MODELO COP 21 CÓRDOBA

MODELO COP 21 CÓRDOBA
Responsabilidad Estatal y Eficacia del cumplimiento del
Derecho Internacional del Medioambiente
“No podemos darnos el lujo de la indecisión, las medidas a medias o los enfoques graduales.
Nuestra meta debe ser una transformación”.
Introducción
Desde hace algunas décadas, y en especial en los últimos años, los debates en la comunidad
internacional han estado cargados de una alta dosis de escepticismo e incertidumbre en torno a la
validez y eficacia del Derecho Internacional del Medioambiente (DIM). Este Derecho, que debería
servir como el conjunto de reglas de juego comunes entre las naciones, se muestra para algunos
cada vez más inoperante para la solución de controversias ambientales, aún en los casos más
simples y concretos.
Los gobiernos, e incluso la sociedad civil, han cuestionado si verdaderamente vale la pena dedicar
tanto esfuerzo en la promulgación de leyes y la realización de conferencias, convenios o
declaraciones sobre el cuidado del planeta, cuando al momento de tomar medidas efectivas y
emprender un curso de acción en torno al tema, cada Estado continúa comportándose por fuera de
lo establecido. Como es sabido, el cambio climático y la amenaza que éste acarrea para la vida
humana en el planeta Tierra deben ser contrarrestados de manera multilateral sobre una base
sólida y un compromiso genuino por parte de todos los actores del sistema.
Dentro del contexto de una norma internacional con una aparente incapacidad operativa, es
propicio adentrarnos en la tensión existente entre los intereses soberanos de los Estados
particulares y la preocupación generalizada por un mal inminente. A partir de esta problemática
relación, debemos pensar al DIM en la actualidad y sus posibilidades de pervivencia si no se ajusta a
una realidad cambiante y múltiple. En definitiva, nos preguntamos: ¿realmente es de utilidad la
elaboración de leyes, convenios o protocolos sobre el Medio Ambiente entre los diferentes Estados,
si en la práctica estos no se cumplen eficazmente?
1
MODELO COP 21 CÓRDOBA
Soberanía, Responsabilidad y los Principios Generales del DIM
En primera instancia, es conveniente adentrarse en el significado de estos dos conceptos pilares,
aparentemente contradictorios, entre los que se desarrolla el DIM. En resumidas cuentas: en
primer lugar, los Estados poseen derechos soberanos sobre sus recursos naturales; en segundo
lugar, los Estados tienen la responsabilidad de no dañar al medio ambiente, y si lo hacen, deberán
responder por el daño causado.
El concepto de la soberanía de un Estado sobre sus recursos naturales está arraigado en el antiguo
principio de soberanía territorial, que afirma un poder estatal que no reconoce ningún otro por
encima sobre una determinada extensión de tierra. La misma idea se encuentra receptada en el
séptimo principio de la Carta de Naciones Unidas, aunque en términos negativos, en tanto “no
intervención”:
“Ninguna disposición de esta Carta autorizará a las Naciones Unidas a intervenir en los
asuntos que son esencialmente de la jurisdicción interna de los Estados, ni obligará a los
Miembros a someter dichos asuntos a procedimientos de arreglo conforme a la presente
Carta […]”
No obstante, la Asamblea General de las Naciones Unidas lo impulsó más aún, al declarar que el
derecho de los pueblos y naciones a la soberanía permanente sobre sus recursos y riquezas
naturales debe ejercerse en interés del desarrollo y el bienestar internacional1. Esta ampliación
conceptual lo lleva a convertirse en un principio nuclear dentro del DIM, que se vio reflejado a lo
largo de los años en la costumbre de los Estados y posteriormente cristalizado en Convenciones y
Protocolos.
Es necesario destacar que el concepto de soberanía no es absoluto y que, como todo derecho, tiene
como contraparte una obligación que en este caso implica el no causar daño al medio ambiente de
otros países o zonas más allá de la jurisdicción nacional. De esta manera, por ejemplo, si un país A
realiza una actividad exploratoria minera dentro de su territorio y contamina el cauce de un río que
es una de las fuentes principales de agua potable de un país B, tiene la responsabilidad de
responder por sus actos nocivos al ambiente. Tal como se señaló en la Declaración de Estocolmo de
1972 y en la Declaración de Río de 1992:
1
Resolución 1803 (XVII) de la Asamblea General, del 14 de diciembre de 1962, titulada "Soberanía permanente sobre
los recursos naturales".
2
MODELO COP 21 CÓRDOBA
“De conformidad con la Carta de las Naciones Unidas y los principios del derecho
internacional, los Estados tienen el derecho soberano de aprovechar sus propios recursos
según sus propias políticas ambientales y de desarrollo, y la responsabilidad de velar por
que las actividades realizadas dentro de su jurisdicción o bajo su control no causen daños al
medio ambiente de otros Estados o de zonas que estén fuera de los límites de la
jurisdicción nacional.”
Es de esta articulación que emanan casi todos los principios generales del DIM, que se presumen
conocidos por toda la comunidad internacional. Algunos de los más destacados son:

Prohibición de causar daño ambiental transfronterizo (en espacios terrestres, aéreos,
marítimos, pluviales, etc.), a partir del cual, como vimos, los Estados no pueden ocasionar
detrimentos en el medioambiente de otros y deben asumir la correspondiente responsabilidad
en el caso de hacerlo.

Principio de prevención, que consiste en tomar todos los recaudos necesarios a través de
políticas de control y medidas de seguridad.

Principio precautorio, a veces no se sabe con certeza si una actividad puede causar daño
ambiental, por lo que si no conocemos es preferible tener cuidado y evitar ciertas conductas.

Promoción del desarrollo sostenible/sustentable (que se articula con otros derechos, como los
sociales o culturales), que de acuerdo al Informe Brundtland2, se trata de aquel desarrollo
mediante el cual se satisfacen las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de
futuras generaciones de satisfacer sus propias necesidades. Es un proceso de cambio en el cual
la explotación de recursos, la dirección de las inversiones, la orientación del cambio tecnológico
y el cambio institucional están en armonía, buscando mejorar el potencial actual y futuro, y
satisfacer las necesidades y aspiraciones humanas.

Principio de responsabilidad compartida pero diferenciada, por el cual, si bien existe una
responsabilidad común de los Estados de proteger el medio ambiente y todos deben participar
en una labor mundial de conservación, se debe entender las diferentes circunstancias de cada
Estado (v.g.: si es un país industrializado o en vías de desarrollo). Se trata de un principio
conflictivo, porque realiza una discriminación positiva por la cual los países son en definitiva
responsables en la medida de sus niveles de desarrollo.
2
http://www.un-documents.net/ocf-02.htm#I
3
MODELO COP 21 CÓRDOBA

Principio contaminador-pagador, que reza de la siguiente manera: “el que contamina, paga”
(siendo un principio casi inexistente en el Derecho Internacional y más presente en los plexos
normativos internos)

Principio de cooperación y buena vecindad sobre la base de un sistema de información
fidedigna y notificación entre los Estados. A partir de este principio, las naciones se ven
compelidas a recabar datos que permitan investigar, identificar y evitar daños ambientales,
debiendo dar aviso previo y a tiempo a otros Estados respecto de posibles actividades
perjudiciales para el ambiente.
Ahora bien, hace falta que nos detengamos en un punto importante. ¿Qué sucede con los lugares
del planeta donde ningún Estado ejerce su soberanía, por ejemplo, la alta mar o la Antártida? Se
trata de espacios comunes para toda la humanidad. En aquellas zonas que se encuentran más allá
de los límites de la jurisdicción nacional de cualquier Estado no es aplicable el principio de
soberanía, sino el de “patrimonio común de la humanidad”. Allí, ningún Estado es plenamente
soberano, son eminentemente públicos, y su riqueza no puede ser propiedad estatal. Por
consiguiente, los Estados en conjunto deben cooperar en la conservación y compartir los beneficios
económicos de esas áreas.
La Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) y
las Conferencias de Partes (COPs)
Tal como se mencionara anteriormente, los principios generales del DIM se reflejan en costumbres
y prácticas internacionales que se remontan a principios del siglo XX, pero que se plasman en forma
de tratados desde pocas décadas atrás. Podríamos marcar a la Declaración de Estocolmo, que
surgió de la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Humano de 1972, como el punto de
inflexión en el desarrollo de la política internacional del medio ambiente. No obstante, la cuestión
relativa al cambio climático y a los efectos perjudiciales de los gases de invernadero3 se puso en
cuestión recién 20 años más tarde en la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio
Climático, creada en la Cumbre de la Tierra en 1992 en Río de Janeiro. La misma, que entró en vigor
3
Recordemos que el cambio climático refiere a las variaciones de clima atribuidas directa o indirectamente a la
actividad humana, que altera la composición de la atmósfera mundial y que se suma a la variabilidad natural del clima
observada durante períodos de tiempo comparables. En otras palabras, cualquier cambio en el clima que ocurra en el
tiempo como consecuencia de la actividad humana a través de la emisión excesiva de gases de efecto invernadero
(vapor de agua, dióxido de carbono, metano, óxido nitroso y ozono).
4
MODELO COP 21 CÓRDOBA
en 1994, fue mentada para hacer frente al creciente problema del calentamiento global y los
cambios negativos que tiene en el clima, tales como la mayor frecuencia de las sequías, tormentas y
huracanes, la fusión del hielo, el aumento del nivel del mar, las inundaciones, los incendios
forestales, etc. Ratificada por 192 países, su objetivo último es lograr una estabilización de las
concentraciones de gases de efecto invernadero (GEI) en la atmósfera con el fin de impedir
perturbaciones peligrosas de carácter antropogénico (es decir, las producidas por el accionar del
hombre) en el sistema climático. Un logro importante de la Convención, caracterizada por su
carácter general y flexible, es que reconoce que el problema del cambio climático es real.
Enmarcada en la Convención, la Conferencia de las Partes (COP en sus siglas en inglés) es la máxima
autoridad con capacidad de decisión, conformada por todos los países que son Partes en la
Convención. La COP se encarga de mantener los esfuerzos internacionales por resolver los
problemas del cambio climático, examinando por la aplicación de la Convención y los compromisos
de las Partes en función de los objetivos de la Convención, los nuevos descubrimientos científicos y
la experiencia conseguida en la aplicación de las políticas relativas al cambio climático. Evalúa los
efectos de las medidas adoptadas y los progresos realizados en el logro del objetivo último de la
Convención en base a la información presentada por las Partes. La COP se reúne todos los años
desde 1995, cambiando el lugar de reunión según la Parte que se ofrezca de anfitrión.
5
MODELO COP 21 CÓRDOBA
En 1997, la COP 3 estableció el Protocolo de Kioto, basado en el principio de responsabilidad común
pero diferenciada, por el que varios países industrializados se comprometen a reducir sus emisiones
de gases de efecto invernadero en cumplimiento de metas legalmente vinculantes. Se trata de una
adición, ratificada por 184 partes, que “pone en práctica” a la Convención a partir de medidas más
enérgicas y coactivas (ya que la Convención sólo alentaba a los países a reducir las emisiones de
estos gases). Si bien el Protocolo ha movido a los gobiernos a establecer leyes y políticas para
cumplir sus compromisos y a las empresas a tener el medio ambiente en cuenta a la hora de tomar
decisiones sobre sus inversiones, además de propiciar la creación del mercado del carbono4, la
efectividad de este Protocolo fue reducida, al no contar con pleno compromiso de muchas naciones
industrializadas por mermar sus emisiones y al carecer de la ratificación de Estados Unidos (uno de
los mayores emisores de CO2 del planeta).
En COPs siguientes se siguió trabajando arduamente, elaborando planes y guías a seguir para
afrontar la problemática del cambio climático. Así, en la COP 10 (Buenos Aires – 2004) se introduce
con fuerza la cuestión de la adaptación como mecanismos para ajustarse lo mejor posible a los
efectos de un inminente cambio climático. O la COP 13 (Bali – 2007), en la que se adoptó el Plan de
Acción de Bali, una hoja de ruta para reforzar la acción internacional contra el cambio climático y
permitir la plena aplicación de la Convención a través de un acuerdo que incluya a todas las Partes.
Pero en Copenhague 2009 (COP 16), el enfado con EE UU y con China y la poca fe en que la
negociación internacional contra el cambio climático en el seno de la ONU llegue algún día a buen
puerto, sumió a muchos países en una visión pesimista de la cual parecía no haber retorno.
El Acuerdo de París
El Acuerdo de París de 2015, producto de la COP 21, vino a desmitificar el escepticismo que se
arrastraba de Copenhague de que los países nunca podrían de acuerdo en la cuestión climática. La
importancia del Acuerdo es que 195 Estados más la Unión Europea pudieron concertar
definitivamente que el cambio climático es un problema que debe formar parte de la agenda
nacional e internacional de todos los Estados, dejando de lado cualquier prueba científica esgrimida
al contrario hasta ese entonces. Dentro del marco de la Convención Marco de las Naciones Unidas
4
El Mercado del Carbono es un sistema de comercio a través del cual los gobiernos, empresas o individuos pueden
vender o adquirir reducciones de gases efecto invernadero (GEI), creado a partir de la necesidad de cumplir con el
Protocolo de Kioto.
6
MODELO COP 21 CÓRDOBA
sobre el Cambio Climático que establece medidas para la reducción de las emisiones de Gases de
Efecto Invernadero (GEI) través de la mitigación, adaptación y resiliencia de los ecosistemas a
efectos del Calentamiento Global, su aplicabilidad será desde el año 2020, cuando finalice la
vigencia del Protocolo de Kioto.
El objetivo central del Acuerdo de París es mantener el calentamiento global por debajo del límite
de los 2°C con respecto a los niveles preindustriales (hacia 1850), habiendo aumentado hasta
entonces alrededor de 1°C. De no tomar medidas urgentes, para el año 2100 la temperatura podría
aumentar hasta más de 4°C, lo que conllevaría una gran pérdida de biodiversidad además de un
aumento del nivel del mar que podría dejar bajo el agua muchas ciudades costeras y hacer
desaparecer islas alrededor del globo.
Es válido reconocer que el Acuerdo permitió recuperar el optimismo respecto de que nuestro
planeta aún tiene una oportunidad de ser salvado, pero se trata del inicio de un camino lleno de
negociaciones y toma de decisiones para que verdaderamente produzca algún efecto tangible. Para
algunos, a los fines que casi todos los países del globo firmen el Acuerdo (en especial los principales
emisores: Estados Unidos, China y la Unión Europea), el mismo tiene como denominador común
estar bastante “lavado” de cláusulas operativas. Esto implica que deberá completarse con acuerdos
posteriores que indiquen más claramente las responsabilidades de las Partes y establezcan
dispositivos de control o sancionatorios para asegurar el cumplimiento de los objetivos planteados.
7
MODELO COP 21 CÓRDOBA
Se evidencia a partir de lo expuesto que una de las mayores complicaciones que obsta la eficacia
del DIM, y en particular la CMNUCC, es que su núcleo está compuesto de cláusulas no operativas
que importan obligaciones de resultado y no de medios, dejando (generalmente) a la
discrecionalidad de los Estados el cumplimiento de las mismas.
Sanciones y organismos de control
Habiendo esbozado brevemente las implicancias y las limitaciones del nuevo Acuerdo de París,
resulta imperioso iniciar un debate sobre la aplicación de sanciones a aquellos países que se
suscriben, adhieren y ratifican los instrumentos jurídicos y aun así en la práctica no cumplen con las
prescripciones. Para evitar que se siga violando el Protocolo de Kioto (que ha sido prorrogado hasta
el año 2020) y su cumplan el objetivo central de que la temperatura mundial no aumente más de
2°C respecto de la época preindustrial, hay que reflexionar si los mecanismos de aplicación de lo
acordado son o no efectivos, a los fines de pensar otros que puedan serlo.
El principal obstáculo que tiene el Derecho Internacional en general es la ausencia de una entidad
supraestatal con capacidad coercitiva que vele por el rígido cumplimiento de las normas. En cuanto
a los Convenios y tratados del cambio climático, surge el interrogante acerca de qué entidad
debería encargarse por aplicar las sanciones correspondientes. En estos años, se ha demostrado
que la mera presión política de los demás Estados no es suficiente para lograr un auténtico apego a
las leyes. Los compromisos no quedan más que plasmados en papel, y en última instancia, priman
los intereses propios de cada país, en especial aquellos vinculados al crecimiento económico.
Ante esta falta de un ente estatal con capacidad de imponer sanciones, se despierta también el
interrogante de la existencia de órganos de control que custodien el correcto cumplimiento de lo
pactado e identifiquen las violaciones con tiempo suficiente para que el daño sea lo menos
catastrófico posible. La CMNUCC ha constituido algunos organismos que coadyuvan a la aplicación
de la Convención, sea a través del análisis de la información y las comunicaciones nacionales
presentados por los miembros (Órgano Subsidiario de Ejecución) o rindiendo cuentas a la COP y
supervisando el cumplimiento de los compromisos adquiridos por las Partes en virtud del Protocolo
de Kioto (Comité de Cumplimiento).
En el juego entre soberanía y responsabilidad, se torna difícil tomar decisiones vinculantes entre
todos los miembros de la comunidad internacional, aún en lo que concierne al despliegue de
8
MODELO COP 21 CÓRDOBA
mecanismos de control de lo convenido. No obstante, vale interpelarnos acerca de la posibilidad
que exista algún órgano no meramente subsidiario que vele por la efectiva aplicación de los
Acuerdos, sea creando uno nuevo o modificando los ya existentes, ampliando sus facultades.
Conclusión
El cambio climático, lejos de ser un tema resuelto, es una de las cuestiones más debatidas en la
actualidad y su desarrollo es constante. La creación de mecanismos efectivos para las obligaciones
asumidas por los Estados en tratados multilaterales en materia ambiental constituye uno de los
mayores desafíos para la comunidad internacional.
La amenaza del calentamiento global es un problema de alcance planetario, y como tal, todos los
Estados deben hacerle frente. Con que exista sólo uno que no se adecue a las reglas de juego, los
esfuerzos se ven atenuados de manera considerable. Es en este contexto que vale la pena
preguntarse si merece ser disminuida y condicionada la soberanía de aquellos Estados que
incumplen los tratados en pos de asegurarnos la mitigación del cambio climático o si es viable que
aquellos países que violan las leyes internacionales medioambientales sean sancionados económica
o políticamente. Aun enarbolando la bandera del optimismo, la capacidad de acción se ve reducida
por la autoridad soberana de cada Estado, pero es menester tener en claro que hay responsabilidad
absoluta, puesto que el planeta es uno y es de todos.
Disparadores

A la luz de la postura de tu país/bloque en la temática, ¿piensas que la inminencia del cambio
climático amerita que los Acuerdos tengan un mayor poder vinculante y menor tinte de
voluntariedad para hacer efectivo el objetivo de no superar los 2°C? ¿Qué repercusiones
tendría en el principio de soberanía de los Estados?

¿Cómo crees que se puede articular el Derecho Internacional del Medioambiente
(especialmente la CMNUCC) con los intereses políticos y económicos del Estado/bloque que
representas?

¿Piensas conveniente y/o necesario realizar discriminaciones entre Estados (por ejemplo, de
acuerdo a su nivel de desarrollo o industrialización), valiéndose del principio de responsabilidad
común pero diferenciada, al momento de pautar los compromisos de reducción de emisiones?
9
MODELO COP 21 CÓRDOBA

¿Cómo piensas que puede ser eficaz el Derecho Internacional del Medioambiente con la
presencia de otros actores más allá de los estatales (por ejemplo, las empresas
multinacionales)?

¿El país/bloque que representas estaría o no a favor de implementar o intensificar las
sanciones internacionales a quienes no cumplan con las obligaciones internacionales? ¿Qué
tipo de sanciones serían factibles?

¿Crees posible la creación de un organismo de control que torne efectivas las normas
internacionales sobre el medioambiente y compela a que se cumplan los compromisos
asumidos por los países? De existir, ¿cómo podría componerse tal organismo y de qué manera
debería actuar? ¿Podría violar el principio de soberanía de los Estados?
Links de interés
http://cait.wri.org/source/ratification/#?ratified=BB,BZ,FJ,GD,GY,MV,MH,MU,NR,NO,PW,PS,KN,LC,
WS,SC,SO,TV,VC&countries=AG
https://www.ted.com/talks/christiana_figueres_the_inside_story_of_the_paris_climate_agreemen
t#t-643428
http://unfccc.int/portal_espanol/informacion_basica/protocolo_de_kyoto/items/6215.php
http://www.cop21.gouv.fr/wp-content/uploads/2015/11/15090_infog-COP21_maq_AveclogosES.pdf
http://unfccc.int/portal_espanol/informacion_basica/la_convencion/estructura/organos/items/620
9.php
10