Políticas para reducir el daño causado por el consumo de alcohol

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ARTÍCULO ESPECIAL
Políticas para reducir el daño causado por el consumo
de alcohol: una aproximación desde la salud pública
171.142
Joan R. Villalbí, Alícia Rodríguez-Martos, Josep M. Jansà y Joan Guix
Agència de Salut Pública de Barcelona. Barcelona. España.
El consumo de sustancias adictivas está condicionado por
diversas políticas públicas. En el caso del tabaco, el desarrollo de acciones estratégicas para influir en las políticas
públicas desde el movimiento de prevención ha conseguido
en unos años modificar el enfoque de los medios de comunicación y generar políticas reguladoras más favorables para
la prevención1. Esta experiencia podría extrapolarse al caso
del alcohol y de otras sustancias adictivas. Algunas revisiones y el proyecto «Tendiendo puentes» ofrecen una visión
integral de las políticas para prevenir el daño que ocasiona
el alcohol2-6. La prevención de los efectos adversos del consumo del alcohol ha permanecido relativamente ausente
de los esquemas de planificación global en salud en España, pese a algunas reflexiones iniciales generadas desde
sectores profesionales7,8. Su presencia en documentos de
planificación operativa es en general limitada. Incluso en los
procesos vinculados con la experiencia de planificación generada por el desarrollo español de los objetivos de la iniciativa de Salud para Todos de la Organización Mundial de la
Salud y su evaluación, suele mencionarse sólo el tratamiento
de la dependencia alcohólica o el abordaje de personas con
un consumo excesivo9-11. Desde el punto de vista preventivo, las acciones se han centrado en los programas de educación en el medio escolar, de efectividad discutida, o como
mucho modesta12. Sin embargo, hay un interés creciente
desde la medicina y la salud pública por comprender los
mecanismos que favorecen la adopción de políticas que fomentan la salud y por integrar la abogacía en su abanico de
actividades, incluyendo el problema del alcohol8,13,14. Recientemente, fenómenos como el botellón en muchas ciudades y los accidentes de tráfico relacionados con el alcohol
lo han situado más cerca de la agenda política15. Este trabajo pretende contribuir al desarrollo de una estrategia de
control de los problemas de salud relacionados con el consumo de alcohol en España.
Material y método
Se realiza una valoración de la situación actual respecto al uso del alcohol y
los problemas asociados, así como un análisis de los actores implicados y de
las posibles políticas de control, inspirándose en las acciones emprendidas
desde el movimiento de prevención del tabaquismo que han favorecido recientes regulaciones del tabaco16. Se analiza su aplicabilidad y equivalencia
en el caso del alcohol, así como posibles obstáculos y alianzas para generar
unas políticas públicas más preventivas. Para ello, se revisa la literatura reciente sobre la prevención del daño relacionado con el consumo de alcohol
de forma integral. Se formula un inventario de actores implicados en las políticas públicas en este campo. De la combinación de estos elementos se extrae un espectro de acciones de abogacía a desarrollar y una priorización.
Como eje de las actividades del movimiento de prevención del tabaquismo,
se revisan los documentos estratégicos del Comité Nacional de Prevención
del Tabaquismo (CNPT) y sus dirigentes. Así se identifican las acciones desarrolladas para favorecer la regulación del tabaquismo, que se aplican a los
esquemas anteriores.
Correspondencia: Dr. J.R. Villalbí.
Agència de Salut Pública de Barcelona.
Pza. Lesseps, 1. 08023 Barcelona. España.
Correo electrónico: [email protected]
Recibido el 16-6-2006; aceptado para su publicación el 23-6-2006.
Resultados
En la tabla 1 se presentan algunas características de nuestro
patrón actual de consumo de alcohol17. Su impacto sobre la
salud se relaciona directamente con el consumo global por
habitante. El consumo ha descendido, pero sigue siendo
alto18. Aunque no disponemos de estudios recientes para el
conjunto de España, aportaciones centradas en comunidades autónomas o grandes ciudades indican que en España
las mayores repercusiones que sobre la salud tiene el uso de
alcohol se relacionan hoy día con la cirrosis hepática asociada al consumo elevado y sostenido, pero también con los accidentes de tráfico asociados a episodios de consumo elevado19-22. El consumo elevado intermitente se refiere más bien
a la cerveza y los licores (en combinación) y parece especialmente frecuente entre los jóvenes23. Hay indicios de que la
industria ha ajustado su mercadotecnia de forma específica
al segmento juvenil para fomentar estas tendencias24.
En la tabla 2 se enumeran los actores interesados en fomentar el consumo, distinguiendo entre actores principales
y otros actores asociados. Las principales patronales son la
Federación Española del Vino (FEV), Cerveceros de España
y la Federación Española de Bebidas Espirituosas (FEBE), y
están presentes en la Confederación Española de Organizaciones Empresariales (CEOE) a través de la Federación Española de Industrias de Alimentación y Bebidas (FIAB). Las
3 han creado organizaciones paralelas que pueden contriTABLA 1
Algunas características del patrón actual de consumo
de alcohol relevantes para la formulación de políticas
reguladoras en España
– Hay una disminución del consumo global (en gramos de alcohol per
cápita) a expensas de un menor consumo diario de alcohol y un menor
consumo de vino y licores
– La mayoría de los usuarios de alcohol tienen un consumo moderado o
de bajo riesgo para la salud
– A nivel poblacional, buena parte de los efectos adversos para la salud
están relacionados hoy día con las consecuencias no deseadas de
episodios de consumo elevado en personas sin dependencia alcohólica
(que se asocian a accidentes de tráfico o de otro tipo)
– Las personas con dependencia alcohólica concentran un mayor
volumen de consecuencias negativas (laborales, sociales y en salud)
– El patrón de consumo de las personas con dependencia implica todo
tipo de productos con alcohol (vino, cerveza y licor)
– El consumo normativo vinculado a la comida y las celebraciones se basa
en el vino y el cava. En personas de bajo riesgo, da lugar en ocasiones a
episodios de consumo excesivo, que pueden tener consecuencias
adversas (por accidentes de tráfico o de otro tipo)
– Los episodios intermitentes de consumo concentrado guardan relación
principalmente con los licores (combinados) y la cerveza, con patrones
peculiares para jóvenes y en zonas turísticas
– Hay una creciente presión publicitaria centrada en los jóvenes que
relaciona el uso de licores combinados y cerveza con la diversión, los
efectos psicoactivos del alcohol y el éxito social y sexual
– En la población adolescente y juvenil el uso de alcohol no está
relacionado con los hábitos alimentarios, se centra especialmente en el
ocio nocturno y de fin de semana, y se basa en licores combinados y
cerveza, con vino (calimocho) en algunas zonas
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TABLA 2
Actores interesados en fomentar el consumo de alcohol
Actores principales
Productores
Viticultores
Bodegas de vino
y cava
Fabricantes y
distribuidores
de licor
Cerveceras
Otros actores relevantes
Sindicatos agrarios
Cooperativas vinícolas
y agrarias
Patronales y organizaciones
vinculadas (FEV, FIVIN)
Sector publicitario
Medios de comunicación
Industria del corcho
Industria del vidrio
Patronales y organizaciones
sociales (FEBE, FAS)
Sector publicitario
Medios de comunicación
Patrocinados (deporte,
música)
Patronales y organizaciones
vinculadas (Cerveceros
de España, CICS)
Sector publicitario
Medios de comunicación
Patrocinados (deporte, música)
Industria del vidrio
Expendedores
Establecimientos
Gremios y patronales
de restauración
del sector
y hostelería
Empresas de ocio
nocturno
Establecimientos
Gremios y patronales
de comercio
del sector
alimentario
Establecimientos
de comercio
especializado en
vinos y licores
Relaciones con
la Administración
pública
Gobiernos locales
en zonas
productoras
Agricultura
Industria
Trabajo
Hacienda
Hacienda
Industria
Trabajo
Hacienda
Turismo
Comercio
Hacienda
Gobiernos locales en
zonas turísticas
Comercio
Hacienda
CICS: Centro de Información Cerveza y Salud; FAS: Fundación Alcohol y Sociedad; FEBE:
Federación Española de Bebidas Espirituosas; FEV: Federación Española del Vino; FIVIN:
Fundación para la Investigación del Vino y Nutrición.
buir a sus relaciones públicas y la defensa de sus intereses.
Estas organizaciones adoptan la forma de entidades de investigación (Fundación para la Investigación del Vino y
Nutrición, FIVIN) o información (Centro de Información Cerveza y Salud, CICS), o incluso de organizaciones presunta-
mente orientadas a la prevención (Fundación Alcohol y Sociedad, FAS). En estas organizaciones pantalla suelen estar
implicadas personalidades relevantes desde el punto de vista profesional o académico.
Pese a que el sector de la cerveza invoca su presencia tradicional y su espacio dentro del sector agrícola como el
vino, el análisis revela diferencias en el posicionamiento de
los sectores de la cerveza y licores respecto al sector del
vino y cava. Por otra parte, podría haber una mayor presencia de cerveza y licor en los sectores de ocio nocturno, así
como una alta vinculación con la industria publicitaria y, a
través de ésta, con los medios de comunicación25,26.
Se propone un esquema preliminar de políticas para el alcohol basado en la experiencia del CNPT y en una revisión reciente sobre la efectividad y viabilidad de las intervenciones
preventivas sobre el alcohol4 (tabla 3). De este esquema se
desprende un modelo de gestión global del problema que
va mucho más allá del tratamiento de las personas con dependencia alcohólica y de la prevención en los escolares.
Esto implica tomar opciones como concentrarse en los ámbitos con mayor efectividad preventiva. Por otra parte, es
deseable formular políticas generales para ayudar a las víctimas del alcohol y para regular la disponibilidad de bebidas
alcohólicas y la conducción. Sin embargo, segmentar según
el tipo de producto al valorar la política fiscal y la regulación
de la publicidad puede reducir la resistencia a las políticas
preventivas y hacerlas más viables27.
Discusión
Del análisis se desprende que el requisito para el desarrollo
de una estrategia política orientada a la prevención es la
existencia de una coalición que agrupe a un amplio espectro
del movimiento de prevención. Ésta debe plasmarse en una
organización capaz de desarrollar una estrategia de manera
legitimada y de mantener una interlocución efectiva con los
medios y las autoridades, equivalente a la realizada por el
CNPT en el caso del tabaco. Los elementos cruciales se recogen en la tabla 4, que se estructura de acuerdo con la experiencia del CNPT en tabaquismo28. Destacan la formulación de una estrategia general que cubra todo el espectro de
políticas públicas, la definición de prioridades y el desarrollo
posterior de acciones de comunicación a medios y autoridades, junto con estímulos a los legisladores. El emergente mo-
TABLA 3
Políticas públicas que pueden influir en el consumo de alcohol, por eje temático
Ejes temáticos
Regulación de la promoción y publicidad
Políticas públicas
Restricción de la publicidad en medios de comunicación
Restricción del patrocinio
Política fiscal y de precios
Impuestos como instrumento para subir el precio y disminuir el consumo
Regulación de la disponibilidad del alcohol
Regulación de puntos de venta, espacios de consumo (horarios, límites, espacios sin venta de alcohol, etc.)
Regulación de la venta a menores
Medidas sobre conducción de vehículos
y alcohol
Regulación de límites para la conducción y otras actividades
Controles de alcohol en aire espirado
Retirada del carnet
Tratamiento e intervención precoz
Formación del personal sanitario
Programas en atención primaria de salud y otros entornos asistenciales
Programas en entornos laborales
Consolidación y acreditación de una red especializada de atención a la dependencia
Programas dirigidos a los familiares de las personas con dependencia
Fomento de organizaciones y grupos de ayuda mutua de afectados y familiares
Tratamiento obligatorio para personas con problemas legales relacionados con el alcohol
Otras políticas públicas relevantes
Campañas de publicidad e informativas
Presencia del alcohol en actos y sedes institucionales
Tratamiento del problema en la enseñanza obligatoria
Fomento de la investigación básica, aplicada y evaluativa
Formación de expendedores y camareros
Regulación del etiquetado
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TABLA 4
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– Agrupar y coordinar a los actores clave favorables a la prevención
– Identificar las políticas más prioritarias para la prevención
– Desarrollar de forma consensuada los contenidos de las políticas
prioritarias y difundirlos
– Crear una red de comunicación para el movimiento de prevención
– Influir en los medios de comunicación y desarrollar referentes
– Convertirse en interlocutor de los poderes públicos
– Identificar a los actores contrarios a la regulación y anticiparse a sus
acciones
vimiento de prevención en este campo debe actuar de forma
planificada y organizada para mejorar la situación, de manera similar a lo planteado en otros entornos29,30.
La problemática del alcohol es distinta de la que plantea el tabaco, pues es posible un consumo de alcohol exento de consecuencias adversas a nivel individual. Se aprecian también
similitudes entre el caso del tabaco y el del alcohol. En efecto,
con una perspectiva poblacional, reducir el daño a la salud
que actualmente causa el alcohol requiere reducir el consumo. En este sentido, los actores interesados en favorecer el
consumo de alcohol tienen intereses contrarios a la prevención. Esto obliga a sofisticar y graduar los mensajes y las políticas desde una perspectiva de salud pública. Parece relevante
el hecho de que los distintos sectores relacionados con el alcohol se hayan dotado de organizaciones pantalla en España.
En la experiencia de prevención del tabaquismo, la industria
tabaquera creó una organización como el Club de Fumadores
para la Tolerancia con objeto de defender sus intereses en los
medios y ante el público sin tener que aparecer directamente.
Las declaraciones de misión de las patronales del sector hacen hincapié en su interés por favorecer entornos sociales y
legales en que puedan optimizar su negocio. En fechas recientes hemos visto que desde plataformas presuntamente
preventivas vinculadas a la industria del alcohol se han criticado planteamientos reguladores de la Administración31.
Un análisis estratégico ha de valorar con detalle a los actores, más allá de la perspectiva general. Parece que los sectores de la cerveza y el licor carecen de los fuertes vínculos
con la población agraria y los gobiernos locales en zonas rurales, vínculos que en cambio sí tienen los viticultores y los
productores de vinos y cava. Esto invita a pensar en la conveniencia de segmentar las políticas para facilitar su aceptación, planteando perspectivas diferenciadas para diversos
productos (vinos y cavas; cerveza, y alcoholes de alta graduación), en la medida en que hay patrones de consumo
distintos y que los grupos de interés implicados tienen estrategias de marketing y capacidad de influencia diversas.
Los grupos de interés contrarios a las políticas públicas de
prevención efectiva del daño causado por el alcohol son fuertes, están bien organizados y tienen estrategias bien definidas.
La planificación es crucial para generar unas políticas públicas
más favorables a la prevención del consumo de sustancias
adictivas, que genera hoy un alto coste sanitario. Para contrarrestar las acciones de los grupos de interés favorables a su
consumo, habría que dotarse de esquemas de organización
apropiados y definir una estrategia y prioridades. La experiencia del movimiento de prevención del tabaquismo ofrece lecciones valiosas y aplicables a la prevención de los daños causados por el consumo del alcohol y de otras sustancias.
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