Los Nuevos Votantes Chilenos - Instituto de Políticas Públicas UDP

Claves de Políticas Públicas
Julio 2012, Número 10
Los Nuevos Votantes Chilenos:
Efectos de la Inscripción Automática y Voto Voluntario
Por Matías Martínez, Humberto Santos y Gregory Elacqua
Introducción
La aprobación en enero de este año del proyecto de inscripción
automática y voto voluntario permitirá incorporar a casi 5
millones de chilenos a las urnas. El Presidente Sebastián Piñera
afirmó que esta iniciativa “es equivalente a lo que ocurrió el año
1874, cuando se estableció el voto secreto y se eliminó el requisito
de renta para poder votar”. También comparó este cambio con el
que otorgó el derecho de voto a las mujeres en Chile en 1949 y
aseguró que ahora se podrá “rejuvenecer nuestra democracia”.
Tras más de 20 años en que el padrón electoral chileno se fue
envejeciendo paulatinamente y en que la participación electoral
fue cayendo de manera sistemática, la inscripción automática
y el voto voluntario de todos los ciudadanos mayores de edad
abre una serie de interrogantes para el sistema y el juego político
chileno. ¿Cuál será, realmente, el impacto de este cambio?
¿Se incorporarán efectivamente cinco millones de votantes
nuevos o el efecto de su incorporación se verá amortiguado
por votantes inscritos en el sistema antiguo y que ahora, ante
la voluntariedad del voto, decidirán quedarse en sus casas? ¿Y
quiénes son estos nuevos votantes? ¿Cuál es su perfil etario,
socio-económico y político?
Para aportar al debate sobre los efectos esperados de esta
reforma, este artículo busca responder dos preguntas
fundamentales. En primer lugar si esta reforma aumentará la
participación electoral en Chile. Y en segundo lugar cómo
modificará este cambio la composición de los votantes según
edad, nivel socioeconómico y posición política.
Los potenciales cambios que generará esta modificación del
sistema electoral—sobre todo en términos de la composición
socioeconómica y de edad del electorado—definirán de forma
importante la oferta programática de los partidos políticos y,
asumiendo que dicha oferta se transforma posteriormente en
ideas concretas, pueden influir en el diseño e implementación
de las políticas públicas en Chile.
Los Efectos de la Inscripción Automática y
Voto Voluntario
En la literatura internacional hay cierto consenso sobre las
ventajas de la inscripción automática, pues elimina los costos
de la inscripción. Sin embargo, existe un amplio debate sobre
los efectos que tiene un sistema de voto voluntario versus uno
obligatorio.
Los partidarios del voto voluntario argumentan que éste
incrementa la participación electoral de los jóvenes y provoca
cambios en las agendas y estrategias de los partidos políticos
para atraer potenciales votantes. El argumento es que la
incertidumbre de no conocer el número exacto de votantes
lleva a los partidos a diseñar agendas más agresivas para llegar a
los segmentos que muestran menor propensión a votar. Como
consecuencia de lo anterior se produciría una renovación y
modernización de los partidos políticos.
Los defensores del voto obligatorio, por otro lado, sostienen que
un sistema de voto voluntario podría reducir la participación
electoral, para lo cual citan los casos de Holanda y de Venezuela
que, en 1970 y 1993, respectivamente cambiaron desde un
sistema obligatorio a uno voluntario[1]. También argumentan
que el voto voluntario genera un efecto perverso: dado que los
votantes no están obligados a ejercer el sufragio, es posible que
sean atraídos a hacerlo a través de otro tipo de incentivos, por
ejemplo económicos.
Además, sostienen, los partidos políticos pueden invertir
mayores recursos en las campañas de modo de estimular o
desincentivar la participación de los nuevos inscritos, más que
atraer votantes mediante la renovación de la agenda política. Y
esto favorecería a aquellos partidos con más disponibilidad de
recursos, profundizando las desigualdades ya existentes en este
ámbito. En esta misma línea algunos predicen que los partidos
de sectores más extremos harán una campaña negativa. Según
este argumento es más probable que voten militantes a que lo
hagan personas sin preferencias marcadas. Más que salir a buscar
votos, los partidos se dedicarán a ahuyentarlos, especialmente
aquellos partidos que tienen una base electoral dura.
Finalmente, los defensores del voto obligatorio afirman que el
voto voluntario agudizaría el “sesgo de clase” en la participación
electoral. En otras palabras, reduciría la participación de las
personas de menor nivel socioeconómico. Una consecuencia
directa de este “sesgo de clase” es que las políticas públicas
podrían estar menos destinadas a resolver los problemas de
la población más necesitada, lo que podría desfavorecer las
políticas redistributivas. Por ejemplo, a partir de la evidencia para
70 países, Matta (2009) concluye que los países que tienen voto
voluntario destinan 16% menos del gasto total del gobierno a
gasto social que los países que tienen voto obligatorio. Otros
investigadores señalan que los países con sistemas de voto
voluntario tienden a ser menos equitativos que los que cuentan
con sistema de voto obligatorio (Mueller y Stratman, 2003;
Chong y Olivera, 2005).
Para analizar los potenciales cambios que introducirá la nueva
normativa electoral recientemente aprobada en Chile en el
tamaño y en la composición del electorado, en este artículo
utilizamos los datos de la Encuesta Nacional ICSO-UDP[2]
2010 y 2011. A partir de los datos de esa encuesta se examinó la
cantidad y tipo de votantes bajo tres escenarios:
1) inscripción voluntaria y voto obligatorio (sistema vigente
hasta las elecciones presidenciales 2009-2010)
2) inscripción automática y voto voluntario (sistema que
comenzará a operar con las elecciones municipales en 2012)
3) inscripción automática y voto obligatorio (escenario en que
la totalidad de la población en edad de votar lo hace). Este tercer
escenario sirve de referencia a ambos sistemas de votación, ya
que permite comparar la distribución del padrón electoral con
aquella en que toda la ciudadanía vota.
Cambios en el número de votantes
En primer lugar se analizó cómo cambiaría el número de
votantes bajo los tres escenarios. Para el caso de inscripción
voluntaria y voto obligatorio se consideró que la totalidad
de inscritos en los registros electorales para las últimas
elecciones del 2009-2010 representan el universo de votantes,
mientras que para el escenario de inscripción automática y
voto voluntario se consideró como votantes a aquellos que
2
respondían afirmativamente a la pregunta: “Si en las próximas
elecciones usted estuviese inscrito automáticamente en
los registros electorales y votar fuese voluntario, ¿Ud. Iría a
votar?”. Finalmente la población en edad de votar (inscripción
automática y voto obligatorio) corresponde a la población
mayor o igual a 18 años según las proyecciones del Instituto
Nacional de Estadísticas para 2009.
Bajo las definiciones anteriores, el cambio del esquema de
votación desde inscripción voluntaria y voto obligatorio a
inscripción automática y voto voluntario significaría una
ganancia de votantes de un 5%, pasando de 8,3 millones de
votantes a 8,7 millones. Esto correspondería a una participación
electoral de 71%. El aumento de votantes se explica porque un
alto porcentaje continúa participando a pesar de la reforma
(79%), y porque el número de no inscritos que comenzaría a
votar bajo el nuevo escenario es mayor al número de votantes
inscritos que dejaría de votar (ver Figura 1).
Cambios por estrato socio-económico. También se
observan variaciones en el nivel socioeconómico de los votantes
(medido por su nivel educacional). [3]La Figura 3 muestra que
el grupo que más reduce su número de votantes es el que no ha
terminado la educación media (220.000 votantes menos). El
grupo socio-económico que más aumenta es aquel que tiene
educación superior incompleta (500.000 votantes nuevos).
También aumenta el número de votantes que terminaron
la educación media, pero que no tienen estudios superiores
(160.000 adicionales) y aquellos con educación superior
completa (27.000 votantes nuevos).
Figura 1: Flujo de votantes al cambiar desde inscripción voluntaria y
voto obligatorio a inscripción automática y voto voluntario
1,7 millones
de los inscritos
DEJARÍAN DE VOTAR
La nueva composición de los votantes
Cambios por edad. Cuando la inscripción voluntaria y
voto voluntario comience a operar se espera que el total de
jóvenes entre 18 y 29 años que votan aumente en 148%, pasando
de 800.000 a más de 2 millones. En cambio, la cantidad de
votantes mayores a 60 años se reduciría en 16%, cayendo en
cerca de 300.000. El total de votantes y su distribución según
edad en cada uno de los tres escenarios se muestran en la Figura
2. En términos generales, el número de votantes aumenta en
la población entre 18 y 45 años, mientras que cae entre los
mayores de 45 años. Suponiendo que el escenario ideal es
aquel en el que participa la totalidad de la población en edad
de votar (inscripción automática y voto obligatorio), entonces
el esquema de inscripción automática y voto voluntario refleja
mejor la cantidad relativa de jóvenes, adultos y adultos mayores
que el de inscripción voluntaria y voto obligatorio. Lo anterior
se cumple a pesar de que los jóvenes siguen teniendo una
participación relativa menor a la que tendrían si es que todos
quienes pueden votar lo hicieran.
8,3 millones
están inscritos:
VOTAN
3,9 millones
no están inscritos:
NO VOTAN
6,6 millones
de los inscritos
SEGUIRÍAN VOTANDO
2,1 millones
de los no inscritos
COMENZARÍAN
A VOTAR
1,8 millones de los
no inscritos:
SEGUIRÍAN NO VOTANDO
Escenario Inscripción
Voluntaria
Voto Obligatorio
Escenario Inscripción
Automática
Voto Voluntario
Fuente: Elaboración propia a partir de Encuesta UDP 2010-2011 y
datos del padrón electoral
3
Figura 2: Distribución de votantes según edad (en millones de personas)
1,7 millones
(19%)
2,0 millones
(24%)
2,2 millones
(26%)
2,8 millones
(34%)
2,7 millones
(31%)
2,0 millones
(17%)
3,0 millones
(24%)
3,8 millones
(31%)
2,6 millones
(32%)
61 y más
2,1 millones
(24%)
0,8 millones
(10%)
3,4 millones
(28%)
46 a 60
30 a 45
18 a 29
Escenario Inscripción
Voluntaria
Voto Obligatorio
Escenario Inscripción
Automática
Voto Voluntario
Escenario Inscripción
Automática
Voto Obligatorio
Fuente: Elaboración propia a partir de Encuesta UDP 2010-2011 y datos del padrón electoral
Figura 3: Distribución de votantes según nivel educativo (en millones de personas)
1,2 millones (14%)
1,2 millones (14%)
1,5 millones (12%)
0,9 millones (11%)
0,9 millones (10%)
1,2 millones (10%)
0,7 millones (9%)
1,2 millones (14%)
1,6 millones (13%)
2,4 millones (29%)
2,6 millones (29%)
3,9 millones (32%)
Universitaria Completa
Técnica Superior Completa
3,1 millones (37%)
2,8 millones (33%)
4,1 millones (33%)
Superior Incompleta
Media Completa
Menos de media
Escenario Inscripción
Voluntaria
Voto Obligatorio
Escenario Inscripción
Automática
Voto Voluntario
Escenario Inscripción
Automática
Voto Obligatorio
Fuente: Elaboración propia a partir de Encuesta UDP 2010-2011 y datos del padrón electoral
4
Si bien la representación del grupo de menor nivel
socioeconómico se reduce, la distribución bajo la inscripción
automática y voto voluntario se ajusta mejor a la realidad
demográfica chilena que el sistema de inscripción voluntaria y
voto obligatorio. Esto se ve reflejado en una mayor participación
de los grupos medios a costa de los grupos más bajos. El grupo
de mayor nivel educacional, en tanto, continúa teniendo
una participación mayor a la que tendría bajo un sistema de
inscripción automática y voto obligatorio.
Cambios por posición política. La Figura 4 muestra
cómo cambia la composición de los votantes según su
posición política. El grupo de votantes que más crecería
cuando se cambie de inscripción voluntaria y voto obligatorio
a inscripción automática y voto voluntario es el de izquierda
(300.000 votantes adicionales), que alcanzaría 20% del
electorado total. En términos generales se observa un
aumento en la participación de aquellos votantes que declaran
tener alguna posición política. Ello implicaque se eleva la
sub representación del grupo que no se identifica con ninguna
posición política.
El efecto de la inscripción automática y
voto voluntario se mantiene bajo otras
definiciones
Es importante destacar que se realizó un segundo análisis
para evaluar la consistencia de los resultados presentados. En
este análisis se recalculó el número de votantes tomando en
consideración que:
1) una parte de los no inscritos en los registros electorales
declaran tener la intención de inscribirse, por lo tanto es
posible asumir que de igual forma participarían en un esquema
de inscripción voluntaria y voto obligatorio, y 2) no todos
los inscritos votan (por ejemplo, en las últimas elecciones
presidenciales 13% de quienes estaban inscritos se abstuvieron
de concurrir a las urnas).
Figura 4: Distribución de votantes según posición política (en millones de personas)
0,5 (6%)
3,8 (46%)
1,4 (17%)
1,5 (18%)
0,3 (4%)
3,8 (44%)
0,7 (6%)
5,9 (48%)
1,7 (20%)
2,1 (17%)
1,5 (18%)
ns/nc
Ninguna
2,1 (17%)
1,1 (13%)
1,2 (14%)
1,5 (12%)
Escenario Inscripción
Voluntaria
Voto Obligatorio
Escenario Inscripción
Automática
Voto Voluntario
Escenario Inscripción
Automática
Voto Obligatorio
Izquierda
Centro
Derecha
Fuente: Elaboración propia a partir de Encuesta UDP 2010-2011 y datos del padrón electoral
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Bajo esta nueva definición los resultados principales no
cambian de manera significativa: al implementarse la inscripción
automática y voto voluntario el número de votantes crecería
un 4%, y los grupos que más aumentan su participación en el
corto plazo serían los jóvenes (18 a 29 años), los grupos medios
(educación superior incompleta) y quienes declaran ser de izquierda.
Conclusión
Este artículo muestra que en el caso chileno, un sistema
de inscripción automática y voto voluntario, comparado
al escenario de inscripción voluntaria y voto obligatorio,
aumentaría el número de votantes en cerca de 400.000.
También sugiere que 1,7 millones de inscritos en los registros
electorales dejarían de votar, mientras que 2,1 millones de no
inscritos comenzarían a votar. Estos flujos de salida y entrada
de votantes tiene efectos sobre la composición del electorado.
Específicamente, los jóvenes entre 18 y 29 años, quienes tienen
educación superior incompleta y quienes declaran ser de
izquierda aumentarían su participación relativa en el total de
votantes.
Este nuevo escenario podría modificar las agendas y
estrategias de los partidos políticos para atraer o ahuyentar
a potenciales votantes nuevos. También es probable que la
nueva composición del electorado tenga en el futuro un efecto
importante en la oferta de políticas sociales de los candidatos.
Por ejemplo, al incrementarse la participación de los jóvenes,
es posible que aumente la oferta de políticas que busquen
aumentar el empleo juvenil, como subsidios a la contratación o
programas de capacitación laboral, dado que el desempleo en
este grupo etario es mayor al de otros segmentos. Del mismo
modo, una institucionalidad que apoye de forma concreta a
la clase media puede surgir como respuesta al aumento de la
participación de votantes con educación superior incompleta,
por ejemplo, mediante políticas que faciliten el acceso a la
educación superior (más becas o créditos más baratos).
de opinión y que se dan en medio de un clima de efervescencia
social como no se había visto en dos décadas en Chile. Por
lo tanto, el incremento en el número de votantes en el corto
plazo se podría revertir en el largo plazo si es que el proceso de
votación resulta ser costoso para los electores en la práctica (por
ejemplo en términos de tiempo) o si las ofertas políticas resultan
poco atractivas para muchos votantes.
Un fenómeno similar puede ocurrir con la sobre representación
de la posición política de izquierda reportada en este artículo. Es
posible que los que tienen una posición política de oposición al
gobierno de turno tiendan a participar más en un esquema de
inscripción automática y voto voluntario, por lo que también
éste sería un efecto de corto plazo que podría variar con un
gobierno de otra posición política en el poder.
Por último, es importante destacar que los efectos esperados de
la inscripción automática y voto voluntario también dependen
de otras reformas políticas que se discuten actualmente,
como por ejemplo las relacionadas a posibles cambios en el
sistema binominal. La falta de competencia, que es uno de los
rasgos relevantes de este sistema, podría nuevamente reducir
la participación electoral en la medida que los electores tienen
menos opciones para elegir y menos incertidumbre sobre el
resultado de las elecciones.
En definitiva, tendrán que pasar algunos años para analizar
si los potenciales cambios en el padrón electoral analizados
en este artículo se mantienen en el tiempo. Además, para
poder distinguir los efectos de corto y largo plazo, será
importante comenzar a generar una base de datos que siga el
comportamiento electoral de los mismos votantes en un ciclo
de varias elecciones.
A pesar de lo anterior, se debe tener en cuenta que los resultados
acá descritos se basan en intenciones expresadas en una encuesta
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Notas
Referencias
(1) La participación electoral en Venezuela cayó de 82% en las
parlamentarias de 1988, a 60% en las de 1993 y a 54% en las de
1998. No obstante, esto se produjo en el contexto de una crisis
de confianza frente a los partidos tradicionales Acción Democrática (AD) y Partido Social Cristiano (COPEI) - (Huneeus,
2006). En el caso de Holanda, la participación electoral en las
elecciones provinciales y municipales, desde 1946 hasta que se
eliminó el voto obligatorio estuvo históricamente sobre 90%. En
1970, ésta cayó a 68,1% en las elecciones provinciales y a 67,2%
en las elecciones municipales. En las últimas elecciones para la
cámara baja la participación electoral fue de 75,4%, mientras
que en las elecciones provinciales de 2011 alcanzó 56% (Fuente:
http://www.nlverkiezingen.com/).
Chong, A. y Olivera, M. (2005). On Compulsory Voting and Income
Inequality in a Cross-Section of Countries. WorkingPaper 533, Banco
Interamericano de Desarrollo.
(2) La Encuesta Nacional ICSO-UDP se levanta con una
frecuencia anual desde 2005 y es representativa de la población
chilena en edad de votar. En las versiones 2010 y 2011 se le consultó a los encuestados sobre su comportamiento e intención de
voto bajo el sistema de votación vigente en Chile hasta el 2010
(inscripción voluntaria y voto obligatorio) y el sistema de inscripción automática y voto voluntario que lo reemplazará. Con
el objetivo de suavizar posibles variaciones de un año a otro, se
agruparon los datos de las encuestas ICSO-UDP 2010 y 2011
conformando una nueva base de datos con 2.604 observaciones.
Para ver detalles metodológicos de la encuesta ver http://www.
encuesta.udp.cl/.
(3) El nivel educativo ha sido utilizado como medida de
aproximación del nivel socioeconómico de los individuos en
otras investigaciones (Ej. Elacqua, Schneider, y Buckley, 2006;
Elacqua y Martínez, 2011), ya que en las encuestas es común que
se subreporte la información sobre ingresos (Larrañaga, 2005).
Corvalán, A. y Cox, P. (2010). Turnout Decline in a Transitional Democracy: Generational Replacement and Class Bias in Chile. Documento
de Trabajo.
Elacqua, G., & Martínez, M. (2011). Choosing schools in a low quality
market:Evidence from Chile. Documento de Trabajo N°1, Instituto de
Políticas Públicas UDP.
Elacqua, G., Schneider, M., & Buckley, J. (2006). School Choice in Chile:
Is it Class or Classroom. Journal of Policy Analysis and Managment, 25
(3), 577-601.
Huneeus, C. (2006, octubre). El sistema electoral y el desarrollo de la
democracia, el caso de Chile. Paper presentado en el 2do Congreso Internacional El Orden Jurídico de la Consolidación Democrática, Ciudad de
México.
Larrañaga, O. (2005). Focalización de programas en Chile: El sistema
CAS. Serie deDocumentos de Discusión sobre la Protección Social.
Lijphart, A. (1997). Unequal participation: democracy’s unresolved
dilemma. American PoliticalScienceReview 91, 1-14.
Massoud, N (2010). Financiamiento político: la influencia del gasto sobre
el éxito electoral en las campañas de diputados 2005-2009. Tesis para optar al grado de licenciado en Ciencia Política, Universidad Diego Portales.
Matta, J. J. (2009). El Efecto del Voto Obligatorio sobre las Políticas Redistributivas: Teoría y Evidencia para un Corte Transversal de Países. Tesis
de Magíster, Universidad Católica, Instituto de Economía.
Morales, M y Piñeiro, R. (2010). Gasto en campaña y éxito electoral de los
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actitudes y percepciones sociales, pp. 39-48.
Verba, S., Nie, N. y Kim, J-O. (1978). Participation and Political Equality:
A Seven-Nation Comparison. New York: Cambridge University Press.
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Acerca de los autores
Matías Martínez es investigador del Instituto de Políticas Públicas de la
Universidad Diego Portales. Ha trabajado en investigación de políticas
microeconómicas y análisis estadístico en el Instituto Nacional de
Estadísticas y en el Centro de Políticas Comparadas de Educación de la
UDP. Es candidato a Magíster en Políticas Públicas de la Universidad de
Chile e Ingeniero Comercial de la misma institución.
Humberto Santos es investigador del Instituto de Políticas Públicas de
la Universidad Diego Portales. Se ha desempeñado como investigador
en el Ministerio de Planificación de Chile (Mideplan) y en el Centro de
Políticas Comparadas de Educación de la UDP. Santos tiene un Magister
en Economía de la Universidad de Chile y es economista de la misma casa
de estudios.
Gregory Elacqua es Director del Instituto de Políticas Públicas de la
Universidad Diego Portales. Ha publicado diversos estudios y libros sobre
políticas educativas y políticas públicas en Chile y el extranjero. Ha sido
asesor de ministros de Educación y ha realizado asesorías a miembros del
Congreso de Chile. También se ha desempeñado como consultor para
el Banco Mundial, el BID y la UNICEF, entre otros. Elacqua es Ph.D. en
Políticas Públicas y Ciencias Políticas de la Universidad de Princeton y
Magíster en Asuntos Públicos de la Universidad de Columbia.
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Universidad Diego Portales se orienta a generar propuestas concretas para la
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investigadores combina excelencia académica con participación activa en el
debate público y el proceso de formación de políticas públicas en Chile.
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Instituto de Políticas Públicas de la UDP. Las opiniones y conclusiones expresadas son de propiedad de los autores y no deben ser entendidas como opiniones o políticas del
Instituto de Políticas Públicas, de la Facultad de Economía y Empresa o de la Universidad Diego Portales.
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