de establecer algunas reglas al respecto, deja al programa para la
ejecución de cada actuación integrada la función de regular tales relaciones, la legislación castellanoleonesa y otras normas autonómicas híbridas, a las que he aludido anteriormente, garantizando igual66
LOS SISTEMAS DE ACTUACIÓN ENTRE LA TRADICIÓN Y LA MODERNIDAD....
mente la existencia del urbanizador y dejando ahora al margen la posibilidad de celebrar convenios
urbanísticos, tipifica los posibles esquemas de relación entre los diferentes operadores urbanísticos
públicos y privados implicados en la actuación integrada de que se trate . Esos regímenes típicos de
relación entre Administración , urbanizador y propietarios reciben el nombre , tradicional en nuestro
urbanismo, de sistemas de actuación, y en ellos, por lo demás, continúa siendo esencial la equidistribución, que tendrá lugar ordinariamente a través de la reparcelación , que, junto a sus funciones
tradicionales , tiene ahora por objeto también, en la legislación urbanística concurrencial o en 'el
marco de sistemas de actuación concurrenciales , como se estableció en el artículo 68.2 B) LVRAU,
en la que la reparcelación siempre es forzosa (arts. 68 y 69 LVRAU), «retribuir al urbanizador por
su labor, ya sea adjudicándole parcelas edificables, o bien, afectando las parcelas edificables resultantes a sufragar esa retribución». Piénsese, desde este punto de vista , que la figura del urbanizador,
como agente público al que se encarga la ejecución del planeamiento, no tiene por qué coincidir con
la propiedad del suelo ya que depende de una decisión pública de adjudicación en atención a las
razones legalmente establecidas en las diferentes leyes autonómicas . Tal es el planteamiento que
siguen, más o menos radicalmente desde la perspectiva de la preterición de los propietarios del suelo,
numerosas leyes autonómicas (Valencia, Castilla-La Mancha, Castilla y León, Extremadura, Madrid,
con matices, Murcia y Asturias). En estas Comunidades Autónomas, salvo cuando actúe directa e
indiferenciadamente la propia Administración, en cuyo caso ella misma sería la urbanizadora a través,
en su caso, de entidades instrumentales que regulan diversas normas autonómicas específicamente
para el ámbito urbanístico , como hacía la legislación estatal , siempre hay un agente público que tiene
la condición de urbanizador en virtud de una decisión de adjudicación, condición que podrán tener
quienes ostentan la propiedad de los terrenos y cumplan determinadas condiciones, a veces con
preferencia sobre terceros, u operadores que no tengan inicialmente la propiedad de los terrenos
afectados por la actuación, aunque puedan resultar finalmente propietarios si se les retribuye su
actuación en terrenos. Este planteamiento , por lo demás, no es ajeno a nuestro derecho urbanístico,
que ha admitido tradicionalmente la ejecución de la expropiación por concesionario con propietarios
liberados, al igual que admitía la ejecución por concesión de la cooperación o, en el marco del
sistema de compensación, la integración en la Junta de empresas urbanizadoras.
En el resto de las Comunidades Autónomas, es decir, Andalucía, Aragón, Cantabria, Cataluña,
Galicia, Illes Balears, La Rioja, Navarra y País Vasco, el régimen jurídico de la gestión urbanística
continúa articulándose en torno a la noción clásica de sistema de actuación. No obstante, Aragón,
Cantabria y La Rioja han regulado, como uno más, el sistema de concesión de obra urbanizadora,
simplificación extrema del sistema concurrencial que en gran medida lo priva de eficacia. Por su
parte, Cataluña, dando continuidad en su nueva legislación urbanística a técnicas procedentes de la
anterior, ha regulado, también en el marco de los sistemas, la actuación por sectores de urbanización
prioritaria, ámbitos de suelo urbano no consolidado y de suelo urbanizable delimitado para cualquier
uso que sean objeto de la correspondiente declaración para su urbanización inmediata justificada por
circunstancias especiales de carácter urbanístico, demográfico, de necesidad de desarrollo de los
sistemas urbanos o, de acuerdo con el planeamiento territorial, de necesidad de obtención inmediata
de suelo urbanizado (art. 136.1 LSC). En cualquier caso, en dichos sectores, por directa determinación legal, el sistema de actuación urbanística debe ser el de reparcelación por cooperación (art.
139.1 LSC), que puede gestionarse mediante la concesión de la ejecución urbanística integrada (art.
135.1 LSC).
Conviene recalcar, porque constituye prueba de continuidad, cómo, independientemente del
modelo de gestión urbanística adoptado, todas las leyes urbanísticas autonómicas han regulado la
reparcelación inspirándose en la legislación supletoria estatal, potenciándola incluso como fundamental o incluso única técnica equidistributiva de gestión urbanística, aun articulada sobre el concepto
de aprovechamiento urbanístico. Baste para comprobarlo remitir a lo establecido en las leyes urbanísticas de Andalucía (art. único LURTA, que asumió la regulación del TRLS/1992), Aragón (arts. 124
a 131 LUA), Asturias (arts. 137 a 141 LRSOUPA), Canarias (arts. 84 a 87 DLOTIC), Cantabria
67
i
JULIO CÉSAR TEJEDOR BIELSA
135 a 139 LOTRUC), Castilla-La Mancha (arts. 92 a 95 LOTAUCM), Castilla y León (arts.
(arts.
de actuación ), Cataluña (arts. 113, 115 y 118 a 123
75 a 77 LUCL, en el contexto de los proyectos comprensivo de las modalidades de compensación
,
LUC, que la eleva a rango de sistema de actuación
y por sectores de urbanización prioritaria),
de
cooperación
básica, de compensación por concertación ,
. 42 a 46 LSOTE), Galicia (arts. 98 a 107 LSG), La Rioja (arts. 131 a 140 LOExtremadura (arts
(arts. 175 a 177 LSRM), Navarra ( arts. 158 a 161 y
TULR), Galicia ( arts. 86 a 89 LSCM), Murcia
en Illes Balears, se. aplica el TRLS /1976, teniendo
168 a 170 LFNOTU), País Vasco (donde, como
de 30 de junio ) y, finalmente , Comunidad Valenciana
en cuenta el art . 9 de la Ley vasca 17/1994,
de las técnicas de gestión urbanística , por tanto, no ha
(arts. 68 y 70 LVRAU). La renovación
reparcelatoria tan firmemente arraigada en la legislación estatal
supuesto la ruptura con la filosofía
urbana,
básica
garante de la igualdad en el ejercicio de la propiedad
e impuesta hoy, como condición
en la STC 164/2001 [F. 14° a)].
por el artículo 5 LRSV, según ha sido interpretado
, de menor interés desde
Por lo demás, los programas para la ejecución de actuaciones aisladas
se regulan en la legislación urbanística valenciana como modalidad de
la perspectiva de este trabajo,
de acuerdo entre los propietarios
ejecución auxiliar en las actuaciones aisladas cuando por falta
por la misma no pueda ejecutarse directamente ésta o en los supuestos en que se aplique
afectados
forzosa . Es decir, en suelo urbano la ejecución tendrá
el régimen de edificación y rehabilitación
. Sólo en determinados supuestos podrá
lugar ordinariamente solicitando la correspondiente licencia
para
compeler
al cumplimiento forzoso por los propieaprobarse un programa de actuación integrada ,
casos
ya expuestos, un programa para la
tarios de sus obligaciones en esta clase de suelo , o, en los
y BLANC, 1999: 501-513; BLANC y FERNÁNDEZ, 1999: 465ejecución de la actuación aislada (PAREJO
, por lo demás , la gestión de actuaciones
507; MEIELO, 2001: 499-500). En otras normas autonómicas
regulada en Aragón (art.
aisladas se resuelve a través de procedimientos como la cesión de viales,
a la norma
219 LUA), Cantabria (arts. 180 a 182 LOTRUC) y Murcia (art. 167 LSRM). Conforme
incluso su
, por ejemplo, la cesión gratuita de viales públicos podrá imponerse, incluyendo
murciana
al planeamiento
urbanización, cuando sea preciso regularizar la alineación de una parcela conforme
siempre que no suponga más del veinte por ciento de la parcela y que ésta resulte edificable, pues,
en otro caso, el propietario afectado tendrá derecho a que delimite la correspondiente unidad de
actuación para actuar sistemáticamente, con distribución equitativa de beneficios y cargas, o a ser
indemnizado por la Administración. Los problemas, en estos supuestos, hoy como ayer persisten.
3. Modalidades de gestión sistemática y determinación del sistema de actuación.
La ejecución del planeamiento, configurada como función pública en nuestra legislación, puede
realizarla directamente la propia Administración, sirviéndose de entidades instrumentales, o indirectamente a través de terceras personas, no vinculadas a las propias estructuras administrativas. Atendido
tal criterio, preferible, en mi opinión, a la difícil determinación de la naturaleza pública, semipública
o privada de la actuación, pueden clasificarse los sistemas de actuación regulados en nuestro derecho
urbanístico comparado y así, frente a los de expropiación, cooperación y ejecución forzosa (dada la
mayoría administrativa en la comisión gestora, aunque en ella participen los propietarios y sean ellos
quienes financien, como en la cooperación, la obra urbanizadora), en los cuales la responsabilidad
directa de la ejecución de la obra urbanizadora corresponde a la Administración actuante, aun cuando
puede ser ejecutada, en ocasiones, por contratista o concesionario de obras, los sistemas de compensación, con sus múltiples variantes bajo forma de concertación directa o indirecta, reparcelación voluntaria o tramitación simplificada mediante convenio, y concesión de obra urbanizadora, también denominado sistema de concurrencia o, en la modalidad canaria, de ejecución empresarial.
En este esfuerzo de clarificación conceptual de los procedimientos de gestión urbanística, de
ejecución del planeamiento en suma, no puede dejar de citarse el artículo 7 LVRAU que, con gran
acierto, tras precisar que «la gestión de las Actuaciones Aisladas puede ser pública o privada» y que
«la ejecución de las Actuaciones Integradas es siempre pública, correspondiendo a la Administración
decidir su gestión directa o indirecta», establece que «una Actuación es de ejecución directa por la
68
LOS SISTEMAS DE ACTUACIÓN ENTRE LA TRADICIÓN Y LA MODERNIDAD....
Administración, cuando la totalidad de las obras e inversiones que comporta son financiadas con
fondos públicos y gestionadas por los órganos o empresas de la Administración », mientras que la
gestión es indirecta cuando la Administración delega la condición de agente Urbanizador adjudicán-,
dola en favor de una iniciativa empresarial seleccionada en pública competencia . Con tales criterios
es posible no sólo determinar que actuaciones integradas se gestionan directa o indirectamente en la
legislación valenciana, sino también la naturaleza de la gestión que se realiza a través de los diferentes
sistemas de actuación previstos en otras leyes urbanísticas autonómicas.
Lo que ocurre es que, desde esta perspectiva , en las diferentes leyes autonómicas existe una
notable confusión , de la que advirtió , sin evitarla, el legislador aragonés al precisar en el preámbulo
LUA, tras afirmar que «la Ley amplía notablemente los sistemas de actuación, configurándolos
directamente como formas de gestión de una actividad pública, la actividad urbanizadora», que «se
pone fin, así, en la Comunidad Autónoma, a la anterior distinción entre sistemas públicos y privados,
complicada por la posibilidad de gestión de los primeros mediante formas directas o indirectas, de
manera que terminaba dándose la posibilidad de sistemas públicos de gestión privada ». Sin embargo,
nada impide en la legislación aragonesa , como en la práctica totalidad de normas autonómicas que
pivotan en tomo a la noción de sistema de actuación , que los sistemas de gestión directa por expropiación o cooperación se gestionen indirectamente mediante concesionario y, de hecho, así lo prevén la
práctica totalidad de ellas, de manera que existiría un concesionario urbanizador y beneficiario que
sería el encargado de gestionar la actuación colaborando con los propietarios y bajo la dirección de
la Administración. De hecho, ésta es la opción concurrencial de varias Comunidades Autónomas,
como expondré más adelante. En todo caso, si la práctica urbanística en las Comunidades Autónomas
que siguen articulando la gestión en tomo a los sistemas típicos ponen de manifiesto que la confusión
persiste, la flexibilidad de la legislación concurrencial de corte valenciano la evita, al determinar las
características ya enunciadas que concurran en la actuación la calificación de ésta como gestión
directa o gestión indirecta. Así lo ratifica el planteamiento de la legislación castellano-manchega que,
en los supuestos de gestión directa, permite a la Administración únicamente elegir entre la expropiación o la reparcelación, sin perjuicio, eso sí, de que pueda servirse instrumentalmente de organismos
autónomos, entidades mercantiles de capital íntegramente público o mixto, constituir consorcios,
delegar competencias propias en otras Administraciones, organismos de ellas dependientes o entidades por ellas fundadas o controladas (arts. 116 y 105 a 108 LOTAUCM).
El número y características de los posibles sistemas de actuación, dejando ahora al margen la
cada vez más extendida práctica de los convenios urbanísticos (FERNÁNDEZ, 1974: 97-121; GONZÁLEZVARAS, 2001: 173-179; en general , BUSTILLO y CUERNO, 1996; CANO, 1996; LóPEZ, 1996: 97-130;
FONSECA, 1998; HUERGO, 1998; y ARREDONDO, 1999), que sirven, por cierto, para articular los términos
de relación entre urbanizador y Administración en no pocas leyes autonómicas, no están en modo
alguno tasados en la legislación estatal ni, atendida la doctrina de las SSTC 61/1997 y 164/2001,
podrían estarlo (véase la tabla que sigue), máxime si se advierte que en diversas normas autonómicas
se permite que un convenio defina la ejecución en todos sus detalles apartándose incluso de los
sistemas de actuación. Lo prueba el hecho de que la legislación urbanística, aun antes de dichos
pronunciamientos del Tribunal Constitucional, había ya diseñado y regulado aquellos procedimientos
de ejecución que consideró más adecuados a las peculiaridades y características de cada Comunidad.
En este sentido, no puede dejar de aludirse como contraste, una vez más, a la legislación valenciana,
en la cual no existen sistemas típicos de actuación sino únicamente una serie de técnicas o procedimientos de gestión urbanística -tales como la reparcelación forzosa o voluntaria, expropiación parcial
cuando la gestión sea indirecta (sólo excepcionalmente se admite la total cuando, en esencial, urbanización y edificación aparezcan como un todo inescindible desde el punto de vista empresarial),
transferencias de aprovechamiento- que pueden ser utilizados para la ejecución de las actuaciones
integradas ordenadas en los programas de forma combinada sin que queden legalmente constreñidos
en absoluto a ámbitos completos de gestión o al abarcado por los mismos (PAREJO y BLANC, 1999: 451468). Con ello no quiero negar, sin embargo, cualquier posible afinidad entre el sistema concurrencial
69
JULIO CÉSAR TEJEDOR BIELSA
Ya he explicado antes que, en mi
valenciano o castellano-manchego y nuestra tradición urbanística .
opinión, el sistema concurrencial constituye la evolución lógica del sistema de gestión urbanística
recuérdese cómo , también en el marco del
tradicional en el cual tiene directos antecedentes . Es más,
sistema de gestión urbanística de la legislación valenciana o castellano-manchega, es posible que la
Administración asuma la directa responsabilidad de la ejecución de las obras de urbanización, previa
o de que, como adjudicatarios preferentes del correspondiente programa,
expropiación , en su caso ,
La gran ventaja del sistema coneurrencial
hagan lo propio los propietarios afectados por el mismo .
diversos
procedimientos
de urbanismo operativo en
es que permite combinar , de manera flexible ,
una misma actuación en función de las circunstancias que concurran en ella en cada momento. Se
un sistema de gestión que invita a la iniciativa privada y resulta , al mismo
conforma así, sin duda ,
y BLANC, 1999: 451).
tiempo , tremendamente adaptable (PAREJO
GESTIÓN DIRECTA
GESTIÓN INDIRECTA
Andalucía
Expropiación y cooperación
Compensación
Aragón
Expropiación y cooperación
Compensación , concesión de obra urbanizadora y ejecución forzosa
Asturias
( Régimen especial de sectoExpropiación y cooperación ( Régimen es- Compensación
pecial de sectores de urbanización priorita- res de urbanización prioritaria)
ria)
Cantabria
Concierto , compensación y ejecución emExpropiación , cooperación y ejecución forpresarial
zosa
Compensación y concesión de obra urbaniExpropiación y cooperación
zadora
Cataluña
Expropiación
Canarias
Castilla-La
Mancha
Castilla y León
Com. Valenciana
Extremadura
Reparcelación ( Compensación básica, compensación por concertación, cooperación y
sectores de urbanización prioritaria)
Mediante adjudicación del programa al urPuede desarrollarse utilización la expropiabanizador
ción o la reparcelación forzosa
Concierto, compensación y concurrencia
Expropiación y cooperación
Puede desarrollarse utilizando la expropia- Mediante adjudicación del programa al urbanizador
ción o la reparcelación forzosa
Expropiación y cooperación
Galicia Expropiación y cooperación
Compensación y concertación
Compensación
Illes Balears Expropiación y cooperación Compensación
Compensación y concesión de obra urbaniLa Rioja Expropiación y cooperación
za or a
Madrid
Expropiación, cooperación y ejecución for- Compensación (por propietarios y adjudicazosa tario en concurso)
cooperación
Navarra
Concertación directa, concertación indirecta
y compensación
Expropiación, cooperación y ejecución for- Compensación y reparcelación voluntaria
zosa
Expropiación y cooperación
Compensación
Ciu Aut. de Expropiación y cooperación
Ceuta y Melilla
Compensación
País Vasco
No incluyo entre los sistemas de actuación, pese al tenor literal de diversas leyes autonómicas,
los diversos mecanismos existentes para la obtención del suelo dotacional sin coste presupuestario
70
LOS SISTEMAS DE ACTUACIÓN ENTRE LA TRADICIÓN Y LA MODERNIDAD....
para la Administración , cuestión que, dejando ahora al margen el régimen de las transferencias
al TRLS/1992 y, en el futuro,
de aprovechamiento , ha sido regulada en Andalucía ( por remisión
Aragón (arts.
previsiblemente, en los arts . 139 a 142 PLOUA), Asturias ( arts. 145 a 149 LSOUPA),
de llegar a aprobarse , los arts.
106 a 112 LUA), Illes Balears (se aplica el TRLS/1976 y, en su caso,
37.2, 38 y 152 a 155 APLOUIB), Canarias (arts. 71.3, 72.2 y 137 a 139 DLOTIC), Cantabria (arts.
133, 141 a 143 y 145 LOTRUC), Cataluña (arts. 34, 35 y 150 LSC), Castilla y León (arts. 66 y 93
Extremadura (arts. 31.2, 32,
LUCL), Castilla -La Mancha ( arts . 51, 68, 69 y 126 a 128 LOTAUCM),
LSM, que, al definir las
(arts.
90
a
95
141 a 143 LSOTE), Galicia (arts. 152 a 154 LSG). Madrid
su
visión
omnicomprensiva
de las mismas,
redes públicas en su art . 36, verdaderamente valioso por
, las redes
incluye, de manera coherente con el carácter metropolitano de la Comunidad de Madrid
supramunicipales , generales y locales, lo que condiciona la regulación de las formas de obtención,
arts. 205 a 208
SERRANO, 2002: 37-64), Murcia (arts. 68 a 70, 80, 194 y 195 LSRM), Navarra (
el art. 7 Ley 5/1998, de 6 de
LFNOTU), País Vasco ( se aplica el TRLS/1976 teniendo presentes
que
remiten
a la legislación estatal), si
marzo ) y Comunidad Valenciana (arts. 30 y 68 LVRAU,
a saber, expropialas
Comunidades,
bien, en general , son las mismas técnicas las aplicables en todas
de
aprovechamientos
ción, ocupación directa, cesión derivada de la gestión sistemática, transferencias
de reparto en suelo
urbanísticos , aplicación de coeficientes reductores de la edificabilidad en áreas
edificaen
actuaciones
urbano y , sobre bases cuestionables , dado el tenor de la LRSV, cesión gratuita
torias aisladas.
Regla esencial en la legislación estatal , que ha ratificado la legislación autonómica , es que la
determinación del sistema de actuación para la ejecución del planeamiento debe llevarse a cabo
con la delimitación del correspondiente ámbito de gestión , ya se realice ésta en el planeamiento o
posteriormente mediante el procedimiento o instrumento específico establecido para ello. Conforme
a la legislación estatal supletoria, este procedimiento, igualmente establecido para modificar ámbitos
de gestión ya delimitados, se iniciaba de oficio o a petición de los particulares interesados y constaba
de los trámites de aprobación inicial e información pública durante quince días, correspondiendo la
competencia para resolver, en el plazo de tres meses, a los Ayuntamientos. La nueva legislación
autonómica, aun cuando responde fielmente en varios casos a ese planteamiento, ha introducido
previsiones de importancia cuando ha regulado instrumentos que actúan como puente entre el planeamiento y la gestión, los proyectos de actuación o programas de ejecución en sus diversas variantes
y denominaciones. En tales supuestos, serán estos instrumentos, ordinariamente, los que fijarán, en
su caso, la modalidad de gestión y el sistema o sistemas de actuación aplicables (no en la Comunidad
Valenciana ni en Castilla-La Mancha, al no existir el concepto de sistema de actuación en su legislación, aunque sí resolverán las relaciones entre Administración actuante, urbanizador y propietarios;
sí, en cambio, en Castilla y León, Canarias, Murcia, Asturias, Extremadura y Madrid).
Frente a lo previsto en la legislación estatal supletoria, que venía estableciendo la preferencia
por los sistemas de gestión en los que tenía mayor peso la iniciativa privada, e incorporando la regla
establecida al respecto por la LS/1990 y, luego, por el TRLS/1992, anulado en este punto por la STC
61/1997 por su carácter supletorio, diversas Comunidades Autónomas han suprimido la preferencia
por los sistemas de compensación o cooperación atribuyendo a la Administración plenas facultades
para optar por uno de éstos, el de expropiación u otro regulado por la propia legislación autonómica.
Así ocurre, por supuesto, en la Comunidad Valenciana y en la de Castilla-La Mancha, en las que,
como he expuesto el concepto de sistema de actuación ha quedado superado (aunque la preferencia
por la participación de la propiedad en la gestión se haya traducido en la preferencia de las propuestas
de programa de las agrupaciones de interés urbanístico), en Andalucía (se aplica, por remisión legal,
el TRLS/1992), Asturias (art. 101 LRSOUPA), Cantabria (art. 148 LOTRUC), Cataluña (art. 115.3
LSC), Madrid (art. 102 LSM), Navarra (art. 148 LFNOTU, que prevé, si el planeamiento no señala
sistema, la aplicabilidad de los de compensación o reparcelación voluntaria, salvo que posteriormente
se fije otro distinto) y País Vasco (art. 5.5 de la Ley 5/1998, de 6 de marzo). En cambio, la legislación
de Extremadura (art. 126 LSOTE, que exige motivar las razones de interés público determinantes de
71
JULIO CÉSAR TEJEDOR BIELSA
, hace depender
la fijación de sistemas de gestión directa y, en relación con los de gestión indirecta
la fijación del de compensación o del de concurrencia del porcentaje de propiedad del suelo del
que otorga preferencia al sistema de compensación sobre
proponente ), La Rioja (art. 115 LOTULR,
todos los demás salvo razones de urgencia o necesidad o para la construcción de vivienda de protecque otorga la preferencia a los sistemas de compensación y
ción pública), Galicia ( art. 125 LSG ,
Canarias (art. 97
cooperación salvo que razones de urgencia o necesidad exijan la expropiación ),
salvo razones
DLOTIC, que en suelo urbano y urbanizable prefiere los sistemas de ejecución privada ,
de interés público, y declara excepcional el de expropiación que, en cambio, es el preferido en suelo
, que prefiere los
no urbanizable y para la ejecución de sistemas generales ) y Murcia ( art. 171 LSRM
mantienen la preferencia por los sistemas privados respecto de los
sistemas de iniciativa privada )
donde continúa aplicándose supletoriamente el TRLS/
públicos, al igual que ocurre en Illes Balears ,
120 y 123 APLOUIB que, tras establecer la preferencia
1976, situación que ratificarían los artículos
, por compensación o con adjudicatario,
por el sistema de concierto , entre las dos modalidades de éste
prefiere la primera al otorgar derecho exclusivo a los propietarios que cumplan determinados requisiEn cambio, en
tos para formular la iniciativa de aplicación del sistema durante determinado plazo .
propone la libertad de elección de sistema.
Andalucía, el artículo 108 PLOUA
Algún comentario adicional merece el régimen de fijación del sistema en Castilla y León, que
depende de la propuesta formulada en el proyecto de actuación presentado en el Ayuntamiento, una
por quienes estén habilitados
vez aprobado el instrumento de planeamiento urbanístico más detallado ,
ya
que
dicha
propuesta deberá tramipara ello en función del sistema de actuación que propongan ,
sin
perjuicio de su posible
tarse preferentemente sobre cualquier otra presentada posteriormente ,
por tanto , de preferencia de unos u
rechazo por el Ayuntamiento . No puede hablarse en este caso ,
, con sus propuestas , plantearán la
otros sistemas , ya que serán los operadores urbanísticos los que
Algo similar ocurre en Aragón , donde, tratando el
aplicación de uno u otro (arts. 74 y 76 LUCL).
legislador de hacer compatible un amplio margen de decisión del Ayuntamiento para fijar el sistema
en la fijación del
con la participación privada en las tareas de ejecución y, en lo que ahora interesa ,
sistema, al tiempo que permite al planeamiento establecer directamente el sistema o sistemas de
de modo que, en ocasiones, sólo la Administración podrá alterar el sistema
actuación aplicables ,
, los particulares propongan
fijado, admite igualmente que, siempre que lo permita dicho planeamiento
a la Administración el sistema de gestión indirecta de la obra urbanizadora aplicable (compensación
o concesión de obra urbanizadora ), sistema que deberá ser fijado por ésta cuando se cumplan los
requisitos legalmente establecidos para ello (art. 121 LUA).
, la iniciativa para promover la programaPor lo demás, en función del sistema fijado o propuesto
corresponderá a sujetos diferención de la gestión o, en términos tradicionales , la fijación del sistema ,
tes. Basten para ilustrarlo los ejemplos que proporcionan la legislación urbanística murciana y casteexigiéndose el programa de actuación para establecer las bases técnicas
llano-leonesa . En la primera ,
, compensación , cooperación y
y económicas de las actuaciones en los sistemas de concertación
se distingue luego quien puede proponerlo en función del sistema
concurrencia (art. 172.1 LSRM),
180; cooperación , 183; y concude actuación elegido (concertación , arts. 178 y 179; compensación,
se
establece
que,
una
vez aprobado el instrumento
rrencia, 186 , todos ellos LSRM). En la segunda ,
de planeamiento urbanístico preciso en cada caso , podrán presentarse proyectos de actuación ante el
Ayuntamiento « por quienes estén habilitados para optar a la condición de urbanizador según el
sistema de actuación que se proponga » (art. 74.2 LUCL).
COOPERACIÓN Y EJEII. LOS SISTEMAS DE GESTIÓN DIRECTA: EXPROPIACIÓN ,
A LA INICIATIVA
CUCIÓN FORZOSA . CONCESIÓN Y LIBERACIÓN, INVITACIÓN
PRIVADA
Constituyen sistemas de gestión directa de la urbanización los de expropiación y cooperación,
como modalidades de otros sisteque han sido regulados , ya como sistemas propiamente dichos, ya
72
LOS SISTEMAS DE ACTUACIÓN ENTRE LA TRADICIÓN Y LA MODERNIDAD....
donde los sistemas son los de reparcelación y expropiación, el de
mas (por ejemplo , en Cataluña ,
en todas las leyes urbanísticas autonómicooperación es una modalidad del sistema de reparcelación )
en
las
de
la Comunidad Valenciana y Castillacas aprobadas hasta el momento salvo, lógicamente ,
que la legislación de estas
que no impiden , como he señalado ,
La Mancha, por razones ya expuestas ,
últimas prevea que la gestión directa de actuaciones integradas tendrá lugar mediante expropiación
, en cambio , no distinguen con tan meridiana
o reparcelación forzosa . Otras normas autonómicas
al reconducir hacia fórmulas de gestión indirecta actuacioclaridad la gestión directa de la indirecta ,
nes que inicialmente se gestionaban aplicándose sistemas de actuación encuadrados entre los definiexpropiación o cooperación con
dos en la correspondiente norma como sistemas de gestión directa (
replanteando actuaciones
propietarios liberados ) o a la inversa ,
concesionario y, en el primer caso ,
( como ocurre
canalizadas a través de sistemas de gestión indirecta hacia sistemas de gestión directa
cuando la compensación se sustituye por ejecución forzosa). Es también sistema de gestión directa
de la urbanización, junto a los dos anteriores, el de ejecución forzosa, regulado en Canarias, Madrid,
Navarra y Aragón (ésta lo considera sistema de gestión indirecta) que, aun subsidiario de la compensación y con amplia participación de los propietarios, supone una auténtica transformación de la
modalidad de gestión derivada de la mayoría administrativa en la Comisión Gestora.
En todo caso, cuando de gestión directa se trata la legislación urbanística autonómica refuerza
si cabe la notable flexibilidad organizativa existente en la legislación general de Administraciones
públicas. La Administración actuante podrá dotarse, por tanto, de la organización o entidades instruejemplo, en primer lugar, la legislamentales establecidas en su legislación reguladora . Valga como
ción urbanística murciana, cuando establece que en el sistema de expropiación podrá actuar como
urbanizador el propio Ayuntamiento u otra Administración pública que ejerza la potestad expropiatoria. Sin perjuicio de que las mismas mantengan en todo caso la condición de Administración actuante,
también podrán actuar como urbanizador, en su condición de beneficiarias de la expropiación, las
entidades de Derecho público, consorcios o sociedades urbanísticas a los que se encomiende la
actuación, o bien un particular al que se otorgue la condición de concesionario (ostentando preferencia en la adjudicación, por cierto, las asociaciones de propietarios que representen un veinticinco por
ciento de la superficie de la unidad) (arts. 191.2 y 192 LSRM). También paradigmática resulta, en
segundo lugar, la legislación urbanística madrileña que, de forma sintética y para el sistema de
cooperación, establece que «la Administración actuante desarrollará la actividad de ejecución directamente, actuando sin órgano diferenciado, a través de organismo público o mediante sociedad mercantil de capital íntegramente público o mixto» (art. 116.1 LSM). Es más, marcando una línea en la que
inciden también otras normas autonómicas la legislación madrileña prevé, como hacía el artículo
187.2 RGU, la posibilidad de atribución legal de la gestión del sistema a sociedad mercantil de
capital íntegramente público, aunque pertenezca a otra Administración pública, o a una de capital
mixto que se cree con tal finalidad, en el que podrán participar los propietarios de terrenos incluidos
en el ámbito afectado, incluso aportando únicamente terrenos y construcciones o edificaciones de las
que sean titulares (art. 116.2 LSM).
1. Cooperación.
En el sistema de cooperación, que han regulado como sistema de gestión directa todas las
Comunidades Autónomas que se han dotado de una legislación urbanística integral (incluso la Comunidad Valenciana y la de Castilla-La Mancha prevén la gestión directa por reparcelación forzosa),
con una u otra denominación (en Cataluña, reparcelación por cooperación), la Administración ejecuta
las obras de urbanización por cuenta de los propietarios que han de aportar además los terrenos de
cesión obligatoria.
Las cargas de la urbanización se distribuyen entre los propietarios en proporción al valor de las
fincas que les sean adjudicadas en la reparcelación o, en caso de innecesariedad de ésta, en proporción
al aprovechamiento de sus respectivas fincas. La distribución de beneficios y cargas se realiza en
73
JULIO CÉSAR TEJEDOR BIELSA
este sistema, cuando sea preciso, mediante la reparcelación, que condiciona por ello la posibilidad
de otorgar licencias de edificación.
El sistema de cooperación, justo es reconocerlo, se encuentra en la base del sistema concurrencial valenciano, en el cual el urbanizador asume la posición de la Administración en la ejecución de
la obra urbanizadora en virtud de la adjudicación del programa (concesión en otras normas autonómicas), lo que lo caracteriza como sistema de gestión indirecta, y percibe su retribución directamente
de los propietarios que la distribuyen entre ellos también a través de la reparcelación. Recuérdese,
desde este punto de vista, que el artículo 187 RGU estableció la posibilidad de que las obras de
urbanización se realizasen por contrato, lo que resultaba habitual. Que la retribución se vinculase a
la reparcelación en lugar de hacerlo directamente al presupuesto de la Administración contratante
era una solución previsible. Tal vinculación directa de la retribución del urbanizador a la reparcelación está en la base de la legislación concurrencial.
2. Expropiación.
En el sistema de expropiación, en cambio, la Administración o sus agentes, incluido un hipotéleyes autonómitico concesionario (recuérdese que el art. 214 TRLS/1992, al igual que muchas de las
cas, atribuye la condición de beneficiario de la expropiación a las personas naturales o jurídicas
facultades del Estado, de las Comunidades Autónomas o de las Entidades locales
subrogadas en las
para la ejecución de planes u obras determinadas), adquieren la titularidad de los terrenos objeto de
la actuación, ejecutan las obras de urbanización y disponen de los solares resultantes.
Así pues, la expropiación podrá gestionarse directa e indiferenciadamente, mediante consorcios
interadministrativos y, en su caso, con particulares, encomienda de gestión a otra Administración o,
por último, mediante concesión, cuyo titular tendrá la condición de beneficiario (arts. 113 y 214
TRLS/1992), supuesto este último, no obstante, que puede plantear problemas de compatibilidad con
el sistema concurrencial o de concesión de obra urbanizadora allí donde han sido regulados. En
cualquier caso, tal flexibilidad en cuanto a la gestión de la expropiación, o de la cooperación en
muchos casos, se declara expresamente, como expondré en el siguiente apartado, en todas las Comunidades Autónomas salvo Aragón, el País Vasco y Navarra, que, sin embargo, no la impiden en
modo alguno.
El procedimiento expropiatorio por razones urbanísticas se regula en los artículos 33 a 40 de la
LRSV, 222 a 224 TRLS/1992 y 199 y ss. RGU, así como, por remisión, en la legislación general
sobre expropiación forzosa. Conforme a los citados preceptos, fijado para un ámbito de gestión el
sistema de expropiación, la Administración deberá optar entre seguir la expropiación individualmente
o por cl procedimiento de tasación conjunta (el art. 219 del TRLS/1992, que no fue declarado
inconstitucional por la STC 61/1997, fue anulado por incurrir en «ultra vires» mediante la STS de
25 de junio de 1997 (RJ 1997, 5382]; dicho procedimiento lo regulan supletoriamente los arts. 138
TRLS/1976, parcialmente en vigor, y 202 RGU). En el primer caso, se seguirá cl procedimiento
establecido en la legislación general sobre expropiación forzosa respecto de cada finca, mientras que
en el segundo, que corresponde regular a las Comunidades Autónomas, la Administración deberá
formar un expediente -en el que constarán la determinación del polígono y de los bienes objeto de
expropiación, de los criterios de determinación de su precio y las hojas individualizadas de aprecio
relativas a los mismos, así como de quienes hayan de figurar como expropiados o interesados en el
expediente, a los cuales debe notificarse la existencia del mismo y de los criterios de valoración- y
someterlo a información pública y a la aprobación definitiva por la Administración competente. El
artículo 38 LRSV estableció, matizando los términos del artículo 138.4 TRLS/1976, que el pago de
la cantidad fijada por la Administración en el expediente de tasación conjunta -y no la simple fijación
de ésta, como establece el art. 138.4 TRLS/1976- o la aprobación del documento de adjudicación
de las futuras parcelas en que haya de concretarse el pago en especie, le habilita para proceder a la
ocupación de la finca y produce los efectos previstos en los números 6, 7 y 8 del artículo 52 LEF.
74
LOS SISTEMAS DE ACTUACIÓN ENTRE LA TRADICIÓN Y LA MODERNIDAD....
Sin embargo, al haber sido declarado inconstitucional el citado artículo 38 LRSV por invadir las
competencias autonómicas para regular los procedimientos expropiatorios especiales por razón de
urbanismo (STC 164/2001 [F. 38]), habrá de estarse ahora a lo que establezca la legislación autonómica, circunstancia que no impide, en mi opinión, acudir supletoriamente a los preceptos equivalentes
del TRLS/1976 y del RGU, artículos 138.4 y 202 y 203, respectivamente, a falta de pronunciamiento
de la legislación autonómica sobre la cuestión, como ocurre en Aragón, Illes Balears (aunque los
arts. 175 a 178 APLOUIB sí regulan íntegramente el procedimiento de tasación conjunta, si bien no
incorporan, por una errónea remisión, la regulación del art. 38 LRSV), Castilla y León (el art. 90.4
LUCL remite a la legislación estatal en este punto), La Rioja, Madrid (los arts. 123 y 139 LSM
presuponen la regulación de la tasación conjunta y, en general, de los procedimientos expropiatorios
en la legislación estatal), Navarra, País Vasco y Comunidad Valenciana. En cambio, la cuestión está
perfectamente regulada, lo que hace innecesario recurrir al derecho supletorio, en Asturias (art. 134
LRSOUPA), Andalucía (por remisión al TRLS/1992, aunque el PLOUA regula la cuestión en sus
arts. 162 y 163), Cantabria (art. 166 LOTRUC), Canarias (art. 130 DLOTIC), Castilla-La Mancha
(art. 149.2 LOTAUCM), Cataluña (art. 107 LSC), Extremadura (art. 150.2 LSOTE), Murcia (art.
191.5 LSRM) y Galicia (arts. 145 y 146 LSG).
La superficie objeto de la actuación se inscribirá en el Registro de la Propiedad (art. 39 LRSV).
Desde esta perspectiva, la vigente normativa registral, establecida fundamentalmente en los artículos
39 LRSV, 224 y 307 a 309 TRLS/1992 y 22 a 28 RRPAU, que no puede ser aquí detenidamente
analizada, dado el objeto de este trabajo (me remito a ARNAIZ, 2001: 55-196; FUERTES, 2001a y 2001b:
909-1009; ALCÁZAR, 2001: 19-44; LóPEz, 1998: 11-56), señala como títulos inscribibles bien la propia
acta u actas de ocupación y pago, o los justificantes de consignación del justiprecio de todas las
fincas ocupadas, cuando la Administración opte por inscribir a su favor las fincas originarias o alguna
de ellas, bien la certificación administrativa de la resolución administrativa, cuando la Administración
opte por la inscripción conjunta de la totalidad o parte de las superficies expropiadas. En cualquier
caso, el acta o la certificación administrativa deberán incorporar los extremos establecidos en la
legislación hipotecaria y de expropiación forzosa. Resulta especialmente importante, por lo demás,
el diferente régimen de inscripción en los supuestos de expropiación individualizada, en los que el
registrador sólo inscribirá una vez acreditado el pago o consignación del justiprecio definitivamente
fijado en vía administrativa, y en los de tasación conjunta, en los que basta con que la Administración
abone o consigne el justiprecio fijado en la resolución del expediente para que el registrador proceda
a la inscripción, sin perjuicio de que en la inscripción de la finca de resultado se haga constar que
se practica sin perjuicio de los derechos del titular de la finca de origen de que se trate para revisar,
en el procedimiento administrativo o jurisdiccional que proceda, la cuantía definitiva del precio
pagado o depositado (arts. 25 y 26 RRPAU).
3. Ejecución forzosa.
El sistema de ejecución forzosa fue introducido en nuestro ordenamiento urbanístico por la Ley
Foral Navarra 7/1989, de 8 de junio, de medidas de intervención en materia de suelo y vivienda, ya
derogada por la vigente LFNOTU, que incorporó ese sistema en sus artículos 171 a 181. También
la Comunidad de Madrid reguló el sistema de ejecución forzosa en los artículos 89 a 96 de la Ley
Madrileña 9/1995, de 28 de marzo, de medidas de política territorial, suelo y urbanismo, también
derogada ya por la LSCM, que regula el sistema en sus artículos 125 a 129. Posteriormente, han
incorporado también este sistema a sus respectivos ordenamientos urbanísticos las Comunidades de
Aragón (arts. 146 a 151 LUA), Canarias (arts. 131 a 136 DLOTIC), todas ellas, como Navarra y
Madrid, con objeto de resolver los problemas derivados del bloqueo del sistema de compensación
sin necesidad de sustituirlo por el de expropiación u otro sistema de gestión directa. El sistema de
ejecución forzosa puede ser establecido directamente por la Administración, aplicarse como sistema
subsidiario de otros cuando éstos se bloquean y se producen demoras en la ejecución (ésta es la
75
JULIO CÉSAR TEJEDOR BIELSA
única modalidad presente en las legislaciones madrileña, canaria y aragonesa), o, en ciertos supuestos,
solicitado por los propietarios (veinticinco por ciento del ámbito de gestión en Navarra).
En síntesis, la aplicación de este sistema se articula sobre la base de la constitución de una
Comisión Gestora, la mitad de cuyos miembros pueden ser designados por la Administración, que
tiene la Presidencia con voto de calidad, Comisión cuyo régimen jurídico y de actuación es muy
similar al de la Junta de Compensación. Pero el control público de la Comisión Gestora garantiza,
en definitiva, la viabilidad del sistema y la regularidad del proceso de ejecución del planeamiento,
que sigue teniendo lugar sobre la base de la propiedad privada y con participación y a cargo de los
propietarios.
4. Gestión indirecta de los sistemas de gestión directa como vía concurrencia!.
El sistema de expropiación ha sido potenciado en la mayoría de las Comunidades Autónomas
flexibilizando en extremo las formas de gestión del mismo. Así, aun siendo regulado como sistema
de gestión directa, salvo en las Comunidades Valenciana (arts. 5 y 7 LVRAU) y de Castilla-La
Mancha (art. 116 LOTAUCM), como ya he advertido, en las restantes se permiten expresamente, y
aun se fomentan, fórmulas de gestión indirecta de la expropiación junto a las de gestión directa de
la misma, fórmulas a través de las cuales se trata de implicar a los propios propietarios o a terceros
que asuman la condición de urbanizadores (por ejemplo, art. 119 LSM). Así, si el silencio de las
normas urbanísticas aragonesa, navarra o vasca no impiden la gestión indirecta de la expropiación
como sistema, tal posibilidad es regulada, a veces de forma muy detallada, como veremos a continuación con algún ejemplo, en Asturias (130 LRSOPA), Andalucía (por aplicación del TRLS/1992 o,
en futuro, de los arts. 114 a 122 PLOUA), Cantabria (art. 164 LOTRC), Illes Balears (por aplicación
del TRLS/1976 y, en su caso, de los arts. 146 a 149 APLOUIB, que siguen el modelo andaluz),
Canarias (art. 126 DLOTIC), Castilla y León (art. 90 LUCL), Cataluña (arts. 135 y 149 LSC, para
la reparcelación por cooperación y para la expropiación, respectivamente), Extremadura (arts. 139,
para la cooperación, ya que impide la presentación de alternativas técnicas al programa pero no
propuestas de sustitución del sistema, y 140.3 para la expropiación, LSOTE), Galicia (art. 143 LSG),
La Rioja (art. 142 LOTULR), Madrid (arts. 118 y 119 para la expropiación y 116 para la cooperación
LSM) y Murcia (arts. 183.2, que excluye la gestión indirecta de la cooperación, y 191.2 y 192, que
la admiten en la expropiación, LSRM).
Todas estas normas regulan, de forma muy detallada en ocasiones y aun previendo la expropiación y la cooperación como sistemas de gestión directa de la obra urbanizadora, la gestión indirecta
mediante concesión. Y lo hacen, aun admitiendo la liberación de la expropiación a quienes lo soliciten, sin establecer conexión alguna con el sistema concurrencial que, respondiendo a muy similares
planteamientos, se regula de manera diferente. Evidentemente, la posición que Administración, urbanizador y propietarios tienen en un sistema de expropiación o cooperación gestionado por concesión
o en un sistema concurrencial es diferente, por cuanto la liberación procederá en las condiciones
fijadas por la Administración actuante, que deberán ser aceptadas por los propietarios liberados e
inscritas, según señala por ejemplo la legislación madrileña, en el Registro de la Propiedad (DOM1NGuEZ, 1999: 39-78; FERNÁNDEZ, 2001: 301-307). Resulta esencial, por tanto, para conseguir el propósito pretendido por los legisladores autonómicos, que no es otro, una vez más, que reintroducir a la
iniciativa privada aun en los supuestos inicialmente planteados como gestión directa, la regulación
de la liberación, que luce en Aragón (art. 133 LUA), Andalucía (se aplica el TRLS/1992, si bien la
liberación la regula detalladamente el art. 121 PLOUA en trámite, en el marco de una regulación de
la expropiación muy desarrollada, en clave concurrencial, en los arts. 121 a 144 del mismo), Cantabria (art. 163 LOTRUC), Illes Balears (se aplica la legislación estatal supletoria, pero el art. 151
APLOUIB la contempla), Canarias (art. 128 DLOTIC), Castilla-La Mancha (art. 148 LOTAUCM),
Castilla y León (art. 91 LUCL), Cataluña (art. 105 LSC), Extremadura (arts. 140.4 y 148 LSOTE),
Galicia (arts. 148 a 151 LSG), La Rioja (art. 143 LOTULR), Madrid (art. 122 LSM), Murcia (art.
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LOS SISTEMAS DE ACTUACIÓN ENTRE LA TRADICIÓN Y LA MODERNIDAD....
193 LSRM) y Navarra (art. 183 LFNOTU), aplicándose en Valencia y País Vasco
la legislación
estatal supletoria.
Así pues, más allá de lo que supone desde la perspectiva de la implicación de la propiedad del
en el marco de los sistemas de actuación de
suelo en la gestión, la liberación de la expropiación
a la Administración utilizar la técnica concesional como mecanismo
gestión directa , nada impide
urbanística. Se
privada, con o sin propiedad, en las tareas de gestión
para implicar a la iniciativa
de
gestión
indirecta
concuproduce con ello, no obstante, un curioso solapamiento con los sistemas
, si bien con la notable diferencia de que en éstos la financiación recae directamente, sin
rrenciales
necesidad de trámite de liberación, sobre los propietarios, salvo que opten por la expropiación. En
directa, por tanto, se parte del apartamiento del propietario, que puede solicitar que su
la gestión
finca sea liberada de la expropiación y ha de asumir las condiciones de tal liberación. En los sistemas
legalmente a financoncurrenciales, en cambio, se parte de la implicación del propietario, compelido
en las condiciones que resulten del programa o de los pliegos concesionales, si
ciar la urbanización
bien puede optar por apartarse de la gestión solicitando la expropiación. No deja de resultar curioso
de expropiación, a través de la liberación y la ejecución de la obra urbanizacómo desde el sistema
un sistema
dora por concesión, se alcanzan resultados no muy distintos de los logrados a través de
de gestión indirecta concurrencial en el que parte de los propietarios rechacen colaborar y el urbanizador sea un tercero.
, evitan la situación expuesta
Sólo la legislación valenciana y la castellano-manchega , insisto
indirecta de las actuaciones integradas respecto de las cuales la Administración
impidiendo la gestión
haya optado por la gestión directa.
III. LOS SISTEMAS DE GESTIÓN INDIRECTA DE LA URBANIZACIÓN: LA COMPENSACIÓN Y LOS SISTEMAS CONCURRENCIALES
Constituyen sistemas de gestión indirecta de la urbanización el de compensación, en sus diferentes modalidades, y los sistemas concurrenciales.
1. Compensación , concertación y reparcelación voluntaria.
El sistema de compensación, hoy todavía regulado supletoriamente por los artículos 126 y ss.
TRLS/1976 y 157 y ss. RGU, así como por la mayor parte de las Comunidades Autónomas (Andalucía, por remisión al TRLS/1992, Aragón, Asturias, Cantabria, Castilla y León, Cataluña, como reparcelación de compensación básica o de compensación por concertación, Extremadura, Galicia, La
Rioja, Madrid, en dos modalidades de ejecución por los propietarios o por adjudicatario en concurso,
Murcia y Navarra, aplicándose en Illes Balears y el País Vasco el TRLS/1976), ha sido en nuestro
derecho urbanístico el sistema de gestión privada, indirecta, por excelencia y, además, ha sido el
sistema más frecuentemente utilizado en la práctica urbanística (MARTÍN, 1985; ABEL, 2000; DE MIER,
1997; DEL POZO CARRASCOSA, 1993; GONZÁLEZ, 1987; HOSTA y GARCÍA, 1999, además de los diversos
manuales y obras generales). Conforme al mismo los propietarios, constituidos en Junta de Compensación, aportan los terrenos de cesión obligatoria y realizan a su costa la urbanización en los términos
y condiciones señalados en el planeamiento aplicable o en el acuerdo aprobatorio del sistema.
El protagonismo en este sistema de ejecución corresponde, pues, a los propietarios constituidos
en Junta de Compensación, en la cual, no obstante, pueden participar igualmente empresas urbanizadoras o Administraciones públicas titulares de bienes incluidos en el ámbito de gestión al que afecta
el proceso de ejecución del planeamiento y en la que, además, la Administración actuante tendrá un
representante en todo caso. Sorprende, por ello, lo establecido en la legislación madrileña al regular
el sistema de compensación gestionado por un adjudicatario en concurso (arts. 109 a 113 LSM),
supuesto que, en realidad, plantea una auténtica sustitución del sistema, y del reparto de papeles en
el proceso de gestión, en aquellos supuestos en los que transcurran los plazos establecidos (un año tras
77
JULIO CÉSAR TEJEDOR BIELSA
la publicación de la aprobación definitiva del planeamiento general en suelo urbano no consolidado y
dos años desde el mismo momento en suelo urbanizable no sectorisuelo urbanizable sectorizado ,
sin que los propietarios que representen al menos el cincuenta por ciento de la superficie total
zado)
sector o de la unidad de ejecución o del sector que se pretenda delimitar
del ámbito de actuación ,
momento a partir del cual podrá ejercer la iniciativa
ejerzan la iniciativa de aplicación del sistema ,
de ejec ución o
cualquier persona, aunque no sea propietaria de suelo en el sector o la unidad
bala
Administración sustituyendo el sistema, por el de cooperación (art. 104 LSM).
el legislador madrileño ha regulado un sistema
la apariencia de una modalidad de compensación ,
concurrencial subsidiario de la compensación. Algo similar ha hecho, por lo demás, el legislador
catalán al regular la reparcelación en modalidad de compensación por concertación, para aquellos
supuestos en los que los propietarios que representen un porcentaje superior al veinticinco por ciento
de la superficie total del sector de planeamiento urbanístico o del polígono de actuación urbanística
concierten con el Ayuntamiento, a través de convenio urbanístico, tal modalidad, previéndose en el
convenio el proyecto de bases de actuación y la concesión por concurso, tramitado por el Ayuntamiento, de la gestión urbanística integrada del sector de planeamiento urbanístico o el polígono de
actuación, a favor de concesionario al que corresponderá la redacción de los instrumentos de gestión,
la condición de beneficiario en la expropiación a los propietarios no adheridos o que incumplan sus
obligaciones y la gerencia de la actuación (arts. 129 a 132 LSC). Muy similar al catalán resulta el
sistema de concertación indirecta, regulado en la legislación murciana, que se aplicará cuando propietarios que representen al menos el veinticinco por ciento de la superficie de la unidad lo soliciten, y
conforme al cual la Administración promueve la concurrencia entre los propietarios incluidos dentro
de la unidad, ostentando el adjudicatario la condición de urbanizador y rigiéndose la actuación por
las disposiciones del sistema de concurrencia. Estos tres supuestos, en definitiva, proporcionan una
o unciodispuestos
propietarios
salida concurrencial a aquellas situaciones en las que, existiendo ^ bloque
adecuado
garantizar
f del
a actuar, no alcanzan el porcentaje preciso para activar y
sistema de compensación. Pero el sistema resultante es, claramente, concurrencial.
Determinado el sistema de compensación como sistema aplicable, los propietarios que representen el porcentaje legalmente establecido de la superficie total del ámbito de gestión correspondiente,
fijado en el cincuenta por ciento por la mayoría de las Comunidades Autónomas, que tienen reservada
la iniciativa en varias leyes autonómicas (Extremadura, con matices, La Rioja, Galicia, Canarias y
Murcia) habrán de presentar a la Administración los proyectos de estatutos de la Junta -de carácter
orgánico, fundamentalmente- y de bases, proyecto o programa de actuación de la misma -comprensivas de las reglas fundamentales sobre el desarrollo del proceso de gestión, tales como los criterios
de valoración aplicables, el procedimiento de contratación de las obras de urbanización o edificación
o el régimen de las aportaciones de los propietarios a la Junta-. La Administración, previa audiencia
del resto de los propietarios que podrán incorporarse al sistema, resolverá sobre la aprobación de
tales instrumentos de gestión. No obstante, ello no supone que los propietarios que no se hayan
incorporado inicialmente queden permanentemente excluidos del proceso de gestión, ya que se suele
prever su posible incorporación, en igualdad de condiciones que los que inicialmente lo impulsaron,
en plazo determinado desde la notificación del acuerdo de aprobación de los estatutos de la Junta.
En otro caso, sus fincas serán expropiadas en favor de la Junta, que tiene la condición de beneficiaria.
La Junta de Compensación tiene personalidad jurídica propia, naturaleza administrativa (lo que
suscita un interesante problema desde la perspectiva del régimen de contratación, al que me referiré
brevemente más adelante) y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines. Tal configuración
de la Junta tiene consecuencias directas, y así la Junta es responsable frente a la Administración de
la completa urbanización del ámbito de gestión sobre el que actúa y, en su caso, de la edificación
de los solares resultantes cuando así se haya previsto; puede utilizar la vía de apremio para exigir a
sus miembros el pago de las cantidades que le adeuden; goza de la condición de beneficiaria de las
expropiaciones que pudieran realizarse como consecuencia de la falta de incorporación de los propietarios a la misma o del incumplimiento por alguno de sus miembros de las obligaciones y cargas del
sistema, y, finalmente, frente a sus acuerdos se dará recurso ante la Administración actuante.
78
LOS SISTEMAS DE ACTUACIÓN ENTRE LA TRADICIÓN Y LA MODERNIDAD....
La incorporación de los propietarios al proceso de gestión no implica necesariamente la transmisión de sus terrenos a la Junta de Compensación , pero éstos quedan afectos a las obligaciones
derivadas del sistema y así constará en el Registro de la Propiedad . En cualquier caso, la Junta, que
tiene la condición de fiduciaria , goza de pleno poder dispositivo sobre los terrenos sin más límites
que los derivados de los Estatutos . Además , las transmisiones realizadas como consecuencia de las
aportaciones de los propietarios y de las adjudicaciones a los mismos de las parcelas resultantes
exención reriunciable
están exentas , como ya he señalado , de los impuestos sobre el valor añadido ,
en determinadas condiciones , y sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados.
El proyecto de compensación, que la mayoría de Comunidades han identificado con el proyecto
de reparcelación superando así una innecesaria dualidad de instrumentos equidistributivos con la
misma finalidad, es elaborado por la Junta y aprobado definitivamente por los Ayuntamientos. Éste
es el instrumento en el que se materializa el proceso de gestión del que la Junta de Compensación
es responsable, pues mediante el mismo tiene lugar el proceso de reordenación de las fincas , análogo
al reparcelatorio, se realiza la equidistribución de beneficios y cargas, se localizan las parcelas resultantes haciéndose así posible su adjudicación a los propietarios de las originariamente aportadas en
proporción a sus respectivos derechos y se localizan asimismo los terrenos de cesión obligatoria y
reservados de conformidad con el planeamiento. El acuerdo aprobatorio del proyecto de compensación tiene los mismos efectos que el de la reparcelación y su régimen de inscripción en el Registro
de la Propiedad es también similar.
Aun cuando la realización simplificada o concertada de la compensación se haya configurado
en diversas Comunidades Autónomas como sistema de actuación específico, con diferentes denominaciones , lo cierto es que no nos encontramos ante un sistema de actuación sustancialmente diferente.
El protagonismo sigue correspondiendo a los propietarios y sólo el escaso número de propietarios
implicados, el alto grado de consenso entre ellos y la sintonía entre los mismos y la Administración,
suponen una agilización del procedimiento que, como acabo de señalar, ha trascendido en ocasiones
a los textos legales. La compensación abreviada estaba ya prevista en el artículo 161 TRLS/1992
(sobre los antecedentes claros, aunque en «ultra vires», que le proporcionaron los arts. 157.3, 173 y
174.2 RGU, que establecían un régimen especial para los casos de propietario único, supuesto en el
cual era innecesario constituir la Junta), cuando el propietario único o todos los propietarios, por
acuerdo unánime, presentasen conjuntamente para su tramitación los proyectos de estatutos, bases
de actuación y de compensación y, en su caso, proyecto de urbanización, pero el precepto fue anulado
como consecuencia de la conocida jurisprudencia constitucional sobre supletoriedad. No obstante,
las Comunidades de Andalucía (por remisión al TRLS/1992), Aragón (art. 141 LUA), Asturias (art.
121 LRSOUPA), Cantabria (art. 154 LOTRUC), Cataluña, (arts. 124 a 128 LSC, que regulan la
reparcelación por compensación básica, con un régimen especial para los casos de propietario único),
Galicia (art. 137 LSG), La Rioja (art. 125 LOTULR), Madrid (art. 108 LSM) y País Vasco (art. 10
de la Ley 17/1994, de 30 de junio) han incorporado expresamente, con diversas novedades, el procedimiento abreviado apuntado.
En la legislación navarra y murciana se ha transformado la compensación simplificada o abreviada en sistema de ejecución diferenciado. Así, en Navarra, el sistema de reparcelación voluntaria
sustituye al de compensación cuando estuvieran de acuerdo la totalidad de los propietarios de los
terrenos incluidos en el correspondiente ámbito de gestión urbanística, articulándose la actuación en
tomo a un proyecto de reparcelación presentado por todos los propietarios que, tras un procedimiento
sumario, es aprobado por la Administración. En Murcia, en la compensación abreviada ha de buscarse, en mi opinión, el origen del denominado sistema de concertación directa, que se caracteriza
porque todos los terrenos de la unidad pertenecen a un propietario único o, perteneciendo a varios,
todos ellos garantizan solidariamente la actuación.
En todos estos supuestos son pues los propietarios, agrupados en la entidad urbanística colaboradora que la Junta de Compensación es, los que ejecutan o contratan la ejecución de las obras de
79
JULIO CÉSAR TEJEDOR BIELSA
Pero lo hacen a través de una entidad de naturaleza administrativa , aunque de base
urbanización .
tanto en lo que respecta a la aprobación de los instrumentos
asociativa , sujeta a control administrativo ,
fundamentales para su actuación como en vía de recurso como delegada de la Administración. Ello
ha planteado una reciente polémica desde la perspectiva de la normativa europea de contratación
(FERNÁNDEZ, 2001:
pública a la vista de la Sentencia del Tribunal de Justicia de 12 de julio de 2001
1-6; TEJEnoR, 2001: 597-611; BusTiLLo, 2002: 117-134), en la que se concluye que el ámbito urbanístico,. por muy específicos que sean el objeto, finalidades y características de la legislación urbanística,
no está exento de la aplicación del régimen europeo de contratación pública y , en particular, de la
afirma el Tribunal que «teniendo en cuenta las consideraejecución de obras públicas . Así, en el caso ,
ciones anteriores, procede concluir que la realización directa de una obra de urbanización en las
condiciones previstas por la legislación italiana en materia de urbanismo constituye un "contrato
público de obras" en el sentido del artículo 1, letra a), de la Directiva» (STJ de 12 de julio de 2001,
§ 97), de manera que «la Directiva se aplica cuando el valor estimado de una obra de este tipo,
excluido el IVA, es igual o superior al umbral fijado en su artículo 6, apartado 1» (STJ de 12 de
julio de 2001, § 98). Ello ocurrió en un supuesto en el cual, en virtud de un convenio entre el
Ayuntamiento de Milán y otros operadores públicos y privados implicados en el «proyecto Scala
2001» , estos últimos asumieron la financiación y ejecución de prácticamente toda la actuación en la
que se enmarcaba la construcción del nuevo teatro, conocida como «proyecto Bicocca» y consistente
en la reconversión urbanística de esa antigua zona industrial, compromiso financiero y de ejecución
aceptado a cuenta del importe de las contribuciones a las cargas de urbanización adeudadas al Ayun, nacional y regional.
tamiento de Milán , redimibles por esta vía con arreglo a la legislación italiana
Entidades corporativas representativas de los intereses de los arquitectos y uno de ellos, a título
individual, impugnaron judicialmente los diversos acuerdos del Ayuntamiento de Milán, negando su
validez tanto a la luz del ordenamiento italiano en materia de urbanismo y de contratos públicos
como del derecho comunitario, considerando, en relación con este último, que el Teatro alla Bicocca
reúne todas las características de una obra pública, por lo que el Ayuntamiento de Milán debería
haber sujetado su actuación a la normativa de contratación pública aplicable. El planteamiento de la
legislación italiana, y de la concreta actuación encausada, es materialmente equidistributivo, de manera que, si los propietarios hacen frente directamente a las obras de urbanización no se ven obligados
a abonar los costes de las mismas al Ayuntamiento que, en otro caso, debería sufragarlas y ejecutarlas.
La alternativa entre compensación y cooperación, utilizando nuestras categorías urbanísticas, resulta
a mi juicio evidente.
Pues bien, como precisó el Tribunal, queda claro que la Administración municipal tiene la
obligación de respetar los procedimientos de contratación pública cada vez que celebra un contrato
público de obras de urbanización, independientemente del «nomen iuris» asignado por la legislación
urbanística nacional sin que resulte compatible con el derecho europeo la atribución directa a los
propietarios de la ejecución de la obra pública urbanizadora eludiendo absolutamente los procedimientos de contratación pública. No obstante, sabedor del notable impacto que tal proceder tiene
sobre la práctica urbanística de varios de los Estados miembros, el Tribunal de Justicia proporcionó
un camino para evitar la quiebra total de los modelos que permiten confiar tareas de gestión urbanística a los propietarios del suelo, garantizando su compatibilidad con la normativa de contratación
pública, advirtiendo que la obligación municipal de cumplir la normativa de contratación no impone
su directa aplicación, en todo caso, por la Administración municipal respecto de cualesquiera obras
de urbanización sujetas a la misma, sino que «la eficacia de esta última se garantiza igualmente si
la legislación nacional permite que la administración municipal obligue al encargado de la urbanización titular de la licencia, mediante los acuerdos que celebra con él, a realizar las obras convenidas
recurriendo a los procedimientos previstos por la Directiva, para cumplir las obligaciones que incumben a este respecto a la administración municipal en virtud de dicha Directiva. En efecto, en este
caso, con arreglo a los acuerdos celebrados con el Ayuntamiento que lo exoneran de la contribución
a las cargas de urbanización como contrapartida por la realización de una obra de urbanización
pública, debe considerarse que el urbanizador ha recibido un mandato expreso del Ayuntamiento
80
A
LOS SISTEMAS DE ACTUACIÓN ENTRE LA'IRADICIÓN Y LA MODERNIDAD....
para la construcción de dicha obra. Esta posibilidad de aplicación de las reglas de publicidad de la
Directiva por personas distintas de la entidad adjudicadora está, por otra parte, expresamente prevista
3, apartado 4, en caso de concesión de obras públicas» (STJ de 12 de julio de 2001,
en su artículo
la implicación de los propietarios en la gestión urbanística, garantizando
§ 100). La vía para mantener
la aplicación por éstos de la normativa de contratación pública para adjudicar la ejecución de las
obras públicas de urbanización quedaría así expedita. El impacto del derecho europeo sobre el urbahecho, a mi juicio, sino comenzar a manifestarse, aunque en el futuro, probablemente,
nismo no ha
deberá modularse para evitar efectos posiblemente perniciosos ya apuntados por la doctrina (FERNÁNDEZ, 2001: 1-6).
2. Sistemas concurrenciales :
rial.
Concesión de urbanización, concurrencia y ejecución empresa-
La gran novedad de la legislación urbanística estatal y autonómica del último decenio es, como
se desprende de este trabajo, la regulación de un modelo alternativo de gestión urbanística de carácter
concurrencial, dirigido directamente a reforzar el control público de los procesos de urbanización
quebrando el monopolio de hecho de la propiedad sobre los mismos, reforzado por la legislación
tradicional en nuestro país, basada en la propiedad y la noción de equidistribución, e introduciendo
la competencia en dicho sector. Tal fue el objeto de la pionera LVRAU, seguida rápidamente por la
LOTAUCM y, con un alcance mucho más limitado en sus planteamientos, por las que han introducido sistemas de actuación concurrenciales junto a los ya tradicionales u otros de nuevo cuño, esto
es, las de Aragón (sistema de concesión de obra urbanizadora), Asturias (gestión de actuaciones
urbanísticas prioritarias, sistema de expropiación con liberación y urbanizador), Canarias (sistema de
ejecución empresarial y expropiación con urbanizador), Cantabria (sistema de concesión de obra
urbanizadora y expropiación con urbanizador), Castilla y León (sistema de concurrencia y expropiación con urbanizador), Cataluña (sistema de reparcelación de compensación por concertación o de
reparcelación de cooperación o expropiación con urbanizador concesionario), Extremadura (sistema
de concertación o de expropiación con liberación y urbanizador), Galicia (sistema de expropiación
con liberación y urbanizador), La Rioja (sistema subsidiario de concesión de obra urbanizadora),
Madrid (sistema de compensación con urbanizador o sistema de expropiación con liberación y urbanizador) y Murcia (sistema concurrencial y expropiación con liberación y urbanizador), o las que lo
harán de culminarse proyectos en tramitación, como Andalucía (sistema de expropiación con liberación y urbanizador) o Illes Balears (sistema concurrencial subsidiario del de compensación). Sólo el
País Vasco, que no dispone de una normativa urbanística integral, y Navarra, que nada dice sobre la
gestión de los sistemas de expropiación o cooperación, permanecen al margen de la aparente ola
concurrencial que ha invadido el urbanismo español.
La adjudicación de la obra urbanizadora a un concesionario, al que legalmente se define como
«el urbanizador», permite, como he señalado anteriormente, introducir elevados niveles de competencia en la actividad empresarial de urbanización al tiempo que refuerza el control público sobre los
procesos de urbanización. Nos encontramos ante una modalidad de ejecución en la cual actúa una
persona, el urbanizador, distinta de la Administración y, al menos potencialmente, distinta también
de los propietarios del suelo al que afecta la actividad de ejecución del planeamiento. Sin embargo,
resulta indispensable distinguir los supuestos en los que el urbanizador es un mero ejecutor de la
obra urbanizadora por cuenta de la Administración, como ocurre cuando ésta contrata la ejecución
de la obra en el marco de los sistemas de expropiación, cooperación, ejecución forzosa o, en general,
en los supuestos de gestión directa, de aquellos otros en los que el urbanizador, actuando como
concesionario, ejecuta la urbanización por cuenta de los propietarios afectados por la misma. Aun
cuando el resultado práctico final de la concesión en el marco de la expropiación, la cooperación o
la ejecución forzosa y de la aplicación del sistema de concurrencia, de ejecución empresarial o de
concesión de obra urbanizadora puede llegar a ser semejante, el régimen jurídico aplicable en uno y
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JULIO CÉSAR TEJEDOR BIELSA
otro caso no lo será , si bien deberán respetarse determinados principios y normas de contratación
pública impuestas desde el derecho europeo y la legislación básica de contratación pública.
A continuación expondré tres ejemplos correspondientes a las tres alternativas existentes en
la legislación autonómica para suscitar la concurrencia en la urbanización , a saber, la legislación
concurrencial valenciana y castellano-manchega, la legislación que establece como un sistema de
actuación más (con denominación diversa) el de concesión de obra urbanizadora (Aragón, Asturias,
Canarias, Cantabria, Castilla y León, Cataluña, Extremadura, La Rioja, Madrid y Murcia) y, finalmente, la legislación que, además de prever en ocasiones un sistema de actuación concurrencial,
habilita la posible gestión indirecta de sistemas de actuación de gestión directa tales como la expropiación o la cooperación (todas las del grupo anterior, salvo Aragón y La Rioja, que nada han
establecido sobre la gestión de los sistemas de gestión directa, y Galicia, que no regulando ningún
sistema de actuación concurrencial sí ha previsto la gestión concesional de la expropiación).
El sistema concurrencial puro de gestión urbanística es el instaurado en su día por la LVRAU,
y fielmente seguido por la posterior LOTAUCM, conforme a las cuales la actividad urbanizadora,
siempre pública, es gestionada directamente por la Administración o indirectamente mediante el
adjudicatario del correspondiente programa, llamado urbanizador, con terminología que ha hecho
fortuna en la legislación y la práctica urbanística . El nuevo modelo parte de una total redefinición
de los papeles correspondientes a los agentes públicos y privados en la práctica urbanística, con
objeto de introducir en la actividad urbanizadora competencia entre los diferentes operadores, sin
que la previsión, no imprescindible aunque conveniente en la economía conceptual del sistema concurrencial, del régimen de adjudicación preferente a favor de las agrupaciones de interés urbanístico,
caracterizadas por la implicación en las mismas de los propietarios, pueda entenderse como protección del interés de la propiedad en cuanto tal, sino como protección del interés del inversor que
adquiere terrenos con el propósito de acometer su inmediata urbanización, de manera que lo que se
prima con tal régimen de adjudicación preferente no es la propiedad sino la seguridad del tráfico
inmobiliario con fines emprendedores encaminados a la iniciativa urbanizadora (FERNÁNDEZ, 1993:
93-94; PAREJO, 1995: 118-124; PAREJO y BLANC, 1999: 369).
La legislación valenciana desarrolló de forma innovadora la posibilidad de que la Administración, titular de la función pública urbanizadora y responsable, por tanto, de la ejecución de la obra
urbanizadora, conceda la ejecución de ésta a un tercero, el urbanizador, que ejecutará materialmente
la urbanización a costa de los propietarios recibiendo su retribución directamente de éstos, que
pueden solicitar la expropiación, a valor inicial, antes de la aprobación del programa. En el sistema
urbanístico valenciano la urbanización constituye una función pública, que no puede seguir siendo
concebida como hecho auxiliar de cada operación edificatoria porque tiene una entidad propia, pero
es también, al mismo tiempo, un ámbito típico de la acción empresarial. Sobre la base de este
razonamiento, que lleva a desvincular radicalmente la propiedad del suelo y la urbanización del
mismo -no su edificación- se articula un modelo de ejecución del planeamiento en el cual, aun
siendo posible la gestión directa por la Administración, lo habitual será la gestión indirecta mediante
urbanizador, que no ha de ser necesariamente, aunque ocasionalmente resultará posible y conveniente
que lo sea, el propietario del suelo (FERNÁNDEZ, 1993: 94; PAREJO, 1995: 123-124). En la legislación
valenciana el urbanizador es, por tanto, un empresario productor de solares urbanizados que asume
voluntariamente la responsabilidad pública de promover la acción urbanizadora en ejecución del
planeamiento. Será él quien financiará o buscará las fuentes de financiación de la actuación y la
ejecutará, pero quienes finalmente asumirán el coste de la urbanización y habrán de abonar la retribución debida al urbanizador serán los propietarios del suelo en los términos establecidos en el correspondiente programa para el desarrollo de la actuación integrada, donde se regulan también las relaciones entre urbanizador y Administración.
La calificación de la relación entre urbanizador y Administración debe realizarse teniendo presente que, si bien desarrolla una actividad pública y es seleccionado por la Administración para ello,
82
in
LOS SISTEMAS DE ACTUACIÓN ENTRE LA TRADICIÓN Y LA MODERNIDAD....
percibe su retribución directamente de los propietarios. Resulta discutible que nos encontremos ante
un contrato de obra o concesión de obra porque , por un lado, la prestación que ha de realizar el
urbanizador es mucho más compleja y amplia que la simple ejecución de una obra pública y, por
otro lado, la contraprestación no se percibe directamente de la Administración ( precio pagadero en
dinero o cesión de la explotación de la obra ) sino de los propietarios. Será, como hemos visto,
cuando la Administración gestione directamente la urbanización cuando pueda , en su caso, contratar
o conceder la obra Urbanizadora. La relación entre Administración y urbanizador podría considerarse,
«sui generis», resultado de una peculiar simbiosis entre la concesión de obra pública y la concesión
de servicio público. En todo caso, existe un régimen específico , más cercano a la figura del concesionario de servicio público que al de obra pública (PAREO y BLANC, 1999: 393-395), que impide la
aplicación de la legislación básica de contratación pública, salvo en lo que no contradiga lo dispuesto
en la propia LVRAU ni resulte incompatible con los principios de la misma (PAREJO y BLANC, 1999:
389-395).
La selección del urbanizador tiene lugar en pública competencia al aprobar el programa. Éste,
que puede ser presentado ante el Ayuntamiento por particulares o formulado de oficio, se somete a
un trámite de información pública en el cual «quienes -siendo o no propietarios del terreno - interesen
competir por ser seleccionados como adjudicatarios del correspondiente Programa , podrán presentar
proposiciones jurídico-económicas» (art. 46.1 LVRAU). A la vista de las propuestas presentadas el
Pleno del Ayuntamiento aprobará el programa y una de las proposiciones presentadas que, en su
caso, podrá modificar y, además, adjudicará, motivadamente, la ejecución del programa «en favor
de quien hubiera formulado la proposición jurídico-económica y asumido la alternativa técnica más
adecuada para ejecutar la Actuación», atendiendo a «la idoneidad de las obras de urbanización para
el servicio público, las garantías y plazos de su ejecución, la proporcionalidad de la retribución del
Urbanizador y, complementariamente, la facilidad o celeridad con que éste pueda disponer del terreno
necesario para urbanizar» (art. 47.1, 2 y 3 LVRAU). La persona que, en su caso, formuló el programa
puede subrogarse, si lo desea, en el lugar y puesto del adjudicatario elegido asumiendo los mismos
compromisos, garantías y obligaciones impuestas a éste. En cambio, los propietarios de los terrenos
afectados por la actuación, que pueden si lo desean transformarse en urbanizadores mediante el
régimen específico de adjudicación preferente (art. 50 LVRAU), en el régimen general de adjudicación carecen de cualquier preferencia o, «a posteriori», del derecho a subrogarse.
En líneas generales, la aplicación del sistema expuesto, único para la gestión indirecta de las
actuaciones urbanísticas integradas en la economía de la legislación valenciana y castellano-manchega, ha producido los efectos pretendidos desbloqueando actuaciones que estaban estancadas y
dinamizando los procesos de ordenación y gestión urbanística (BLANC, 1997: 257-294; MIGUEL, 1997:
295-310; FERNÁNDEZ, 1998: 89-112; MODREGO, 2000: 11-27; FERNÁNDEZ y FERNÁNDEZ, 2002: 59-82).
Los resultados han sido contundentes, pues en un escaso margen temporal se ha «programado» y
urbanizado gran parte del suelo urbanizable existente, ya por los propietarios, ya por terceros no
propietarios, si bien el sistema tiende, de hecho, a que la urbanización sea asumida por urbanizadores
que no ostentan la titularidad de los terrenos. En cualquier caso, el sistema no está exento de problemas y, además, conviene tener presente que ha operado en una situación en la cual la propiedad se
encuentra muy fragmentada, lo que debilita a los propietarios frente a urbanizadores apoyados por
unas Administraciones públicas deseosas de dinamizar los procesos urbanizadores y edificatorios
recibiendo jugosos ingresos con escasa o nula inversión. Así, en el sistema valenciano pueden producirse también dificultades como las resultantes de una retirada masiva de propietarios, que genera
incertidumbres en el proceso derivada de la discusión en tomo a los justiprecios expropiatorios (al
alza conforme a la LRSV, ya que el valor inicial no será ya el resultante del método de capitalización
de rentas sino del método de comparación con el valor en venta de fincas análogas, que puede
incorporar componentes especulativos) o la impugnación de diferentes actos con la correspondiente
anotación preventiva de la demanda en el Registro de la Propiedad y subsiguientes dificultades del
urbanizador para utilizar los terrenos en el mercado hipotecario. Resultará complejo, en mi opinión,
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JULIO CÉSAR TEJEDOR BIELSA
eludir la inseguridad que puede provocar en hipotéticos urbanizadores no propietarios la pendencia
de pleitos sobre justiprecios anotados preventivamente en el Registro de la Propiedad , todo ello como
consecuencia directa de la criticable sustitución del método de valoración del suelo no urbanizable
y urbanizable no delimitado o sectorizado que, si bien supondrá, ha supuesto ya, una extraordinaria
capitalización de los actuales propietarios del suelo, puede dificultar en la práctica la promoción por
terceros urbanizadores , dados los altos precios que éstos pretenderán conforme al nuevo método
cuando deseen eludir su participación en un programa exigiendo la expropiación de sus terrenos.
En segundo lugar, tomando como referencia el sistema concurrencial valenciano y castellanomanchego, por su éxito a la hora de poner suelo urbanizado en el mercado inmobiliario, pero sin
atreverse a romper con el modelo tradicional de gestión urbanística, se sitúan las Comunidades,
mayoría hoy día, que han regulado la figura del urbanizador, como un simple sistema de actuación
más junto a los ya tradicionales, subsidiario en ocasiones, potenciando además la preferencia de los
propietarios como urbanizadores. Tal es el caso de las Comunidades de Aragón (concesión de obra
urbanizadora), Asturias (sectores de urbanización prioritaria, fundamentalmente), Canarias (sistema
de ejecución empresarial), Cantabria (concesión de obra urbanizadora), Castilla y León (sistema de
concurrencia), Cataluña (sistema de reparcelación por cooperación y sistema de compensación por
concertación), Extremadura (sistema de concertación), La Rioja (sistema de concesión de obra urbanizadora), Madrid (sistema de compensación con adjudicatario) y Murcia (sistema de concurrencia).
En general, todas estas normas regulan el sistema con una mayor simplicidad, remitiendo a los
correspondientes pliegos y, en ocasiones, convenios urbanísticos, que habrán de disciplinar las relaciones entre Administración, urbanizador y propietarios.
Finalmente, la tercera vía para auspiciar la competencia en la actividad de urbanización fue la
abierta por la Ley madrileña 9/1995, de 28 de marzo, de medidas de política territorial, suelo y
urbanismo, que potenció extraordinariamente la aplicación del sistema de expropiación con concesionario y propietarios liberados. La liberación de expropiación en estos supuestos de aplicación del
sistema de expropiación, ya prevista en la normativa estatal supletoria, combinada con la concesión
de la urbanización a terceros, en su caso, constituye un magnífico mecanismo para que la Administración, sin asumir directamente coste económico alguno, pueda impulsar la ejecución de la urbanización logrando un efecto similar al que puede alcanzar el sistema regulado en la legislación valenciana,
que se dice desarrollo del sistema de cooperación establecido en la legislación estatal. No es extraño,
por ello, que la práctica totalidad de Comunidades Autónomas hayan recogido en su legislación esta
técnica de gestión urbanística que, partiendo de sistemas de actuación enmarcados entre las formas
de gestión directa, se gestiona luego indirectamente. Hoy día, con mayor o menor amplitud, esta
posibilidad se regula en la legislación urbanística de Asturias, Canarias, Cantabria, Castilla y León,
Cataluña, Extremadura, Galicia, Madrid y Murcia, aunque es también posible recurrir a la misma,
sobre la base legal existente, en Andalucía, Aragón, Illes Balears, La Rioja, Navarra y el País Vasco,
así como, en los casos de gestión directa, en Castilla-La Mancha y la propia Comunidad Valenciana
(no en los de gestión indirecta, donde la expropiación total tiene carácter excepcional). Tomando
como paradigma la regulación de la cuestión en la legislación madrileña, pionera en este punto, que
actualmente recogen los artículos 117 a 124 LSM, la virtualidad práctica de este sistema de gestión
de la actividad urbanizadora no puede ser más clara. Así, si se parte de la configuración típica del
sistema de expropiación como aquel en el que la Administración actuante aplica la expropiación a
la totalidad de los bienes y derechos incluidos en el ámbito de actuación, sector o la unidad o
unidades de ejecución y realiza las obras de urbanización y, en su caso, de edificación (art. 117.1
LSM), inmediatamente se prevé que la resolución misma que fije este sistema deberá elegir la forma
de gestión de éste optando entre la gestión directa e indiferenciada por la Administración actuante,
la gestión a través de una entidad de derecho público dependiente o adscrita a ella, la encomienda a
otra Administración pública territorial o a una entidad de derecho público dependiente o adscrita a
ella (previa suscripción del correspondiente convenio) o la atribución de la gestión a un concesionario
(art. 118 LSM). En este último supuesto, la concesión se otorgará mediante concurso, en el que
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LOS SISTEMAS DE ACTUACIÓN ENTRE LA TRADICIÓN Y LA MODERNIDAD....
podrán participar, con derecho preferente a la adjudicación si igualan la oferta más ventajosa entre
las presentadas, los propietarios que representen como mínimo el cincuenta por ciento de la total
superficie de ésta, agrupados en entidad urbanística de urbanización, formalizándose la concesión en
todo caso mediante convenio urbanístico (art. 119.1 a 5 LSM). El concesionario podrá incorporar a
la actuación a los propietarios afectados en cualquier momento en las condiciones que libremente
pacten, previo otorgamiento por la Administración actuante de la liberación de la expropiación (art.
119.6 LSM). La resolución de liberación de la expropiación, que deberá ser aceptada por el liberado
e inscrita en el Registro de la Propiedad, fijará las condiciones urbanísticas correspondientes, cuyo
incumplimiento supondrá, a elección del organismo actuante, la aplicación del régimen de sustitución
o la expropiación por incumplimiento de la función social de la propiedad, con pérdida a favor de
la Administración de las garantías prestadas en todo caso (art. 122 LSM). Se conforma así un régimen
jurídico del sistema de actuación que, como he señalado anteriormente, trata en un primer momento
de incorporar a los propietarios a la gestión del sistema como concesionarios y, de no lograrlo, de
incorporarles a la actuación gestionada como concesionario por un tercero, previa liberación.
IV. REFORZAMIENTO DE LAS GARANTÍAS DE GESTIÓN, EFICACIA Y CONCERTACIÓN, OBJETIVOS DE LA RENOVACIÓN DEL RÉGIMEN DE GESTIÓN
La renovación de los tradicionalmente denominados sistemas de actuación y del entero régimen
de ejecución del planeamiento, de la gestión urbanística, con la terminología tradicional en nuestro
país, ha centrado la mayor parte del estudio precedente. Y es que ha sido esta materia, a mi juicio,
la que ha llamado la atención de los urbanistas y los propios legisladores autonómicos en la última
década, considerando que era, junto a la excesiva restricción del suelo clasificado como urbanizable,
asunto éste objeto de controversia política que ha hecho correr ríos de tinta como consecuencia de
su incidencia sobre la modificación del régimen de clasificación del suelo, el gran déficit del modelo
urbanístico español. Ahora bien, la importancia que, en mi opinión, tienen las técnicas de gestión
urbanística para el eficaz y eficiente funcionamiento de la actividad urbanística, no debe ocultar que
no resultan ajenas a la renovación de la regulación de los sistemas de ejecución del planeamiento,
fundada en una evidente búsqueda de la eficacia, de la implicación de la iniciativa privada y de la
concertación, ya sea a través de técnicas concesionales desvinculadas de la propiedad del suelo, «a
priori», ya mediante la directa atribución de las tareas de ejecución a la propiedad de los terrenos
afectados, en ocasiones a través también de concesión, las técnicas que, con una visión integral del
proceso de ordenación y gestión urbanística, conectan los nuevos modelos de gestión con los de
clasificación del suelo y ordenación del mismo. Y es que uno de los quicios de la última gran reforma
de la legislación sobre régimen del suelo del Estado de los años 1998-2000, quizá el fundamental,
no es otro que. el intento de replantear en profundidad los criterios de clasificación del suelo y, en
conexión con ello, los procedimientos de promoción de la urbanización del suelo susceptible de ser
urbanizado, reduciendo la discrecionalidad administrativa y potenciando la iniciativa privada.
Pero son en gran medida las técnicas urbanísticas de ejecución del planeamiento, más que la
regulación de éste, la de la clasificación del suelo o aun la del contenido urbanístico del derecho de
propiedad, como ha demostrado la legislación concurrencial valenciana, las que permiten ubicar las
diversas leyes urbanísticas autonómicas en uno u otro de los dos modelos que, en mi opinión, han
surgido tras la relativa hecatombe provocada por la STC 61/1997, de 20 de marzo. El primer modelo,
que pudiera denominarse concurrencial, se caracteriza porque la propiedad del suelo queda situada,
desde la perspectiva de la urbanización, en posición de igualdad con otros operadores económicos,
aun cuando, como ha quedado expuesto, se le reconozcan ciertos privilegios, de mayor o menor
calado, para acceder preferentemente a la condición de urbanizador siempre que queden adecuadamente garantizadas las exigencias del interés general y, en esencia, la seriedad de la iniciativa urbanizadora planteada, es decir, la voluntad empresarial del titular del suelo de promover su urbanización
y la producción de solares. El segundo modelo, que daría continuidad a la tradición legislativa estatal,
continuaría tomando como referencia fundamental de las tareas de ejecución al propietario, salvo
85
JULIO CÉSAR TEJEDOR BIELSA
que la Administración decida asumir tal condición aplicando el sistema de expropiación . Como puede
imaginarse , la pureza resulta difícil de alcanzar y la mayoría de leyes urbanísticas autonómicas, aun
pudiendo considerarse más cercanas a una u otra configuración de la actividad urbanística , optan por
soluciones híbridas, en las que el elemento diferencial decisivo es la posición del propietario y, en
definitiva, la mayor o menor preferencia por el mismo como urbanizador , que se traduce en la
preferencia por los sistemas de actuación en los que éste tiene mayor protagonismo.
Más allá de la concreta configuración de los sistemas de actuación regulados en la nueva legislación urbanística autonómica o de su definición como técnica de gestión directa o indirecta de la
actividad urbanística, lo que puede comprobarse y concluirse a la vista de este estudio es la manifiesta
y generalizada búsqueda de mayores garantías de control público sobre la gestión y de la mayor
agilidad posible en la gestión urbanística, que se trata de alcanzar con mayores cotas de concertación
con los diferentes operadores urbanísticos , especialmente con los propietarios de terrenos , a los que
se tienden puentes prácticamente en todos los sistemas de actuación y, en definitiva, dada la raíz
equidistributiva de nuestro modelo urbanístico, de la implicación eficiente de la iniciativa privada,
propietaria y no propietaria , en la gestión urbanística. Desde esta perspectiva , y aun reconociendo
las grandes novedades introducidas por la reciente legislación urbanística autonómica , especialmente
por la que ha asumido el denominado modelo concurrencial, lo cierto es que, más allá del intento
de auspiciar mayores cotas de competencia en el peculiar mercado inmobiliario , quebrando el monopolio de hecho basado en la propiedad del suelo, las técnicas urbanísticas actuales constituyen un
desarrollo de las precedentes , extremo en ocasiones , sin llegar a resultados totalmente rupturistas con
el modelo de gestión urbanístico tradicional en España.
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las normas referenciadas se citan en su versión consolidada , esto es, incorporando sus sucesivas
modificaciones.
91