Políticas activas de empleo en España

EL PAPEL DEL CAPITAL HUMANO : (Tema 5.3)
Políticas Activas de Empleo y Procesos de formación de las cualificaciones laborales : Argumentos en contra
de que las Políticas Activas pueden conseguir los objetivos para los que se han creado.
ÍNDICE
• INTRODUCCIÓN : Definición, clasificación y precedentes de las Políticas Activas.
• OBJETIVOS QUE PERSIGUEN.
• APLICACIÓN DE POLÍTICAS ACTIVAS EN ESPAÑA.
• EFECTOS DE LAS POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO
• CONCLUSIONES : Efectos Negativos :
• Ineficacia
• Limitaciones.
• Futuro de las Políticas Activas.
Grupo : 3ºA
1) INTRODUCCIÓN
Definición, clasificación y precedentes de las políticas activas:
Definición: Durante mucho tiempo la política de mercado de trabajo tenía un carácter pasivo y social y se
dirigía más a preservar los ingresos de los trabajadores en paro que a utilizar los recursos disponibles para
abordar los problemas fundamentales del mercado de trabajo. Sin embargo, a medida que las autoridades
económicas comprobaron que el problema del desempleo no era algo meramente coyuntural, fueron
adoptando distintos programas en los que no sólo se trataba de poner remedio a los efectos sociales del
desempleo, sino también a aumentar las oportunidades de los parados de encontrar empleo, a la vez que
mejorar el funcionamiento de este mercado.
Este conjunto de medidas es lo que se a calificado como política activa de mercado de trabajo.
Clasificación: El amplio abanico de medidas que se engloban bajo la denominación de política activa de
mercado de trabajo se puede articular en torno a cinco grandes categorías de programas:
• Servicios públicos de empleo
• Formación profesional
• Medidas destinadas a los jóvenes
• Medidas de ayuda a la creación directa de empleo y a la contratación
• Medidas en favor de los minusválidos
Servicio Público de Empleo: En la mayoría de los países existen agencias públicas de empleo que se
dedican a reducir los costes que, para los demandantes de empleo, supone la búsqueda de trabajadores
disponibles, y para los oferentes de empleo supone la búsqueda de puestos de trabajo vacantes.
El Servicio Público de Empleo (SPE) actúa, por un lado, como agente intermediador en el mercado de trabajo
y, por otro, como el agente encargado de gestionar y poner en práctica buena parte de la política de empleo
diseñada por el Gobierno, tanto en su vertiente pasiva de protección social al desempleo, como en su vertiente
activa de ayuda a la creación de empleo.
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El servicio público de empleo debe intervenir para facilitar la búsqueda de un empleo y la colocación, de
manera que se reduzca lo máximo posible el período de desempleo y el pago de subsidios.
En cuanto a las agencias privadas su papel sigue siendo complementario y se concentra en ciertos sectores de
trabajo. Por ello, la actuación del servicio público de empleo constituye un factor clave para asegurar un
funcionamiento eficiente del mecanismo de intermediación del mercado de trabajo. Los servicios públicos de
empleo se esfuerzan por cubrir una parte del mercado de trabajo lo más amplia posible. Pero en la práctica esa
ambición tropieza con el alto nivel de desempleo y con la limitación de sus recursos.
Un indicador de la cuota de mercado de las actividades de intermediación del servicio público de empleo es la
proporción de ofertas hechas a través de él en comparación con el conjunto de puestos de trabajo disponibles.
Pero tal vez el indicador que mejor responde al concepto de "tasa de éxito" del SPE sea la proporción del total
de contrataciones que se realizan con la ayuda del SPE, el problema es la escasa información de que se
dispone de ella.
Por otro lado, en cuanto a la eficacia de los servicios públicos de empleo un factor clave es que no basta
simplemente con ayudar a encontrar un empleo a aquellos que buscan un puesto de trabajo, tal como se a
hecho tradicionalmente, sino que también es necesario que se ayude a los empresarios a cubrir puestos
vacantes. Asi, la principal queja que tienen los empresarios sobre el SPE es que no suministra candidatos
adecuados y, sino recurren a él, es principalmente porque creen o esperan que seran más eficaces en este
sentido otros métodos de reclutamiento.
La Formación Profesional: Un elemento fundamental de la oferta de mano de obra es su calidad o capital
humano. Para la maximización del crecimiento económico es necesario disponer de una mano de obra
abundante y bien formada, es decir, de un adecuado capital humano. Sólo si se dispone del capital humano
adecuado los trabajadores podrán hacer frente a los cambios de las estructuras sectoriales y a los cambios
tecnológicos.
Se da el hecho de que de forma simultánea existe un continuado y elevado nivel de paro acompañado de una
escasez de mano de obra en algunas ocupaciones. En este caso, los puestos de trabajo existentes no son
adecuados para sus demandantes y la movilidad ocupacional necesaria para corregir por medio de la
adquisición de las cualificaciones exigidas no estaría funcionando satisfactoriamente.
Si se quiere impulsar el buen funcionamiento de la economía de un país va a ser preciso que el capital humano
se adecue a la necesidades existentes y ello es responsabilidad del conjunto del sistema de enseñanza. Al
abordar la formación únicamente como instrumento de política activa nos ocupamos sólo de los programas de
formación y readaptación profesional que llevan a cabo los poderes públicos.
Los programas de formación y readaptación profesional tienen un punto en común: se destinan a atender las
necesidades de aquellos grupos de la población de los que no se han ocupado o se han ocupado
insuficientemente la enseñanza y la formación profesional ordinarias o dentro de la empresa. Estos programas
sirven para adaptar las cualificaciones profesionales a las necesidades del mercado y, por tanto, desempeñan
un papel fundamental en la lucha contra el paro, facilitando la integración de los jóvenes en el mercado de
trabajo y la reinserción de los parados de larga duración.
La formación de adultos sin empleo ha sido durante mucho tiempo uno de los principales ejes de la política de
mercado de trabajo. Pero la formación dentro de la empresa constituye una fórmula frecuentemente utilizada.
Así en ocasiones los poderes públicos subvencionan este tipo de formación de la misma manera que financian
la formación impartida en otras instituciones.
En España existe un Acuerdo Nacional de Formación Continua (ANFC), firmado por las organizaciones
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empresariales y sindicales más representativas del país, con el objetivo de gestionar paritariamente, a través de
la Fundación para la Formación Continua en la Empresa (FORCEM), un nuevo modelo de formación
profesional en las empresas. Este Acuerdo se complementa con el acuerdo Tripartito de Formación Continua,
firmado por los mismos agentes sociales y el Gobierno, y que establecía las fórmulas de financiación del
ANFC.
Una de las ventajas de la formación dentro de la empresa es que asegura un contacto directo con el mundo del
trabajo, de tal forma que cuando una persona es admitida en un curso de formación dentro de la empresa tiene
grandes posibilidades de obtener un puesto permanente. Pero a pesar de sus ventajas, la formación dentro de
la empresa no puede sustituir todos los tipos de formación en centros especializados que actualmente se
ofrecen a los trabajadores con problemas de empleo. Además hay que advertir que la experiencia de los
empleadores en materia de formación es muy diferente. Por otra parte, por su misma naturaleza ciertos tipos
de formación son difíciles de organizar en las empresas.
La calidad de la formación, en particular la que se imparte en la empresa, sufre con frecuencia además
carencias de infraestructura institucional, especialmente en el plano de las tradiciones de enseñanza, los
métodos pedagógicos, la definición de las cualificaciones comúnmente admitidas y la homologación de las
cualificaciones.
Si los programas públicos de formación y readaptación profesional pretenden ser eficaces deben cumplir una
serie de requisitos, entre otros:
1 La formación impartida debe adecuarse a los perfiles reales de las cualificaciones que demanda el mercado
de trabajo.
2 La formación profesional debe impartirse según las diversas modalidades de instituciones con las que cuenta
cada país.
3 Los programas públicos de formación profesional deben impartirse de forma descentralizada, con la
participación de los empleadores, los representantes de los sindicatos a nivel local y los responsables de la
educación. No hay que olvidar que al igual que los poderes públicos no conocen la naturaleza de las
necesidades de capital fijo que tiene una empresa tampoco conocen las necesidades de capital humano, por
ello será necesario la colaboración directa entre las autoridades públicas encargadas de poner en marcha los
programas de formación y las empresas.
4 Se deben establecer los objetivos claros a alcanzar en los diferentes programas de formación. Estos
programas deben tener como premisa la necesaria coordinación entre la oferta pública y la oferta privada de
formación.
5 La orientación de la formación profesional ha de evolucionar con el tiempo, con el fin de adaptarse a las
necesidades de cada momento.
Los programas públicos de formación están sujetos a una serie de limitaciones:
a) La formación profesional no es una solución para los problemas del mercado de trabajo en el momento
presente, sino más bien deben concebirse como una inversión de futuro y
b) No son en ningún caso una solución de repuesto para las lagunas que puedan existir en la acción de los
poderes públicos en el campo de la enseñanza general y profesional de tipo escolar, ni para las iniciativas
adoptadas por los empleadores para asegurar la formación dentro de la empresa.
Medidas destinadas a los jóvenes: Están comprendidos en ellas los programas especiales destinados a los
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jóvenes que facilitan la transición de la escuela al trabajo (no engloban la participación de los jóvenes en los
programas que van destinados también a adultos). El objetivo es mejorar la situación de los jóvenes en cuanto
al empleo, las autoridades hacen frente a dos problemas : el abandono temprano del sistema educativo y la
transición de la escuela al trabajo.
Las estrategias más utilizadas son :
a) Aumentar la proporción de jóvenes que siguen estudios secundarios de segundo ciclo.
b) Intensificar y desarrollar la formación dentro de la empresa.
Subvenciones a la creación directa de empleo y a la contratación: Se trata de medidas destinadas a
fomentar la contratación de parados y otros grupos específicos en función de las prioridades de la política
relacionada con el mercado de trabajo (a excepción de los jóvenes y los incapacitados a los que se les destina
un programa específico). Se suelen establecer tres tipos de programas:
a) Subvenciones al empleo permanente en el sector privado.
b) Ayudas a los desempleados que crean nuevas empresas.
c) Creación directa de puestos de trabajo en el sector público.
Las medidas financieras pueden adoptar también otras formas, como una reducción general de las
deducciones practicadas sobre los salarios con el fin de incrementar la demanda de mano de obra, o una
reducción de los tipos marginales del impuesto sobre la renta para aumentar la oferta de mano de obra.
Las ayudas al empleo permanente en el sector privado son subvenciones a la contratación de trabajadores
pertenecientes a grupos específicos. La gran mayoría de los programas adopta la forma de subvenciones a la
contratación en favor de grupos objetivos, tienen generalmente carácter temporal y en la mayoría de las
ocasiones se pagan en el momento de la contratación, pero
con la condición de que al mismo tiempo no se despida a otros asalariados de la empresa.
Hay que decir que la mayor parte de las ayudas a la contratación se traducen en importantes pérdidas netas; en
otras palabras, numerosos empleos subvencionados se habrían creado de todas formas.
La mayoría de los países ofrecen ayudas a los desempleados que crean nuevas empresas y ejercen una
actividad independiente. Estas ayudas han sido consideradas desde siempre como una prolongación de los
sistemas de prestaciones de desempleo.
Por último, dentro de las ayudas al empleo destaca la creación directa de empleo por parte del sector público.
En la mayoría de los programas, las actividades están organizadas por las autoridades locales, pero las
financia la administración central. Los problemas administrativos que aparecen perjudican la eficiencia y son
imputables en parte a las frecuentes modificaciones de las reglamentaciones. Pero también han contribuido los
conflictos de objetivos entre los diversos agentes: a las entidades locales les interesa sobretodo los resultados
de los trabajos, más que el aumento del empleo.
3.1) APLICACIÓN DE POLÍTICAS ACTIVAS EN ESPAÑA .− PERIODO 1989−1997 :
EL ORIGEN DEL FORCEM
El antecedente más claro del Acuerdo Nacional de Formación Continua, firmado el 16 de Diciembre de 1992,
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se remonta al documento presentado por el Gobierno al Consejo General de Formación Profesional el día 28
de Junio de 1989. En este documento se señalaba la conveniencia de llevar a cabo un Acuerdo Interconfederal
sobre Formación Continua, para coordinar las acciones de los diferentes organismos dedicados a la formación
de los trabajadores y facilitar así su acceso a esta formación, a la vez que se regulara el alcance, los
compromisos, la financiación y las modalidades de esta formación.
Como consecuencia del Acuerdo del 10 de Octubre de 1991 de la Comisión Permanente del Consejo General
de Formación Profesional, se constituyó la llamada Mesa sobre Formación Profesional , en la que
participaron también los sindicatos y las asociaciones de empresarios (Acuerdo de Concertación Social). Esta
Mesa de Formación Profesional, se formó con la finalidad específica de tratar el tema de la Formación
Continua. En concreto, buscaba el logro de un acuerdo entre sindicatos, patronal y gobierno que impulsara la
Formación Continua en las empresas españolas. El contenido de este acuerdo, hacia referencia a las
condiciones de colaboración entre el gobierno y las organizaciones empresariales y sindicales citadas, y
naturalmente, de la financiación de las acciones que se tomaran en virtud de este acuerdo, que ponía a
disposición de este acuerdo, al Ente Paritario Español (recogido en los Presupuestos del Estado de 1993). Este
Ente Paritario, ejerce las siguientes funciones otorgadas por el Acuerdo Tripartito :
• Impulsar la inclusión de los criterios orientativos para la elaboración de los planes de formación, tanto
de empresa como agrupados, en lo convenios colectivos sectoriales o en los acuerdos específicos de
formación.
• Establecer un adecuado sistema de contabilidad de todos los gastos realizados, en el que figuren
debidamente separados los correspondientes a la gestión y evaluación de las acciones, al que tienen
acceso todos los órganos de la Administración con competencia en el control de los fondos que
financian dichos gastos.
• Elevar a la Comisión Tripartita Nacional un informa anual sobre los resultados de la aplicación del
Acuerno Nacional, con indicación del número y tipo de planes de formación realizados, distribuidos
por sectores, número de trabajadores formados por familias profesionales y costes financiados, asó
como de los permisos individuales de formación concedidos.
• Poner a disposición de la Intervención General del Estado la liquidación de los gastos efectuados con
cargo a la subvención recibida, para la realización del correspondiente control financiero.
• Recibir recursos de los fondos estructurales Comunitarios destinados a la formación de ocupados y
justificar la debida aplicación de los mismos.
Tras varias negociaciones entre el Ministerio de Trabajo y los Sindicatos y patronales, El Acuerdo Tripartito,
pasó a denominarse FORCEM (Fundación para la Formación Continua en la Empresa) el día 19 de Mayo de
1993, con la personalidad jurídica de Fundación Docente Privada, y con la finalidad de aprobar, financiar,
apoyar y realizar el seguimiento de las acciones formativas en los Acuerdos.
Así, las primeras actividades del FORCEM como tal, fueron problemáticas, debido entre otras razones a :
• Eran unos acuerdos de gran complejidad, dado lo ambicioso de sus objetivos, lo diverso de las
acciones planteadas, lo característico de sus procesos de tramitación, y por ser el fruto de un largo
proceso de negociación.
• Estos acuerdos necesitaban lo que podríamos llamar un Desarrollo Reglamentario relacionado tanto
con la constitución y funcionamiento de los numerosos órganos de seguimiento y control, como con el
propio diseño de las convocatorias para las ayudas, sus plazos y sus características.
• Resultaba indispensable poner en funcionamiento el aparato organizativo necesario para llevar a cabo
un conjunto complejo de tareas administrativas y técnicas, sobre las que no existían precedentes, y
que permitiesen llevar a la práctica lo estipulado en los Acuerdos durante los cuatro años mínimos de
vigencia. Un tiempo realmente escaso, ya que los acuerdos se firman en 1992 y entran en vigor en
1993.
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EL FORCEM Y LOS OBJETIVOS DE LOS ACUERDOS SOBRE FORMACIÓN CONTINUA
La actividad del FORCEM, ha estado inspirada en los siguientes objetivos establecidos en los Acuerdos :
• Estimular la inversión en Formación : El Acuerdo Tripartito, se establece esta meta, a conseguir de
forma paulatina durante sus cuatro años de vigencia, de forma que se consiga un nivel de inversión en
formación profesional acorde a las necesidades y posibilidades de la economía.
• Contribuir a aumentar los niveles de Cualificación de los trabajadores para lograr la mejora en
la competitividad de las empresas : Este objetivo nace al considerar que la Formación Continua es
un valor social que promueve la mejora en la competitividad de las empresas. Los acuerdos
consideran que el aumento de la competitividad de las empresas exige la adaptación flexible de éstas a
los requerimientos de un sistema productivo en permanente evolución, y que invertir en formación
facilita la movilidad y la necesaria utilización flexible de los recursos humanos en la empresa,
teniendo en cuenta la eliminación de barreras que implica el Mercado Único Europeo.
• Los Acuerdos establecen como un medio para conseguir los objetivos, el fomento de modelos
que faciliten la formación de calidad : Textualmente dicen Para cumplir estos objetivos...habrá que
dotarse de modelos que faciliten la formación de trabajadores con el fin de conseguir una formación
de calidad. Cabe decir que resulta de vital importancia que las acciones de formación, respondan de
forma efectiva a las necesidades específicas de las empresas, lo cual no se consigue con la eficacia
que debiera.
• Los Acuerdos establecen que la planificación y ejecución de los programas, se haga de acuerdo
con los principios de Autoorganización y Gestión Paritaria a través de la Negociación
Colectiva : El Acuerdo Nacional de Formación Continua organiza este tipo de formación a través de
los planes de empresa y agrupados, y la elaboración pertenece a las propias empresas, junto con los
sindicatos o las organizaciones profesionales de carácter más representativo, tratándose de planes
agrupados de carácter sectorial o de planes intersectoriales. Las orientaciones y criterios a los que
deben ajustarse los planes se determinarán por la negociación colectiva, a nivel Interconfederal y
también a nivel de convenios colectivos sectoriales, asegurándose la participación en el desarrollo de
la formación continua de las empresas y de los trabajadores.
RESULTADOS DE LOS PLANES DE FORMACIÓN :
La información presentada, se corresponde a los años 93 y 94.
FINANCIACION SOLICITADA, APROBADA Y CERTIFICADA :
(Pesetas Corrientes del año correspondiente)
Año 1993 :
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Año 1994 :
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4) EFECTOS DE LAS POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO:
1.− Introducción:
La persistencia de elevadas tasas de desempleo ha llevado a las autoridades económicas de la mayor parte de
los países a incrementar los gastos destinados al mercado de trabajo y, en particular, lo que se denomina
medidas activas. No obstante, aunque los programas activos del mercado de trabajo tienen como objetivo
último luchar contra el desempleo mediante la mejora del funcionamiento del mercado de trabajo, también
introducen otro tipo de distorsiones, por lo que resulta necesario saber cuáles son sus efectos económicos y
sociales.
Las medidas activas sobre el mercado de trabajo tienen dos grandes tipos de efectos económicos:
1º. Microeconómicos: Tienen repercusión en los grupos a los que van dirigidos, alternando la estructura del
empleo a favor de determinados grupos de trabajo.
2º. Macroeconómicos: No sólo alteran la estructura del empleo a favor de determinados grupos de
trabajadores, sino que también influyen en la relación entre inflación y paro.
2.− Efectos Macroeconómicos:
Para analizar, desde el punto de vista teórico, estos tipos de efectos nos ayudaremos de los siguientes gráficos:
Gráfico 1: Influencia de los programas de empleo
en el equilibrio del mercado de trabajo.
Salario
real
Curva de formación
de los salarios.
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Curva de demanda
de trabajo.
Empleo.
El gráfico 1 indica cómo se determina el equilibrio en el mercado de trabajo, en el que la recta con pendiente
positiva es una curva de formación de los salarios que muestra que un aumento del empleo provoca un
incremento en los salarios reales y la recta con pendiente negativa es una curva convencional de demanda de
trabajo. La intersección entre las dos rectas muestra el nivel de empleo de equilibrio y el salario real de
equilibrio. El nivel de empleo representado en el eje de abscisas es el empleo normal, o sea, el empleo
excluida la participación en los programas del mercado de trabajo. El empleo total se obtiene sumando los
puestos de trabajo creados en los diferentes programas de empleo al empleo normal ya creado.
Gráfico 2: La curva de Beveridge.
Vacantes
Oferentes de empleo
El gráfico 2 es una curva de Beveridge que muestra la relación entre las vacantes y el número de oferentes de
empleo. Esta relación puede interpretarse como un indicador del grado de funcionamiento del proceso de
ajuste en el mercado de trabajo.
Un efecto evidente del aumento de la participación en los programas de formación, de creación de empleo o
de concesión de subvenciones al empleo es que tiende a disminuir el paro declarado (caso del desempleo
estacional agrario como ocurre en España). Sin embargo, se trata únicamente de un efecto parcial que no tiene
en cuenta todas las repercusiones en una situación de equilibrio general. Los efectos Macroeconómicos de las
políticas activas de empleo (además del ya visto) son los siguientes:
1− Aumento de la eficacia del proceso de ajuste: De tal manera que a un determinado número de oferentes
le correspondiera un número menor de vacantes, lo que significa un desplazamiento de la curva de Beveridge
hacia dentro (gráfico 3).
Gráfico 3:
Vacantes
Oferentes
La eficiencia puede mejorar de varias formas: el desajuste disminuye si las titulaciones de los oferentes de
empleo se adaptan a la estructura de la demanda; es posible mantener la eficacia de los parados en la búsqueda
de empleo manteniéndolos activos de varias maneras. Y puede reducirse en la incertidumbre de los
empresarios sobre la calidad de los solicitantes de empleo si éstos últimos participan en un programa. Un
desplazamiento hacia dentro de la curva de Beveridge influye en el equilibrio del mercado de trabajo de dos
maneras:
• La disminución del número de vacantes en cada nivel de empleo (o de paro), tiende a reducir las presiones
salariales y desplaza la curva de formación de los salarios en sentido descendente. Como se ve en el gráfico
4.
• Si las vacantes son costosas para los empresarios, disminuye el coste total de emplear a una cantidad dada
de la mano de obra, lo que tiende a desplazar la curva de demanda de trabajo hacia fuera.
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Gráfico 4:
Salario real Curva formación de salarios
CFS´
b) a)
CDT´
Curva de demanda de trabajo
E0 E1 Empleo
Ambos desplazamientos, provocados por el mecanismo de la curva de Beveridge, contribuyen a aumentar el
empleo.
2− Elevación de la productividad de los trabajadores: Este es el objetivo explícito de los programas de
formación, pero también puede ser el resultado de la formación en el trabajo adquirida a través de las medidas
de creación de empleo o de concesión de subvenciones al empleo.
El efecto de estos aumentos de productividad puede extenderse más allá de las personas que participan en los
programas; puede haber externalidades que contribuyan a un aumento general de la productividad. En este
caso, la curva de demanda de trabajo tenderá a desplazarse hacia fuera, elevando tanto el empleo como los
salarios (como puede observarse en el gráfico):
Salario Real
CFS
CDT´
CDT
Empleo
3− Contribución al mantenimiento de la oferta efectiva de trabajo: Por reducir el riesgo de que los
parados de larga duración y algunos otros grupos de personas que se encuentran al margen del mercado de
trabajo abandonen la población activa. Eso significa que habrá más competencia por los puestos d trabajo
existentes, lo que debería reducir las presiones salariales. La curva de formación de los salarios se desplaza en
sentido descendente, lo que tiende de nuevo a aumentar el empleo, como vemos en el gráfico:
Salario Real CFS
CFS´
CDT
Empleo
4− En el caso de que los programas de creación de empleo y de subvención de empleo destinados a algunos
grupos específicos, se observa un efecto sustitución producido en la demanda ordinaria de trabajo, ya que
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resulta rentable para los empresarios sustituir una categoría de trabajadores por otra. En la medida en que se
produzcan estos efectos, la curva de demanda de trabajo se desplazará hacia la izquierda. La reducción
resultante del empleo normal contrarrestará los efectos que producen estas medidas en la creación de empleo.
Salario Real 2) CFS
1)
CDT´
CDT´´
CDT
Empleo
• Efecto de aumento del empleo causado por la medida de política activa.
• Reducción parcial del empleo generado por la medida que está causado por el efecto sustitución.
5−La introducción de este tipo de programas puede producir un efecto negativo en la fijación de los salarios
similar al que producen las prestaciones por desempleo cuando son generosas. Al reducir la perdida de renta
que lleva consigo el paro (y los riesgos del paro de larga duración) disminuyen los incentivos de los sindicatos
para pedir subidas salariales moderadas, por lo que es posible que los empresarios tengan que pagar más para
atraer trabajo. Lo que en el gráfico 2 supone un desplazamiento ascendente de la curva de formación de los
salarios, cuyo resultado es un efecto expulsión que reduce de forma parcial el empleo normal generado
anteriormente por la adopción de la medida. El gráfico quedaría así:
Salario
Real
CFS´
CFS
1)
CDT´
2)
CDT
Empleo
• Efecto de aumento del empleo por la adopción de la medida.
2) Efecto expulsión producido por el aumento de los
salarios necesarios para atraer empleo, lo cual produce
una disminución del empleo normal.
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Esta clasificación muestra que los programas activos del mercado de trabajo actúan a través de varias vías y
que es probable que influyan en el empleo agregado tanto a través de la demanda de empleo como a través del
comportamiento de los salarios.
Según Calmfors (1994) las acciones de formación, aunque su actuación aislada sea menos eficaz, han servido
para reducir tensiones inflacionistas, al posibilitar un aumento de la concurrencia de trabajo para cubrir las
ofertas de empleo generadas, especialmente en zonas donde los déficits de tipos específicos de mano de obra
venían siendo más acusados. Un fenómeno de esta naturaleza pudo observarse en nuestro país en Andalucía,
con motivo de la Expo−92, en los oficios relacionados con la construcción y derivados.
Pero volvamos a los salarios. Se han realizado estudios empíricos en los que se ha analizado la influencia de
los programas activos en el empleo y en los salarios. A partir de estos no se obtienen conclusiones claras y se
observa que:
• Un elevado nivel de remuneración media por participante en los programas produce unos efectos
macroeconómicos negativos, al igual que ocurre cuando la cuantía de las prestaciones por desempleo es
alta.
2) Un elevado volumen de gastos administrativos por participante
puede contribuir a aumentar la calidad y la eficacia del programa.
En definitiva, los resultados vendrían a indicar que la existencia de unos programas de calidad es una
característica deseable de la política activa del mercado de trabajo. En cambio, los programas de bajos costes
en los que participan un elevado número de personas pueden ser no eficaces.
3.− Efectos Microeconómicos:
En conjunto, parece que los programas tienen más posibilidades de surtir efectos positivos cuando los grupos
a los que van dirigidos se definen de una manera relativamente precisa y cuando las actividades están
pensadas para satisfacer las necesidades de personas y grupos específicos de personas más que las necesidades
de los parados en general. En cambio, los resultados son menos positivos en el caso de algunos programas que
van dirigidos a grupos relativamente generales.
Los efectos microeconómicos son los siguientes:
1. Ajustes oferta−demanda y servicios de empleo: El mercado de trabajo no es homogéneo: junto al hecho
de que el contenido de los puestos de trabajo y las habilidades profesionales difieren en una larga serie de
aspectos, las actitudes de trabajadores y empleadores juegan un papel importante que contribuye a esa
diferenciación. La heterogeneidad resultante dificulta notablemente los ajustes entre la oferta y la demanda en
una economía, y afecta negativamente a la tasa de ajuste.
Si bien desde los años cincuenta existen en los países europeos servicios de carácter público, aunque con
dependencia administrativa, financiación y descentralización diferente, sólo desde mediados de los ochenta se
ha procedido a su racionalización. En estas reformas, aparecen dos fuerzas contrapuestas: la aceptación o
extensión de os centros de colocación privados en competencia con los del sector público, aunque aquel
segmento se mantenga en una posición modesta todavía (Alemania, Austria, Dinamarca, Holanda, Suecia y,
más recientemente, España), y la tendencia a la centralización y coordinación integrada de acciones en las
denominadas agencias de empleo de países como Dinamarca o Reino Unido.
Otros países tratan de obtener resultados similares mediante la descentralización de responsabilidades y la
especialización administrativa de ciertas unidades en actividades de asesoramiento, colocación o formación.
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Esta es una tendencia contraria, ya que existe el riesgo de fragmentación, de aumentar la heterogeneidad en el
tratamiento del paro y de inconsistencia en el esquema global, lo que ha suscitado críticas y presiones para
aumentar la centralización. Reformas respecto a este punto se ha dado, por ejemplo, en Francia, que ha
combinado descentralización y aumento de la cuota de mercado de las actividades de colocación del sector
público. La evidencia final es que estos servicios mejoran el emparejamiento de ofertas y demandas, y que
resulta secundario si ello ocurre a través de canales públicos o privados.
Dentro de los servicios de empleo, proporcionar asistencia y asesoramiento a los grupos que estamos tratando,
en su proceso de búsqueda de empleo, parece tener un impacto no despreciable. Basándonos en la experiencia
proporcionada por experimentos controlados llevados a cabo en distintos países, puede verse cómo aquellas
personas receptoras de este tipo de ayuda encuentran normalmente empleo más rápidamente que quienes no la
reciben. Ello ha animado a casi todos los países a extender estas acciones a los grupos más desaventajados.
2. Los programas de formación y el empleo: En todos los países europeos, la inversión dedicada a
formación profesional complementaria a la reglada es elevada. En los presupuestos del sector público, la
expansión de este tipo de formación se halla ligada a las políticas activas de mercado de trabajo de los
distintos gobiernos nacionales o regionales, en cuyo impulso ha sido significativa la actuación del Fondo
Social Europeo, así como otras iniciativas comunitarias, sobre todo en casos como España.
• La transición al mercado de trabajo: Las acciones de formación y
orientación dirigidas a quienes dejan el sistema educativo sin llegar a poseer una cualificación que les permita
defenderse en el mercado de trabajo, o aquellas otras que implican un sistema de enseñanza especial para
quienes tienen dificultades en seguir la enseñanza ordinaria, constituyen en realidad una alternativa a la
educación son, en general, poco conocidos.
Parece deducirse, no obstante, que su eficacia, medida en términos de compensación de situaciones
desfavorables, puede llegar a ser significativa. Actuaciones de carácter similar, pero destinadas a grupos de
jóvenes marginados, ofrecen igualmente resultados alentadores, aunque éstos no tienen por qué ser
contemplados sólo en términos de efectos inmediatos sobre el empleo o la retribución; mejoras en su grado de
integración social, que represente un paso previo necesario en el proceso de su participación en el sistema de
empleo, tienen efectos a más largo plazo sobre la probabilidad de encontrar empleo.
b) Formación y oportunidades de colocación: En el caso de los desempleados, el impacto de la formación
sobe su probabilidad de encontrar trabajo encuentra evidencia desfavorable en unos casos y neutra en otros.
Allí dónde los programas aparecen bien estructurados o con objetivos concretos, surgen diferencias positivas
en la probabilidad de empleo del grupo de participantes respecto al de no participantes. También se registra en
tales experiencias un, menor periodo de tiempo para conseguir un empleo entre quienes participaron en un
curso, atenuándose así el fenómeno de histéresis.
En líneas generales, tanto el periodo de tiempo necesario para conseguir un empleo como la ratio de
colocación alcanzada tras un curso, están correlacionados con las tasas de paro que los distintos colectivos
registran habitualmente en el mercado de trabajo. Así cuanto mayor es esta tasa en una región y más tiempo
ha estado una persona en paro antes de recibir una formación, menor es el efecto relativo de la misma. A
modo de balance, dentro del colectivo de quienes participaron en un curso de formación hay un porcentaje no
despreciable, o incluso alto, de personas que fracasan en su intento de conseguir un empleo. Entre un 30 y un
70 por 100 del total de receptores de formación no tuvo después oportunidad de colocarse durante un largo
periodo, lo que indica la existencia de un lastre importante asociado a los programas de formación fuera del
lugar de trabajo.
c) Rendimientos en la empresa: La evidencia señala que la obtención de mejoras de productividad a través de
la formación en la empresa sólo es factible cuando se parte de un buen contexto de recursos humanos, de su
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gestión adecuada, y de una buena estrategia de la empresa como un todo.
Existe poca evidencia, en cambio, sobre si la formación reduce la probabilidad de sustitución por los
trabajadores externos ante cambios sectoriales y reestructuraciones de las plantillas.
3. Oportunidades para colectivos difíciles de emplear: En los últimos años, los países industrializados han
registrado un incremento notable en las políticas dirigidas a los colectivos con baja tasa de empleabilidad,
resultando un modelo de actuación bastante uniforme. El grupo más importante objeto de atención es, sin
duda, el de los desempleados de larga duración y que superan cierta edad, seguido por un segundo compuesto
por aquellos cuya experiencia laboral es muy pobre o inexistente por diversas razones y un tercero que son los
jóvenes. De entre las medidas aplicadas para mejorar la empleabilidad de estos grupos destacan las siguientes
líneas de actuación.
• Empleos temporales en el sector público: Tales programas existen en casi todos los países de la OCDE, son
siempre de corta duración y engloban un número significativo de participantes. La ejecución de las
actividades que incluyen se lleva a cabo por empresas privadas.
Los programas parecen ofrecer resultados mixtos. La filosofía que subyace a este tipo de actuaciones es la de
proporcionar a esas personas una actividad puente hacia el mercado de trabajo ordinario, de manera que la
experiencia adquirida o el contacto laboral mejoren sus oportunidades de colocación posterior. El empleo neto
generado por estos programas puede ser reducido, sobre todo cuando su financiación corre a cargo del
gobierno central y su ejecución se lleva a cabo por los administradores locales o territoriales. Surge también el
hecho de que aunque a corto plazo el acceso al empleo por parte de los participantes puede ser claro, a largo
pueden producirse efectos perversos ya que buena parte de estos empleos temporales se componen de tareas
de escasa cualificación, se corre el riesgo de conducir a estos grupos a situaciones finales de difícil retorno al
mercado de trabajo cuando su participación se reitera una y otra vez a lo largo del tiempo.
b) Subsidios a la colocación: A grandes rasgos consiste en subvenciones directas a tanto alzado o
desgravaciones fiscales por cada persona empleada por el sector privado para contrarrestar la baja propensión
de las empresas a contratar a este tipo de colectivos.
Los efectos de este tipo de medidas son diversos. Hay colectivos sobre los que se aprecia un mayor impacto,
como ocurre en el caso de los jóvenes cuando el subsidio alcanza una importancia elevada. Más en general,
los resultados alcanzados sobre el empleo por estos programas no son demasiado optimistas. Diversos
estudios señalan la existencia de un peso muerto elevado; la empresa receptora del subsidio habría contratado
de todas formas al trabajador o trabajadores, aun en ausencia de incentivos. Cuando se utilizan grupos
experimentales para la evaluación, la importancia del peso muerto que en ellos aparece es alta; la resistencia
de las empresas a la contratación de estas personas de muy difícil colocación es casi total, y los trabajadores
con experiencia laboral muy inestable o ausencia de un mínimo de cualificación apenas se ven demandados.
La conclusión global no es demasiado alentadora, sólo un 15−25 por 100 del gasto desemboca realmente en
un empleo adicional, y ello únicamente cuando la compensación es elevada.
4. Programas combinados: Este tipo de programas incluye una integración de acciones: orientación,
formación y experiencia laboral. Estas medidas se han aplicado más a grupos desarraigados socialmente
(jóvenes marginados propensos a delinquir). Sólo cuando se trata de acciones bien estudiadas y bien
gestionadas, los resultados pueden ser considerados aceptables: una parte de los participantes que oscila entre
un 25−60 por 100 consiguen obtener una relación laboral estable, si bien cuando los programas están
encaminados a un horizonte a corto plazo sus efectos son nulos, cosa que no ocurre con la maduración de las
medidas.
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