Estado, planificación y políticas públicas

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Estado, planificación y políticas públicas
Asalia Venegas
(Escuela de Comunicación Social)
RESUMEN
Al asumir que el papel del Estado es globalmente político, su praxis
debe tener como norte la construcción de estrategias globales que
incidan en el proceso de desarrollo. Las propuestas sobre el
desarrollo se vinculan con una imagen construida, con un futuro
deseable, con un «proyecto político» que incorpore un «proyecto de
nación». Debe abarcar las variables que afecten toda la estructura,
para que el proceso de cambio y de transformación, visto en
términos dialécticos, rinda sus frutos hacia el colectivo nacional. El
Estado «interviene» para «reconstruir», utilizando la planificación.
Los mecanismos que aporta la planificación para esta tarea son las
políticas públicas, como vías de aproximación o mecanismos de
acción del Estado frente a situaciones dadas. Las políticas públicas
pretenden introducir eficacia y racionalidad en la acción política y en
la acción social del Estado.
Palabras clave: ESTADO, PLANIFICACIÓN, POLÍTICAS
PÚBLICAS, DESARROLLO.
ABSTRACT
On the assumption that the role of the State is globally political, its
praxis should be orientated towards the construction of global
development strategies. Development proposals are related to the
image of a desirable future within a «political project» involving a
«national project». They should include every variable concerning the
whole political structure, in order that the process for change and
transformation be collectively fruitful, in a dialectical view. The action
of the State is aimed to «reconstruct» according to planning.
Planning mechanisms are public policies, designed to approach
specific situations. These public policies are to be rational and
efficient instruments of the State toward political and social action.
Keywords: STATE, PLANNING, PUBLIC POLICIES,
DEVELOPMENT.
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La Planificación es siempre una tarea en relación con el
futuro; pero, ¿se trata de una extrapolación del presente o
de la invención de un nuevo posible?
EZEQUIEL ANDER-EGG
[...] a lo largo de los próximos cincuenta años y tal vez
hasta mucho después, habrá grandes diferencias de
desarrollo entre países y áreas; la distribución de pobreza
y riqueza seguirá siendo, desde luego muy desigual [...] la
brecha entre los más ricos y los más pobres no disminuirá
de manera significativa [...]
YEHEZKEL DROR
[...] el adecuado funcionamiento de la economía de
mercado requiere de equidad y reciprocidad en los
términos del intercambio comercial. Y, ¿qué hacer, cuando
el mundo industrializado se hace cada día más
proteccionista y extrae de los débiles concesiones
crecientes que no está dispuesto a reciprocar?
ALFREDO TORO HARDY
INTRODUCCIÓN
La discusión, siempre presente, sobre la problemática y la vigencia
del concepto de Estado en los tiempos que discurren se sitúa en un
terreno netamente político. En estas postrimerías de siglo que se
viven se ha pretendido minimizar el rol que debe jugar el Estado en
áreas claves para el desarrollo de una nación bajo el manto de las
corrientes del neoliberalismo, proyectadas desde los países
céntricos y hoy presentes en las economías más depauperadas del
mundo desde la década de 1980.
De acuerdo con las propuestas neoliberales el papel del Estado
debe reducirse al mínimo para abrir el paso a lo que se asume en
esta visión como las fuerzas impulsoras en una sociedad: las leyes
del mercado, en «economías abiertas», sin ningún tipo de
regulación.
En el contexto del presente siglo el debate sobre el accionar del
Estado se ha centrado, por ende, en tesis contrapuestas:
La primera, proclama la responsabilidad que atañe al Estado como
macro ente que coordina y dirige los destinos de un colectivo. Se
identifica con los postulados del llamado «Estado de bienestar
social» o Welfare state.
La segunda, sostiene que la injerencia del Estado en las esferas
social y económica debe reducirse al mínimo, en aras de una mayor
incidencia de las fuerzas económicas del mercado. Tal razonamiento
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cobra fuerza en los países céntricos a partir de los años 80 y fue
vendido como la panacea a los países no desarrollados, para
proseguir el camino en busca del tan anhelado desarrollo.
En la década de los años 90 surgió otra vertiente en el estudio sobre
el funcionamiento del Estado, donde prácticamente se exculpa a la
estructura como tal, señalándose que independientemente de ésta
los problemas no son inherentes a la misma sino a la gobernabilidad
de las naciones. El estudio sobre la «gobernabilidad», se ha
extendido en los últimos nueve años a distintos escenarios y foros y
se ha incorporado al análisis sobre las dificultades que afrontan los
Estados en el manejo de sus sociedades.
La otra variable a considerar es la vinculada con la teoría y praxis de
la planificación ya que, como fenómeno presente a partir de este
siglo, sus aportes han sido considerables en las economías
industrializadas para afianzar procesos de desarrollo o para retomar
ese camino, después de las secuelas de la 1ª y 2ª guerras
mundiales. Las propuestas en planificación a ser implementadas por
los Estados, desde el punto de vista técnico, parecieran inobjetables.
Mas, sus frutos no han sido del todo positivos en las economías
periféricas.
EL ESTADO Y SU ACCIÓN
Las tareas del Estado deben tender a un equilibrio global. Sus
labores son fundamentalmente de coordinación y control: ordenar,
organizar, cohesionar y regular. Van a lo que para Antonio Gramsci
se define como un «principio de organización», pues su papel es
«globalmente político».
En su organización diferentes instituciones, organismos, diversas
instancias o distintas unidades del poder público operan desde el
gobierno tanto hacia la esfera pública como privada. En lo público,
su radio de acción es el colectivo nacional. En lo privado su acción
se dirige a lo sectorial, a determinadas parcelas o áreas
independientes (industria, comercio, servicios, finanzas).
Al estar definido el Estado por un orden jurídico, por un sistema
político y por una determinada forma de gobierno y tener un anclaje
en un específico territorio; algo connatural en su acción es que
maneja y controla las riquezas de una nación (RN) y, por ende, debe
distribuirlas en un sentido equitativo y en aras de la productividad.
El trabajo del Estado es complejo. Se asume lo diverso de su labor:
ordenamiento territorial, presupuestos nacionales, educación, salud,
vialidad y transporte, fuentes de trabajo (empleo), productividad,
intercambios comerciales, seguridad social, seguridad fronteriza
(defensa-soberanía), entre las tareas más relevantes. Hay consenso
que entre ellas hay algunas prioritarias y entre éstas últimas, unas
que son ineludibles.
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El Estado llamado de «bienestar social» en algunos momentos fue
catalogado de Estado «proteccionista». Hoy en día se habla del
Estado «garante». Este Estado legisla, instrumenta marcos
regulatorios hacia todas las instancias públicas. Interviene en la
economía y en otras áreas y sectores. Administra los organismos
públicos. En los sectores urbanos e industriales, debe impulsar las
potencialidades autogestionarias de los trabajadores y en el agro,
debe prestar atención a los jornaleros agrícolas y pequeños
productores del campo.
Este Estado fue generando criterios asistencialistas. Desde finales
de la década del 40 se entronca con las propuestas cepalinas. En él
se fueron desarrollando prácticas distorsionantes que dieron como
resultado un manejo irregular de los fondos públicos y un retroceso
en la calidad de vida de sus pobladores, así como procesos de
estancamiento económico que hicieron pensar a muchos sobre el
agotamiento del modelo implementado.
A partir de 1982 las corrientes ideológicas dominantes en los países
centrales, dentro del neoconservadurismo de la época, hacen que se
propague el «discurso de la nueva derecha» y que el capitalismo
asuma una nueva retórica.
La élite intelectual formada en las principales escuelas del
pensamiento neoliberal, representada por una generación menos
comprometida con el diseño de formas estatales anteriores, irrumpe
contra aquellos que según dicen han practicado una «estadolatría».
Al satanizar la gestión pública, este grupo argumenta que la esfera
estatal despilfarra recursos y que hay un manejo anómalo de los
bienes nacionales, así mismo critican la instauración de relaciones
paternalistas entre funcionarios y ciudadanos. En esa misma
vertiente, cuestionan la injerencia excesiva de los gobiernos en
ámbitos de competencia de lo privado, según plantean.
Proponen como estrategia la reestructuración de la economía
basada en la apertura y globalización de las economías nacionales y
una propuesta de desarrollo cuyo soporte estaría en la apertura
comercial y la promoción de las exportaciones no tradicionales, lo
cual implica una reforma del Estado a través de un «proyecto
modernizador» promovido por las «élites modernizadoras».
Todo esto implicaría: modificar marcos institucionales, impulsar
criterios «eficientistas» y «productivistas» y generar «adecuaciones»
a la apertura comercial. Se proclama una modernización de las
empresas con impulso en las privatizaciones. Las medidas de
reordenamiento económico exigen una reducción de los espacios
estatales. En consecuencia: cero regulación, cero intervención, cero
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proteccionismo. Esta corriente del pensamiento habla del Estado
mínimo.
Las propuestas neoliberales se plantearon actuar en unos
escenarios donde se prepararían los auditorios para el programa
modernizador en grupos sociales con escasa integración y
preferencias políticas difusas. Se exaltaron las bondades del modelo
neo-liberal para embellecer al capitalismo.
En el contexto latinoamericano, transcurridas casi dos décadas, se
habla de efectos sociales desintegradores por los «programas de
ajustes» y «políticas de reestructuración productiva» implementados
en nuestros países siguiendo las indicaciones de los organismos
multilaterales (Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial,
Banco Interamericano de Desarrollo).
En América Latina se mantiene el cuestionamiento en cuanto a su
aplicabilidad en contextos con graves problemas estructurales no
resueltos y donde lo coyuntural (al tornarse permanente) agudiza las
confrontaciones y tensiones sociales. A esto se agrega lo que
plantea Jorge Giordani: «El Estado en los países subdesarrollados
se caracteriza en la actualidad por confrontar crisis políticas
permanentes. Vive en circunstancias de Estado de excepción o
estado de emergencia nacional» (Giordani, J., 1980: 250).
Al vincular el funcionamiento del Estado con los problemas de la
gobernabilidad (Camou, 1993; Dror, 1996), se parte de la premisa
de que sólo es posible resolver los problemas de la gobernabilidad
en democracia.
Los problemas de la gobernabilidad están vinculados a dificultades
políticas diversas. A la incapacidad de tomar decisiones a largo
plazo. A la falta de perspectiva e impotencia para la resolución de
graves problemas sociales: pobreza, desempleo, violencia,
desnutrición, deterioro ambiental, drogadicción, entre otros.
Se plantean una serie de interrogantes: ¿quién gobierna?, ¿cómo se
gobierna? (condiciones del gobernar eficaz); ¿cuál es la forma de
gobierno?, ¿qué o cuál paradigma de gobernabilidad es válido? Para
Yehezkel Dror, el enfoque de la gobernabilidad es orientativo: «Es
una filosofía para la acción frente a las alternativas de futuro
extremadamente inciertas» (Dror, Y., 1996: 123). Dror agrega que
en el futuro próximo los gobiernos continuarán siendo la forma
dominante de gobernación.
Ante la pregunta ¿qué significa gobernar?, se presenta la necesidad
de implementar mecanismos de acción (políticos-públicos) que
satisfagan los requerimientos colectivos de una nación. Entre las
estructuras y métodos de gobernación se incorporan la competencia
y formación de los políticos; pues la misma debe ser entendida en su
conjunto. Frente a la incapacidad de los gobiernos para desempeñar
sus obligaciones se propone la acción colectiva e implementar los
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cambios necesarios en las políticas públicas.
Las discusiones y análisis hechos sobre el rol del Estado y la acción
política que éste debe proyectar, nos sitúa de nuevo -hoy- en una
participación muy activa del mismo en cuanto al impulso de una
dinámica económica que lleve a una mayor equidad y justicia en el
reparto de las riquezas de una nación.
Una reactivación de las esferas económicas, por parte del Estado,
propiciará una diversificación de la producción que conducirá a
niveles de autoabastecimiento y de solvencia económica. En lo
social debe propender a la atención de las necesidades básicas de la
población y a la «inversión a futuro» en los rubros educación, salud,
trabajo, vivienda y seguridad.
Obviamente, se entroncan los postulados del Estado de bienestar
social con los del Estado garante; así mismo, no quedan de lado las
propuestas sobre la necesidad de tender a líneas de gobernación
eficaces en esta misma vertiente, hacia la forjación de la llamada
utopía posible o concreta, también planteada por Antonio Gramsci.
ESTADO Y PLANIFICACIÓN
La vinculación de estas dos categorías se relaciona obligatoriamente
con la palabra desarrollo. El desarrollo entendido como el estadio
ideal de crecimiento, autarquía, despegue económico y bienestar
social o colectivo, en los términos más amplios posibles.
El desarrollo implica la resolución de aquellos problemas
estructurales endémicos que caracterizan a los países pobres o
economías periféricas, que en algún momento fueron catalogados
como países subdesarrollados. Implica también la suficiente
fortaleza del Estado para afrontar rápida y eficazmente la solución
de aquellos problemas coyunturales o circunstanciales, inevitables
en la misma dinámica socioeconómica, para que los desequilibrios
ya superados no afloren de nuevo.
La relación Estado, planificación y desarrollo es ineludible.
Básicamente porque afrontar el desarrollo implica acometer tareas
que tiendan hacia el cambio y la transformación en situaciones
dadas, cuyas características implican intervención por parte del
Estado para transformar lo que está presente.
Lo que diligencie el Estado se asume que implicará ejecutorias en
períodos largos de tiempo, ya que el desarrollo no se alcanza por
decreto. El asunto de la temporalidad se vincula con procesos que
son muy lentos y que abarcan la potenciación de los recursos
humanos y la inversión y reinversión en áreas económicas y sociales
que son muy vulnerables.
Jorge Giordani (1980, 1992) recomienda asumir la planificación
como un proceso social en términos de la planificación para el
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desarrollo y/o de la planificación para el cambio. En este sentido, se
plantea que dada una situación de carencias, desajustes, desniveles
y dificultades de distinto tipo, el Estado debe intervenir, utilizando la
técnica de la planificación, para transformar esa realidad.
Giordani señala que «la planificación pretende ser un método para
actuar racionalmente sobre la realidad. La planificación es el método
de formulación de una política construida, la cual plantea una
coherencia interna en términos de un ideal» (1980: 46, 47).
Frente a una racionalidad como «modo de organización y
funcionamiento de una sociedad», preñada de desajustes y
desniveles, la planificación debe proponer otra racionalidad que
debe tomar en cuenta los siguientes elementos: lo necesario (todo lo
que haga falta construir o transformar); lo viable (lo que sea factible
de hacer o construir); lo realizable (todos aquellos aspectos que
puedan ejecutarse); lo alcanzable (se refiere al ideal, a la utopía
concreta o posible): en términos del más largo plazo, tender las vías
que puedan propender al futuro desarrollo, en un trabajo que debe
tener un continuun en el tiempo.
Todo esto se vincula con las etapas de la planificación, como
proceso, las cuales están inextricablemente unidas y sin exclusión
entre ellas: diagnóstico, ejecución, control, seguimiento, evaluación
y continuidad.
La planificación debe situarse como un proceso muy dinámico, con
permanentes reajustes. Debe superar la imprevisión y tender a
generar el equilibrio entre las distintas fuerzas sociales. Asumir la
planificación desde esta perspectiva nos sitúa en la siguiente
disyuntiva: «se puede suponer el equilibrio, pero no superar los
desequilibrios» (Matus, C.,1972: 82). Carlos Matus habla de
inadecuaciones, desajustes, desequilibrios, tensiones y saltos; los
cuales siempre estarán presentes, vinculados con lo estructural y, en
ocasiones, con lo coyuntural.
Visto así, el trabajo de la planificación debe centrarse en: a) lo que
debería ser (utopía concreta); b) lo que es (la realidad); y, c) alterar
lo que es (planificación-políticas públicas).
Toda esta reflexión centrada en áreas claves, cuestiona la estrategia
global de desarrollo implementada en un contexto dado, cuando no
ha rendido los frutos esperados; incidiendo también la falta de
definición sobre la política de desarrollo.
Ezequiel Ander-Egg (1979, 1991) se interroga en esta materia sobre
lo siguiente: desarrollo, ¿para qué?, ¿qué tipo de desarrollo?, ¿cuál
es el futuro que queremos? Aquí se hace presente lo relativo al
proyecto político. Giordani lo analiza desde la perspectiva del
proyecto de nación, del proyecto de país.
La preocupación no debe centrarse nada más en lograr acelerar el
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crecimiento de la economía en su conjunto y en asegurar un ritmo
sostenido de ese crecimiento; el problema no es sólo cuantitativo, ya
que puede lograrse un crecimiento sin desarrollo.
Esto quedó en evidencia cuando las Naciones Unidas encomendó a
un grupo de especialistas de distintos países y civilizaciones que
redactasen un informe sobre la definición y medición internacional
del nivel de vida [...] realizada la tarea se pusieron en evidencia los
elementos para un acuerdo mínimo: mejoramiento de las
condiciones sanitarias, mejoramiento de la alimentación y la
vivienda, eliminación del analfabetismo, desarrollo de los equipos de
comunicación, mejoramiento del nivel técnico de la producción y
aumento de los bienes de consumo indispensables para la
satisfacción de las necesidades básicas. Los expertos
internacionales responsables de la redacción del documento
coincidieron también en que un mayor «nivel de vida» no comprende
sólo los elementos materiales y económicos sino también los
espirituales y los culturales (Ander-Egg, 1991: 176).
LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Como ya vimos la praxis del Estado debe tener como norte impulsar
la construcción de estrategias globales que incidan en el proceso de
desarrollo. Debe abarcar las variables que puedan influir en la
estructura, para que el proceso de cambio y de transformación, visto
en términos dialécticos, rinda sus frutos hacia el colectivo nacional.
Esa tarea implica «intervención» en términos de «re-ordenar».
El Estado «interviene» para cambiar o transformar por medio de las
políticas públicas. Estas son, en principio, vías de aproximación o
mecanismos de acción del Estado frente a situaciones dadas.
«Pueden ser asumidas como un conjunto de normas o medidas de
gobierno que apuntan a organizar la utilización de los actores de la
producción (recursos humanos, recursos naturales y capital físico)»
(Ander-Egg, 1979: 23).
Las políticas públicas pretenden introducir eficacia y racionalidad en
la acción política y en la acción social del Estado. Las políticas
públicas se reflejan en los programas, proyectos y actividades.
Deben responder al proyecto nacional a través de la macropropuesta
volcada en el plan. Este debe establecer acciones para penetrar,
prever y construir el futuro.
Los planes y programas tienen que asumirse políticamente, con
objetivos claros para que sean evaluables en dos vías: a) con
respecto al proyecto político; y, b) en lo que toca a las políticas
gubernamentales.
El trabajo de la planificación debe ser constantemente evaluado,
pues las políticas se proyectan hacia el colectivo nacional. Sopesar
las consecuencias de tal implementación permitirá introducir los
correctivos o ajustes necesarios, precisamente para evitar mayores
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desequilibrios y evaluar las situaciones en pro de los objetivos
establecidos.
A MANERA DE CONCLUSIÓN
Las ideas contenidas en este texto forman parte de una
investigación mayor que vincula al Estado, la planificación y la
comunicación, vista ésta como estructura medial. Su construcción
tiene como génesis las propuestas que hemos venido trabajando en
la Escuela de Comunicación Social desde el año 1992, en
«Planificación de la comunicación».
Aunque hemos tocado los conceptos de utopía, racionalidad y
proyecto político, su relación la trabajamos más profundamente en
otro capítulo de la investigación.
Vincular la estructura mass-mediática con las tareas referidas al
accionar político del Estado y a la planificación, tal como se viene
presentando en las dos últimas décadas, nos ha colocado frente a
los problemas que se derivan de la globalización; ubicado, por
supuesto, este análisis, como otro capítulo relevante de nuestro
trabajo.
En lo que corresponde a la relación entre Estado, planificación y
políticas públicas, podemos agregar que no está agotada la
discusión ni cerrado el debate. Su vigencia deriva de los múltiples
problemas, unos más complejos que otros, presentes, hoy, en todas
las naciones del mundo. Mucho más lacerantes en las realidades de
los países pobres donde, efectivamente, el Estado debe asumir un
activo papel en la resolución de agobiantes problemas e incidir en un
proceso de desarrollo, como futuro deseable .
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