Descentralización y participación de las regiones en Chile

Descentralización y participación de
las regiones en Chile: propuesta para
implementar la elección directa de
Intendentes1
Rodrigo Osorio
[email protected]
Observatorio Político-Electoral, Universidad Diego Portales
Facultad de Humanidades, Universidad de Santiago de Chile
Policy paper N°7, abril 2015.
Este policy paper fue elaborado gracias al generoso apoyo de la agencia canadiense International
Development Research Center (IDRC), quien financió el proyecto “Making Democracy Count:
A Southern Perspective” (107015-001). Las expresiones vertidas en este documento no reflejan
necesariamente las opiniones de IDRC.
1
Agradezco los comentarios a una versión previa de este documento a Alfredo Joignant y Mauricio Morales.
2
Índice
I.-Introducción04
II.-
Democracia y descentralización05
III.-
Tendencia en torno a la descentralización en América Latina 06
IV.-
V.-
Administración territorial y descentralización política en Chile
10
Descentralizar en un contexto presidencialista y unitario
14
VI.-
Propuestas para la elección directa de Intendentes en Chile
17
VII.-
Propuesta para implementar la elección directa de autoridades regionales
20
VIII.-Simulación de resultados23
XI.-
Conclusiones26
Referencias bibliográficas consultadas27
3
I.Introducción
En las últimas décadas, Chile ha implementado
avanzar hacia una descentralización política
una serie de políticas que han buscado
y administrativa. Además, se discute cómo
descentralizar el poder y otorgar mayor
resolver el problema de convivir con autoridades
autonomía a las unidades administrativas
electas a nivel regional en un contexto de
y territoriales menores. No obstante, los
Estado unitario. Además, se presentan 3
Intendentes—máximas autoridades políticas
casos—Colombia, Francia y Ecuador— que
y administrativas de las regiones—siguen
ilustran formas distintas de descentralizar el
siendo designados por el Presidente. Al ser
poder. A continuación, se revisan las propuestas
designados, no tienen una legitimidad directa
que se han realizado en Chile para avanzar
por parte de la ciudadanía. Pero además, dado
hacia la elección de Intendentes y se propone
que pueden ser removidos fácilmente, impiden
un sistema electoral de listas cerradas para
que se desarrolle una gestión estratégica que
implementar la elección directa de Intendentes.
articule los intereses de la
Finalmente, a partir de los
Al
ser
designados,
no
tienen
región. Esto redunda en que
resultados de la elección de
una
legitimidad
directa
por
no exista continuidad en las
Consejeros regionales se
parte
de
la
ciudadanía.
Pero
decisiones que adoptan y
realiza una simulación de
además,
dado
que
pueden
ser
en las políticas públicas que
los resultados electorales
removidos
fácilmente,
impiimpulsan y, que muchas veces,
utilizando esta propuesta
den
que
se
desarrolle
una
gesestas autoridades no escuchen
de sistema electoral. En
tión
estratégica
que
articule
los intereses de los habitantes
esta
sección
también
los
intereses
de
la
región.
de las regiones y, menos, que
se revisan las variables
canalicen sus intereses hacia el
políticas e institucionales
gobierno central.
que podrían dificultar la
implementación de esta política y se discuten
Aquí se analiza la importancia de la elección
las normativas legales que habría que modificar.
directa de las autoridades regionales como
El objetivo del estudio es que sirva de insumo
mecanismo que contribuye a mejorar la calidad
a académicos y a tomadores de decisión
de la democracia. Se revisan las tendencias
interesados en avanzar hacia la elección directa
que ha seguido América Latina en términos de
de los Intendentes.
descentralización y las políticas más importantes
que ha implementado el Estado chileno para
4
II. Democracia y descentralización
En las democracias modernas el poder es
de distintas políticas acordes a las distintas
canalizado a través de la elección directa de
realidades territoriales.
representantes que toman decisiones a partir
de los intereses de sus representados. En países
El proceso de descentralización implica que el
que tienen una administración política federal
gobierno central transfiere responsabilidades
la inclusión de la ciudadanía se ve facilitada por
y poder político a las distintas estructuras
la elección de gobernadores, políticas fiscales
administrativas
locales,
concediéndoles
de gasto público de cada territorio y, en muchos
mayor independencia. Así, el objetivo de
casos, cierta autonomía legislativa. En países
la descentralización es dotar a las unidades
unitarios, el poder es conducido en las distintas
territoriales menores de las herramientas
unidades territoriales y administrativas de los
necesarias para potenciar el desarrollo político,
países a través de autoridades designadas por
económico, social y cultural de sus territorios.
el poder Ejecutivo. No obstante, el proceso de
consolidación democrática ha traído consigo
La descentralización puede ser entendida
crecientes demandas por una mayor inclusión
desde tres perspectivas: fiscal, administrativa y
y participación de la ciudadanía en la toma
política. La descentralización fiscal implica que
de decisiones, especialmente en el plano
las unidades administrativas menores tienen
local. En este contexto, los países han tenido
la capacidad de autofinanciarse (por ejemplo
que adaptarse para descentralizar el poder y
levantando impuestos), decidir su presupuesto
transferirlo a las distintas
y las políticas prioritarias a
Al
ser
designados,
no
tienen
unidades territoriales del
financiar. Aquí, un sistema
una
legitimidad
directa
por
país. Esta medida asegura
de gobierno completamente
parte
de
la
ciudadanía.
Pero
la participación de actores
descentralizado
es
aquel
además,
dado
que
pueden
ser
locales—con
intereses
que es capaz de generar su
removidos
fácilmente,
impiden
y expectativas distintas
propio sistema impositivo y
que
se
desarrolle
una
gestión
a las nacionales—en la
de endeudamiento a nivel
estratégica
que
articule
los
toma de decisiones. Para
local. La descentralización
intereses
de
la
región.
lograr este objetivo, los
administrativa implica que
países han adaptado sus
los
gobiernos
centrales
legislaciones transfiriendo
son capaces de transferir
poder hacia las distintas unidades territoriales y
competencias del gobierno central. Dentro de
administrativas y—sin abandonar la naturaleza
este punto está incluida la administración y
unitaria del Estado—dotarlas de mayor
gestión de los distintos servicios públicos que
autonomía en el diseño e implementación
provee el Estado. Aquí la descentralización
5
otorga a los gobiernos una mayor eficiencia en
la distribución de recursos escasos, pues hay
una mayor comprensión de las necesidades
locales. También mejora los niveles de
transparencia, pues hace más tangible el
vínculo que existe entre los pagos realizados
por los contribuyentes locales y los servicios
recibidos.
Desde otra perspectiva, podemos entender
la descentralización como un proceso en que
los partidos buscan tener presencia y poder
a niveles locales. Aquí, la descentralización
es vista como una plataforma que permite
mejorar desempeño de los partidos a nivel
nacional. El supuesto es que mientras más
poder tengan los partidos a nivel local, su
poder a nivel nacional se verá incrementado.
Así, la descentralización no es necesariamente
el resultado de las presiones de los ciudadanos,
sino que es un proceso resultante de los
intereses particulares de ciertos grupos. Por
cierto, las democracias más estables son las
que generan los incentivos para que el sistema
de partidos tenga un carácter nacional.
Finalmente, la descentralización política implica
otorgar legitimidad a las autoridades mediante
la elección popular de los representantes. Aquí lo
que se busca es ejercer el principio democrático
de la representación a nivel local y fortalecer
los mecanismos de participación ciudadana.
Si bien la elección directa de Intendentes
apunta hacia una descentralización política,
la experiencia internacional muestra que es el
III.Tendencia
en
torno
a
la
primer paso para asegurar la descentralización
descentralización en América Latina
fiscal y administrativa, pues les otorga mayor
autonomía a las autoridades. La elección directa
En los últimos veinte años, la descentralización
de autoridades locales fuerza la ejecución
política es un proceso que se ha extendido
de reformas administrativas y fiscales que
principalmente
entre
las
democracias
permiten una gestión autónoma a nivel local.
occidentales. Los países han establecido dentro
Solo de este modo es posible asegurar una
de su organización política, fiscal y administrativa
correcta alineación entre las prioridades del
la existencia de gobiernos locales, con consejos
gobierno central y las necesidades a nivel local.
elegidos por sufragio popular que permite
Desde el punto de vista de la representación,
que las autoridades ejerzan una rendición
la elección de Intendentes es importante, pues,
de cuentas ante los ciudadanos. El proceso
solo cuando las autoridades son electas –y los
de la descentralización se ha manifestado
ciudadanos pasan a ser los
a través de una serie de
mandantes—es
posible Si bien la elección directa de reformas legales—incluyendo
alinear las preferencias y Intendentes apunta hacia una reformas constitucionales—
expectativas sociales con descentralización política, la ex- que han otorgado mayor
las políticas públicas que periencia internacional muestra autonomía, reconocimiento y
se implementan. Además, que es el primer paso para ase- participación a la ciudadanía
con la elección directa de gurar la descentralización fiscal local. Esto se ha logado a
autoridades regionales se y administrativa.
partir de la ampliación de las
fortalece la participación
competencias de las distintas
de la sociedad civil en la
asociaciones locales lo que,
toma de decisiones, principio fundamental si lo
por cierto, incluye el aseguramiento del
que se busca es descentralizar y desconcentrar
financiamiento.
el poder.
6
En América Latina, la tensión por descentralizar
ha estado presente desde la conformación
de los Estados nacionales durante el siglo
XIX. La influencia de la monarquía española
ayudó a que la mayoría de las nuevas naciones
adoptaran un modelo presidencialista, unitario
y centralizado. No estuvieron ausentes los
conflictos y guerras civiles que intentaban
imponer un orden más descentralizado a
través de la adopción de sistemas federales.
No obstante, durante el siglo XX la mayoría de
los países latinoamericanos reforzaron la idea
un Poder Ejecutivo fuerte que concentre gran
parte del poder político, administrativo y fiscal.
En la década de 1980 se comienzan a observar
los primeros pasos por descentralizar el poder.
Las principales reformas descentralizadoras son
impulsadas por el proceso de redemocratización
tras la ola autoritaria que vivió la región. Aquí
los Estados han buscado reducir el tamaño
de la administración central y transferir la
prestación de servicios básicos a gobiernos
subnacionales. Hacia mediados de la década
de 1990 se comenzó a impulsar una segunda
ola de descentralización. Esta vez las reformas
estarían caracterizadas por el reforzamiento de
las políticas sociales y la participación ciudadana
como parte del proceso de consolidación
democrática.
Estos primeros impulsos por descentralizar
no se dieron en forma similar en toda la
región. Los países federales—Argentina,
Brasil, México y Venezuela—reforzaron las
atribuciones de estados y provincias. En Chile,
Colombia, Ecuador y Perú se implementaron
reformas políticas que buscaban fortalecer
los municipios a través de la transferencia de
competencias, principalmente en la provisión
de infraestructura básica, educación y salud.
Además, se crearon niveles intermedios
como departamentos o regiones en tiempos
relativamente breves. Si bien esta fue tendencia,
el proceso tuvo fuertes fluctuaciones. En países
como Paraguay y Uruguay este proceso fue
mucho más lento que en el resto de la región.
En los países de América Central se dictaron
nuevas legislaciones para tratar de darles más
poder a los niveles intermedios, pero el principal
desafío radicó en lograr su implementación
debido a la débil capacidad financiera de los
municipios.
Un paso importante se dió con algunas de las
primeras reformas constitucionales realizadas
en democracia. Las reformas de Argentina y
Brasil en 1988, Chile y Colombia de 1991 y
Bolivia en 1994 redefinían la conformación
política y administrativa de cada una de estos
países. También las competencias de cada
nivel de gobierno y los ingresos propios que
dispondrían. De suma importancia fue la
promulgación de legislaciones que sentaba las
bases de los sistemas redistributivos destinados
a compensar las diferencias de ingresos entre
territorios.
Uno de los principales impedimentos que han
tenido los países de América Latina para lograr
una mayor descentralización radica en la falta
de potestad que tienen los niveles menores en
materia tributaria. Otro problema importante
es la extrema heterogeneidad de territorios
y población. Esto genera que la distribución
de las riquezas a nivel local esté fuertemente
determinada por el grado de urbanidad de las
localidades. En general, los municipios urbanos
de mayor desarrollo acceden a recursos propios
significativos, lo que no ocurre en los municipios
pobres, rurales o de territorios aislados. Estos
factores han generado que la mayoría de
los gobiernos locales latinoamericanos sigan
siendo fuertemente dependientes del las
7
transferencias del gobierno central. El cuadro 1
resume los el estado actual de los procesos de
descentralización política y administrativa en los
países de la región. Además, muestra en grado
de avance en términos de descentralización.
Si en 1980 eran muy pocos los países que
contaban con la elección directa de estas
autoridades, hoy en todos los países existen
autoridades locales que son elegidos por
sufragio universal. Predomina en la región la
elección directa de alcaldes, generalmente
mediante un sistema electoral mayoritario.
En general, la participación electoral ha sido
elevada, pero ha tendido a decaer en los
últimos años. Los alcaldes electos duran, en
promedio, 4 años en sus puestos.
Una tendencia interesante se ha dado con
algunos servicios que han comenzado a
traspasarse hacia los gobiernos locales.
Además de los servicios clásicos, la tendencia
general ha consistido en transferir a los niveles
menores responsabilidades en la gestión de
protección medioambiental
y políticas de asistencia social. En los últimos años, la tendenDurante la década de 1990 cia en la región ha consistido
muchos gobiernos locales en terminar con la designación
impulsaron la privatización o de las autoridades intermedias.
concesión de algunos servicios Países como Colombia, Bolivia,
básicos. A partir de los últimos Ecuador, Perú y Paraguay han
años, países como Bolivia y modificado sus legislaciones
Ecuador han revertido este para avanzar hacia la elección
proceso. En la mayoría de los directa de las autoridades de las
países centroamericanos la regiones y las gobernaciones.
administración de servicios
básicos por parte de los
gobiernos subnacionales se realiza con
dificultad y, en muchos casos, en situaciones
precarias. Uno de los mayores problemas que
enfrentan los Estados latinoamericanos radica
en que la composición de las burocracias de
los gobiernos menores e intermedios está
supeditada a los ciclos políticos y partisanos. Así,
un cambio de gobierno implica una rotación
de personal, y en particular, de los cuadros
superiores e intermedios de la administración.
En donde sí ha habido un avance sustantivo es
en la elección directa de autoridades locales.
En los últimos años, la
tendencia en la región
ha consistido en terminar
con la designación de las
autoridades intermedias.
Países como Colombia,
Bolivia, Ecuador, Perú y
Paraguay han modificado
sus legislaciones para
avanzar hacia la elección
directa de las autoridades
de las regiones y las
gobernaciones.
Este
hecho ha significado un importante avance en
términos de darle continuidad a las políticas
implementadas desde los niveles intermedios
y de avanzar hacia una mayor consolidación
democrática. No obstante, aún hay países
cuyas autoridades subnacionales intermedias
continúan siendo designadas sin una mínima
participación de la población local. Mientras
las autoridades subnacionales intermedias
continúen siendo designadas, las democracias
latinoamericanas no podrán transitar hacia un
modelo de descentralización real del poder.
8
Cuadro 1: Principales tendencias de descentralización política y administrativa
en América Latina
País
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Panamá
Paraguay
Perú
Uruguay
Venezuela
Características
Ordenamiento federal. Las autoridades locales son electas
directamente. Provincias responsables de escuelas y hospitales.
Creación de gobiernos intermedios. Elección directa de alcaldes
y concejales. Responsabilidad compartida en administración de
educación y salud.
Ordenamiento federal. Las autoridades locales son electas
directamente. Municipios administran educación, salud y bienestar
social.
Creación de gobiernos intermedios. Concejales, alcaldes y consejeros
regionales electos popularmente. Municipios responsables de la
administración de salud y educación primaria.
Creación de gobiernos intermedios. Elección directa de alcaldes
y gobernadores regionales. Establecimiento de metas de
descentralización en salud, vivienda y educación.
Elección directa de alcaldes.
Elección directa de alcaldes. Débil transferencias de responsabilidades
en prestación de servicios públicos.
Elección directa de alcaldes. Incipiente descentralización en materia
de educación, salud y obras públicas.
Elección directa de alcaldes. Ministerios tienen la obligación de
crear planes de descentralización.
Elección directa de alcaldes
Ordenamiento federal. Las autoridades locales son electas
directamente. Los estados son responsables de la administración de
los servicios de salud, educaciones y servicios básicos.
Elección directa de alcaldes y concejeros municipales
Elección directa de alcaldes
Elección directa de gobernadores e intendentes
Creación de gobiernos intermedios. Alcaldes y gobernadores
regionales elegidos.
Creación de gobiernos intermedios
Gobernadores y alcaldes elegidos directamente.
Fuente: Elaboración propia en base a Daughters, Robert y Leslie Harper (2007) Reformas de la
descentralización fiscal y política. Working paper: Banco Interamericano de Desarrollo.
9
IV. Administración territorial
y descentralización política en Chile
El primer gran intento por descentralizar
el poder se dio antes que Chile comenzara
su vida republicana. En el periodo
conocido popularmente como de ensayos
constitucionales (1822-1833) se promulgaron
una serie de leyes que buscaron implementar
un Estado federal. Las normativas creaban 8
provincias al interior del territorio nacional y
les otorgaba una amplia autonomía para elegir
por sufragio popular a los gobernadores, los
miembros del cabildo y los párrocos. También
implementaba asambleas provinciales dotadas
de autonomía legislativa. El problema es que la
legislación no establecía claramente los límites
de las provincias, lo que generó una serie de
conflictos en el país. En 1827 una ley suspendió
la vigencia de las leyes federales, ratificando el
carácter unitario del Estado.
Un hito importante en el proceso de
descentralización fue la promulgación de la
Ley de la Comuna Autónoma en 1891, que
otorgaba mayor autonomía de gasto y poder
a las comunas. La ley estuvo en vigencia hasta
la promulgación de la Constitución de 1925
que establecía que las leyes municipales y
provinciales dependerían exclusivamente de las
autoridades interiores que tendrían todas las
atribuciones y facultades administrativas para
gobernar. En 1935 se estableció la elección
indirecta de alcaldes. Si bien el alcalde tenía
responsabilidades funcionales bastante débiles,
por primera vez los ciudadanos podían participar
en la elección de sus autoridades locales. En
1967—durante el gobierno de Eduardo Frei
Montalva (1964-1970)—con la creación de la
Oficina de Planificación Nacional, se introduce
una mirada regional en la planificación de las
políticas públicas.
Tras el golpe militar de 1973, un decreto
de la Junta de Gobierno encabezada por
Augusto Pinochet (1973-1990) estableció
una descentralización político-administrativa
en 12 regiones y un área metropolitana.
La constitución de 1980, ratificó la división
del territorio en regiones, gobernaciones
y municipios, pero manteniendo el poder
político, administrativo y fiscal en el gobierno
central. Además, establecía que todas las
autoridades serían designadas por el Presidente
de la República. La Constitución de 1980,
en su texto original, establecía en su artículo
3° que “El Estado de Chile es unitario. Su
territorio se divide en regiones”. Seguido de
esto, señala que “La Ley propenderá a que su
administración sea funcional y territorialmente
descentralizada”. Para lograr la administración
territorial del país, establecía en el artículo 99°
que para lograr el gobierno y la administración
del país, el territorio se divide en regiones,
provincias y comunas. Probablemente uno de
los artículos de la Constitución que impide una
mayor descentralización del poder es el 111°
que establece que “El gobierno de cada región
reside en un Intendente que será de la exclusiva
confianza del Presidente de la República. El
Intendente ejercerá sus funciones con arreglo
a las leyes y a las órdenes e instrucciones
del Presidente, de quien es su representante
natural e inmediato en el territorio de su
jurisdicción”. La Constitución le entregaba a
los Intendentes una mayor libertad de acción
en la toma de decisiones. En su artículo 100°
señalaba que “corresponderá al Intendente
formular la política de desarrollo de la región,
ajustándose a los planes nacionales, y ejercer
la supervigilancia, coordinación y fiscalización
de los servicios públicos, con excepción de la
Contraloría General de la República y de los
tribunales de justicia”.
10
La Constitución, además, contemplaba la
designación por parte del gobierno central
de los alcaldes, la máxima autoridad política y
administrativa de las comunas.
Con las reformas constitucionales de 1991
que impulsó el Presidente Patricio Aylwin
(1990-1994) se introdujo la elección popular
de alcaldes y concejales. Se estableció un
sistema de representación proporcional en el
que los partidos solo presentaban candidatos
a concejal. Así, el alcalde sería electo entre los
miembros del concejo, a menos que uno de
los candidatos hubiese obtenido más del 35%
de los votos. En ese caso, dicho candidato
era
elegido
alcalde
automáticamente.
Paradójicamente las reformas constitucionales
también modificaron el citado artículo 100°
que permitía a los Intendentes formular la
política de desarrollo de cada región.
En 1992 se promulga la Ley Orgánica
Constitucional sobre Gobierno y Administración
Regional2 que ratifica en su artículo 1° que “el
gobierno interior de cada región reside en el
Intendente, quien será el representante natural
e inmediato del Presidente de la República en
el territorio de su jurisdicción. Será nombrado
por éste y se mantendrá en sus funciones
mientras cuente con su confianza”. También
señala que el gobernador de las provincias será
designado por el Presidente. Además establece
la existencia de un Consejo Regional que, junto
al Intendente, formarían parte del gobierno
regional. Este Consejo tiene entre sus funciones
resolver sobre la administración de los recursos
de la región, impulsar políticas de desarrollo de
la región y actuar como órgano fiscalizador
de la labor del Intendente. El Consejo Regional
estaba constituido por los gobernadores de las
2
provincias de la región, por un representante
de cada una de las instituciones de las Fuerzas
Armadas y de Carabineros que tuviesen asiento
en la región y por miembros designados por
los principales organismos públicos y privados
que ejerzan actividades en el área territorial.
Además se establecía que el sector privado
tuviera una representación mayoritaria en el
Consejo.
Con el fin de otorgarle mayor participación a
la ciudadanía y hacer del Consejo Regional un
órgano representativo de los intereses de las
regiones, en 1993 se modificó la composición
de los Consejos. Se estableció que sus
miembros serían designados mediante un
sistema de votación popular indirecto en el que
los concejales de cada comuna conformaban
un colegio electoral comunal.
En 1996 se volvió a reformar el método para
elegir a las autoridades municipales. Esta vez el
alcalde electo sería el candidato a concejal más
votado dentro de la comuna y que, además,
formara parte de un pacto que obtuviese
al menos el 30% de los votos válidamente
emitidos. Si esto no se cumplía, sería alcalde
el candidato a concejal con la primera mayoría
dentro de la comuna que, además, fuera
de la lista más votada dentro de la comuna
sin tener que superar el umbral de 30%.
De no darse ninguna de las dos condiciones
anteriores, era elegido alcalde el candidato
que individualmente tuviera la mayor votación
dentro de la lista o pacto que haya obtenido
la mayor votación dentro de la comuna. Antes
de la elección municipal de 2004 se produjo
la modificación más importante en este
sistema electoral, pues se separó la elección de
alcaldes y de la de concejales. A partir de esta
Ley N° 19.775, refundido en el Decreto con Fuerza de Ley 1-19.175
11
elección alcaldes y concejales se eligen con
De este modo, las reformas que han dotado
dos papeletas distintas. Los alcaldes se eligen
de mayor autonomía política a las unidades
a través de un sistema de mayoría relativa y los
administrativas menores, en general, han ido
concejales a través de un sistema proporcional
en la dirección correcta si lo que se buscaba
con magnitud de distrito variable entre 6, 8
era desconcentrar el poder. A pesar de los
y 10 dependiendo de la
avances sustantivos que se
A pesar de los avances sustanti- han producido en las últimas
población de la comuna.
vos que se han producido en las 2 décadas en materia de
En 2012, una reforma últimas 2 décadas en materia de descentralización política, aún
estableció
que
los descentralización política, aún el desarrollo de las regiones
miembros del Consejo el desarrollo de las regiones si- sigue estando supeditado a las
Regional serían elegidos por gue estando supeditado a las decisiones del Presidente. Esto
sufragio popular a través decisiones del Presidente. Esto genera que las autoridades
de votación directa de los genera que las autoridades re- regionales no rindan cuenta a
ciudadanos. Para disminuir gionales no rindan cuenta a los los habitantes de las regiones
las distorsiones generadas habitantes de las regiones lo lo que obstaculiza el desarrollo
por la disparidad de que obstaculiza el desarrollo económico, social y cultural de
población entre regiones, económico, social y cultural de éstas. El cuadro 2 resume los
y tratar de asegurar que éstas.
principales hechos en materia
todos los votos tengan
de descentralización política y
el mismo peso relativo al
administrativa.
momento de elegir a los Consejeros, el número
de escaños a elegir por región variaría entre 16
y 34 dependiendo de la población regional.
Además—solo para estos fines—se dividieron
las regiones en circunscripciones menores que
elegían entre 2 y 11 Consejeros, dependiendo
de la cantidad de población. Para la elección
se utilizó un sistema proporcional con cifra
repartidora d’Hondt.
12
Cuadro 2: Principales hechos en materia de descentralización política
y administrativa en Chile
Año
1826
1827
1891
1925
1935
1967
1973
1980
1991
1992
Hecho
Establecimiento de un Estado federal
Suspensión de vigencia de las leyes federales
Promulgación de la ley de Ley de la Comuna Autónoma que otorgaba mayor
autonomía de gasto y poder a las comunas
Entra en vigencia una nueva Constitución. Señala que las leyes municipales y
provinciales dependerían exclusivamente de las autoridades interiores quienes
tendrían todas las atribuciones y facultades administrativas para gobernar
Se establece la elección indirecta de alcaldes.
Se crea la Oficina de Planificación Nacional. Se introduce una mirada regional en
la planificación de las políticas públicas
Junta militar emite un decreto que establece la descentralización político-administrativa en 12 regiones y un área metropolitana
Se aprueba una nueva Constitución que:
–Ratifica la división del territorio en regiones, gobernaciones y municipios, pero
mantiene el poder político, administrativo y fiscal en el gobierno central.
–Establece que todas las autoridades serían designadas por el Presidente
–Consagra el carácter unitario del Estado
–Señala que los Intendentes que será de la exclusiva confianza del Presidente
–Otorga al Intendente la facultad de formular la política de desarrollo de la región.
Una reforma a la Constitución introduce la elección popular de alcaldes y
concejales. Además, se suprime la facultad del Intendente para formular la política
de desarrollo de la región.
Se promulga la Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración
Regional que:
–Ratifica que el gobierno de las regiones reside en el Intendente que será nombrado
por el Presidente
–Señala que los gobernadores de las provincias también serán designado por el
Presidente
–Establece la existencia de un Consejo Regional que, junto al Intendente, formarán
parte del gobierno regional.
2004
Se modifica la composición de los Consejos Regionales estableciendo la elección
indirecta de sus miembros a través de un colegio electoral conformado por los
concejales de las comunas.
Se reforma el método para elegir alcaldes y concejales
Se reforma el sistema electoral para elegir alcaldes y concejales. Se separan ambas
elecciones.
2012
Se establece que los miembros del Consejo Regional serían elegidos por sufragio
popular a través de votación directa de los ciudadanos.
1993
1996
Fuente: Elaboración propia
13
V. Descentralizar en
presidencialista y unitario
un
contexto
donde el jefe de Estado es designado en
forma indirecta por la ciudadanía a través de
la elección de parlamentarios y en donde su
Chile tiene una larga tradición política
duración en el cargo depende de la confianza
ordenada en torno a un régimen presidencialista
del parlamento—que existan mecanismos
en un Estado unitario. Esto genera que uno
para elegir de manera popular y directa a las
de los argumentos en contra de implementar
autoridades locales. En ningún caso, el carácter
la elección directa de Intendentes sea la
presidencialista de una nación es impedimento
supuesta incompatibilidad que existiría al tener
para elegir de forma directa sus autoridades
autoridades regionales electas en forma directa
locales. Es así como podemos encontrar
países
presidencialistas
en un contexto de Estado
unitario y presidencialista. En ningún caso, el carácter en que los ciudadanos
No obstante, en rigor, presidencialista de una nación eligen directamente a sus
el hecho que el Estado es impedimento para elegir de autoridades. De hecho, de
tenga sistema de gobierno forma directa sus autoridades existir alguna razón para creer
que en sistemas presidenciales
presidencial en ningún locales.
es imposible elegir a las
caso
es
impedimento
autoridades locales, se basaría
para
fomentar
la
en que estos países tienen una larga tradición
descentralización política del país y existen
de ordenamiento vertical, donde la mayoría
maneras de implementar la elección directa
de las políticas son diseñadas
de autoridades locales, sin
Es
posible
descentralizar
el
poe implementadas desde el
ver afectado el carácter
der
en
presencia
de
sistemas
Ejecutivo.
unitario del Estado.
unitarios a través de la transEn sistemas presidencialista ferencia paulatina de respon- La descentralización del poder
el jefe del Estado es elegido sabilidades y obligaciones a político, fiscal y administrativo
ha estado tradicionalmente
a través del voto popular por los gobiernos regionales.
asociado a la implementación
un periodo fijo de tiempo.
de sistemas federales de
Aquí, el presidente tiene
gobierno. No obstante,
la facultad de nombrar y
De
existir
alguna
razón
para
es posible descentralizar
remover a su voluntad a sus
creer
que
en
sistemas
presidenel poder en presencia de
ministros y—en algunos
ciales
es
imposible
elegir
a
las
sistemas unitarios a través
casos—posee
poderes
autoridades
locales,
se
basaría
de la transferencia paulatina
legislativos que le permiten
en
que
estos
países
tienen
una
de
responsabilidades
y
gobernar por decreto,
larga
tradición
de
ordenamiento
obligaciones a los gobiernos
tener iniciativa exclusiva
vertical,
donde
la
mayoría
de
las
regionales. En un régimen
en algunas materias de
políticas
son
diseñadas
e
impleunitario el gobierno central
ley, controlar la agenda
mentadas
desde
el
Ejecutivo.
dirige el país. Las autoridades
legislativa y ejercer algún
locales son representantes
tipo de veto. No obstante,
del Presidente y son de
no es una característica
su confianza. Tienen como labor aplicar las
intrínseca de los
sistemas de gobiernos
políticas y ejecutar las resoluciones originadas
presidencialistas la que las autoridades locales
desde el gobierno central. En cambio, en los
sean designadas. Tampoco es una característica
sistemas federales las autoridades locales son
distintiva de los sistemas parlamentarios14
electas. Como tienen amplias competencias
y atribuciones legislativas en materia fiscal,
tributaria y administrativa pueden tener sus
propias prioridades de política pública. No
obstante, sin dejar el carácter unitario de
un Estado se puede avanzar hacia puntos
intermedios traspasando gradualmente los
servicios que entrega el gobierno central
a las regiones. Esta entrega de funciones
debe ir necesariamente acompañada de la
implementación de un proceso de fiscalización
que asegure que no se dupliquen las funciones.
En la práctica, hay varios países unitarios
que han logrado instaurar un modelo de
descentralización. Ejemplo de ello, son
Colombia, Ecuador y Francia. Los tres han
implementado políticas descentralizadoras.
Estos 3 países presidencialistas y unitarios, que
con distinto nivel de desarrollo y diferentes
tradiciones históricas, han podido implementar
distintos modelos de descentralización que han
tenido distintos resultados. Aquí, solo dos—
Colombia y Ecuador—han implementado la
elección directa de autoridades locales. Si bien
Francia en los último 25 años ha modificado
su legislación—incluyendo su Constitución—a
favor de una mayor desconcentración del poder,
al mantener la designación de las autoridades
regionales por parte del Presidente, genera que
el proceso de descentralización se entrampe. A
continuación se presentan estos 3 casos.
a.Colombia
En Colombia la Constitución establece la
elección directa de los gobernadores de
los distintos departamentos. Para muchos,
Colombia—a pesar de su carácter unitario—
es uno de los países más descentralizados de
la región. Anteriormente, el país funcionaba
territorialmente bajo un régimen que asignaba
a los departamentos y las municipalidades un
grado moderado de poder político y fiscal a
nivel subnacional, pero siempre manteniendo
el control central en el nombramiento de los
ejecutivos locales y regionales. Hasta 1986 las
elecciones regionales eran concurrentes con
las elecciones legislativas y elegían únicamente
a diputados y concejales. A partir de 1986, se
aprobó la elección popular de alcaldes, las que se
realizarían junto con las elecciones legislativas.
De esta forma, en 1986, 1988 y 1990 los
electores colombianos eligieron senadores,
miembros de la Cámara de Representantes,
diputados para la Asamblea Departamental,
alcaldes y concejales. Al realizar todas las
elecciones en un mismo día se generaba una
gran confusión por parte de los ciudadanos y
los cargos más importantes concentraban toda
la atención.
La aprobación de la nueva Constitución en
Colombia en 1991 trajo consigo la consagración
del principio de la descentralización. Se
transfirió la responsabilidad de los servicios
de educación, salud y vivienda a los
departamentos y las municipalidades. También
aumentó considerablemente la proporción
de ingresos transferidos a los gobiernos
subnacionales. Además, estableció la elección
directa de gobernadores y estableció tres tipos
de elecciones—presidenciales, legislativas y
locales—que no podían ser el mismo día. Para
no contradecir el principio de Estado unitario,
la Constitución señala, en su artículo 303°,
15
que “el gobernador será agente del Presidente
de la República para el mantenimiento del
orden público y para la ejecución de la política
económica general, así como para aquellos
asuntos que mediante convenios la Nación
acuerde con el Departamento”. Además,
dentro de las atribuciones del gobernador se
señala que debe “dirigir y coordinar los servicios
nacionales en las condiciones de la delegación
que le confiera el Presidente de la República”
(Artículo 305°, letra b). Los gobernadores son
elegidos mediante un sistema de mayoría
simple, duran 3 años en su cargo y no pueden
ser reelectos. La implementación de la elección
directa de gobernadores trajo consigo el
aumento en sus facultades. Con los años,
además, se ha observado una importante
desconcentración del gasto público a nivel
subnacional.
b.Francia
Francia tiene una gran tradición como Estado
unitario. No obstante, en los últimos años
ha implementado una serie de reformas que
han buscado descentralizar el poder. Una
ley promulgada en 1982 garantizó una serie
de derechos y libertades de las comunas,
departamentos y regiones. Desde la década
de 1990, el acento ha estado puesto en
incentivar la cooperación intercomunal. Las
reformas constituciones de 2003 introdujeron
en el artículo 1° de la Constitución el carácter
descentralizado de la República. El proceso de
descentralización ha venido acompañado de
una creciente dispersión de los servicios del
Estado en las regiones y departamentos. A partir
de 2009, los servicios descentralizados han
sido objeto de una profunda reorganización
en el marco de una reforma del conjunto de la
administración territorial del Estado.
Las distintas regiones de Francia tienen un
órgano deliberante—el Consejo regional—que
es integrado por Consejeros que son elegidos
directamente por la ciudadanía y duran 6 años
en sus puestos. Entre los Consejeros se elige a
un Presidente del Consejo que ejerce labores
ejecutivas dentro del Consejo. No obstante,
las regiones son formalmente dirigidas por un
Prefecto que es designado por el Presidente de
la República. El Prefecto es quien representa al
presidente en las regiones, administra una serie
de servicios, es el responsable del orden público,
de la organización de diferentes elecciones y de
brindar auxilio en caso de catástrofe. Además,
es el representante del Estado ante la firma de
contratos y acuerdos con las regiones. Si bien
algunas normativas han intentado poner fin a
la duplicación de funciones y responsabilidades
entre el gobierno central y los gobiernos
locales, el Estado francés no ha sido capaz
de dotar una mayor autonomía a las distintas
unidades administrativas, pues, al final, toda
política pasa por el Prefecto que le debe rendir
cuentas al Presidente.
c.Ecuador
La Constitución ecuatoriana, en su artículo
1°, señala que es un Estado unitario y
que se gobierna en forma descentralizada.
Además, establece que cada uno de sus 24
departamentos tendrá un consejo provincial
que estará integrado por un prefecto y un
viceprefecto elegidos por votación popular. El
Prefecto es la máxima autoridad administrativa
y preside el Consejo con voto dirimente. Es
elegido mediante un sistema mayoritario y
los Consejeros por medio de un sistema de
representación proporcional. Dura en su cargo
4 años y no tiene derecho a reelección. Los
prefectos están sujetos a la revocación de
su mandato por actos de corrupción o por
incumplimiento de su plan de trabajo.
16
Cuando se trata de casos de corrupción no hay
límites temporales para solicitar la revocatoria.
Si se está en presencia de incumplimientos al
plan de trabajo, la revocatoria se puede realizar
después de transcurrido el primer año, pero
antes del último año de gestión.
La elección de Prefectos provinciales fue
resultado de un proceso de descentralización
que se inició en la década de 1960. Desde
entonces se han dictado normativas que
han intentado asegurar la autonomía y
la administración independientes de los
recursos. El proceso de descentralización en
Ecuador tiene como características básicas la
gradualidad en la implementación de reformas
que tendieron a desconcentrar el poder. De
hecho, las provincias pueden llegar a un
acuerdo con el gobierno central para decidir la
agenda de traspaso de funciones dependiendo
de los recursos y capacidad de gestión que
posean. No obstante, el principal problema
que subyace para lograr una descentralización
efectiva es la inexistencia de una normativa que
regula la duplicidad de tareas entre las distintas
unidades políticas y administrativas.
VI. Propuestas para la elección directa
de Intendentes en Chile
Hoy existe cierto consenso sobre la necesidad
de descentralizar el país. Si bien los programas
de gobierno presentados por los principales
candidatos
presidenciales
desde
1999
hacen alguna referencia a la necesidad
de desconcentrar el poder, solo algunos
candidatos—particularmente los provenientes
de
partidos
de
centro-izquierda—han
propuesto avanzar hacia la elección directa de
Intendentes. En 1999, el programa de gobierno
de Ricardo Lagos–candidato presidencial de la
centro-izquierdista
Concertación—señalaba
que en su gobierno propiciaría “la elección
directa del Consejo y del Ejecutivo Regional,
precisando las funciones de gobierno interior
de coordinación de servicios públicos que
correspondan al Gobierno central, de las
funciones de desarrollo regional, las cuales
recaerán en las instancias electas por la
ciudadanía”. En tanto, el programa de Joaquín
Lavín recalcaba la necesidad de aumentar la
autonomía de las regiones descentralizando
las atribuciones y aumentando la capacidad
de decisión de las autoridades locales”. No
obstante, no hace referencia a implementar la
elección directa de Intendentes.
En la elección presidencial de 2005 el programa
de la candidata Michelle Bachelet —candidata
de la Concertación—solo hacía referencia a
la necesidad de impulsar la elección directa
de los Consejeros Regionales, pero no de
los Intendentes. Solo hablaba de definir “de
mejor forma las facultades de Intendentes,
Gobernadores y Consejos Regionales”. El
programa de Sebastián Piñera, candidato de
Renovación Nacional, también defendía la
elección directa de Consejeros regionales, pero
cerraba la posibilidad de elegir directamente a
los Intendentes señalando que los Intendentes
continuarían “siendo los representantes
naturales e inmediatos del Presidente de la
República en cada región”. Por su parte,
Joaquín Lavín, el candidato de la Unión
Demócrata Independiente, que competía por
segunda vez, no hacía ninguna referencia a la
elección directa de autoridades.
En la elección de 2009, el concertacionista
Eduardo Frei y el independiente Marco EnríquezOminami proponían establecer la elección
directa de Intendentes. El Programa de Frei
mostraba cierta particularidad en este tema.
Proponía que las regiones pudiesen “elegir sus
asambleas regionales por voto directo y revocar
el mandato de sus Intendentes por plebiscito”.
17
El programa de Sebastián Piñera solo hacía
mención al fortalecimiento de la gestión de los
gobiernos regionales y comunales.
Señalaba que “se le otorgará reconocimiento
legal al cargo de Administrador Regional que, al
igual que el administrador municipal, colaborará
con el Intendente en la conducción ejecutiva
del Gobierno Regional”. Para la elección de
2013, Bachelet esta vez declaraba su intención
de implementar la elección directa todas las
autoridades regionales, mientras que Evelyn
Matthei proponía “delegar en el Intendente
las funciones propias del Gobierno interior
de la región (quien seguirá siendo designado
por el Presidente de la República), dejando al
Presidente del Consejo Regional a la cabeza
del Gobierno Regional, quién estará validado
políticamente al ser electo directamente por sus
pares, quienes son escogidos por la ciudadanía
en elecciones democráticas”.
A pesar de que existía cierta intención de
implementar la elección directa de Intendentes,
solo se han presentado 3 proyectos de ley que
han ido en esta línea. El cuadro 3 muestra
el número del boletín, el año de ingreso,
un resumen de la propuesta, el origen del
proyecto y su estado actual de tramitación.
El primer proyecto (Boletín 2159-07) se
presentó en 1998 y corresponde a un proyecto
de reforma constitucional que modificaba
la administración al interior del Estado y
establecía la elección directa de Intendentes.
El proyecto le traspasaba algunas atribuciones
de los Intendentes a los gobernadores, que
seguirían siendo designados por el presidente.
El proyecto no especificaba la forma en que
implementaría la elección de los Intendentes.
Tras ser presentado, pasó a revisión a la
Comisión de Legislación, Constitución y Justicia
y no ha tenido más avances. A este proyecto
ningún presidente se le ha puesto algún tipo
de urgencia.
El segundo proyecto (Boletín 6696-07) fue
presentado al Senado en 2009. Corresponde a
una reforma constitucional del ya mencionado
artículo número 111°. La moción instituía la
elección directa de Intendentes. Para estos
fines proponía la utilización de un sistema
electoral mayoritario. Además, establecía un
artículo transitorio que señalaba que en el
plazo máximo de 5 años se debían traspasar
a los gobiernos regionales una serie de
atribuciones que tenían como objetivo el
fomentar el desarrollo económico, social y
cultural de las regiones. Tras su presentación,
el proyecto fue traspasado a la Comisión de
Gobierno, Descentralización y Regionalización.
No presentó mayores avances. En julio de 2014
fue archivado.
El último proyecto (Boletín 7465-07) que
pretendía avanzar hacia la elección directa
de Intendentes fue presentado en 2011 en la
Cámara de Diputados. El proyecto también
corresponde a una reforma al artículo 111° de la
Constitución y establece que una Ley Orgánica
Constitucional establecería un cronograma
que determinaría la forma en que el Presidente
transferiría a los distintos gobiernos regionales
–de manera definitiva—las competencias de los
ministerios y servicios públicos creados para el
cumplimiento de la función administrativa, en
materias de ordenamiento territorial y fomento
de las actividades productivas y desarrollo social
y cultural. El proyecto aún está en tramitación
y ningún presidente le ha puesto alguna
urgencia.
18
Cuadro 3: Proyectos de ley sobre elección directa de Intendentes
Boletín
Año
2159-07 1998
6696-07 2009
7465-07 2011
Propuesta
Tipo de proyecto
Reforma constitucional que permitía
Moción
la elección directa de Intendentes y
traspasaba funciones a los gobernadores
Reforma constitucional que permitía
Moción
la elección directa de Intendentes y
traspasaba funciones a los gobiernos
regionales
Reforma constitucional que permitía
Moción
la elección directa de Intendentes
y establece la creación de una Ley
Orgánica Constitucional para traspasar
funciones a los gobiernos regionales
Estado actual
En trámite
Archivado
En trámite
Fuente: Elaboración propia en base a datos recogidos de www.senado.cl
Hay un cuarto proyecto (Boletín 751806), presentado en 2011, que recoge la
idea planteada en el programa presidencial
de Eduardo Frei en 2009. Plantea que los
Intendentes sigan siendo designados por el
Presidente, pero que la ciudadanía tenga
facultad de revocar su mandato a través de un
plebiscito. El proyecto plantea una reforma al
artículo 111° y señala que el plebiscito se podrá
convocar mediante la recolección de firmas
suscritas ante un notario público u oficial del
Registro Civil, de a lo menos el 10% de los
ciudadanos inscritos en los registros electorales
de la respectiva región. El proyecto, además,
señala que el Intendente que resulte removido
de su cargo no podrá ser nombrado en el
mismo cargo o en el de gobernador provincial
durante el resto del período presidencial en
curso. El proyecto plantea que esta modalidad
puede resultar una opción para quienes no
están de acuerdo con que la elección directa de
Intendentes es compatible con Estado unitario.
No obstante, no resuelve el problema de fondo
del actual sistema, pues la legitimidad de las
autoridades no provendría directamente de los
ciudadanos. Tampoco soluciona el problema
de la continuidad de las políticas, pues
cualquier decisión que resulte impopular—y no
necesariamente contraria al interés público—
puede desembocar en un plebiscito revocatorio.
De este modo, las autoridades regionales se
preocuparían más de mantener satisfechos a
los habitantes de las regiones, probablemente,
por medio de prebendas políticas, más que por
el fortalecimiento de vínculos programáticos.
19
VII. Propuesta para implementar la
elección directa de autoridades regionales
deberá ser sub-rogado por el gobernador de
la provincia haciendo de la capital regional. En
forma adicional, habría que eliminar la frase
Avanzar hacia la elección directa Intendentes
en el artículo 2° que reitera que el Intendente
requiere necesariamente de la promulgación de
es el representante del Presidente en la región.
una nueva norma legal. Aquí probablemente
Habría que modificar la letra d del artículo 8º
el proyecto sería un mensaje presidencial
que señala que el Intendente cesará de sus
introducido en la Cámara
funciones si es removido por
de Diputados, pues la Las elecciones se realizarían en el Presidente.
presidenta tiene un mayor conjunto con la elección de las
contingente
legislativo. demás autoridades locales, es Las elecciones se realizarían
Probablemente
sería decir alcaldes y concejales. Con en conjunto con la elección de
revisado en una primera esto se aseguraría que los te- las demás autoridades locales,
instancia en la Comisión mas de campaña giren en tor- es decir alcaldes y concejales.
de
gobierno
interior, no a la realidad local de cada Con esto se aseguraría que
nacionalidad, ciudadanía región y no a los intereses na- los temas de campaña giren
y regionalización. Luego, cionales, como suele suceder en torno a la realidad local
por la Comisión de en las elecciones presidencia- de cada región y no a los
Constitución, legislación y les y legislativas.
intereses nacionales, como
justicia.
suele suceder en las elecciones
presidenciales y legislativas.
Para implementar la elección directa de
Para esto habría que reformar el artículo 83° de
Intendente hay que realizar una reforma
Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno y
constitucional al artículo 111° que establece la
Administración Regional, pues hoy señala que
designación de los Intendentes. Además habría
las elecciones de Consejeros Regionales se
que reformar el numeral 7 del artículo 32° que
debe realizar en conjunto con las elecciones
le da la potestad al presidente de nombrar
legislativas. Por cierto, esto implicaría la
y remover a su voluntad a los Intendentes.
redacción de un artículo transitorio que permita
También
habría
que
a los actuales Consejeros
modificar la Ley Orgánica La elección directa de Intenden- reducirles su mandato en
Constitucional
sobre tes se podría implementar a tra- un año de modo de hacerla
Gobierno y Administración vés de un sistema electoral de coincidir con las elecciones
Regional. En particular, listas cerradas. Bajo este sistema municipales.
reformular el primer inciso los partidos presentarían en una
del artículo 1° que establece solo papeleta una lista de can- Hasta ahora, la única
que el Intendente es el didatos para la elección de Con- propuesta concreta que existe
representante natural del sejeros Regionales encabezada para implementar la elección
presidente en las regiones por un candidato a Intendente.
directa de Intendentes es
y que es nombrado por
la que se presentó junto al
éste. Además, el inciso
proyecto de ley de 2009.
segundo del mismo artículo que establece
Recordemos que este proyecto buscaba
que en caso que el Intendente esté ausente
implementar un sistema electoral mayoritario.
20
Esto implica que los candidatos deberían
presentar en una papeleta a un candidato para
ocupar el puesto de intendente. El problema
es que esta fórmula no contempla que la
elección de Consejeros Regionales se tendría
que realizar en otra papeleta, dificultando
el procedimiento de votación. Este método
probablemente ayudaría a que exista una
mayor cercanía en términos de identificabilidad
entre el candidato y los electores. No obstante,
probablemente incentivaría el surgimiento de
liderazgos personalistas—no necesariamente
ligados a partidos—que afectaría la estabilidad
y la raigambre social de los partidos políticos
chilenos.
La ventaja de utilizar listas cerradas y
bloqueadas es que fortalece a los partidos
políticos, pues deben atraer a su electorado
a través de vínculos programáticos. En forma
adicional—y a diferencia de los sistemas
electorales mayoritarios—dificulta la aparición
de caudillos locales que se vean tentados por
establecer prebendas clientelistas a cambio
de votos. Además, como los partidos serían
los que diseñarían las listas se establecería un
incentivo para que los Consejeros mantengan
su disciplina partidaria.
Otra de las ventajas del sistema de listas
cerradas es que facilita que los
partidos extiendan sus bases
La ventaja de utilizar listas ceLa elección directa de
electorales hacia las unidades
rradas y bloqueadas es que forIntendentes se podría
administrativas menores. De
talece a los partidos políticos,
implementar a través
este modo, los partidos se
pues deben atraer a su electode un sistema electoral
verán obligados escuchar a
rado a través de vínculos prode listas cerradas. Bajo
la ciudadanía y canalizar sus
gramáticos.
este sistema los partidos
intereses. Esto fomentaría el
presentarían en una
establecimiento de partidos
solo papeleta una lista
políticos de carácter nacional,
de candidatos para la elección de Consejeros
condición considerada necesaria para facilitar
Regionales encabezada por un candidato a
la institucionalización del sistema de partidos.
Intendente. Los electores votarían sólo por una
Este sistema podría dificultar la identificabilidad
lista. La lista que obtenga más votos elegirá el
de los candidatos, pero como los Consejeros
intendente. Luego, con los votos de las listas se
son elegidos a través de distritos más pequeños
repartirían los escaños para el Consejo a través
que las regiones probablemente se facilitaría la
del método d’Hondt, el mismo que se utiliza
identificación de los candidatos. El cuadro 4
para asignar los escaños en las elecciones
resume las dos propuestas descritas y muestras
legislativas, de concejales y—desde 2013—
sus ventajas y desventajas de los sistemas
de Consejeros Regionales. Este sistema de
electorales propuestos para implementar la
representación proporcional asegura que exista
elección directa de Intendentes.
una representación plural en el Consejo.
21
Cuadro 4: Ventajas y desventajas de los sistemas electorales propuestos
Sistema electoral
Mayoritario
Ventajas
Desventajas
-Facilita la identificabilidad -Puede favorecer la aparición
entre candidatos y electores
de liderazgos caudillistas
-La elección de Intendentes
y CORES se realiza en forma
separada.
Proporcional con lista cerrada
-Fortalece los partidos políticos.
-Los electores deberían marcar
solo 1 papeleta para la elección
de Intendentes y CORES.
-Los electores puede que no
conozcan los candidatos.
-Menor identificabilidad de los
candidatos
Fuente: Elaboración propia
Para implementar la elección directa de los
responsabilidades de los Intendentes habría
Intendentes, a través del sistema propuesto,
que establecer claramente que tienen como
además, habría que modificar los artículos de
obligación dirigir los servicios nacionales en la
la Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno
forma que le delegue el Presidente.
y Administración Regional que señalan los
Para no poner en peligro el carácter unitario
procedimientos para inscribir las candidaturas
del país es necesario que se transfieran
de
los
Consejeros
algunas de las obligaciones y
Regionales (artículos 84°
responsabilidades del gobierno
Para no poner en peligro el
y 85), los que regulan la
central a los gobiernos regionales.
carácter unitario del país es
conformación de pactos
Una forma de hacerlo es a través
necesario que se transfieran
al interior de las listas
del establecimiento de una
algunas de las obligaciones y
(artículos 86°, 87° y
agenda en el que se establezcan
responsabilidades del gobier88°) y los que regulan el
las responsabilidades que en el
no central a los gobiernos reescrutinio de los votos y la
mediano o largo plazo deben
gionales.
selección de los ganadores
ir asumiendo los gobiernos
(artículos 96°, 97° y 98°).
regionales. Otra manera de
implementar esto –reconociendo que no todas
Para evitar que los Intendentes electos intenten
las regiones tienen el mismo tamaño, densidad
implementar políticas que vayan en contra
poblacional y recursos—es establecer en el largo
de las que está implementando el gobierno
plazo acuerdos entre el gobierno central y los
central—y en consecuencia con el principio de
distintos gobiernos regionales para traspasar
Estado unitario—dentro de las atribuciones y
funciones, en la medida que las regiones
22
sean capaces de asegurar su cumplimiento.
Por cierto, esta opción requiere de una fuerte
inversión fiscal en las regiones más pequeñas
y con menos recursos para prepararlas para
el traspaso de funciones. Para establecer este
proceso gradual de traspaso de funciones y
atribuciones habría que modificar el inciso
3 del artículo 1°. Además, a través de una
modificación a la Ley Orgánica Constitucional
sobre Gobierno y Administración Regional
se debería establecer el mecanismo a utilizar
para transferir las funciones y atribuciones.
Cualquiera se la opción que se utilice para el
traspaso de atribuciones, un organismo deberá
regular y fiscalizar que no exista una duplicidad
de labores.
Las reformas constitucionales necesarias
pueden ser iniciadas a través de un mensaje del
Presidente o de una moción de un congresista.
Para ser aprobadas requerirán de un quórum
especial en el Congreso. La reforma al artículo
1° requeriría de un quórum de 2/3 de los
legisladores en ejercicio. Las demás reformas
constitucionales necesitarían el acuerdo de 3/5
de los Senadores y Diputados en ejercicio. Es
decir, necesitan la aprobación de 72 diputados
y 23 Senadores. Para modificar la Ley Orgánica
Constitucional sobre Gobierno y Administración
Regional se necesita un quórum de 4/7 de los
congresistas en ejercicio. De este modo, estas
modificaciones requerirían que 69 Diputados y
22 Senadores votaran a favor.
Si el presidente quisiera asegurar que los
proyectos se tramiten en el Congreso le podría
aplicar alguna urgencia.
VIII. Simulación de resultados
A partir de los resultados de la elección de
CORES de 2013 se realizaron dos simulaciones
sobre los posibles efectos en la representación
utilizado el sistema de lista cerrada. En el
primer escenario, la coalición de centroizquierda Nueva Mayoría compite en dos
listas separadas, como realmente lo hizo en la
elección de CORES de 2013 (Nueva Mayoría
para Chile y Nueva Mayoría por Chile). En el
segundo escenario, se simulan los resultados
electorales si la Nueva Mayoría compitiera en
una sola lista. A pesar de todas las limitaciones
que implica simular resultados electorales—
pues los cambios institucionales también
modifican el comportamiento de los partidos
y los electores—, estas simulaciones deben ser
entendidas simplemente como la aplicación
de nuevas reglas a resultados pasados. Los
resultados para ambos escenarios en la
elección de Intendentes se muestran en el
cuadro 5. Se observa que si la Nueva Mayoría
se mantuviera compitiendo en 2 listas los
resultados favorecerían a la Alianza, pues se
quedaría con 11 de las 15 intendencias. Pero si
la Nueva Mayoría decide competir en una sola
lista ganaría los 15 escaños.
23
Cuadro 5: Simulación para la elección de Intendentes bajo los dos supuestos
Región
Arica y Parinacota
Tarapacá
Antofagasta
Atacama
Coquimbo
Valparaíso
Metropolitana de Santiago
Libertador Bdo. O’higgins
Maule
Biobío
La Araucanía
Los Ríos
de Los Lagos
Aisén Del Gral. Carlos Ibáñez
Magallanes y Antártica
Pacto del Intendente
(Mismos pactos que en 2013)
Alianza
Alianza
Alianza
Nueva Mayoría por Chile
Nueva Mayoría para Chile
Alianza
Alianza
Alianza
Alianza
Alianza
Alianza
Alianza
Nueva Mayoría para Chile
Alianza
Nueva Mayoría para Chile
Pacto del Intendente
(Nueva Mayoría en una lista)
Nueva Mayoría
Nueva Mayoría
Nueva Mayoría
Nueva Mayoría
Nueva Mayoría
Nueva Mayoría
Nueva Mayoría
Nueva Mayoría
Nueva Mayoría
Nueva Mayoría
Nueva Mayoría
Nueva Mayoría
Nueva Mayoría
Nueva Mayoría
Nueva Mayoría
Fuente: Cálculos propios a partir de los datos de servel.cl
A partir de los mismo resultados—elección
de CORES de 2013—también se simularon
cómo quedarían conformados los Consejos
Regionales. Los resultados, expuestos en el
cuadro 6, muestran que la Nueva Mayoría,
compitiendo en 2 listas, ganaría 144 de los 278
escaños a nivel nacional y la Alianza 91. Los
demás pactos obtendrían en total 42 escaños
a nivel nacional y los independientes 2. Si la
Nueva Mayoría compitiese en una lista los
resultados no sufrirían mayores variaciones,
las se muestran entre paréntesis en el cuadro
6. Se observa que el Movimiento Regionalista
PRI y la Alianza ganarían un escaño más
en las regiones del Maule y Valparaíso
respectivamente. La Nueva Mayoría perdería 3
escaños a nivel nacional (en Arica y Parinacota,
Valparaíso y el Maule) y podría resultar electo
un independiente más en la región de Arica.
24
Cuadro 6: Simulación de los resultado de Consejeros Regionales
Arica y
Parinacota
Tarapacá
Antofagasta
Atacama
Coquimbo
Valparaíso
Metropolitana
de Santiago
Libertador Bdo.
O’higgins
Maule
Biobío
La Araucanía
Los Ríos
de Los Lagos
Aisén Del Gral.
Carlos Ibáñez
Magallanes
y Antártica
Total nacional
por pacto
Todos
Por el PRI Movi- Nueva
a la
Desarro- miento ConstituMoneda llo del
Regio- ción para
Norte
nalista
Chile
Si tú Alianza
quieres,
Chile
cambia
0
-
0
0
2
4
1
0
0
0
2
2
4
0
-
0
2
1
1
1
1
0
0
0
0
0
1
0
1
1
1
2
2
0
-
1
-
0
1
0
0
-
-
0 (1)
2
1
1
1
3
0
-
6
4
Nueva
Mayoría
Independientes
Total
por
región
7 (6)
1 (2)
14
4
5
3
5
9 (10)
12
5
8
9
9
14 (13)
16
0
-
14
16
14
16
28
34
1
6
8
-
16
2
0
0
0
1
1
0
0
-
8
8
9
5
6
4
11 (10)
14
10
8
9
7
0
20
28
20
14
16
14
2
-
0
3
9
0
14
17 (18)
3
12
91 (92) 144 (141) 1 (2)
Entre paréntesis se muestran los resultados si la Nueva Mayoría compitiera en 2 listas.
En las celdas en blanco no se presentaron candidatos de la lista.
Fuente: Cálculos propios a partir de los datos de servel.cl
25
278
IX.Conclusiones
Este hecho impide que las políticas
implementadas en las regiones consideren las
características sociales, culturales, políticas y
económicas de cada región. Aquí se discutieron
una serie de reformas que facilitarían la
implementación de la elección directa de
las autoridades regionales sin abandonar el
principio unitario del Estado. Además, se
revisaron las variables institucionales que
podrían afectar en el proceso de diseño e
implementación de esta política.
Las democracias modernas han buscado
descentralizar el poder con el fin de otorgar
mayor espacio de participación a las unidades
políticas administrativas menores. En este
contexto, el traspaso de atribuciones desde
el poder central es un requisito fundamental
para hablar de un proceso efectivo de
descentralización. En este sentido, la elección
directa de autoridades locales es un paso
clave en el proceso de
descentralización.
Dado Dado que un proceso de des- La elección directa de Intendentes
que un proceso de centralización supone avan- es un paso importante, pero no
descentralización supone ces en materias fiscales, ad- suficiente para hablar de una
avances
en
materias ministrativas y políticas, si democracia descentralizada. El
fiscales, administrativas y no se avanza hacia la elec- proceso de descentralización
políticas, si no se avanza ción directa de autoridades política necesariamente debe ir
hacia la elección directa de el proceso es poco eficaz, acompañado de transferencias
autoridades el proceso es pues la gestión del poder lo- de funciones administrativas y
poco eficaz, pues la gestión cal continuará determinada fiscales que otorguen mayor
del poder local continuará por el poder central.
participación a las regiones en
determinada por el poder
la elaboración e implementación
central.
de políticas. No obstante, la
elección directa de Intendentes puede servir de
Si bien Chile ha implementado una serie de
catalizador de un proceso de descentralización
políticas descentralizadoras desde la transición
administrativa y fiscal. Adicionalmente,
a la democracia en 1990, los Intendentes
empodera a los ciudadanos involucrándolos en
continúan siendo designados por el Presidente.
la toma de decisiones locales lo que sin lugar
Sin la elección directa de Intendentes el
a dudas contribuye a mejorar la calidad de la
proceso de descentralización administrativa y
democracia.
fiscal se ve notablemente dificultado, pues las
autoridades regionales le deben rendir cuentas
al Presidente y no a los ciudadanos que habitan
las regiones.
26
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