“Posicionamientos partidarios en torno a la integración regional. La

I Congreso Internacional de la Red de Integración Latinoamericana 2011
“Posicionamientos partidarios en torno a la integración regional. La Unión
Cívica Radical, el Partido Justicialista y el MERCOSUR en el período 19912006”
Autor
Hugo Daniel Ramos
E-mail
[email protected]
Institución de pertenencia
Facultad de Humanidades y Ciencias, Universidad Nacional del Litoral (UNL), Becario postgrado CONICET.
Eje Temático
Política, cultura y sociedad ante los desafíos de las dinámicas de integración
Resumen
En el presente trabajo se analiza el posicionamiento de los partidos políticos argentinos frente al
MERCOSUR en el período 1991-2006. En particular, nos centramos en los casos de la Unión Cívica Radical
y del Partido Justicialista abordando las propuestas políticas elaboradas por ambos partidos para las
elecciones presidenciales nacionales de los años 1989, 1995, 1999 y 2003. La primera fecha es utilizada en
términos comparativos para las próximas elecciones. El año 2006, en tanto, es considerado un momento de
ruptura en relación con el período anterior dada la creación del Parlamento del MERCOSUR. Consideramos
también las posibilidades de participación de los partidos políticos en el proceso de integración en relación
al esquema institucional lo que explica que el cierre de nuestro período de análisis sea el año 2006 y no el
año 2003. Los datos fueron obtenidos mediante el estudio sistemático de las plataformas electorales y de
otros documentos partidarios y la realización de entrevistas a legisladores nacionales, personal partidario y
funcionarios públicos vinculados al MERCOSUR.
Palabras Clave: partidos políticos, integración regional, MERCOSUR
Introducción
Por sus objetivos, el tipo de compromisos asumidos y la relevancia política-económica de los países que lo
componen, el MERCOSUR constituye el proceso de integración más ambicioso y con mayor potencialidad
de crecimiento en América Latina. A veinte años de su creación, sin embargo, la mayoría de los estudios
que lo toman como objeto de análisis se ha concentrado en los aspectos económico-comerciales,
descuidando otras dimensiones, en particular aquella que involucra a los actores sociales y políticos (De
Sierra, 2001).
En este trabajo intentamos realizar algunos aportes en torno a este aspecto poco conocido del MERCOSUR
abordando el estudio del posicionamiento de los partidos políticos en el período 1991-2006. La ponencia
forma parte de un proyecto de mayor alcance que involucra a los partidos políticos de Argentina, Paraguay y
Uruguay durante los años ya mencionados. En esta oportunidad sin embargo nos centramos sólo en el caso
argentino y en dos partidos: la Unión Cívica Radical (UCR) y el Partido Justicialista (PJ).
Abordamos en primer lugar algunas cuestiones teóricas derivadas del estudio de los partidos políticos en
relación a los procesos de integración. En segundo término analizamos la estructura institucional del
MERCOSUR y los problemas derivados de esa estructura para una mayor participación de los partidos. En
tercer lugar señalamos cómo se posicionaron los partidos a partir de un análisis de las plataformas
electorales presentadas en ocasión de las elecciones presidenciales nacionales de los años 1989, 1995,
1999 y 2003. Por último señalamos una serie de conclusiones provisorias que involucran los cambios
experimentados por los partidos políticos en las últimas dos décadas, proceso paralelo a la creación y
desarrollo del MERCOSUR y que han impactado necesariamente sobre las capacidades de los partidos
para maximizar sus posibilidades de influencia a nivel del MERCOSUR.
Partidos políticos y procesos de integración regional.
Diversos análisis (Grosso y Svetaz, 2000; Vigevani et al., 2001; Grandi y Bizzorero, 1997) coinciden en
señalar el rol marginal y secundario que cumplieron los partidos políticos en los procesos de integración de
América Latina durante la década de los '90. El principal argumento que sustenta esta afirmación es que las
capacidades negociadoras y de decisión se centraron en otros actores, en especial las dirigencias
gubernamentales, la tecno-burocracia ministerial y los grupos empresariales. Si bien podemos aceptar esta
sentencia en un nivel general, cabe mencionar dos problemas derivados de esta posición: en primer lugar,
no se considera cómo los diversos partidos políticos de cada uno de los Estados involucrados en la
integración respondieron a los desafíos planteados por los procesos en marcha. En otros términos, no da
cuenta de la especificidad de cada caso. En segundo lugar, no plantea explícitamente dos aspectos que son
centrales para entender el papel de los partidos: i) el diseño institucional adoptado por los procesos de
integración, dependiente en última instancia de sus objetivos y del marco global en el que se insertaron y ii)
la capacidad efectiva de los partidos para intervenir activamente en un contexto de profundas
transformaciones.
En este marco, Luzuriaga (1999) plantea que existirían al menos tres aspectos o dimensiones desde las
cuales puede analizarse la participación/vinculación de los partidos políticos con los proceso de integración
regional: en primer lugar, la “dimensión movilizadora de la opinión pública” (que involucra la formulación de
1
propuestas y de programas electorales y que concibe a los partidos como organizaciones de intermediación
entre el Estado y la sociedad civil); en segundo lugar, la “dimensión parlamentaria” (que implica concebir las
tareas parlamentarias como acciones íntimamente vinculadas a la pertenencia partidaria de los legisladores,
además de considerar las capacidades de los Parlamentos para incidir en la política exterior de un Estado)
y; en tercer lugar, la “dimensión de transnacionalización partidaria directa” (con un doble registro: la
participación
en
Parlamentos
Regionales
y
la
membrecía
en
organizaciones
interpartidarias
internacionales).
Así, si bien no es posible encontrar una cristalización institucional específica a nivel del MERCOSUR donde
los partidos políticos de los Estados miembros interactúen, institucionalicen sus vínculos y construyan una
visión política regional en torno a la integración es factible plantear una “dimensión partidaria” del
MERCOSUR. En este marco, el MERCOSUR se enmarca dentro del creciente interés de los partidos
políticos por cuestiones internacionales. De acuerdo a Luzuriaga (1999: 9) “En realidades como las de
Argentina, Costa Rica, Chile, Uruguay y Venezuela, tradiciones político-partidarias sólidas han llevado a la
adopción de programas o posiciones marcados en materia de relaciones exteriores”. Esas posiciones se
sostuvieron y defendieron en el marco de los Congresos Nacionales mediante los miembros partidarios
electos para cargos representativos. De igual manera, a medida que la integración regional se profundizó,
generó un interés creciente por parte de los partidos políticos, lo que se tradujo en posicionamientos
específicamente partidarios en relación con esta temática. Por último no se puede olvidar que los actores
políticos gubernamentales que participaron de las instituciones regionales y en particular de aquellas de
índole “parlamentaria” (Comisión Parlamentaria Conjunta del MERCOSUR en nuestro período de análisis)
pertenecían también a organizaciones político-partidarias traduciendo así, a nivel institucional, la posición de
sus respectivos partidos políticos de pertenencia.
Asumiendo esta perspectiva, en este trabajo nos centramos fundamentalmente en la primera de las
dimensiones señaladas por el autor: cómo se posicionaron tanto la UCR como el PJ frente al MERCOSUR
en un período concreto. La principal fuente para analizar ese posicionamiento fueron las plataformas
electorales. Sin embargo, analizar las plataformas electorales nos plantea otro problema teórico, derivado
de la pérdida de relevancia de estos documentos para expresar las posiciones políticas de los partidos. En
otros términos, cabe dudar de la correspondencia entre lo que se manifiesta en las plataformas y la
posibilidad de obtener así una hipotética posición del partido en relación con un área temática en particular.
Cabe recordar, por ejemplo, las palabras de Aníbal Fernández, Jefe de Gabinete del actual gobierno
justicialista en relación con la plataforma de su partido: “La plataforma es un papel ridículo, escrito por quién
sabe quién, un cuadernillo que entregaban los partidos” (en La Nación, 05/10/2007). En un plano más
formal, las entrevistas realizadas para este trabajo apuntan en la misma dirección: la plataforma electoral “la
elaboran los candidatos que van a presentarse (I) se maneja todo por fuera del partido” (José Carlos
Cardasi, Coordinador General del Partido Justicialista).
En este punto, sin embargo, coincidimos con Alcántara Saez (2002, 123): las plataformas son “la foto actual
que el partido muestra al exterior”. Independientemente de la importancia que tengan para el electorado,
para los mismos partidos, o de en qué ámbito institucional se elaboren (y quienes las hagan), lo cierto es
que las plataformas, al menos durante el período que abarca este trabajo, fueron discutidas y aprobadas en
los máximos órganos deliberativos de cada partido (Congreso Nacional para el caso del PJ y Convención
2
Nacional para la UCR), con la excepción de la plataforma electoral del PJ para el año 2003 (donde en rigor
hubo tres plataformas, una por cada candidato, cuya concurrencia simultánea fue autorizada por el partido).
En este sentido, siguen siendo un mecanismo válido para deducir las posturas de los candidatos (y por
extensión de los partidos que los respaldan, cualquiera sea la forma en que los entendamos) en relación
con un conjunto de temas. También pueden utilizarse como indicadores del electorado al cual se dirige el
partido, aunque de ninguna manera de forma exclusiva. No pueden analizarse, en todo caso, como
instrumentos para analizar futuras políticas públicas o como único factor a partir del cual puedan
establecerse conclusiones univocas en torno a las posiciones partidarias.
Estructura institucional y participación de los partidos políticos
El MERCOSUR es un proceso de integración intergubernamental cuyas instituciones pueden subdividirse
entre aquellas con poder decisorio (Consejo Mercado Común o CMC, Grupo Mercado Común o GMC y
Comisión de Comercio del MERCOSUR o CCM), aquellas con capacidad de efectuar recomendaciones
1
(Comisión Parlamentaria Conjunta o CPCM y Foro Consultivo Económico Social o FCES) y aquellas con
atribuciones administrativas (Secretaría Administrativa del MERCOSUR o SAM). A este esquema básico
cabe agregar el Tribunal Permanente de Revisión (TPR) y los órganos subordinados, entre los que se
destacan Subgrupos de Trabajo (SGT), Comisiones, Grupos Ad Hoc, Comisiones Ad Hoc, Grupos de Alto
2
Nivel, Reuniones de Ministros, y Comités Técnicos .
Esta estructura ha sido objeto de diversas consideraciones que pueden resumirse en las palabras de
Bouzas y Soltz (2002: 5) quien afirma que “El diseño institucional originalmente adoptado por el
MERCOSUR dio a los gobiernos nacionales un alto grado de control sobre la toma e implementación de
decisiones, asegurando el gradualismo y la flexibilidad. Este enfoque fue muy efectivo en los primeros años
del proceso de integración, cuando la interdependencia económica era baja y el compromiso político se
encontraba en un punto máximo”. Sin embargo, a medida que se dejó atrás la etapa inicial, más sencilla y
menos conflictiva, quedó “en evidencia que las fragilidades institucionales del MERCOSUR se habían
multiplicado pari passu con la creciente complejidad que adquiría el proceso de integración”. De tal manera
que, actualmente “parece claro que, incluso para un acuerdo de integración “leve” (soft), los procedimientos
y las reglas (I) vigentes en el MERCOSUR son inadecuados. Lo son aún más si el objetivo es establecer
una unión aduanera y, eventualmente, un mercado común (I) A comienzos de su segundo decenio el
MERCOSUR enfrenta como un escenario posible la reiteración de una trayectoria de irrelevancia
característica de la mayoría de los acuerdos preferenciales de comercio entre países en desarrollo”.
1
Hasta el año 2006. A fines de ese año se crea el Parlamento del MERCOSUR, sucesor de la CPCM con escasas
atribuciones adicionales. La posibilidad de elección directa de sus integrantes (ya efectivizada por Paraguay) crea sin
embargo las condiciones para una nueva dinámica política en relación al tema que nos ocupa, lo que explica que este
año sea el cierre de nuestro análisis.
2
En el período 2003-2010 nace todo un nuevo conjunto de instituciones, acorde con el giro “social y productivo” que se
le quiere dar al MERCOSUR. Entre éstas cabe nombrar al FOCEM (Fondo de Convergencia Estructural del
MERCOSUR), el Instituto de Desarrollo Social del MERCOSUR, el Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados,
Provincias y Departamentos del MERCOSUR, el Observatorio de la Democracia, el Centro MERCOSUR de Promoción
del Estado de Derecho, etc.
3
El carácter intergubernamental del MERCOSUR implica que: 1-la decisiones se adoptan por consenso, lo
que otorga a todos los Estados parte idéntico poder de veto, en un contexto donde las asimetrías tienden a
producir divergencias de intereses más que convergencias; 2-la inexistencia de instituciones que puedan
expresar los intereses regionales en conjunto; 3-la concentración del poder de decisión en escasos actores
dependientes de los Poderes Ejecutivos nacionales; 4-la inexistencia de un auténtico “derecho comunitario”,
dada la necesidad de que las decisiones a nivel regional sean luego internalizadas por los órdenes jurídicos
internos de cada Estado; 5-claras insuficiencias en el sistema de solución de controversias ante la ausencia
de un Tribunal con capacidad para imponer a los Estados el resultado de sus fallos, que concentre la
interpretación del derecho “mercosureño” y que garantice la homogeneidad en la aplicación de las normas
MERCOSUR y; 6) la ausencia de mecanismos compensatorios que atiendan las asimetrías entre países
(con la excepción parcial del actual Fondo de Convergencia Estructural del MERCOSUR o FOCEM), entre
otras. En este sentido, y coincidiendo con lo expresado por Bouzas y Soltz (2002) “la virtud de la “levedad”
institucional del MERCOSUR puede transformarse en inoperante si no se avanza en su modificación.
El esquema intergubernamental y la concentración del poder de decisión delinean el marco de participación
de diversos actores sociales y políticos en el proceso de integración. Grandy y Bizzozero (1997) observan
que entre los agentes involucrados y que operan en el proceso de integración se observan distintos niveles
de gravitación y de participación que dependen del peso relativo que cada uno de los actores posee y de la
presión que pueden ejercer. En tal sentido distinguen tres círculos diferenciados de influencia: un sector con
capacidad de decisión y dos niveles de actores con capacidad de presión decreciente en la toma de
decisiones. El primer nivel de actores está integrado por los gobiernos nacionales, las tecno-burocracias
ministeriales y los grupos empresariales dominantes; el segundo nivel por los Parlamentos, los partidos
políticos, las centrales sindicales y las asociaciones de PYMES; el tercero, por último, está compuesto por
las Organizaciones no Gubernamentales, las Fuerzas Armadas, las Universidades y los Colegios
Profesionales, entre otros.
La influencia se articula además con la noción de “espacio de actuación”, que hace referencia a los ámbitos
de expresión de los distintos actores sociales involucrados en el proceso de integración pudiéndose
distinguir entre un nivel nacional y otro regional. Nos interesa destacar en particular que el esquema
institucional crea incentivos para que sólo el primer nivel de actores se exprese en el nivel regional.
Coincidiendo en líneas generales con esta perspectiva Hisrt (1996: 2) diferencia entre dos tipos de actores:
de primer y de segundo nivel. De acuerdo a sus palabras “Se trata de una diferenciación en el grado de
participación, determinada por condicionantes económicos y políticos y por el formato institucional del propio
proceso asociativo. En el primer nivel se ubican la burocracia, los grupos empresariales y las máximas
dirigencias políticas; en tanto que en el segundo nivel se sitúan los partidos políticos, las organizaciones
sindicales y los movimientos sociales”.
En ambos casos entonces, las contribuciones reseñadas permiten establecer un “mapeo” de actores, de
manera de precisar las capacidades con las que cuentan a la hora de evaluar su desempeño al nivel del
MERCOSUR. En relación a los partidos políticos, es claro que su ámbito de actuación ha sido el nacional,
con escasas proyecciones autónomas a nivel de la región, al menos hasta el año 2006. Su capacidad de
influencia, por otra parte, también se verifica a este nivel, dado un esquema institucional regional que
concentra rígidamente el poder de decisión en los Poderes Ejecutivos Nacionales.
4
Plataformas y partidos políticos: los posicionamientos en torno al MERCOSUR
1989: los antecedentes del MERCOSUR
Durante la década de los 80 Argentina y Brasil -de la mano de los presidentes Raúl Alfonsín (UCR) y José
Sarney- iniciaron un inédito proceso de acercamiento político, que culminó con la firma del Tratado de
3
Integración, Cooperación y Desarrollo en el año 1988 . Al momento de la elección presidencial argentina de
1989 la temática de la integración se encontraba entonces en la agenda política de los partidos,
considerados como una de las piezas claves para el éxito de la empresa integracionista. En este sentido,
por ejemplo, De Ritz (1991: 3-4) en un texto ya clásico se permitía afirmar “La construcción de una visión
política regional ha sido crecientemente enfatizada como un aspecto clave del proyecto de integración de
América Latina (I) [esa] es una tarea que recae, principalmente en los partidos políticos (I) En cualquier
proceso de integración tienen un papel muy importante como interlocutores por la gran cantidad de temas a
discutir y legislar y como vehículos para la agregación de intereses regionales e institucionalización de los
vínculos con sus equivalentes de otros países”. Sus palabras traducían académicamente la opinión del por
entonces presidente radical, quien afirmaba algunos años antes, en un Seminario titulado “Los Partidos
Políticos y la Integración de América Latina”: “no me cabe duda [de] que los partidos políticos aquí
representados tienen una misión que cumplir: la de trabajar en el seno de sus respectivas sociedades para
erradicar los prejuicios y los intereses sectoriales que conspiran contra la integración latinoamericana”
(Alfonsín, 1986:10).
Históricamente favorable a la integración latinoamericana, la opinión prevaleciente en el Partido Justicialista
era similar. Esa aprobación se reflejó en la continuidad del proceso luego de la derrota del radicalismo y la
asunción del nuevo gobierno de este signo partidario. Así, en julio de 1990 se firma el Acta de Buenos Aires
que establecía como objetivo la constitución de un Mercado Común entre Argentina y Brasil para el año
1.994. A fines de ese mismo año ambos países se comprometen formalmente con la firma del acuerdo de
Alcance Parcial de Complementación Económica Nº 14. Finalmente, y ya con la presencia de Uruguay y
Paraguay, en marzo del año siguiente se firma el Tratado de Asunción que crea el MERCOSUR.
En este contexto, no sorprende entonces que la temática integracionista se encuentre en ambas
plataformas de las elecciones presidenciales del año 1989. En el caso de la UCR, y en línea con las
políticas implementadas por el gobierno radical, la plataforma establecía que se buscaría “la profundización
de la integración de América latina a través del perfeccionamiento de los mecanismos de consulta,
particularmente instrumentados en los acuerdos de los ocho presidentes latinoamericanos celebrados en
Acapulco, los convenios de integración con Brasil y Uruguay y el Tratado de Paz y Amistad con Chile”
(Plataforma Electoral UCR, 1989: 19). También se reafirmaba la importancia de la ALADI y del Grupo de
Apoyo a Contadora. Por último, se reivindicaba el multilateralismo y la acción concertada (que trascendía
los márgenes de América Latina) en las organizaciones internacionales.
3
El Tratado se firmó en noviembre de ese año; unos meses antes Uruguay se había sumado a las tratativas argentinobrasileñas. Paraguay se incorporaría al proceso ya avanzado el año 1989.
5
El PJ, en tanto, establecía que “la política exterior justicialista buscará progresos definitivos en la integración
con los países de la Cuenca del Plata y de la región Andina (I) El esfuerzo integrador político deberá
crecer al mismo tiempo que el económico” (Plataforma Electoral PJ, 1989: 161). También se advertía sobre
la necesidad de reformular integralmente la relación con Estados Unidos y de vincular la política exterior al
conjunto de políticas que se aplicasen al interior del Estado.
En ambos casos la integración latinoamericana se incluía en apartados específicos dedicados a las
propuestas generales de política exterior y la agenda integracionista era de carácter “abierto” ó, en otros
términos, no se especificaba qué se entendía por “integración” ni cuáles eran los aspectos incluidos en un
hipotético proceso integracionista, más allá de las referencias generales a “integración política o integración
económica”. Esta postura se adecuaba al contexto de incertidumbre que rodeaba al proceso integracionista,
no sólo en términos de quienes serían finalmente los países comprometidos en el proceso (que claramente
pretendía incluir a Chile, por ejemplo) sino en torno al modelo de integración que se pondría en vigencia.
1995: El MERCOSUR en marcha
Para la próxima elección presidencial, seis años más tarde, tanto la UCR como el PJ consideraron en sus
plataformas electorales al MERCOSUR (de forma no exclusiva) en el marco de sus respectivas propuestas
económicas y de política exterior.
Durante esos años el gobierno justicialista había avanzado sobre un conjunto de reformas “estructurales” de
claro raigambre neoliberal. En ese contexto, se había reformulado la propuesta que sustentó en su
momento el acercamiento entre Argentina y Brasil: frente a una integración “gradual y profunda”, se había
priorizado la rapidez y la integración básicamente económica- comercial explicitado en los lineamientos del
4
regionalismo abierto ; frente al modelo de convergencia estructural, basado en las exportaciones
industriales y en la defensa de sectores sensibles, se optó por la liberalización comercial recíproca y al
mercado mundial, dejando al mercado como mecanismo asignador de recursos; frente a la intención de
incluir a legisladores y otros actores político partidarios en el proceso de integración, se concentró las
capacidades de decisión en los poderes ejecutivos nacionales. Las bases de este nuevo modelo de
integración que sustentó en sus orígenes al MERCOSUR son claramente visibles en las plataformas
electorales de ambos partidos.
La UCR, en el lugar de la oposición, recuperó la herencia alfonsinista en términos de integración regional y
acusó al PJ de abandonar “la tradicional política argentina de solidaridad y cooperación con América Latina”
(Plataforma Electoral UCR, 1995: 19) a la vez que afirmaba que “la administración del Presidente Menem
nunca defendió con coherencia los intereses nacionales en el proceso de conformación del MERCOSUR”
acusándolo de priorizar el NAFTA (Plataforma Electoral UCR, 1995: 19). En contraposición, proponía
profundizar el MERCOSUR, lo que equivalía al “fortalecimiento de los vínculos no sólo económicos y
comerciales, sino fundamentalmente políticos, con los países que comprendan los futuros espacios de
4
De acuerdo a la CEPAL “se denomina regionalismo abierto al proceso que surge al conciliar ambos fenómenos (...): la
interdependencia nacida de acuerdos especiales de carácter preferencial y aquella impulsada básicamente por las
señales de mercado resultantes de la liberalización comercial en general” (en Gaveglio y Fernández, 2000: 22). En otros
términos, el regionalismo abierto es la base teórica y práctica sobre la que se erigen los procesos de integración que
nacen a partir de la década de los 90 en América Latina: integrarse en forma simultánea y complementaria a la
imposición de reformas de mercado para abrir sus economías al mercado mundial
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integración” (Plataforma Electoral de la UCR, 1995: 15). Sin embargo, las propuestas que realizaba el
partido no se diferenciaban de lo planteado por el PJ: “estrechar relaciones con otros bloques económicos y
particularmente una acción de coordinación con el NAFTA (Plataforma Electoral de la UCR, 1995: 16),
“propiciar la apertura comercial exportadora” (Plataforma Electoral de la UCR, 1995: 23) y “facilitar una
mayor capacidad de negociación de los países en particular y la región en general” (Plataforma Electoral de
la UCR, 1995: 15). Fundamentalmente, la UCR planteaba en su plataforma que “el camino de la apertura
regional es el más indicado para luego lograr una integración positiva al mundo” (Plataforma Electoral de la
UCR, 1995: 24), lo que equivalía a decir que el MERCOSUR era un medio para otro objetivo más
importante.
La propuesta del PJ tenía mayores alcances pero se sustentaba en una concepción similar, el MERCOSUR
era concebido como un paso previo para otro objetivo de mayor alcance: “el MERCOSUR es la plataforma
para la inserción internacional de nuestro país” o, directamente, “el MERCOSUR no es un fin en sí mismo
(I) es un mecanismo realista, razonable y flexible que nos permitirá volver al lugar que la Argentina
merece” (Plataforma electoral PJ, 1995: 72). En el ejercicio del gobierno y, por eso mismo, a cargo de las
negociaciones del MERCOSUR, el PJ expresaba un análisis más ajustado del múltiple impacto del proceso
en marcha. Así, el MERCOSUR estaba considerado en pie de igualdad con las reformas emprendidas
internamente: “la apertura de la economía, las privatizaciones, la desregulación y la reforma del Estado, la
integración en el MERCOSUR, replantean substancialmente el equilibrio interno entre las regiones y
sectores que componen la Nación” (Plataforma Electoral PJ, 1995: 44). Coherente con este planteo, el
MERCOSUR era considerado profusamente en el ámbito de la política económica, ya sea a nivel interno o
de la política exterior. Esa consideración también respondía sin lugar a dudas a la concepción del
MERCOSUR como “mercado ampliado”, es decir, como una integración fundamentalmente económica. Aún
así, el MERCOSUR era reivindicado como “un acuerdo político de la mayor importancia” (Plataforma
Electoral PJ, 1995: 72)
1999: El MERCOSUR en crisis
Para fines de la década de los 90, y de la mano de las economías de los dos socios mayores, el
MERCOSUR ingresa a un período de crisis. En particular, la devaluación de la moneda brasilera en enero
de 1999 pone en discusión el modelo de integración, sobre todo por los esperados efectos en la economía
argentina, que pierde rápidamente competitividad en su principal mercado de exportación.
Frente a este escenario, los programas partidarios coincidieron una vez más: tanto la UCR como el PJ
enunciaron explícitamente que el MERCOSUR era una “opción estratégica” para nuestro país y descartaron
el abandono de la integración. En ambos casos también el MERCOSUR ocupó un espacio mucho más
importante, con apartados específicos en el caso de la Alianza (UCR-FREPASO) y con una extensa y
detallada lista de políticas susceptibles de aplicarse para profundizar la integración regional. Sin embargo,
por primera vez se observa una clara diferencia a la hora de identificar concepciones políticas sobre el
MERCOSUR, con una postura crítica pero inscripta explícitamente en los lineamientos del regionalismo
abierto (PJ) y una postura que plantea una “integración (I) coherente (I), [que debe] expresarse en todos
los planos: comercial, económico, cultural, científico, tecnológico y político” (Carta Abierta a los Argentinos,
1998: 18), con intención de avanzar en torno a la supranacionalidad (UCR-FREPASO)
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Así el PJ, asumiendo las posibles consecuencias de la devaluación de Brasil planteaba que “promoveremos
la coordinación macroeconómica en el MERCOSUR para reducir el impacto de las crisis económicas y
cambios bruscos en las políticas macroeconómicas de los países miembros” (Plataforma Electoral PJ,
1999:33), pero asumía que el modelo de integración era el adecuado al afirmar que “impulsaremos la
consolidación del MERCOSUR y en consecuencia, continuaremos con la estrategia del regionalismo abierto
(I) promoveremos el acuerdo de una agenda de temas con Brasil que incluya el cumplimiento de lo
pactado en la conformación de la Unión Aduanera” (Plataforma Electoral PJ, 1999:34). Cabe mencionar que
el candidato por el PJ, Eduardo Duhalde tenía la doble tarea de diferenciarse del gobierno -de su mismo
signo partidario y con quien mantenía una pública disputa por el control del partido- y de la Alianza
opositora, que llegaba con mejores posibilidades a la elección general. En este sentido Novaro (s/d: 15)
afirma que “La idea de que Menem y Duhalde encarnan "dos modelos de país", más allá de la eficacia
retórica que puede haber tenido durante el desarrollo de
este conflicto, adquirió cierta credibilidad
programática a raíz de la disputa sobre ciertos temas macroeconómicos e internacionales: la posición frente
al MERCOSUR y el ALCA, frente a la devaluación y la dolarización (I) y algunos temas más. Con todo, la
dramatización de estas diferencias es más significativa que las diferencias en sí, que en muchos casos son
de grado, y en todos, el resultado más que el motor del propio cuadro de enfrentamiento generado por una
bicefalía partidaria irresuelta durante varios años”
La Alianza, en tanto, se destacó por explicitar propuestas de políticas novedosas que implicaban
efectivamente una profundización del MERCOSUR hasta entonces vigente: “Promover alianzas estratégicas
con las empresas de los países del MERCOSUR para mejorar la capacitación tecnológica y organizacional
y expandir las exportaciones hacia terceros países (Plataforma Electoral Alianza, 1999: 15), “Avanzar en la
integración eléctrica del MERCOSUR” (Plataforma Electoral Alianza, 1999: 18), crear un “grupo de análisis
de problemas de administración fiscal derivados del MERCOSUR” (Plataforma Electoral Alianza, 1999:19),
“Fortalecer la participación del Ministerio de Trabajo en la fijación de políticas en el MERCOSUR con el
objeto de que el sistema de relaciones laborales del país permita armonizar las necesidades de
productividad y competitividad del mercado subregional con los standard laborales de los trabajadores
argentinos” (Plataforma Electoral
Alianza, 1999: 45) y “Propugnar el diseño de políticas de Ciencia y
Tecnología comunes para el MERCOSUR” (Plataforma Electoral Alianza, 1999: 62), entre otras.
Lo que se vislumbraba en esa elección general quedaría muy claro en la próxima, tres años más tarde: el
modelo integracionista necesitaba una revisión general, una vez agotada la liberalización comercial e
iniciado el camino de la profundización de la integración. Amén de una notoria insuficiencia institucional para
gestionar un proceso que se tornaba cada vez más complejo (por las áreas temáticas involucradas y por el
número de actores sociales y políticos internos que reclamaban por su participación), empezaba a quedar
en claro que el MERCOSUR realmente existente no protegía a los países de crisis externas, no garantizaba
que los socios cumplieran los compromisos asumidos y, tendencialmente, favorecía a los Estados parte con
una economía más diversificada.
2003: El “nuevo” MERCOSUR
En el año 2003 la todavía no resuelta crisis política derivada del colapso de fines del 2001 fracturó la oferta
electoral del PJ en tres opciones: Frente por la Lealtad (Menem-Romero), Frente Movimiento Popular
(Rodríguez Saa-Posse) y Frente Para la Victoria (Kirchner-Scioli). Esta fractura tuvo el mérito de facilitar la
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identificación de las distintas posturas que con respecto al MERCOSUR (y otros temas) convivían en el
seno del mismo partido. Cabe mencionar que la elección presidencial de ese año se caracterizó por
presentar una fuerte dimensión fundacional, acorde con las características inéditas que rodearon al proceso
electoral luego del estallido económico-social del año 2001.
En relación con el PJ-Frente por la Lealtad (FPL), la opción era clara: la Asociación de Libre Comercio de
las Américas (ALCA) resultaba más atractiva que el MERCOSUR. Así, si afirmaba que “constituiremos a la
Argentina en protagonista de la interrelación entre el MERCOSUR y el NAFTA para que no resulten de
ninguna manera excluyentes en el camino hacia la conformación del ALCA”, proponía “iniciar
inmediatamente las negociaciones con el gobierno de los Estados Unidos tendientes a un acuerdo de
integración comercial” (Plataforma Electoral FPL, 2003: 10-11), que diluiría al MERCOSUR. En
contraposición, el PJ-Frente Movimiento Popular (FMP) proponía “refundar la Argentina”. En ese proceso, el
MERCOSUR ocupaba un lugar central: “convocar de inmediato a una Cumbre de Presidentes del
MERCOSUR a los fines de refundar el Mercado Regional que tiene para la Argentina un sentido estratégico”
(Plataforma Electoral FMP, 2003: 15) y proponía “La Argentina sostendrá en el MERCOSUR la libre
circulación de personas dentro del mercado”, “Se propiciará que en el MERCOSUR los títulos de nivel
secundario, terciario y universitario serán validos en todo el territorio del mercado”, “La Argentina propondrá
establecer en el MERCOSUR un salario mínimo, vital y móvil, con vigencia para los trabajadores de todo el
mercado”, “Se propiciará en el MERCOSUR la creación de un Fondo Regional Solidario que tendrá como
objetivo elevar el nivel sanitario, de previsión social y alimentaria, de manera de hacer realidad el principio y
derecho a la igualdad, nivelando para arriba”, “Se propiciará la creación de la Corte Suprema del
MERCOSUR”, entre otras, para finalizar “La nueva constitución del MERCOSUR que se propone
contemplará un gobierno republicano, democrático, social, representativo y federal” (Plataforma Electoral
FMP, 2003: 15-16).
Por último, el Frente Para la Victoria (FPV) proponía “un MERCOSUR igualitario, integrado, y que nos de el
mismo marco de desarrollo que al resto de los países que lo integran” (Plataforma Electoral FPV, 2003: 5) y
enunciaba su preferencia por un modelo de integración comunitario, al estilo de la Unión Europea.
Frente a la diversidad de opciones que desplegó el PJ, la UCR, reducida a su mínima expresión como
consecuencia de su salida anticipada del gobierno, apenas esboza la necesidad de construir un “espacio
político común para las negociaciones internacionales” (Plataforma Electoral UCR, 2003: 15), si bien
también detallaba algunas políticas susceptibles de aplicarse a nivel regional.
A excepción del PJ-FPL, el resto de los actores partidarios apostaba entonces por un nuevo MERCOSUR,
que definiría el camino que empezó a transitar el proceso de integración a partir de la victoria del FPL en
ese mismo año.
Dentro de los márgenes de esta reducida síntesis cabe mencionar que el análisis comparativo en términos
diacrónicos permite obtener una serie de conclusiones provisorias. En primer lugar, que el MERCOSUR
ocupó un lugar creciente en las plataformas electorales a lo largo del período bajo análisis, proceso que se
observa en ambos partidos. En el año 2003, sin embargo, al menos una fracción del PJ (FPL) le dedicó un
espacio escaso, acorde con su opción pro-ALCA. En segundo lugar, y como ya mencionamos, la elección
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del año 1999 se caracterizó por enunciar explícitamente por primera vez al MERCOSUR en el marco de
“modelos” específicos de integración (regionalismo abierto vs. integración profunda). Esto no implica que no
hubiese un modelo en los planteos eleccionarios anteriores, sino que este modelo estaba implícito y era
compartido por los dos partidos analizados, en el formato del MERCOSUR “como instrumento” para lograr
otro objetivo: la integración en el mercado mundial. A partir de 1999, y en particular en la propuesta
aliancista, se plantea claramente otra opción. El año 2003 continúa con esta tendencia, pero con una
particularidad: por primera vez se observa que la integración regional en general, y el MERCOSUR en
particular, se inscriben dentro de claras concepciones en torno al “futuro deseable” para estos procesos.
Desde la “opción ALCA” (FPL), pasando por la “opción radicalmente refundadora” (FMP) hasta la “opción
del MERCOSUR igualitario y para el desarrollo” (FPV) es posible identificar un “horizonte” en el cual inscribir
las políticas integracionistas. Hasta esta elección, el MERCOSUR está planteado en términos coyunturales,
sin perspectivas a largo plazo, tal como es posible observar en la plataforma de la UCR de ese mismo año.
Por último, es claro que más que posiciones político partidarias sólidas que se sostienen a lo largo del
período, lo que se observa son posiciones fuertemente influenciadas por el entorno en el que se
desenvuelven los partidos, sin que se puedan verificar claras líneas ideológico-políticas de diferenciación
interpartidaria.
Partidos políticos y cambios partidarios
La bibliografía reciente que aborda los partidos políticos coincide en afirmar las importantes
transformaciones que éstos han experimentado en las últimas décadas, ya sea en términos de sus
relaciones con el Estado y la sociedad civil (Katz y Mair, 2004) o en términos organizacionales (Panebianco,
1990), impactando sobre sus capacidades y las funciones que (hasta el momento) parecían cumplir en el
seno de los respectivos sistemas políticos nacionales (Scherlis, 2009). Para el caso argentino diversos
autores también señalan cambios similares a los identificados en otros casos (Levinsky, 2005; Persello,
2007), lo que indicaría que se trata de una tendencia general más que de experiencias aisladas.
En el caso del justicialismo, Levinsky (2005) plantea que el partido experimentó durante los años 80 y 90
tanto una “desindicalización” como una reestructuración programática. El primer proceso puede ser
entendido como un cambio en la coalición dominante y como un proceso de autonomización del partido en
relación con el sindicalismo peronista. El segundo cambio se relaciona con las bases programáticas del
partido -de la mano de un nuevo liderazgo- que abandona la tradicional orientación estatista a favor del
neoliberalismo y del libre mercado. Dentro de una estructura organizacional particular, caracterizada por su
débil rutinización, el predominio de estructuras informales y la creciente importancia del clientelismo como
forma básica de articulación del partido con sus bases electorales, es claro que a lo largo del período el PJ
experimentó una sensible disminución en su capacidad de actuar de forma autónoma.
Bajo un formato organizacional diferente, la UCR recorrió un camino similar en sus consecuencias: las
fallidas experiencias de gobierno, sumados a una constante pugna entre facciones que dan cuenta de una
fuerte heterogeneidad interna (y que se tradujo en divisiones partidarias formales) afectaron sensiblemente
su capacidad de intervención en tanto partido en el diseño, ejecución y control de las políticas públicas.
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Si a partidos en procesos de cambio sumamos una estructura institucional mercosureña cerrada e
insensible a las demandas de participación de otros actores sociales el cuadro resultante es claro: los
partidos en tanto organizaciones permanecieron en gran parte ajenos al proceso de integración. Esto no
implica, sin embargo, que los partidos políticos no consideraran al MERCOSUR dentro de las áreas
temáticas políticamente relevantes. Por el contrario, y tal como demuestra el análisis de las plataformas
electorales, el MERCOSUR fue objeto de un creciente interés atento a las exigencias del entorno y que
ofició como línea divisoria hacia el interior de las mismas organizaciones partidarias más que entre partidos
diferentes. Ese interés, sin embargo, no pudo traducirse en una participación directa.
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Documentos
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