La Gestión de la Calidad en la Administración Local

Papers de Formació Municipal
número 48, juliol 1998
LA GESTIÓN DE LA CALIDAD EN LA
ADMINISTRACIÓN LOCAL
Jordi López Camps
Servei de Formació Local
Diputació de Barcelona
PAPERS DE FORMACIÓ - Juliol 1998
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UN DELS NOUS CENTRES d'interès que hom pot
destacar en les agendes dels governs municipals és
la millora de la qualitat dels serveis públics. Els
ajuntaments que han obert programes específics de
millora dels serveis han constatat la inexistència de
tradició, teòrica i pràctica, sobre la gestió de la
qualitat en les administracions públiques. Malgrat
les experiències existents, encara hi ha una certa
dependència del bagatge conceptual del món
empresarial privat. Ens trobem davant d'una qüestió
relativament nova que només ha entrat amb força
en les administracions públiques en la dècada dels
anys 90.
Des de la mateixa pràctica, molts ajuntaments -i
també altres nivells de les administracions
públiques- han anat reformulant els principis de
gestió de la qualitat inicialment manllevats al sector
privat. Els mateixos gestors públics han comprovat
la necessitat d'adequar conceptes i pràctiques per
tal de fer-los coherents amb els principis rectors de
la gestió pública. Per més que el principis de la
qualitat poguessin esdevenir nous paradigmes de
gestió, no tot és possible en el sector públic.
Aquest article que presentem a PAPERS DE
FORMACIÓ descriu un recorregut conceptual, primer,
i pràctic després, de l'estat de la qüestió de la
qualitat en l'administració local. El lector hi trobarà
les preguntes més freqüents que pot fer-se un
gestor públic quan gestiona programes de qualitat,
i també un inventari dels problemes plantejats i
encara no resolts. Finalment, l'autor hi proposa un
seguit de dotze recomanacions que poden
interpretar-se com estratègies pràctiques per
implantar la gestió de la qualitat en l'àmbit
municipal.
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LA GESTIÓN DE LA CALIDAD EN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL
CONSIDERACIONES SOBRE LA CALIDAD
EN LA ADMINISTRACION LOCAL
Jordi López Camps
LA CALIDAD NO ES UNA MODA
La gestión de la calidad en la administración pública, en general, y de manera
particular en el ámbito local, está ganando adeptos. El sector público está recorriendo
un itinerario similar al transitado, unos cuantos años antes, por numerosas empresas
privadas, a pesar de que entre ambos las motivaciones y los parámetros rectores sean
algo diferentes, cuando no divergentes. Si en el sector privado la Calidad Total, y
todas sus variantes, permitió desarrollar nuevas cotas de competitividad, es de
suponer , algo parecido puede suceder en aquellos ámbitos del sector público que han
incorporado como estrategia gestora los parámetros de la calidad.
¿Por qué interesa la Calidad Total en la Administración Pública?. No deberíamos
preocuparnos por la gestión de la calidad porqué esté de moda aunque no podemos
ignorar que estamos en un entorno en el cual se habla de la calidad y se presiona
positivamente en este sentido. Las propias ofertas de las empresas consultoras, los
programas formativos, los objetivos de los programas públicos subvencionados, los
medios de comunicación especializados, los publicistas y divulgadores de nuevas
formas de gestión, son, entre otros, factores que hacen de la Calidad Total una
referencia obligada. Pero no debe inquietarnos. Si esta es la situación, quizás sea
oportuno sumarse al influjo de la moda y aprovecharla para dar un salto importante en
el proceso de modernización de las organizaciones públicas, ya que, esta si es la
cuestión que debe preocuparnos.
Sin embargo, si el gestor público entiende los programas de calidad como una moda y
se apunta a ella con la fe del nuevo converso en pos de cuatro ideas pragmáticas para
maquillar los graves problemas de la administración, es más que probable que fracase
o que su influencia en la administración sea más bien efímera. La implantación de la
gestión de la calidad en las administraciones públicas es algo más que realizar cuatro
mejoras superficiales. La gran aportación de la Calidad Total en el ámbito de las
Administraciones Públicas es que aporta una nueva perspectiva a las propuestas
modernizadoras y de cambio en el sector público. Adoptar la filosofía de la calidad en
la administración pública no solo es aplicar técnicas exitosas de la mejora continua en
los servicios públicos; sino que además es es esto y, además, releer el sentido de los
servicios públicos desde una nueva lógica política, mucho más atenta a la
participación y al desarrollo de la democracia. Por eso la gestión de la calidad en el
sector público es una cuestión política y nada será perdurable en este campo sino se
traza una línea de coherencia entre la implantación de las estrategias de la calidad y la
toma de decisiones políticas y los ámbitos de creación de consenso social.
El modelo de ayuntamiento imaginado y construido desde la transición democrática
hasta la actualidad se ha ido agotando paulatinamente y hoy, cuando nos
encontramos a las puertas del siglo XXI, de poco sirve ya como respuesta estructural a
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las distintas transformaciones operadas en el ámbito local o para responder
adecuadamente a los desafíos venideros.
Ciertamente, cuando la administración publica únicamente se ocupaba de ejercer
potestades y mover papeles, el modelo burocrático-taylorista se adecuaba perfectamente
a estos cometidos; pero hoy, la sociedad del conocimiento demanda otra función del
sector público y, de manera especial, unos nuevos roles a los ayuntamientos. Estamos
frente un profundo cambio estructural que exige reiventar el gobierno local y su
organización. Durante estos casi veinte años de ayuntamientos democráticos, las
corporaciones locales han transitado por cuatro etapas bien diferenciadas 1:
-
1979-1987. Durante esta larga etapa los alcaldes y concejales se dedican
a la reorganización de las administraciones locales, se trata de resolver
las demandas más urgentes de los ciudadanos. Ante la importante
presión social los ayuntamientos asumieron, más allá de lo previsto por
las competencias fijadas por ley, numerosos servicios, muchos de ellos
propios de otros niveles de la administración.
-
1987-1991. Son años caracterizados por los beneficios del crecimiento
económico y el desarrollo de infraestructuras, equipamientos básicos e
inversiones. Durante esta época los ayuntamientos planifican importantes
políticas urbanísticas y se incorporan en el desarrollo económico del
territorio. Además, también en estos años se empezaron a promover,
aunque de forma algo tímida, algunas iniciativas de mejora de las
relaciones de la administración con sus administrados.
-
1991-1995. En esta etapa la actividad municipal se caracteriza por una
mayor preocupación por la mejora de la calidad de vida de los
ciudadanos. A diferencia de las etapas anteriores, la acción de gobierno
se enmarca en un contexto de crisis de las haciendas locales y de
preocupación por una mayor eficacia y eficiencia en la prestación de los
servicios públicos. En estos años se consolidan algunas iniciativas que
indican encontrarnos ante una nueva reforma de la administración local.
-
1995-1999. Durante este período se consolidan o surgen diversas
propuestas sobre la gestión de la calidad en el ámbito municipal. En
algunos ayuntamientos estas propuestas no se limitan a repensar la
gestión municipal, sino que proyectan los objetivos de la calidad hacia
todo el proyecto de ciudad. Podemos considerar que es en este período,
cuando la calidad toma carta de ciudadana en el mundo local gracias a la
existencia de logros concretos en temas como: Cartas de Servicios,
Sistemas de Quejas y de Sugerencias, Mejora Continua, Rediseño de
Procesos y Participación Ciudadana.
Pensamos que hoy la administración local se encuentra frente a nueva etapa de
modernización. Se trata de una necesidad ineludible promovida desde diferentes
ámbitos de la sociedad en la cual se entrecruzan distintas lógicas: económica, social,
política y tecnológica. Por su amplitud y naturaleza este proceso modernizador es
coherente con las corrientes que, fuera de nuestras fronteras, propugnan crear un
nuevo paradigma de administración pública. El modelo de administración local
desarrollado en los últimos años, caracterizado por su apego a las soluciones
Se trata de una adaptación de la propuesta realizada por E. Maragall, "Calidad Total en los Servicios
Públicos y en la empresa". Ministerio para las Administraciones Públicas, Madrid 1992, páginas 138-139.
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burocráticas, ya sea por su celo reglamentista o por su afán por múltiples mecanismos
de control, no sirve para atender las demandas de finales de siglo ni para organizar
una administración estructurada alrededor de la información y el conocimiento, y que,
además, debe relacionarse e interactuar con un entorno altamente cambiante.
NECESIDAD DE CAMBIO
El entorno del gobierno local se ha modificado notablemente en estos últimos años.
Han surgido nuevos fenómenos que demandan respuestas creativas e innovadoras.
Existen numerosos factores que presionan para que las administraciones públicas
cambien. No es aventurado pronosticar que las administraciones públicas del próximo
siglo se parecerán muy poco a las actuales. A pesar de las muchas evidencias que
sugieren la necesidad de cambiar el modelo actual de administración pública no resulta
baladí preguntarse: ¿qué estamos haciendo para transformar las administraciones
públicas?; ¿están los dirigentes preparados para liderar este cambio?; ¿hacia donde se
orienta la futura administración pública?. En los próximos apartados procuraré responder
a estas preguntas. Antes de entrar en ello quisiera destacar algunos de los factores que
evidencian esta necesidad de cambio en el modelo de administración pública y de
gobierno municipal.
•
Influencia de los factores económicos. Las haciendas locales se
encuentran al borde del colapso financiero y existe una importante presión
social para reducir el déficit público. Ello implica, por ejemplo, el fin de un
modelo de desarrollo económico-social basado, precisamente, en el
aumento continuado del déficit público. El apremio por reducir
significativamente el déficit público exige incorporar a la gestión municipal,
de forma inmediata, aspectos como: mayor autonomía y responsabilidad a
los gestores públicos locales; mayor transparencia en la toma de decisiones
y en el funcionamiento administrativo; mayor rigor en la exigencia de
eficacia de los programas públicos; mayor preocupación por su eficiencia y
mayor interés por su efectividad social. Se pide, sin saber mucho cómo
expresarlo, que las administraciones públicas incorporen en sus agendas
políticas la preocupación por una lectura administrativa de la competitividad.
Si en los últimos años los municipios han sufrido el impacto de la nueva
cultura del trabajo y los efectos negativos que ella ha tenido en los
trabajadores, en los próximos años los municipios deberían saber promover
y desarrollar las nuevas formas de creación de riqueza económica y social
que comporta la futura sociedad del conocimiento..
•
Impacto de las nuevas tecnologías. Los ciudadanos no entienden que si
en el sector privado las nuevas tecnologías han servido para mejorar su
productividad y alcanzar nuevas cotas de competitividad, porque no sucede
lo mismo en las administraciones públicas. La ciudadanía confía que las
nuevas tecnologías ayuden a resolver algunos de los problemas endémicos
del sector público: la lentitud, la burocracia y el aumento desmesurado de
su personal. De la misma manera algunos sectores de la sociedad se
preguntan porqué no aprovechar el desarrollo de estas tecnologías para
aproximar los procesos deliberativos, de creación de consenso y de toma
de decisión a los ciudadanos. En definitiva, los rápidos cambios de las
nuevas tecnologias influyen constantemente tanto en los modos de vida, en
las maneras en que las personas aprenden, trabajan y gobiernan.
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•
Búsqueda de una nueva legitimidad política. El Estado del Bienestar
keynesiano ha entrado en crisis por la pérdida del consenso que justificó su
aparición. Si en su momento fue un instrumento excelente para controlar
algunos problemas socioeconómicos y políticos de las sociedades
avanzadas, actualmente "no es capaz de resolverlos todos. Y los problemas
que pueden encontrar solución por medio de los instrumentos
institucionales del Estado del Bienestar no son ya los más dominantes, ni
los más urgentes" 2. Diversos analistas políticos y sociales dicen que el
nuevo consenso que se intuye como posible, comporta una reconsideración
de las relaciones que el Estado establece con los ciudadanos. Aquellos
propugnan ampliar esta relación y reconstruirla a partir de una nueva
actividad del Estado: la prestación de los servicios. Sobre ello opina X.
Mendoza "la necesidad de la lógica productiva surge como consecuencia de
la ampliación de la relación con el ciudadano: por una parte, como titular de
derechos y garantías que el Estado debe respetar y proteger y, por otra
parte, como usuario de los servicios públicos" 3.
La crisis del actual modelo de Estado del Bienestar obliga a las fuerzas
políticas a buscar nuevas bases de consenso entre los distintos agentes
sociales, políticos y económicos sobre cuál debe ser el rol de una
administración pública moderna. Da la impresión de que, entre las múltiples
posibilidades, toma mayor entidad la propuesta de abandonar el modelo de
administración omnipresente y omnipotente, propia de un modelo de estado
surgido tras la segunda guerra mundial, para sentar las bases de un sector
público con menor protagonismo y dimensión, y con mayor capacidad para
desarrollar un papel relacional entre lo público y lo privado. La crisis del
modelo de bienestar también cuestiona el modelo de gobernabilidad
practicado en las últimas décadas. La ciudadanía reclama mayor incidencia
en la toma de decisiones y una revisión profunda de los canales clásicos de
participación política. Ante las tímidas propuestas de renovación surgen
movimientos políticos de nuevo cuño que rechazan los canales actuales del
sistema político de la democracia representativa y construyen vías
alternativas de participación o de confrontación.
•
Nuevo sentido de lo local. A pesar de la globalización del mercado, la
escala territorial se convierte en un elemento importante para el desarrollo de
la actividad económica, el bienestar social o para crear un nuevo consenso
político y, promover la aparición de una nueva dimensión de la política. Frente
a la posible disolución del individuo en la globalidad, las personas buscan
referenciar su identidad en la proximidad. De ahí el interés de lo local porque
permite desarrollar todas la potencialidades de la proximidad.
El territorio también ha adquirido un nuevo significado porque, ante la
necesidad de configurar el espacio económico local, los municipios han
optado por desarrollar mecanismos de competencia interterritorial para
atraer a su ámbito de influencia los beneficios del desarrollo económico.
Este fenómeno altera los métodos clásicos de gobierno y gestión de las
corporaciones locales, introduciendo conceptos clave como el "marketing city"
para sustentar sus proyectos de desarrollo económico y social. Es en el ámbito
de actuación territorial, donde el ayuntamiento puede garantizar la calidad de
Off,C. "Partidos políticos y nuevos movimientos sociales" Editorial Sistema, Madrid, 1988 página 76.
Mendoza,X. "Técnicas gerenciales y modernización de la Administración Pública en España". Papers
d'ESADE, nº 7, noviembre 1991, página 3.
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vida deseada por los ciudadanos y donde se dilucidan importantes inversiones
económicas que resultan trascendentales para el desarrollo venidero del
municipio. La competitividad empresarial está también ligada a la gestión
municipal. Las actividades municipales inciden en el desarrollo del tejido
económico local. Muchas ayuntamientos han comprendido este hecho y
actúan de elementos dinamizadores del desarrollo local a través de la
cooperación público-privado. En el marco de una economía globalizada y un
territorio profundamente interrelacionado la gestión eficiente de los servicios
públicos locales ayuda positivamente al posiciniomaniento competitivo de las
empresas y el comercio local. El análisis de varias experiencias municipales
demuestran que una misma suerte une la calidad de las adminisrtaciones
públicas y el desarrollo competitivo de la economía local.
Es en el municipio y, gracias a su proximidad, donde se entretejen los nuevos
mimbres de la participación política con los cuales reconstruir la gobernabildad
del próximo siglo. La política territorial, ajustada al marco del municipio, o
trascendiendo a éste, se vislumbra como uno de los ejes importantes que
permitirá aproximar la acción de gobierno a los ciudadanos. Ante la
globalización de todos los parámetros socio-políticos emerge con fuerza la
idea de aprovechar la acción de gobierno local como un buen instrumento
para aproximar la acción de gobierno a los ciudadanos.
•
Demanda de un nuevo papel de las administraciones. La percepción
que la ciudadanía tiene de sus Administraciones Públicas no es del todo
buena. A medida que los ciudadanos toman conciencia de su condición de
contribuyentes al gasto público, aumenta su exigencia de mayor calidad en los
servicios públicos que reciben. Según una encuesta del Centro de
Investigaciones Sociológicas (CIS) el 88% de los españoles opinan que "los
servicios públicos serían mejorables si el Estado administrase mejor el dinero
que recauda". Uno de los resultados más llamativos de la encuesta es que
sólo el 9% de los ciudadanos españoles considera que el Gobierno administra
bien o muy bien el dinero que recauda con los impuestos, mientras que un
82% de éstos considera que la administración es regular o muy mala 4. Los
ciudadanos piden que las administraciones públicas está más atentas y
receptivas a las necesidades de los ciudadanos y presten sus servicios con
la misma, o mejor calidad, como lo hace el sector privado. El título del
informe del vicepresidente norteamericano Al Gore sobre el estado de la
administración pública condensa adecuadamente uno de los sentires de los
ciudadanos de fin de siglo: "Crear una administración pública que funcione
mejor y cueste menos" 5.
Poco a poco se extiende la idea de que la misión fundamental de las
Administraciones Públicas es servir a los ciudadanos de la manera más
eficaz y eficiente posible, sin que ello signifique desatender otros aspectos
importantes del sentido público como es la defensa del interés público o la
garantía de una actuación justa y equitativa.
Ante estos factores las Administraciones Públicas deben reflexionar sobre si su
identidad y sus formas de organización son las más adecuadas para responder a
estas presiones sociales y políticas. Se trata de una reflexión urgente. De ella
depende, ni más ni menos, la propia supervivencia de la administración pública. Si
El País 15 noviembre 1993 página 55.
Vice President Al Gore "Crear una Adminstración pública que funcione mejor y cueste menos. De los
trámites burocráticos a los resultados". Instituto Vasco de Administración Pública. 1994
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desde el sector público no se dan las respuestas adecuadas a las nuevas preguntas
de la sociedad del siglo XXI, será muy difícil aguantar los embistes de quienes
atribuyen al sector público un papel meramente simbólico ante la racionalidad
autoreguladora atribuible a las fuerzas del mercado. El crédito de las Administraciones
Públicas está agotándose y no hay demasiado tiempo. No es posible seguir
modernizando la administración con la misma parsimonia que ha caracterizado los
últimos procesos de cambio en el sector público. El tiempo apremia.
AGOTAMIENTO DEL MODELO BUROCRATICO DE
ADMINISTRACION
Los datos de diversas encuestas sociológicas manifiestan que las administraciones
públicas no gozan de la plena confianza de los ciudadanos. Tal estado se refleja en la
siguiente frase que reproduce perfectamente esta opinión: "nuestra administración
pública tiene muchos problemas de organización y eficacia, estuvo pensada más para
dominar que para servir". Los ciudadanos no creen que las administraciones públicas
estén preparadas para asumir los cambios que exigen los momentos actuales. Existe una
pérdida de confianza en los ciudadanos sobre el papel que puede desarrollar la
administración en el futuro. La consultora KPGM define este momento como de "crisis de
expectativas en los clientes del sector público" 6 .
Los cambios y mutaciones económicas iniciadas en los años setenta han modificado
progresivamente el consenso social creado alrededor de un determinado modelo de
Estado del Bienestar. Esta crisis cuestiona la racionalidad que fundamentaba el
funcionamiento de la administración pública: la organización burocrática. Asistimos al
agotamiento del modelo burocrático, en primer lugar, porque el desarrollo del estado
social ha comportado también, la proliferación de un hiperburocratismo que estimula la
extensión y proliferación de niveles organizativos y un uso desmesurado de recursos
públicos. En segundo lugar, la organización burocrática se muestra incapaz de
adaptarse a los rápidos cambios del entorno económico y social. El modelo burocrático
ideal imaginado por Max Weber, útil en otro contexto histórico, hoy es incapaz de
responder a las exigencias y a las necesidades, siempre en transformación, de la nueva
sociedad de la información o del conocimiento. Las corrientes político-ideológicas, que en
su momento auspiciaron un modelo de Estado de Bienestar, basado en una fuerte
presencia e intervención del estado en la sociedad, creyeron que para el buen éxito de
este proyecto se precisaba una importante y desarrollada administración pública. R.
Gomà y Q. Brugué dicen que: "el consenso político implicó un cierto compromiso hacia la
igualdad entre las personas" y que tal empeño por la igualdad exigía el refuerzo de "las
lógicas estandarizadoras y monopolistas" 7. Además, este tipo de políticas de bienestar
se desarrollaró en unos entornos económicos y sociales muy estables, de tal manera que
el consenso establecido alrededor del Estado del Bienestar, dio origen a una
administración pública acomodada a la "Gestión de la Estabilidad".
Los principales rasgos de este modelo de administración burocrática, aun presente en la
mayoría de países, serían:
-
6
Autosuficiencia del Estado. El Estado detenta el monopolio de ciertos
servicios públicos y el uso de recursos propios para prestarlos;
KPGM Peat Marwick LL^P. "Organizations Serving the Public. Transforming to the 21st Century" 1997.
Gomà, R., Brugué,Q. "Pluralisme i flexibilitat en la prestació de serveis municipals". Institut de Ciències Polítiques de
Barcelona, Barcelona 1993, página 4 y ss.
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Uniformidad en la oferta de servicios. Las necesidades de los
ciudadanos son definidas por los cargos escogidos democráticamente
que buscan que los servicios prestados por las administraciones públicas
sean lo más universales posibles;
Estabilidad. El entorno que influencia la gestión pública es estable,
permanece constante y pocos sucesos imprevistos lo alteran;
Profesionalismo. Las estructuras administrativas se han consolidado a
partir de una división funcional, dominada por la alta especialización
controlada por diferentes grupos de expertos. Ello comporta la pérdida de
peso específico de los decisores políticos.
Rigidez. Las administraciones han adoptado una rígida organización del
trabajo y se han especializado en áreas funcionales. Todo ello dificulta
que ellas comprendan y atiendan las rápidas y cambiantes demandas de
la sociedad.
Reglamentismo. El rigor burocrático del control se ha desentendido del
sentido de la administración y ha hecho de los aspectos formales su
principal campo de batalla. La extraordinaria preocupación que
manifiestan las burocracias públicas por el control, se ha convertido en un
pesado lastre que perjudica el dinamismo del sector empresarial y la
interrelación con la sociedad civil.
Expansión continuada. Una de las consecuencias de la obsesión
reglamentista ha sido un crecimiento continuo de los programas
presupuestarios, sin demasiada preocupación por el impacto de los
mismos, o el desarrollo incrementalista de los efectivos de las
administraciones públicas.
Desresponsabilización. Finalmente, el exceso de regulación de la
actividad de la administración en todos sus ámbitos ha favorecido la
desresponsabilización de sus empleados. Ello repercute negativamente
en el desarrollo de las políticas de recursos humanos de las
organizaciones públicas al no poder obtener provecho del conocimientos
de los empleados públicos.
El consenso sobre el Estado del Bienestar se ha roto definitivamente porque la cultura
organizativa propia de la "Gestión de la Estabilidad" ha sido incapaz de resolver los
problemas nuevos de las sociedades modernas. De la "Gestión de la Estabilidad " hemos
pasado a la "Gestión de la Incertidumbre", término propuesto por R.Gomà y Q.Brugué.
Estos autores contraponen la igualdad y el monopolismo propios de los entornos estables
a la diferenciación y el pluralismo existentes en los entornos cambiantes de las
sociedades postindustriales.
De acuerdo con todo lo expuesto hasta ahora podemos concluir afirmando que la
administración pública diseñada para la sociedad industrial no está a la altura de los
desafíos y los retos del siglo XXI y que ello se debe al agotamiento de su sistema
organizativo: el modos burocrático. Por todo ello, pensamos que para que la
administración pública vuelva a ser eficaz y para que recupere su credibilidad
debemos recrearla.
UN NUEVO CONSENSO
Los símptomas de la actual crisis de las administraciones públicas ponen de manifiesto
que actualmente, "el Estado no se justifica solamente por el respeto a las leyes, la
división de poderes y los procedimientos de la toma de decisiones, sino por las
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prestaciones del Estado que exigen los ciudadanos" 8. Las bases de legitimidad del
modelo burocrático no son suficientes para asentar el nuevo consenso político de la
administración pública. No se propone derribar todas las viejas bases legitimadoras del
Estado Moderno, a pesar de que ellas sean a todas luces insuficientes para paliar la
crítica ciudadana a las ineficacias, a las ineficiencias, a la poca calidad de los servicios
públicos o al déficit de participación política del modelo burocrático. Más bien
consideramos que el desafío actual es revisitar, repensar y resituar los viejos principios
legitimadores a la luz de las nuevas expectativas que los ciudadanos depositan en el
carácter del Estado como prestador de servicios y garante del desarrollo de las libertades
políticas.
Si queremos entrar con buen pie en siglo XXI, hay que crear un nuevo consenso social
y político alrededor de las administraciones públicas. El futuro de los servicios públicos
depende de nuestra capacidad para crear un nuevo paradigma de las administraciones
públicas. Los expertos en asuntos públicos no se ponen de acuerdo en cual debe ser
este futuro, o presente inmediato de las administraciones públicas, ni cuales son los
caminos a emprender. Para unos se trata de reformar, en lo posible, la lógica weberiana
del modelo burocrático (son los neoweberianos). Para otros se trata de construir un
modelo totalmente alternativo (son los denominados postburocráticos), en este grupo se
integran los patrocinadores de la Nueva Gestión Pública (NGP). Finalmente existe una
tercera corriente que patrocinan la denominada Orientación al Servicio Público (PSO, que
es un acrónimo de Public Service Orientation); éstos, sin negar algunos de los
diagnósticos o propuestas de las anteriores corrientes, critican su falta de interés ante el
déficit democrático del modelo burocrático. Para conocimiento más detallado de estos
paradigmas emergentes y sus mentores sugiero consultar los estudios de Q.Brugué 9 10 11
o de S.Richards 12.
Para Löffler los principios básicos del paradigma propuesto por los partidarios de la NPG
son "orientación al cliente, mayor libertad en la gestión de recursos y personas, medición
del rendimiento, inversión en recursos tecnológicos y humanos y receptividad ante la
competencia" 13. Se trata de cambiar la visión, dominante actualmente en el sector
público, muy escorada hacia un pensamiento legalista por otra más preocupada por la
realización práctica del que se denominan las tres E: economía, eficacia y eficiencia.
Para los promotores de este nuevo paradigma de la gestión pública no se trata de
remplazar los actuales valores de la administración pública. Ellos propugnan que al
modernizar la administración pública, también se tengan en cuenta los valores del
paradigma de la NPG. Los partidarios del paradigma de la PSO son más críticos. Les
disgusta el exceso de interés que la NPG presta por las cuestiones económicas y su
olvido constante del déficit democrático de la burocracia weberiana. Por ello, sugieren
como alternativa recuperar la esencia político-administrativa de las administraciones
públicas, combinando las dimensiones más instrumentales, en su esencia similares a las
propuestas por los partidarios del paradigma de la NPG, con la incorporación de medidas
compensatorias del déficit democrático de la administración pública tradicional.
Ciertamente, se trata de una propuesta atractiva porque permite resituar adecuadamente
la función política que tiene toda administración pública. Dimensión que, por otra parte,
García Roca,J. "Público y privado en la acción social", Editorial Popular, Madrid 1992
Brugué,Q. "La dimensión democrática de la nueva gestión pública". GAPP nº 5-6, 1996.
10
Brugué,Q. "Gestió pública i democràcia: de l'administració del vídeo a l'administració del xip". Perspectiva
nº 8. Servei de Formació Local. Diputació de Barcelona. 1998
11
Brugué, Q., Amorós,M., Gomás,R. "La Administración Pública y sus clientes: ¿Moda organizativa u opción
ideológica?. GAP nº 1, Madrid, 1994.
12
Richards,S. "El paradigma del cliente en la gestión pública", GAP nº1, Madrid, 1994.
13
Löffler,E. "La modernización del sector público desde una perspectiva comparativa: conceptos y métodos
para evaluar y premiar la calidad en el sector público en los países de la OCDE". Documentos INAP nº8,
Madrid 1996 páginas 8 y 9.
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algunos partidarios de la NPG ya constatan, aunque luego, no logren concretar en el
momento de proponer medidas operativas.
Las reformas necesarias para transformar la gestión pública exigen un profundo cambio
de mentalidad, tanto de los representantes de la gobernación como de los gestores de la
administración, que permita combinar las modernas prácticas de gestión con la
necesidad de redimensionar el costo económico del sector público, la defensa de los
valores centrales de los servicios públicos y la creación de un nuevo espacio de
participación política alrededor del tema de la gobernación. El nuevo consenso sobre las
administraciones públicas exige tomar importantes decisiones políticas urgentes sobre
diversos temas que, por su importancia estratégica, van a condicionar el modelo
venidero de administración pública del próximo milenio. Considero que estos temas
son:
• ¿Qué modelo organizativo debe adoptar la nueva administración
pública para ser creíble a los ciudadanos?. Sugiero que la primera
cuestión a tener en cuenta en el futuro modelo organizativo sea dar más
peso al decisor político que a los expertos dominadores del funcionalismo
administrativo. Hay que repolitizar la administración para que los cargos
políticos retomen el timón de las administraciones públicas. Los máximos
responsables de cualquier nivel de la administración donde se ejerza
dirección política, deben tener en cuenta que antes de decidir por una u otra
forma de organización, hay que tener clara cual es la visión y la misión de
este ámbito. Junto a estas medidas, los responsables de la administración
deben explorar caminos inéditos para ampliar el grado de implicación y
participación de la ciudadanía en las decisiones públicas.
En segundo lugar, hay que adoptar un modelo organizativo que favorezca la
flexibilidad y la descentralización y desconcentración de la administración,
que aproxime la administración y la decisión política a los ciudadanos, que
asegure la transparencia de estas decisiones y la gestión, y confiera más
poder al ciudadano y no al administrador. Las administraciones públicas
deben rediseñarse a partir de la búsqueda de su mayor proximidad a la
ciudadanía y del desarrollo integral del principio de subsidariedad de los
órganos administrativos.
En tercer lugar, para el buen éxito del nuevo modelo organizativo de la
administración pública, es fundamental desarrollar políticas específicas de
recursos humanos encaminadas a aumentar la motivación, el rendimiento
personal y la responsabilidad de los empleados públicos. Actuaciones que
se complementan con nuevas políticas retributivas y de formación.
Finalmente, otro aspecto para el modelo organizativo está relacionado con el
desarrollo de una nueva cultura de administración pública orientada a servir
al ciudadano 14, a cumplir objetivos y obtener resultados. Para ello es
estratégico el desarrollo de un enfoque gerencial orientado a la eficacia y a
la eficiencia, al incremento y mejora continua de los servicios públicos, y a la
profesionalización y motivación de los empleados públicos. Este enfoque se
debe complementar con la separación del campo de actuación político con el
de gestión.
En esta obra los autores hemos utilizado la denominación "ciudadano" como expresión genérica. Queremos
manifestar expresamente que esta palabra debe entenderse de forma amplia, ya que en ella queremos incluir
tanto a los ciudadanos como a las ciudadanas.
14
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•
¿Cómo centrarse en los ciudadanos y favorecer su libertad de
elección?. Para ganar de nuevo la confianza de los ciudadanos, las
administraciones públicas deben demostrar que son capaces de prestar los
servicios esperados por ellos con calidad y con unos costos razonables.
Adoptar la perspectiva del ciudadano comporta reconocer que son ellos
quienes determinan sus necesidades y valoran la calidad de los servicios
públicos. Adoptar el punto de vista del ciudadano no significa eludir la
"responsabilidad dual" 15 es la que toda acción de gobierno se enfrenta:
dilucidar entre el interés individual y el interés público. Cuestión que, por
compleja que parezca, no debe se desatendida o minimizada.
Los ciudadanos, entendidos tanto como individuos o como colectivos de
intereses, deben estar situados en el centro de preocupación de las
administraciones públicas. Pero, para que esta orientación "hacia los
ciudadanos" sea completa, las administraciones deben encontrar nuevas
formas de gestión que aumenten la capacidad de elección de aquellos e
introduzcan criterios gestores que favorezcan su actuación competitiva
frente al sector privado o con otros ámbitos públicos.
•
¿Cómo gestionar la administración pública?. Ante los nuevos retos de la
administración pública resulta fundamental, en primer lugar, reorientar la
responsabilidad de los gestores públicos hacia la obtención de resultados
expresados en términos de eficacia, eficiencia, de calidad de servicios, para
así equilibrar los beneficios deseados y los beneficios efectivos de las políticas
públicas 16. Pero, para que estos sea posible hay que otorgar mayor
autonomía a los gestores públicos; reducir al máximo, y si es posible
redimensionar, los controles horizontales, especialmente aquellos
encargados de realizar funciones que pueden desempeñarse por instancias
independientes de las administraciones. En esta línea podrían ir
actuaciones encaminadas a flexibilizar el Derecho Administrativo para
aproximarlo al régimen jurídico privado y crear una nueva cultura
administrativa menos obsesionada por la proliferación de normas y
reglamentos, y más preocupada en servir a los ciudadanos. La rigidez de la
actual cultura administrativa se debe, en parte, a la persistencia de una
desconfianza hacia el funcionario público, de ahí la justificación de los
numerosos controles existentes.
Uno de los caminos para la mejora de la gestión pública es el uso
(procurando siempre su adaptación al contexto de la administración pública)
de estrategias y técnicas desarrolladas y aplicados con éxito en el sector
privado.
Conviene utilizar responsablemente estas técnicas, pues no siempre es
posible la transferencia directa de métodos y técnicas del sector privado al
público. Las administraciones tienen unas especificidades, y muy
especialmente una profundidad política, que no siempre son preservadas
adecuadamente por las técnicas de gestión en boga en el mundo de los
negocios.
Osborne,D. y Plastrik,P. La reducción de la burocracia. Cinco estrategias para reinventar el gobierno".
Paidós , Barcelona 1998. Página 228.
16
OCDE "La réforme de la gestion publique et le dévoloppement économique et social" 1998.
15
PAPERS DE FORMACIÓ - Juliol 1998
- pàgina 12
•
¿Cómo aprovechar al máximo las potencialidades de las tecnologías
de la información?. Las administraciones públicas deben incorporar
plenamente el uso de las tecnologías de la información en la mejora de su
gestión. Los decisiores y gestores públicos no deben dilatar la entrada de
estas tecnologías en todos los rincones de la administración. Asumiendo
que para ello deberán superar las resistencias que ciertos sectores aun
muestran para el uso de las nuevas tecnologías en los ámbitos
administrativos. Proyectos emblemáticos para la mejora de las relaciones
administración-ciudadanos, como pueda ser la "ventanilla única" o los retos
telemáticos que plantea el desarrollo de la ley 30/92 del procedimiento
administrativo, solo serán posibles si las tecnologías de la información se
extienden masivamente y se invierten los recursos necesarios.
AYUNTAMIENTOS RECEPTIVOS
Muchos ciudadanos, a pesar de las mejoras realizadas en los últimos años, opinan que
sus ayuntamientos aun están demasiado lastrados por la cultura burocrática o que los
cambios no se han desarrollado con la celeridad deseada. Los resultados de este
malestar son evidentes: ciudadanos insatisfechos, esfuerzos desaprovechados, recursos
excesivos y aplicados ineficientemente, desconfianza creciente en la capacidad gestora
del sector público, aparición de nuevos canales de explicitación del conflicto social,
nuevas formas de protesta al margen de los canales participativos tradicionales, etc.. La
sociedad presiona para que la gestión pública, en general, y muy especialmente la local
por su proximidad, asuma el reto de: atender satisfactoriamente las necesidades de los
ciudadanos, prestar servicios de calidad y ser más participativa. Los ciudadanos exigen
que las administraciones sean más atentas y receptivas a sus necesidades, en lugar de
fomentar, en ocasiones de forma desmesurada, su dimensión reguladora. Conscientes
de esta situación los países miembros de la OCDE, a finales de los años ochenta,
conscientes de la crisis del modelo burocrático de administración pública propusieron una
nueva concepción de Administración Pública que significaba "abandonar la noción de
relación entre administrador y administrado para considerar que la Administración es un
servicio cuyo cliente es el público" 17. De forma, quizás algo contundente, en esta frase se
condensaba el nuevo enfoque que estos países querían dar al nuevo modelo de
administración pública.
Los diversos paises miembros de la OCDE propusieron cambiar radicalmente la actual
cultura administrativa. La administración pública del futuro debía ser una "administración
receptiva". Los países de la OCDE propusieron el término "receptividad" porque "la
Aministración-servicio, o la receptividad de la Administración [el término inglés
«reponsiveness» es más activo que «receptividad», y significa «capacidad de respuesta
(a la evolución de la demanda)], es una consecuencia del funcionamiento de la
Administración y, en primer lugar, una disposición de ánimo" 18. Para la OCDE existen
cuatro grandes ejes que dan contenido al concepto de receptividad de las
administraciones. Se considera que una administración es receptiva cuando: es
comprensible, responde a las necesidades de los ciudadanos, es accesible y fomenta la
participación activa.
17
18
"La Administración al servicio del público". OCDE. Madrid 1988, página 19.
OCDE op.cit. pág.19
PAPERS DE FORMACIÓ - Juliol 1998
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• Comprensiva y comprensible. Las administraciones públicas deben ser
transparentes. Los ciudadanos quieren saber como funciona la
administración, cuales son sus obligaciones y también cuales son sus
responsabilidades hacia ellos y, también, quienes son sus responsables.
Además los ciudadanos deben entender la administración y, por lo tanto, su
información debe ser clara.. Los procedimientos deben ser más sencillos y
simples. La ética debe presidir la relación de la administración con los
ciudadanos.
• Responde a la necesidades de los ciudadanos. Las administraciones
deben atender las necesidades de los ciudadanos, tanto en la acción de
gobierno -cuando se diseñan las políticas públicas- como en su aplicación por
medio de la administración. Además los ciudadanos exigen servicios
adaptados a sus necesidades particulares, por ello ya no son posibles
servicios de talla única. Los ciudadanos quieren que sus opiniones se tengan
en cuenta.
• Accesible. Los ciudadanos exigen que, además de que la administración sea
comprensible, en lo particular sea fácil de relacionarse con ella. Accesibilidad
significa horarios cómodos; niveles de información y formas de comunicación
ajustadas a la comprensión de los ciudadanos y adaptación a los distintos
niveles de discapatición de los ciudadanos.
• Participación activa. La administración debe fomentar la participación activa
de los ciudadanos. Estos no quieren ser receptores pasivos de los servicios
públicos. Buena parte de la actividad administrativa municipal, por ejemplo,
mejoraría sensiblemente si hubiese por un lado una mayor implicación de los
usuarios de los servicios y por otra parte una mayor participación de los
empleados públicos en la mejora de su prestación.
Cada nivel de la administración pública, a partir del horizonte definido con el concepto
de "receptividad", debería concretar y promover iniciativas para desarrollarlo. En el
ámbito de la administración local la "receptividad" aportaba un enfoque cohesionador
de las distintas iniciativas emprendidas para modernizar la gestión municipal.
Resumiendo algunas de estas experiencias Antoni Puig 19 afirma que una
administración local receptiva es aquella que:
• Simplifica los procesos administrativos para que el ciudadano sepa quien
decide; quién tiene responsabilidades y quien asume competencias.
• Es transparente en la toma de decisiones y en la gestión.
• Oye educadamente a los ciudadanos tanto en la toma decisiones como en la
gestión de los asuntos públicos locales.
• Promueve la participación. Participar significa co-decidir y co-gestionar,
especialmente en la prestación de servicios. Participar significa también
diálogo y acción activa.
• Atiende las necesidades de los ciudadanos.
• Acerca la administración a los ciudadanos.
• Mejora la comodidad de las oficinas de los ayuntamientos, facilita su acceso
tanto en el aspecto de ubicación como en los horarios.
• Se comunica con los ciudadanos con un lenguaje y unos medios sencillos y
claros.
19
Puig,A. "Per una administració pública ben educada" Barcelona Metrópolis nº 21, 1992 página 116.
PAPERS DE FORMACIÓ - Juliol 1998
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D.Shand y M.Arnberg 20, desde otra perspectiva, proponen reformular los principios de
un administración receptiva, de tal manera que, las mismas ideas, ahora podrían
expresarse como:
•
•
•
•
•
Los ciudadanos participan en las decisiones (o son consultados) sobre el
nivel y el tipo de servicio a prestar.
Se informa a los ciudadanos del nivel y del tipo de servicios que presta la
administración.
Los ciudadanos pueden razonablemente esperar el nivel de servicio
prometido.
Los ciudadanos tienen derecho a quejarse y ser indemnizados si el nivel de
servicio obtenido no es el adecuado.
Los organismos públicos prestadores de servicios deben fijar objetivos de
calidad y dar a conocer como trabajan.
CALIDAD TOTAL Y RECEPTIVIDAD.
Ante la necesidad de gestionar el cambio de orientación de las administraciones
públicas los gestores públicos buscaron qué estrategias eran las más adecuadas para
conseguir los objetivos perseguidos por el modelo de administración receptiva. Así fue
como muchos de estos gestores descubrieron que las diversas ideas y propuestas
agrupadas entorno del concepto de Calidad Total, o en sus múltiples variantes de
gestión de la calidad, permitían armar un sistema de gestión público coherente con los
objetivos de hacer una administración pública más receptiva. Analizando algunas de
las experiencias exitosas en el sector público Al Gore constata que "los gobiernos
eficaces y emprendedores insisten en la satisfacción del cliente. Escuchan
atentamente a sus clientes -a través de encuestas, grupos de interés, y otros métodos
similares. Reestructuran sus operaciones básicas para satisfacer las necesidades del
cliente. Y utilizan la dinámica del mercado, como la competencia y la elección del
cliente, para crear incentivos que lleven a sus empleados a considerar al cliente lo
primero" 21. Esta afirmación de Al Gore, aunque sea una lectura parcial del concepto
de receptividad, sirve para destacar la importante penetración que los conceptos de
gestión de la calidad han tenido en el sector público.
La Calidad Total ha entrado de lleno en las Administraciones Públicas y muy
especialmente en el ámbito municipal. Los ayuntamientos, por ser la administración
más próxima a los ciudadanos, están utilizando algunas de las estrategias de la
gestión de la calidad para mejorar la prestación de sus servicios. Aunque ello no
agota, como más adelante veremos, todo el potencial transformador de la gestión de la
calidad, representa un importante cambio de sensibilidad por parte de los gestores
públicos. El uso de las técnicas asociadas a la gestión de la calidad es "parte de la
dirección general hacia donde señalan las reformas en la gestión pública que aspiran a
realizar los países miembros de la OCDE, en concreto para mejorar la sensibilidad de
las instituciones" 22. Este enfoque de las Administraciones Públicas hacia la calidad se
está convirtiendo en un aspecto fundamental para su modernización. Muchas
Shand,D. y Arnberg,M. "L'administració receptiva al públic". Papers de Formació nº 28. Servei de
Formació Local. Diputació de Barcelona 1996
21
Gore, Al. Vicepresidente de los Estados Unidos de América "Crear una Administración Pública que
Funcione Mejor y Cueste Menos " Instituto Vasco de Administraciones Públicas, Vitoria, 1994, página 8
22
"Iniciatives de qualitat en el serveis als paï sos membres de l'OCDE". Papers de Formació nº 41. Servei de
Formació Local. Diputació de Barcelona. 1997
20
PAPERS DE FORMACIÓ - Juliol 1998
- pàgina 15
administraciones incorporan la gestión de la calidad en sus agendas públicas porque
les permite emprender reformas de mayor envergadura coherentes con el empeño de
crear la nueva legitimidad del sector público.
Los pioneros de la nueva reforma de la administración pública descubrieron que la
Calidad Total, además de una metodología o una serie de técnicas, es una filosofía
transformadora de las organizaciones. Ahí esta su fuerza. Existen cuatro principios
generales de la gestión de la calidad que, debido a su carácter inespecífico, pueden
aplicarse a cualquier organización, sea pública o privada. Estos principios generales
son:
•
•
•
•
Atender las demandas de los clientes
Todas las personas de una organización son responsables de la calidad
Además de clientes externos las organizaciones tienen clientes internos
La calidad es un proceso de mejora continua
Algunos gestores públicos utilizaron estos principios generales de la gestión de la
calidad como la gran palanca de cambio real en el último gran proceso de
modernización de las administraciones públicas. Fue de esta manera cuando estos
gestores se dieron cuenta que en la Administración Pública se puede considerar que la
calidad y la receptividad son las caras de una misma moneda. Era obvio que la
aplicación de los principios y métodos de gestión de la calidad que tan buenos
resultados habían dado en el sector privado no podían aplicarse, sin más , en el
ámbito público; y que, además, aun realizando esta adaptación, el enfoque hacia el
ciudadano como cliente receptor de servicios de calidad planteaba nuevas cuestiones
que no podían soslayarse o minimizarse.
Un estudio reciente efectuado en distintas administraciones públicas revela que
existen ocho grandes cuestiones comunes en todos los esfuerzos de mejora de la
calidad de los servicios públicos. Quisiera hacer notar que, en estas cuestiones no se
mencionan los aspectos más políticos que pueden resolverse con la introducción de la
gestión de la calidad en el ámbito público. Estos elementos, ordenados según la
importancia otorgada por las propias administraciones, son:
• Voluntad de satisfacer a los ciudadanos (identificados como usuarios,
clientes, parroquianos, personas interesadas (stakeholders) , etc.).
• Compromiso por un nuevo liderazgo directivo orientado a prestar servicios
de calidad.
• Mayor preocupación por el “empowerment” 23 de los empleados públicos y
por su participación en la toma de decisiones.
• Mayor atención en como se prestan los servicios y como su mide su calidad.
• Simplificación de los procedimientos de trabajo (disminución de la cadena de
mando, supresión de aquellos trabajos que no aportan valor añadido, menos
papeleo, etc...)
• Adopción de una visión estratégica, especialmente orientada a mejorar la
calidad de los servicios.
• Creación de climas laborales y organización del trabajo más motivadora
para los empleados públicos.
Con el término «empowerment» los autores anglosajones se refieren a la relación existente entre la
motivación de las personas y el nivel de participación que se les otorga. A mayor participación se corresponde
una mayor motivación y un mayor compromiso. Este término engloba conceptos como delegar, dar
autonomía para estar más preparados , tener mayor responsabilidad y mayor capacidad de intervención en la
toma de decisiones.
23
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- pàgina 16
• Adopción de sistemas de trabajo más flexibles (en la gestión de personal,
sistema de compras, etc...)
Los esfuerzos realizados por varias administraciones locales de distintos países para
aplicar programas de calidad están dando sus frutos. Hoy existen numerosas
experiencias que permiten construir una teoría propia de la gestión de la calidad en el
ámbito municipal. Al hilo de estos resultados, podemos proponer una lectura y una
aplicación municipalista de los principios básicos de la Calidad Total. Existe el
convencimiento de que la calidad en el ámbito local puede formularse en términos
parecidos a los expresados por el movimiento muncipalista inglés a principios de los
años 90: " calidad es prestar servicios que unen los compromisos adquiridos por los
políticos con las necesidades del servicio de los usuarios y de la comunidad de manera
económica, efectiva, eficiente y equitativa" 24.
CIUDADANOS Y CLIENTES
La introducción de la filosofía de la gestión de la calidad en el sector público reabrió el
debate de si los ciudadanos deberían ser considerados como clientes de las
administraciones. En un primer momento, se constató que se trataba de un problema
complejo que exigía superar un primer estado de confusión, cuando no de rechazo, y
que se debían considerar diversos aspectos que confluyen en este debate conscientes
de que, según como se resolviese esta cuestión se dibujaba un modelo u otro de
Administración Pública para el siglo XXI. Considero oportuno detenernos, aunque sea
brevemente, sobre esta cuestión , pues se corre el riesgo, quizás influidos por modas o
por apremios modernizadores, de adoptar "una visión demasiado restringida, centrada
exclusivamente en la lógica de atención a los ciudadanos individualmente considerados,
y que se resume en la fórmula «Administraciones Públicas=organizaciones prestadoras
de servicios». Si bien esta expresión es un buen slogan para poner en relieve la
necesidad de introducir una orientación más grande hacia los servicios públicos, se
revela demasiado simplificadora desde una perspectiva analítica" 25. Esta orientación, que
ciertos autores introducen al aplicar en la administración pública, de forma acrítica y
mimética, enfoques de gestión, de probada utilidad en el entorno de mercado, pero poco
adaptados a la naturaleza y el entorno particular del sector público, fomenta el enfoque
consumerista de la relación ciudadano-administración y encuentra, en la frase
descontextualizada de "el cliente es lo único que importa", su máxima expresión.
No se puede utilizar el término cliente para identificar, sin más, a todas las personas que,
en cualquier situación, se relacionan con los servicios públicos. Aunque por conveniencia
aceptemos utilizar el término cliente a modo de resumen, ello no debe ocultar que existen
muchas tipologías y modos de relación entre los ciudadanos y las Administraciones
Públicas y que, en contadas ocasiones se dan las características más definitorias de una
relación cliente proveedor: la libertad de elección. En la siguiente tabla se resumen 26, a
modo de ejemplo, algunas de las relaciones que pueden identificarse según las
transacciones que operan entre el ciudadano, receptor de los servicios públicos, y su
prestador, las distintas administraciones.
POSICION DEL CIUDADANO
RELACION ENTRE EL CIUDADANO Y LA
Citizens and Local Democracy editado por The Local Government Management Board.Abril 1993, página
8.
25
Mendoza,X. "Memòria del seminari sobre indicadors de gestió de serveis municipals". Diputació de
Barcelona, Federació de Municipis de Catalunya, ESADE, Barcelona 1992, página 38.
26
Modificación de un cuadro del informe de la OCDE "Iniciatives de qualitat en els serveis als paï sos
membres de la OCDE". Papers de Formació nº 41. Servei de Formació Local. Diputació de Barcelona 1997.
24
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Beneficiario de prestaciones públicas
Consumidor
Produmidor (productor y consumidor)
Usuario
Comprador
Contribuyente
Regulado
ADMINISTRACION
El ciudadano recibe un beneficio monetario al cual tiene
derecho. En general, es el beneficiario en gran medida de este
beneficio. El prestador tiene el monopolio de este servicio.
Ejemplo: la prestación por desempleo.
El ciudadano tiene cierta capacidad de elección entre varias
ofertas de servicios, públicos y privados, pero, en gran medida,
tiene dependencia de ellos. La prestación del servicio es
personalizada. Ejemplo: servicios de ayuda domiciliaria.
Los ciudadanos, aunque sean receptores de los servicios
participan activamente en su prestación. Generalmente esta
participación es voluntaria. Ejemplo: padres que participan y
reciben los servicios prestados por las APA escolares.
Cuando los ciudadanos utilizan el servicio público, sobre el cual
no tienen alternativa pero no dependen de él y el servicio no es
personalizado. Ejemplo: los parques públicos.
Los ciudadanos pagan un precio por el servicio público. El
prestador tiene el monopolio de este servicio y el ciudadano
depende bastante de él. Ejemplo: servicio de correos y
transporte ferroviario.
Los ciudadanos tienen por ley unas obligaciones con el
prestador del servicio, aunque esperan recibir una compesación
por el complimiento de sus obligaciones. Ejemplo: la relación
que se establece con la Agencia Tributaria o la recaudación
municipal.
Los ciudadanos están sujetos a inspecciones, regulaciones,
cumplimiento de normativas, etc.. que tienen un impacto
significativo en su comportamiento social. El ciudadano está
legalmente obligado a cumplir estas normas, pero espera del
prestador una actuación rápida y atenta. Ejemplo: normas de
seguridad, regulaciones medioambientales, etc..
Una vez clarificada la cuestión de la heterogeneidad de relaciones que los ciudadanos
establecen con sus administraciones, debemos analizar si los beneficiarios de los
servicios públicos comparten las mismas características que tienen los clientes en sus
transacciones con las empresas privadas. Si para el sector privado es fácil identificar los
clientes: las personas que pagan por unos servicios; en el ámbito público no sucede los
mismo mientras no exista un uso generalizado del pago por servicios. Además, en
muchas ocasiones aquellos que reciben los servicios prestados por la administración no
son los que contribuyen totalmente a su financiación; mientras que existen otros
ciudadanos que, sin recibir los mismos servicios, quizás contribuyen relativamente más a
su financiación. Esta es, por ejemplo, la lógica subyacente al sistema de solidaridad
sobre la cual se basa el modelo redistributivo del Estado del Bienestar. Algunos autores
sostienen con vehemencia que los ciudadanos, en sus relaciones con los servicios
gubernamentales, no pueden ser considerados jamás como clientes. Ron Hikel 27, por
ejemplo, considera que existen dudas razonables para afirmar que los ciudadanos sean
clientes verdaderos de las administraciones, por las siguientes razones:
1. Los ciudadanos, como usuarios de los servicios públicos no tienen ninguna
posibilidad de elección. Por ello, aunque intentemos explicar a los ciudadanos
que son los clientes de la administración, ellos no lo perciben así. Dice Ron
Hinkel: "Estando de pie ante un inspector, usted no tiene ninguna sensación
de ser un cliente del gobierno".
2. Las empresas privadas generalmente recogen informaciones de sus clientes
para mejorar los servicios. No ocurre lo mismo en el sector público. A pesar
de que en muchas administraciones se recogen las opiniones de los
ciudadanos existen muchos filtros para que no lleguen las noticias malas.
3. Aunque se igualen los conceptos de cliente y ciudadano se pierde el sentido
de la responsabilidad ciudadana y del papel del gobierno.
Hinkel,R. "Real Customer Service in Government: Is it possible?". Artículo del fondo documental de
KPGM Centre for Government. Documentación accesible via Internet.
27
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- pàgina 18
4. Unicamente los ciudadanos podrían considerarse clientes, cuando ellos
decidan libremente relacionarse con la administración, paguen los costos de
los servicios y puedan escoger otras opciones cuando queden insatisfechos
por los servicios recibidos.
No todo el mundo comparte la contundencia de Ron Hikel. Otros puntos de vista
sostienen que, a pesar de las importantes diferencias existentes entre los clientes del
sector público y los beneficiarios del sector público, o los matices que pueden
establecerse entre usuarios directos de los servicios públicos y sus contribuyentes vía
impuestos, resulta útil, para los propósitos de modernización de las administraciones,
considerar como clientes de los servicios públicos aquellas personas que se benefician
de los mismos. Tanto porque ellos expresan una demanda como porqué se relacionan
con la administración como prestadora de servicios. Sue Richards afirma que "los
clientes de los servicios públicos pueden ser definidos simplemente como los receptores
inmediatos del servicios, en vez de, como ocurre en el sector privado, ser definidos como
compradores (…) También puede haber una definición más amplia del cliente para incluir
el concepto de ciudadano allí donde los intereses de un grupo más amplio forman parte
de la transacción" 28
Las anteriores palabras de Sue Richard plantean la cuestión de si los ciudadanos, en sus
relaciones con la administración, deben ser considerados meramente consumidores de
los servicios públicos o deben tener otro tratamiento. Creo que corremos el peligro,
cautivados por un exceso de confianza reparadora en las técnicas de gestión, de
considerar al ciudadano solamente como cliente consumidor de la administración y que la
misión de ésta sea, únicamente, atender eficaz y eficientemente, como mero
administrador, sus peticiones. Quienes comparten este punto de vista reducen el
concepto de ciudadano, en su relación con la administración, a la dimensión de
consumidor de servicios y por lo tanto únicamente le reconocen sus derechos
individuales (los derechos de ciudadanía serían prácticamente los derechos del
consumidor) renunciando, con ello, a admitir como ciertos los derechos y deberes de
ciudadanía, o la defensa del interés general. Hay que proponer otro punto de vista. Como
muy bien dicen Prior, Stewart y Walsh "los servicios públicos no son normalmente
servicios individuales proveídos sobre una demanda que responde a una necesidades, o
a unas peticiones colectivas. Sirva esto no para argumentar contra la mejora del servicio
para los clientes, sino para tomar conciencia que el servicio está dentro de un sistema de
política pública. En el pasado este sistema ha tendido a descuidar al cliente. Sin
embargo, sería igualmente peligroso asumir que el interés público pudiera descuidar el
interés por el cliente individual. En el servicio público han de equilibrarse el interés público
y las necesidades del usuario o del cliente" 29. Hay que ampliar el concepto de cliente,
aunque sigamos utilizando coloquialmente este término, incorporándole la dimensión de
ciudadano. Solo así lograremos dar a este concepto una dimensión plenamente
comunitaria, en lugar de lectura individualista que comporta, de entrada, el concepto
cliente.
La orientación al cliente no debe diluir las responsabilidades que los cargos electos
tienen en la dirección del gobierno municipal. La incorporación de la preocupación por los
clientes da una nueva dimensión a la acción de gobierno, pero jamás debe laminar la
intervención de los cargos electos en la gobernación del municipio. Los decisores
políticos, en quienes descansa la gobernabilidad de las administraciones, nunca deben
perder de vista que en la prestación y recepción de los servicios públicos confluyen
numerosos y variados intereses. La mayoría de servicios públicos expresan la
Richard,S. "El paradigma del cliente en la gestión pública", GAP nº 1, Madrid, 1994.
Prior,D., Stewart,J. Walsh,K. "Is the Citizen's Charter a Charter for Citizens?" The Belgrave Papers nº 7;
The Local Government Management Board, Luton 1993. página 31.
28
29
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coincidencia de variados intereses que influyen para configurar el modo y el contenido del
servicio público. Al conjunto de personas interesadas por un servicio público se les
denomina "stakeholders". El decisor público debe identificar las distintas personas
interesadas por los servicios de las administraciones y determinar cuales son sus
intereses. Esta información será muy útil para establecer las políticas y los programas de
gobierno. La acción de gobierno es, por naturaleza, la búsqueda de consenso entre
intereses, aunque en algunas ocasiones ante el decisor político se alumbra un escenario
donde las demandas individuales entran en conflicto con los intereses generales. El
decisor político no puede eludir, como ya hemos mencionado, la "responsabilidad dual"
30
que toda acción de gobierno comporta: saber consensuar el interés individual con
el interés público. Porqué en el contexto municipal la responsabilidad política exige
que los gobernantes definan qué es el interés común y que sean ellos quienes
decidan, ante un numero infinito de demandas, cuales se atienden, que servicios se
prestan, a quien se presta y como se prestan.
A modo de recapitulación de todo lo anterior podemos decir que, en primer lugar, los
gobernantes actúan representando a todos los ciudadanos y estos, como colectivo,
deben ser considerados, ciertamente, como clientes de las administraciones públicas.
Pues, a pesar de todos los matices que tiene el concepto, es recomendable el uso del
término cliente si ello sirve para condensar simbólicamente el sentido que debe tomar la
nueva modernización de las Administraciones Públicas. Sin embargo, es bueno no
olvidar que los ciudadanos, considerados individualmente, mantienen múltiples
relaciones con las administraciones públicas: unas veces pueden considerarse como
personas interesadas, otras son tratadas como contribuyentes, mientras que en otras,
son beneficiarios directos de los servicios públicos. Ante esta pluralidad de situaciones
la acción de gobierno consiste en tomar decisiones que afectan de manera desigual a
la diversidad de intereses de los ciudadanos. No es una cuestión fácil de resolver. Los
gobernantes deben buscar el máximo consenso entre las partes interesadas.
Reconocer la existencia de esta diversidad de intereses es útil para distinguir dos
campos de actuación en un ámbito tan concreto como un ayuntamiento: el ámbito de
las decisiones políticas y el ámbito administrativo donde se operativizan estas
decisiones. Mientras los ciudadanos, las personas interesadas, los contribuyentes,
etc… intentarán influir sobre las decisiones políticas; los clientes serán aquellas
personas que se beneficiarán directamente de las actuaciones de las administraciones
públicas. El siguiente esquema resume las anteriores ideas.
Una cuestión, aun no del todo resuelta, del enfoque hacia el cliente adoptado por la
mayoría de administraciones públicas, es como armonizar los derechos y deberes de
todos los ciudadanos con los intereses de aquellos (los contribuyentes), que con sus
aportaciones contribuyen a la financiación de los servicios públicos y aquellos que,
sean o no contribuyentes, los reciben. No es tema fácil de resolver. Especialmente
porque los mecanismos desarrollados por las democracias representativas para
encontrar este equilibrio no terminan de funcionar. Hoy, la crisis de legitimidad del
modelo burocrático de las Administraciones Públicas, ha puesto de manifiesto el déficit
de participación política de los ciudadanos y la escasa incidencia que estos tienen en
la toma de decisiones sobre asuntos que les afectan directamente. Conscientes de
esta realidad muchos de los países que han introducido en su interior estrategias de
gestión de la calidad, han aprovechado sus métodos y técnicas, para emprender
reformas de mayor calado político para ampliar los canales participativos de los
ciudadanos.
Osborne,D. y Plastrik,P. La reducción de la burocracia. Cinco estrategias para reinventar el gobierno".
Paidós , Barcelona 1998. Página 228.
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A pesar de los esfuerzos desarrollados para clarificar las distintas ideas y visiones que
se entremezclan tras el concepto de cliente, aun existen importantes cuestiones por
resolver. A pesar de que "el enfoque al cliente sea un concepto claro y sencillo, como
en la mayoría de cosas, en la práctica resulta un poco más difícil" 31 . Aunque estas
cuestiones puedan parecer complejas, y en algunos casos susceptibles de abrir
debates de ideas, es necesario plantearse estas cuestiones, pues ellas condicionan el
modelo de administración del próximo milenio. A continuación sugiero algunos de los
temas que, tarde o temprano deberán incorporarse a las agendas del debate público
sobre como desarrollar la calidad en los distintos niveles de las administraciones
públicas.
¿Quiénes deben ser considerados los clientes de los servicios públicos?,
¿Quienes son las personas interesadas en los servicios públicos y cuáles son
sus intereses?,
¿Cómo distinguir los deseos de los clientes de sus necesidades?,
¿Puede suceder que las necesidades no coincidan con los deseos de las
personas?,
¿Siempre hay que hacer caso de la opinión de los clientes de los servicios
públicos?.
¿Quién tiene la última palabra sobre los servicios públicos?,
¿En que medida los clientes de los servicios públicos deben establecer como
se prestan estos?,
¿Cómo influye la opinión de los contribuyentes?,
¿Cómo se establecen los estándares de calidad de los servicios?,
¿Quién determina el nivel de calidad de un servicio público?,
¿Quién toma la decisión de fijar el nivel de calidad que han de tener los
servicios públicos?,
¿Cuáles son la relaciones entre los intereses generales y los intereses de los
receptores de los servicios públicos?.
¿Quién representa los intereses de los clientes de los servicios públicos?
¿De que manera se consulta a los clientes de los servicios públicos?.
¿Cómo se regula el derecho de los ciudadanos a opinar sobre los servicios
públicos?, ¿Está obligada la administración a recoger la opinión de los
ciudadanos, de sus clientes o de las personas interesadas?,
¿Cómo mejorar el grado de elección de los ciudadanos en sus relaciones con
las administraciones públicas?.
¿Existe competencia dentro de las administraciones para proveer los servicios
a los ciudadanos?
¿Cuáles son los derechos y deberes de los clientes?,
¿Están amparados los ciudadanos ante el incumplimiento de los estándares de
servicio por parte de las administraciones?
¿Saben los ciudadanos que hacen las administraciones para atender sus
necesidades?
¿Están informados los ciudadanos de lo que cuesta a la administración atender
sus necesidades?.
Estas, y otras cuestiones semejantes, constituyen una atractiva agenda que, tanto los
decisores políticos como los gestores públicos deberán atender en los próximos años.
Las respuestas a estas cuestiones bien seguro que influirán en la recomposición de la
credibilidad de las administraciones públicas ante los ciudadanos.
OCDE "Iniciatives de qualitat en els serveis als paï sos membres de la OCDE". Papers de Formació nº 41.
Servei de Formació Local. Diputació de Barcelona 1997.
31
PAPERS DE FORMACIÓ - Juliol 1998
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PROPUESTA DE UN SISTEMA DE CALIDAD MUNICIPAL
Las múltiples experiencias acumuladas en el sector privado permiten construir un
amplio marco referencial de cuales son los principales valores de un sistema de
gestión calidad. Para nuestro propósito resulta interesante contrastar estos valores con
la realidad de las administraciones públicas y analizar las posibilidades que ofrecen
estas para aplicar estos valores o, en caso contrario, si pueden utilizarse para
establecer un marco referencial propio de las administraciones públicas. Como punto
de partida de esta reflexión propongo asumir los principios básicos propuestos por el
Instituto Nacional de la Calidad de Canadá porqué creo que ellos, en buena medida,
no resultan disonantes para un entorno público:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Cooperar, trabajar en equipo y de forma relacional
Liderar y dar ejemplo
Satisfacer a los clientes
Respetar y fomentar el desarrollo personal
Fomentar la participación
Prevenir y trabajar bien
Mejorar continuamente
Decidir sobre hechos y datos
Atender los intereses de las personas interesadas (stakeholders)
Mostrar una conciencia social ejemplar
La experiencia acumulada en el sector privado ha animado a algunos organismos,
cuya misión es orientar a quienes quieren implantar la gestión de la calidad, ha difundir
modelos de gestión de la calidad que parten de la concepción de la calidad como
sistema. La gestión de la calidad en el ámbito municipal debe considerarse y tratarse
como un sistema: el Sistema de Calidad Municipal. Este sistema, de acuerdo con lo
establecido por la norma ISO 9004 consta de "una estructura organizativa, las
responsabilidades, los procedimientos, los procesos y los recursos necesarios para
llevar a cabo la gestión de la calidad".
Por la propia complejidad de un ayuntamiento, el sistema de calidad está compuesto
de varios subsistemas que surgen de los distintos niveles de decisión y de actuación
existentes en el entorno municipal. Cada uno de estos sistemas influye en la obtención
de la calidad total del ayuntamiento.
• Calidad en la dirección. Los órganos de gobierno del ayuntamiento deben
establecer con claridad cual es la visión y las misiones que orientarán tanto
las prestaciones de servicios obligatorias, como aquellas actuaciones que se
integren en la agenda política del mandato. En cualquier caso gobernar un
ayuntamiento con criterios de calidad significa tener muy claros los objetivos y
resultados estratégicos, que quieren obtenerse a medio y largo plazo, y a
partir de estos establecer los objetivos operativos de gestión y sus
correspondientes indicadores de control y de evaluación. Quienes tengan la
responsabilidad de la dirección municipal deberán incorporar el punto de vista
del ciudadano en el momento de su toma decisiones.
• Calidad en los procedimientos. Se trata de gestionar los procedimientos
más adecuados para conseguir los objetivos y resultados propuestos,
especialmente los relacionados con la satisfacción de los ciudadanos, y
procurar que ello se consiga de la forma más transparente, eficaz y eficiente
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posible. La calidad de los procedimientos también está asociada al
conocimiento que se tenga de sus resultados y de los recursos empleados.
• Calidad en las relaciones internas. Esta parte del subsistema debe procurar
que en las múltiples relaciones internas que se dan en la organización
municipal para la prestación de servicios a los ciudadanos, se apliquen las
exigencias propias de una relación cliente-proveedor interno.
• Calidad en las relaciones con los proveedores. Asegurar que el sistema
de proveedores y las condiciones que regulan las compras de bienes y
servicios del ayuntamiento sean las más idóneas para garantizar la eficacia y
la eficiencia de los servicios al ciudadano, así como un uso eficiente de los
recursos públicos. En este sentido se debe analizar el control de la calidad
aplicado con los proveedores, el sistema de pagos, la oportunidad en la
entrega de los suministros, etc...
• Calidad en las relaciones con el entorno. Se trata de conseguir que los
diferentes niveles relacionales externos del ayuntamiento, así como sus
influencias sobre el entorno, estén presididas por los criterios globales de
calidad. La administración local interactúa constantemente con el medio
ambiente, con el entorno político y con entidades e instituciones que
constituyen la sociedad civil, y con los individuos que conforman la realidad
del municipio. También en este heterogéneo marco las administraciones
locales deben velar porque estas relaciones estén presididas por criterios de
calidad.
• Calidad en la prestación de los servicios al ciudadano. Esta parte del
sistema se ocupa del correcto diseño de la prestación de los servicios a los
ciudadanos. Es la parte final de todo el proceso de gestión de la calidad
municipal el cual pretende que el ciudadano quede satisfecho de la calidad de
los servicios prestados por el ayuntamiento.
ESTRATEGIAS PARA IMPLANTAR LA CALIDAD
No creo que exista una estrategia general que pueda recomendarse como camino
mágico hacia la calidad en la administración local; más bien opino que habrá que
utilizar múltiples estrategias adaptadas a las diferentes realidades de las
administraciones locales. Con todo, y a sabiendas que las siguientes propuestas
deben estar permanentemente sometidas a escrutinio, sugeriré una posible vía
metodológica para implantar la gestión de la calidad en un ayuntamiento. Aunque se
tratan de unas propuestas contrastadas por la experiencia práctica de algunos
ayuntamientos, ello, por si solo , no prueba que se trate de una estrategia de carácter
universal. Simplemente, se trata de una estrategia que se ha aplicado en varios
ayuntamientos y ha servido.
Para implantar la gestión de la calidad en un ayuntamiento hay que distinguir el grupo
de iniciativas que deben integrarse en lo que hemos denominado ámbito político de la
calidad municipal, de aquellas otras que forman parte de los niveles más operativos de
la gestión de la calidad. En el siguiente esquema, reelaborado a partir de un esquema
inicial de Lucy Gaster 32 he resumido las diferentes fases a seguir en la
32
6.
"Quality in Public Services" Lucy Gaster Open University Press, Buckingham - Philadelphia, 1995, página
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POLITICA DE DESARROLLO DE LA CALIDAD
implementación de un sistema de calidad en un ayuntamiento. Más adelante propongo
una serie de recomendaciones a seguir, junto con una serie de advertencias, para
quienes se decidan a implantar la calidad en un entorno municipal.
DECIDIR
INICIAR
APLICAR EL
SISTEMA DE
CALIDAD
DECLARAR LA
VISION
BUSCAR EL
CONSENSO
MAXIMO
EVALUAR DE LOS
RESULTADOS
DECIDIR LOS
OBJETIVOS
ESTRATEGICOS
NUEVAS AREAS
DE MEJORA
DEFINIR LA
CALIDAD
DESEADA
CONTROL Y
MEDICION DE LA
CALIDAD
CIUDADANOS
USUARIOS
CREAR UN
GRUPO
IMPULSOR
PERSONAL CONTACTO
COMUNICAR LOS
RESULTADOS
POLICY-MARKERS
STAKEHOLDERS
SISTEMA DE QUEJAS Y SUGERENCIAS
CREAR
ESTANDARES DE
CALIDAD
AUDITAR LA
CALIDAD ACTUAL
SISTEMA DE
RECOGIDA IDEAS
DE MEJORA
DECIDIR DONDE
MEJORAR LA
CALIDAD
CREAR CARTAS
DE SERVICIOS
•COMO ESTAMOS: AUTOEVALUACION EFQM
•QUINES SON LOS CLIENTES
•COMO NOS VEN: MODELO SERVQUAL
•DONDE ESTAMPS:BENCHMARKINS INSTITUCIONAL
ACTUACION
OBJETIVOS
OPERATIVOS
EJECUCION Y CONTROL
FORMAR EQUIPOS DE CALIDAD
DOCUMENTAR LOS PROCESOS DE MEJORA
FIJAR OBJETIVOS Y PROGRAMAR
APRENDER TECNICAS DE RESOLUCION DE PROBLEMAS
CREAR EL MANUAL DE ANALISIS Y RESOLUCION DE PROBLEMAS
PRIORIZAR ACTUACIONES
PRIMERA RECOMENDACIÓN: PLANIFICAR LA CALIDAD.
La calidad en una administración local no se alcanza por esfuerzos espontáneos, sino
por la acción planificada efectuada desde posiciones de gobierno. Recrear la
administración en clave de calidad es objetivo de gobierno. Para ello el equipo político
municipal debe comprender que repensar la administración pública en clave de calidad
es algo más que cuatro actuaciones de propaganda, se trata de consolidar un sistema
de dirección y gestión cruzados por los conceptos de calidad. Aunque atractivas, las
experiencias aisladas, más llenas de voluntad que decisión, siempre terminan en vías
muertas. Construir un ayuntamiento de calidad no puede ser el resultado de una
meritoria y voluntariosa actividad de unos cuantos, a no ser que estos cuantos será el
equipo de gobierno.
Primera advertencia: sin un adecuado soporte político no puede implantarse un
sistema de gestión de calidad en un ayuntamiento.
SEGUNDA RECOMENDACIÓN: CREAR UNA ESTRUCTURA IMPULSORA.
La segunda recomendación es que el equipo de gobierno cree y lidere un órgano
impulsor de todo el proceso de la calidad dentro del ayuntamiento. Su composición
puede ser variada, pero la organización debe ver que se trata de un grupo humano
investido de autoridad y que ésta sea reconocida para poder pilotar el proceso. Este
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grupo impulsor debe recibir una formación específica orientada a reforzar la estrategia
de desarrollo del sistema de la calidad. Se puede aprovechar el proceso formativo del
grupo impulsor para empezar a poner las bases del sistema de calidad del
ayuntamiento. Más que someter al grupo impulsor a un baño de conceptos, es mejor
que él aprenda, qué es calidad construyendo el propio armazón del sistema de calidad
del ayuntamiento. Para ello creo, sinceramente, que el modelo de la Fundación
Europea para la Calidad (EFQM), que será utilizado en la siguiente fase, ofrece
muchas oportunidades para combinar el aprendizaje de la calidad con la creación del
propio sistema.
Segunda advertencia: sin un núcleo humano que lidere y ayude al resto de la
organización a trabajar en clave de calidad, es poco probable que la gestión de
la calidad sea realidad en un ayuntamiento.
TERCERA RECOMENDACIÓN, DIAGNOSTICAR EL ESTADO DE LA
CALIDAD.
El paso siguiente consiste en saber en qué estado se encuentra el ayuntamiento y
cómo perciben los ciudadanos que está. Para ello sugiero que el grupo impulsor utilice
el modelo de diagnóstico de la EFQM; aunque este modelo, reclama una adaptación
más real a la administración pública local. Con este modelo de referencia el grupo
impulsor, procurando implicar al equipo de gobierno, autoevalúa la organización
municipal en clave de parámetros de calidad. La Comunidad autónoma de Madrid y el
ayuntamiento de Esplugues del Llobregat, por ejemplo, son administraciones que
diagnostican su nivel de calidad empleando el modelo de la EFQM. También pueden
utlizarse otros instrumentos de autoevaluación, por ejemplo los criterios de calidad
formulados por el Instituto Nacional de Calidad de Canadá33. La autoevaluación
permite obtener una visión, a modo de foto fija, del cómo la organización dice que se
encuentra. El paso siguiente consiste en salir fuera de la organización y saber qué
percepción tienen los ciudadanos de la organización municipal. Para ello el grupo
impulsor debe aprender a manejar cuestionarios del tipo Servqual o calidad de
servicios 34. En muchas ocasiones el grupo impulsor deberá aprender lógica de estos
cuestionarios y reformularlos en clave de su realidad municipal. La información
aportada por el cuestionario de calidad de servicios, introduce la opinión de los
ciudadanos en las preocupaciones del grupo impulsor de la calidad. Puede ser útil que
el grupo impulsor utilice otros mecanismos recaudadores de opinión o aprenda a
aprovechar las múltiples fuentes de información existentes ya, en un ayuntamiento,
para releer estos datos desde la perspectiva de la calidad. En muchos ayuntamientos
existen oficinas encargadas de recoger quejas de los ciudadanos, las cuales
debidamente analizadas, aportan una información muy provechosa para tomar el pulso
de la organización desde la perspectiva de la calidad.
Algunos ayuntamientos han empleado técnicas cualitativas para conocer la opinión de
los ciudadanos. Técnicas del tipo "focus group" o de "Grupo Nominal" son muy útiles
para conocer la percepción cualificada del ciudadano. La consulta a los ciudadanos es
esencial en esta nueva etapa de la gestión municipal. La consulta y la participación de
los ciudadanos son una exigencia de la calidad de los servicios. Gracias a la consulta
los gestores saben la opinión de los ciudadanos sobre cual es su percepción de la
calidad de los servicios recibidos además de que con la participación los ciudadanos
"The Canadian Quality Criteria". National Quality Institute. Ontario 1997
Zeithaml,V.A., Parasuraman,A., y Berry,L.L. "Calidad total en la gestión de servicios". Díaz de Santos.
Madrid, 1993.
33
34
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pueden incidir en la toma de decisiones sobre los servicios a prestar y sus
características principales. El Consejo del Tesoro del Canadá afirma 35 que la consulta
ciudadana logra:
•
•
•
•
•
•
Saber en qué aspectos se puede mejorar la prestación del servicio
Saber cómo se puede incrementar la satisfacción del ciudadano
Conocer mejor cuáles son las necesidades de los ciudadanos y cómo
atenderlas con la prestación de los servicios.
Ayudar a los ciudadanos a comprender/entender los servicios prestados.
Gestionar las expectativas de los ciudadanos cuando ellas sobrepasan el
límite establecido o las posibilidades de la organización.
Demostrar que se tiene en cuenta la opinión del ciudadano.
En defnitiva, los beneficios de la consulta parecen superiores a no hacerlo.
Finalmente, como complemento a estas primeras fases orientadas al diagnóstico de la
organización, el grupo impulsor puede recabar información de otros municipios más
experimentados en la implantación del sistema de calidad o que tiene
institucionalizado un sistema de gestión por indicadores. Se trata de realizar un
benchmarking institucional no competitivo, pero si cooperativo. Ver lo que hacen los
otros y averigüar cuál es la posición relativa de la organización ante estos datos,
puede ser muy útil para descubrir en qué aspectos se debe mejorar. Antes de
emprender en solitario nuevas experiencias o adentrarse en complejas operaciones de
rediseño de organizaciones, puede resultar práctico averigüar si alguien más ya ha
andado el mismo camino y cuales son sus resultados y los errores cometidos. Ambas
cuestiones son muy necesarias, tanto para aprender a partir de las experiencias de
otras organizaciones como para compararse como ayuntamiento con otras realidades.
Tercera advertencia: la gestión de la calidad debe construirse sobre datos y
debe empezarse mejorando o removiendo aquellos obstáculos que impiden a los
ayuntamientos dar servicios de calidad a los ciudadanos o en aquellas
actuaciones donde los errores tienen graves efectos económicos para el
municipio.
Hasta aquí lo que podríamos considerar las fases en las cuales el equipo de gobierno,
primero, y el grupo impulsor luego, sitúan el alcance de la calidad dentro del
ayuntamiento y evalúan el grado de la calidad municipal. Como resultado de este
proceso se obtiene el diagnóstico de calidad del ayuntamiento. Las actividades de las
fases siguientes permiten construir propiamente la estrategia para orientar la
organización municipal hacia la calidad.
CUARTA RECOMENDACIÓN: HACER PARTICIPAR A LOS
TRABAJADORES EN LA MEJORA DE LA CALIDAD.
Con los datos proporcionados en la fase de diagnóstico, el equipo impulsor de la
calidad puede desplegar la calidad en los diferentes niveles de la organización
municipal para que llegue a todos sus intersticios. Es una buena ocasión para
promover iniciativas de gestión que aúnan la prestación de servicios de calidad a los
ciudadanos y la movilización de la inteligencia, la creatividad, la innovación y el
compromiso de los empleados públicos en la mejora de los servicios públicos. En la
administración pública la participación de sus trabajadores es indispensable para la
35
Conseil du Trésor. Canada. Services de Qualité. Guide I. Consultation des Clients. Documento de Internet.
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superación de las trabas burocráticas y la orientación de los servicios hacia los
ciudadanos. La calidad en los servicios municipales únicamente podrá lograrse a partir
del compromiso efectivo de los empleados públicos. La gestión de la calidad, aplicada
para mejorar la receptividad de la administración local, no puede prosperar sino cuenta
con una implicación clara de los diversos agentes que intervienen en la prestación de los
servicios. Sin participación no hay oportunidades para la calidad. Ninguna iniciativa de
mejora llegará a buen puerto si quienes deben pilotarla no se sienten partícipes del
proyecto. Se trata de conseguir que los empleados públicos identifiquen, con rigor y
método, los problemas que son un obstáculo para la calidad de los servicios sepan
buscar las mejoras propuestas de solución alternativa a estos problemas y gestionen su
aplicación.
Algunas administraciones locales han desarrollado con éxito estrategias de
empowerment de sus recursos humanos. Han sabido aprovechar su creatividad para
transformar la administración y hacerla más atenta a las necesidades de los
ciudadanos. Del análisis de estas experiencias se deduce que el mejor camino para
impulsar el “empowerment” es la creación de equipos de mejora de los servicios. Con
ello se crea un ámbito, en el cual los trabajadores desarrollan y aplican su creatividad
e inteligencia en la resolución de problemas ,que afectan a la calidad de los servicios
prestados a los ciudadanos. Estos equipos de mejora, después de un proceso
formativo específico, son espacios de creatividad, en los cuales los trabajadores
aprenden y practican las distintas técnicas que la gestión de la calidad ha impulsado
para lograr la mejora continua de los servicios.
Es aconsejable constituir equipos de mejora alrededor de las dificultades o errores
detectados en la fase de diagnóstico. De ahí el interés de utilizar las informaciones
aportadas por el modelo de la EFQM, u otras fuentes de diagnóstico, porque permiten
revisar en profundidad la organización municipal. El objetivo de esta fase es la de
introducir en la organización municipal la práctica de trabajar en grupos de mejora de
la calidad. Para ello la mejor estrategia es constituir los grupos, alrededor de los
problemas detectados y formarlos en las técnicas de resolución de problemas. Como
soporte a este proceso el equipo impulsor de la calidad puede promover la edición de
un manual práctico, sobre el funcionamiento de un equipo de mejora y sobre las
técnicas más habituales en la resolución de problemas. A medida que los equipos de
mejora realizan su labor, el equipo impulsor de la calidad deberá velar por la
implantación de las soluciones propuestas y, en el caso de representar una mejora
notable para la organización, desarrollar el sistema de incentivación. Será en esta fase
cuando el equipo impulsor de la calidad deberá facilitar a los equipos de mejora los
recursos suficientes para poder formalizar las prácticas desarrolladas a fin de poder
formalizarse.
Cuarta advertencia: procure que los equipos de mejora trabajen sobre
problemas reales de su ayuntamiento, cuenten sus propuestas de mejora al
equipo de gobierno y reciban de este su apoyo y los recursos necesarios para
aplicarlas.
QUINTA RECOMENDACIÓN: MEDIR LA CALIDAD.
El grupo impulsor de la calidad debe crear un sistema de información sobre la gestión
de la calidad con los correspondientes indicadores de calidad. También en esta fase,
el grupo impulsor debe crear el sistema de recabar periódicamente la opinión de los
ciudadanos para poder medir el nivel de calidad de los servicios municipales. La
implantación y desarrollo de la gestión de la calidad, ya desde sus orígenes, ha estado
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estrechamente relacionada con la medición de las tareas. Para mejorar la calidad hay
que comparar, y para comparar hay que medir. Medir la calidad es muy importante
porque, de acuerdo con la opinión del Consejo del Tesoro del Canadá 36, la
información obtenida permite:
•
•
•
•
•
Mejorar la calidad y la eficacia de los servicios
Determinar la pertinencia y la importancia de los servicios prestados (y con
ello ayudar al decisor a conformar una opinión sobre el acierto de ofrecer
los servicios).
Obtener una información que permita establecer normas de servicio.
Conociendo las expectativas de los clientes y sabiendo cual es el nivel de
calidad esperado los gestores de los servicios pueden establecer los
objetivos de los servicios y los trabajadores saber lo que espera la
organización de ellos.
Tener una información que permita repensar el servicio.
Saber si, simultáneamente, se logra satisfacer los deseos de los
ciudadanos, dar respuesta a los objetivos políticos y utilizar adecuadamente
los recursos públicos.
El grupo impulsor deberá estimular que cada servicio municipal establezca los
correspondientes indicadores de calidad. Estos deben permitir evaluar el logro general
de los objetivos marcados para cada servicio y conocer la evolución de su nivel de
calidad a partir de la satisfacción del ciudadano. Los indicadores de calidad pueden
referirse tanto al proceso de producción del servicio como al propio resultado del servicio
o la satisfacción que éste produce a los ciudadanos. De esta manera el sistema de
indicadores de calidad puede articularse en tres niveles:
• Indicadores de calidad del proceso. Este grupo de indicadores miden la
calidad de los procesos que intervienen en la producción de los servicios
municipales.
• Indicadores de la calidad del servicio. Este tipo de indicadores evalúan si el
servicio ha sido prestado con conformidad a unos estándares de calidad
fijados de antemano. Los denominados estándares de calidad del servicio son
fijados a través del diseño del propio servicio y su logro está confiado al
sistema de aseguramiento de la calidad.
• Indicadores de satisfacción. Son los indicadores que miden la calidad
externa del servicio o satisfacción de los usuarios. La base de la evaluación
de la calidad externa es la valoración efectuada por los propios usuarios del
servicio. Se trata de medir si la satisfacción del usuario, objetivo fundamental
de la calidad, es la correcta.
El Consejo del Tesoro del Canadá 37sugiere que la mejor estrategia para poner en
marcha un sistema de medición de calidad consiste en:
•
•
•
Determinar quienes son los clientes
Determinar los objetivos de la información
Elaborar una estrategia de medición
Conseil du Trésor. Canada. Services de Qualité. Guide II. Mesure de la satisfaction des clients. Documento
de Internet.
37
Conseil du Trésor. Canada. Services de Qualité. Guide II. Mesure de la satisfaction des clients. Documento
de Internet.
36
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•
•
•
•
Recoger datos, analizarlos y difundirlos
Utilizar y comunicar las informaciones recogidas sobre la satisfacción
Revisar las prácticas de medición
Volver a iniciar el proceso
Existen numerosos sistemas que permiten a los ayuntamientos saber el nivel de
calidad en la prestación de los servicios municipales o conocer la percepción de la
calidad por parte de los ciudadanos. De más utilizados en el mundo local destacamos:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Realizar sondeos periódicos a los usuarios de los servicios a fin de conocer
su grado de satisfacción
Utilizar técnicas cualitativas grupales para conocer la opinión de los
empleados prestadores de los servicios y sus clientes.
Utilizar la figura del “cliente anónimo”
Estar atentos a la opinión pública
Buzones de sugerencias y quejas
Correo electrónico para recoger sugerencias y quejas
Cartas a las autoridades municipales
Teléfonos directos 800
Iniciativas del tipo Defensor del Ciudadano o la creación de oficinas de
segunda instancia para atender a los ciudadanos
Informes del personal municipal en contacto con el público;
Quinta advertencia: lo que no se mide, no se hace. Sólo se puede mejorar
aquello que se ha medido.
SEXTA RECOMENDACIÓN: PARTICIPACIÓN DE LOS CIUDADANOS.
Algunas de las iniciativas de calidad de servicios emprendidas por las distintas
administraciones públicas replantea ciertos aspectos de las relaciones entre el Estado
y los ciudadanos. Un factor de éxito para la consolidación del nuevo paradigma
legitimador de la nueva administración pública es el logro de nuevas cotas de
participación ciudadana tanto en la definición como en la gestión de los servicios
públicos. Podemos afirmar que sin participación, no hay calidad. En el ámbito
municipal hay que hacer realidad viva la afirmación clásica de Tom Peters sobre la
extensión del concepto de la calidad: "más que escuchar a los clientes, interactuar con
ellos. Y, de manera consistente, más que clientes satisfechos, clientes comprometidos.."
38
. Se trata de tener ciudadanos comprometidos. Pero sólo habrá ciudadanos
comprometidos, si ellos participan en las decisiones que incumben las políticas públicas y
el desarrollo de los servicios públicos. Para ello hay que resolver el importante déficit
participativo ocasionado por el modelo burocrático de administración pública.
Muchos ciudadanos expresan la percepción de estar fuera de los ámbitos donde se
toman decisiones político-administrativas que les afectan. Este sentimiento es fuente
de importantes insatisfacciones, especialmente cuando se constata que se abre la
brecha existente entre la decisión política y los problemas ciudadanos. Muchos de los
cambios necesarios hoy, en nuestra sociedad, exigen abrir nuevos espacios de
complicidad y de cooperación público-privado y que la ciudadanía asuma nuevos
protagonismos en la gobernación pública. La participación de los ciudadanos es un
reto y una tarea urgente para revitalizar el espacio público y complementar el papel
38
Peters,T. "Reiventando la excelencia. El management liberador", Ediciones B, Barcelona, 1993, página 890.
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representativo de los cargos electos. Se trata de incorporar el punto de vista del
ciudadano, tanto durante la fase de la planificación de las políticas públicas, como en
la ejecución de las mismas a través de la acción de gobierno. Algunos países han
tomado iniciativas concretas para solventar este problemas, por ejemplo, consultan
sistemáticamente sus proyectos de leyes y normativas, antes de su aprobación, con
los grupos afectados. Según la OCDE “tan importante es la capacidad de consulta
para mejorar la credibilidad y la legitimidad de la acción de gobierno como su
capacidad para conseguir el soporte de los grupos implicados en el proceso de
decisión y una aceptación más grande de la normativa” 39. Los esfuerzos de
renovación del gobierno local, realizados por el nuevo laborismo de Tony Blair, se
basan en un aumento de los canales participativos de los ciudadanos y la mejora de la
calidad de los servicios 40.
Los ayuntamientos deben encontrar nuevas e imaginativas fórmulas de participación
que aumenten su permeabilidad a la cooperación y colaboración mutua con los
ciudadanos. Son atractivas las iniciativas emprendidas por algunos ayuntamientos de
imaginar nuevos cauces a la participación ciudadana. Actualmente se están
experimentando nuevos canales participativos que permiten aumentar la
“responsabilidad participativa” de los ciudadanos en la toma de decisiones en cada
uno de los niveles de la administración. Algunas de estas experiencias aprovechan los
recursos telemáticos, para crear “espacios públicos virtuales” desde los cuales
profundizar y propagar los valores de la democracia. A continuación, a modo de
ejemplo, se relacionan algunas de las estrategias desarrolladas por algunos
ayuntamientos para explorar nuevas posibilidades a la participación ciudadana.
• Crear grupos de interés con ciudadanos. Discutir en estos grupos aspectos
de la acción de gobierno.
• Desarrollar espacios participativos formales que vinculen la acción de
gobierno con la participación de los ciudadanos.
• Incorporar a los ciudadanos en los consejos de administración de las
empresas públicas y organismos consorciados.
• Aprovechar las propuestas de posicionamiento estratégico del municipio
para crear espacios donde discutirlas con los ciudadanos e instituciones.
• Promover debates y encuentros abiertos de la administración con los
ciudadanos. Utilizar las audiencias públicas como instrumentos reales de
participación.
• Promover debates en los medios de comunicación públicos. Aprovechar los
medios de comunicación locales para acercar la información y el debate a
los ciudadanos.
• Publicitar aquellas cuestiones que afectan a los ciudadanos y promover
debates abiertos sobre estos temas.
• Promover estrategias educativas a fin de que la incorporación de los
ciudadanos a los espacios participativos no sea únicamente formal.
• Educar para la participación.
• Aprovechar las posibilidades de las nuevas tecnologías para desarrollar
programas de información y participación ciudadana. Creación de páginas
en Internet para fomentar la discusión de asuntos públicos.
• Utilizar el correo electrónico para crear foros de participación ciudadana.
39
OCDE “Informe sobre la evolución de la gestión pública. Actualización de 1995” París 1996 Diputació de
Barcelona, 1996
40
Modernising local government. Renewal of local democratic government. Gobierno Británico 1998.
Documento de Internet.
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• Crear proyectos y ámbitos de colaboración para incorporar a la ciudadanía,
bien de forma individual u organizada, en la gestión de determinados
proyectos de interés ciudadano.
• Incorporar la opinión de los ciudadanos en el diseño de los servicios; en el
control de su calidad, y en la gestión del sistema de sugerencias y quejas.
Ciertamente, a medida que se profundicen algunas de estas experiencias se estará
afectando el sentido de los hasta ahora considerados espacios e instituciones
tradicionales de participación política en el ámbito municipal.
Otro aspecto a considerar, estrechamente relacionado con lo anterior, es que los
ayuntamientos, al ser las administraciones más próximas a los ciudadanos son quienes
mejor podrán desarrollar plenamente las propuestas de nueva participación política. Para
ello los municipios deben reclamar a los otros niveles de la administración, aquellas
competencias que mejor permitan a los ciudadanos retomar y ejercer sus
responsabilidades políticas y sociales. Se trata de dar claridad al embrollo competencial
entre administraciones. Sobre esta cuestión es interesante las propuestas del informe
anual de la OCDE (Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico) sobre la
“Evolución de la gestión pública 1995” 41. En este informe se destaca la tendencia de
muchos gobiernos de otorgar más responsabilidad y autonomía a los niveles inferiores de
la administración, para garantizar una prestación más receptiva y eficiente de los
servicios públicos. La OCDE apuesta por la descentralización hacia los niveles inferiores
de gobierno. Para ello sugiere fortalecer estos niveles y promover una mayor y decidida
descentralización de responsabilidades realizando, si es preciso, reformas estructurales.
La propuesta municipalista de un Pacto Local iría en este sentido.
Sexta advertencia: no olvidar de incorporar la participación ciudadana en el
desarrollo de un sistema de calidad municipal. La calidad municipal es algo más
que una sonrisa.
OCDE “Informe sobre la evolución de la gestión pública. Actualización de 1995” París 1996 Diputació de
Barcelona, 1996.
41
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SÉPTIMA RECOMENDACIÓN: DESARROLLAR CARTAS DE SERVICIOS.
Un aspecto clave del compromiso de la administración local con los ciudadanos es el
grado de fiabilidad que estos puedan conceder a las propuestas modernizadoras del
sector público. El nuevo paradigma de la gestión pública será creíble si las
corporaciones locales tienen la capacidad de establecer un compromiso claro, casi a
modo de contrato público, respecto al contenido, el alcance y los plazos de esta
transformación. Varias administraciones públicas han empezado a publicar varias
Cartas de Servicios, destacamos, por ejemplo, los ayuntamientos de Barcelona y
Terrassa o la Comunidad Autónoma de Madrid. La construcción y publicación de
"Cartas de los Servicios" aporta tangibilidad a las ideas que subyacen en las
propuestas modernizadoras de la administración local y permite establecer un nuevo
"consenso administración-ciudadano", que hacía creíble el proceso de modernización
de las corporaciones locales. Las cartas permiten establecer un nuevo acuerdo
alrededor de los derechos y deberes, tanto de la administración como de los
ciudadanos y permite recuperar la confianza de estos con los primeros. Ilustran estos
deseos lo que se dice en el preámbulo del decreto de la Comunidad Autónoma de
Madrid que regula la creación de Cartas de Servicios. En la exposición de motivos se
dice: "las Cartas de Servicios constituyen, así, instrumentos idóneos para actualizar el
ejercicio de los derechos de los ciudadanos al proporcionarles una influencia más
directa sobre los propios servicios públicos, para fomentar la mejora continua de su
canalización y para hacer explícita la responsabilidad de los gestores públicos ante los
ciudadanos, a lo que transforman en verdaderos clientes de la Administración" 42
Las Cartas de Servicios son declaraciones de los compromisos que toma un
ayuntamiento, administración local con los ciudadanos. Las Cartas de Servicios
deberían explicar -por cada servicio municipal -, en primer lugar, que nivel de calidad
deben esperar los ciudadanos, a continuación, contar lo que se va hacer para obtener
esta calidad y, finalmente, explicar a los ciudadanos como transmitir sus quejas y
sugerencias, en el caso que crean que la administración no ha actuado
adecuadamente de acuerdo con los indicadores establecidos y, en el caso de que
considere que esta actuación haya lesionado intereses, que reparación recibirá;
finalmente deben explicar como se evaluará la calidad. Trabajar con Cartas de
Servicios exige que el ayuntamiento sepa, para cada uno de los servicios que presta,
qué calidad esperan los ciudadanos y cómo esperan recibir los servicios. Algunas
corporaciones locales, y también alguna comunidad autónoma, ya han empezado a
publicar sus cartas de servicios. En general, para cada servicio municipal se publica un
documente donde se informa al ciudadano de cuáles son los servicios prestados, sus
horarios de atención al público, los puntos de contacto e información al ciudadano, así
como, los trámites necesarios para acceder a ellos y cuáles son los estándares de
calidad para evaluar estos servicios.
La implantación y desarrollo de Cartas de Servicios es un proceso continuo de
extensión y de mejora. La confección de las Cartas de Servicios es un buen momento
para desarrollar una amplia dinámica participativa de los ciudadanos. El grupo
impulsor de la calidad, y muy específicamente, quienes tengan responsabilidades
políticas en la acción de gobierno, deben decidir, básicamente, sobre el grado de
participación de los ciudadanos en la elaboración de las las Cartas de Servicios.
También es la ocasión , para responder a las cuestiones: ¿qué sucede cuando la
administración no cumple con los compromisos de calidad adquiridos?, ¿qué
mecanismos de reclamación tienen los ciudadanos?, ¿qué tipo de reparación se
propone?, ¿quien velará para que la administración cumpla sus compromisos?. Todas
estas cuestiones, ciertamente son más complejas que sus propios enunciados, pero, a
42
Decreto 27/1997 de la Comunidad Autónoma de Madrid. BOCM nº62, viernes 14 de marzo de 1997.
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pesar de ello, no debe olvidarse, en el momento en que un ayuntamiento decide dar el
paso de resumir su contrato con los ciudadanos en forma de cartas de servicios.
Séptima advertencia: la implantación de las Cartas de Servicio es un contrato
que establece el ayuntamiento con los ciudadanos y debe cumplirse. No
confundir las Cartas de Servicios con campañas promocionales del
ayuntamiento o de propaganda.
OCTAVA RECOMENDACIÓN: CREAR UN SISTEMA DE SUGERENCIAS Y
QUEJAS.
La existencia de un sistema reglado de sugerencias y quejas proporciona una valiosa
información que permite a los responsables municipales, saber cual es la calidad de los
servicios prestados por el ayuntamiento. Los ayuntamientos deben gestionar las
sugerencias y las quejas sin complejos y jamás, desde posiciones o actitudes defensivas.
Para evitar esto, hay que organizar un sistema que permita, en primer lugar, facilitar que
los ciudadanos emitan sus sugerencias y quejas, en segundo lugar, dar respuesta rápida
y satisfactoria a las mismas y, por último, garantizar que se atienden las sugerencias y se
toman las medidas correctoras, a fin de mejorar las deficiencias y los errores detectados
por los ciudadanos.
Los ayuntamientos de Barcelona y Alcobendas han implantado un sistema de quejas y
de sugerencias que mantiene permanentemente informado a los decisores y gestores
públicos sobre el estado de la calidad del ayuntamiento, desde la perspectiva de los
ciudadanos. En el caso de Barcelona, por ejemplo, se elabora un informe semanal que
procesa todas las quejas y sugerencias recibidas en los distintos puntos de atención a los
ciudadanos. Este informe semanal es un análisis cualitativo y cuantitativo de los
problemas encontrados por los ciudadanos en su relación con el ayuntamiento o las
disfunciones que han observado en la prestación de los servicios.
El sistema de sugerencias y quejas debe permitir a la organización municipal aprender de
las quejas. Las quejas han de entenderse como una oportunidad para mejorar los
servicios públicos locales, porque los ciudadanos se quejan cuando los servicios
recibidos no satisfacen sus expectativas. Se trata de saber como mejorar la gestión y
atender mejor a los ciudadanos. Se trata de encontrar una solución satisfactoria para
el ciudadano y útil para la organización. Y, en el caso de tratarse de un problema sin
solución, lograr crear comprensión en el ciudadano cuando este constata que se hace
lo que se puede para atender su demanda. Existe el estereotipo de que las personas
se quejan siempre, que generalmente están siempre insatisfechos. Pero debemos
preguntarnos porque se quejan las personas. La mejor manera de saber porque se
quejan es escuchar. Y la mejor manera de acertar en la resolución del problema, y así
resolver la queja, es preguntar a los ciudadanos cómo ellos esperan que se resuelva
su problema.
Octava advertencia: Analizar las quejas no significa dirimir quien tiene razón. El
interés en la gestión de las quejas es reflexionar sobre el problema, aprender de
él y mejorar. No tenga miedo en presentar excusas, ello siempre es útil para
usted.
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NOVENA RECOMENDACIÓN: COMUNICAR LA CALIDAD.
Una vez finalizada la extensión de la calidad dentro del ayuntamiento y empezar a
recoger los primeros resultados de mejora, el grupo impulsor puede iniciar la fase de
difusión de la calidad. En esta fase se pretende que la organización conozca a fondo
los pilares fundamentales del sistema de calidad del ayuntamiento y cada una de los
empleados municipales sepa cual será su papel en el mismo. Se trata de realizar una
buena campaña de difusión de los objetivos perseguidos con la implantación del
sistema de calidad, para ello, el ayuntamiento debe desarrollar una campaña de
marketing interno.
En esta fase, el grupo impulsor puede promover la creación de un ámbito de
participación específico de los empleados públicos, a través de la creación de un
sistema de recogida de idas de mejora de la calidad. Además, el grupo impulsor
deberá decidir cuestiones relacionadas en cómo motivar a los empleados para que
participen, cómo se escogen y se hacen realidad las propuestas, y qué sistema de
recompensas se aplica, en el caso de que las propuestas logren mejoras de calidad.
Novena advertencia: el éxito del sistema de calidad municipal depende del
grado de credibilidad que transmita el grupo impulsor y el grado de participación
que tengan los empleados públicos locales.
DÉCIMA RECOMENDACIÓN: DOCUMENTAR LA MEJORA DE LA
CALIDAD.
Después de las fases anteriores es el momento de desarrollar normas, que permitan
asegurar la calidad, de acuerdo con las propuestas operativas propuestas por los
equipos de mejora. El aseguramiento de la calidad es un pilar fundamental de
cualquier estrategia de calidad. El aseguramiento de la calidad se sustenta en la idea
básica de que, en la gestión de la calidad, más vale prevenir el error que corregirlo. En
una organización compleja, como es un ayuntamiento, este esfuerzo de formalización,
realizado desde la óptica de la búsqueda de la calidad en los servicios prestados a los
ciudadanos, se sintetiza en un elemento tangible como es un Manual de Calidad. Este,
tal como definen las normas ISO "es el documento principal, utilizado para establecer
e implantar un sistema de calidad". Con este documento se pretende "facilitar una
descripción adecuada del sistema de gestión de la calidad que sirva como referencia
permanente durante la implantación y durante la aplicación de dicho sistema".
Para construir el Manual de Calidad Municipal se deberán tener en cuenta las
aportaciones realizadas por los equipos de mejora de los servicios. En este manual se
deben establecer las normas que deben seguir los procedimientos o las actividades a
desarrollar y las competencias a aplicar para conseguir los niveles de calidad
deseados por la organización. De alguna manera, en este manual, se sintetizan
muchas de los aspectos abordados en los apartados anteriores. El Consejo del Tesoro
del Canadá 43 propone que las normas de aseguramiento de la calidad deben tener
contemplar los siguientes aspectos:
•
43
Una descripción del servicio qué se ofrece y que beneficios ofrece para el
cliente (siempre que ello sea posible)
Conseil du Trésor. Canada. Services de Qualité. Guide VII. Normes de service. Documento de Internet.
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•
•
•
•
Los elementos que determinan la calidad del servicio y la calidad que el
ciudadano espera recibir (calidad del servicio)
Objetivos de calidad precisos relacionados con la propia prestación (calidad
en la prestación).
Indicación de los costes relacionados con la prestación del servicio
Una indicación de los mecanismos de recurso que pueden utilizar los
ciudadanos cuando ellos estimen que no se alcanzan los estándares de
calidad propuestos.
Sobre el desarrollo de manuales de calidad permítanme una observación. Dada la
tendencia natural de la administración pública a desarrollar normas, no considero
higiénico empezar los programas de la calidad proponiendo normas y reglamentos sin
saber demasiado para qué. Recomiendo invertir esta dinámica. Primero hay que
determinar qué y cómo deben hacerse las cosas y luego, de la manera más natural,
escribir las normas que se consideren necesarias y suficientes. Cuanto menos, mejor.
Décima advertencia: como la administración pública carece de memoria para
recordar las experiencias exitosas, es necesario escribir como hacer las cosas
bien, porque probablemente ya estará escrito como hacerlas mal.
UNDECIMA RECOMENDACIÓN: EVALUAR LA CALIDAD.
Al final de todo el proceso, el grupo impulsor debe analizar lo conseguido y comprobar
el grado de calidad alcanzado. Para ello el grupo impulsor puede utilizar las mismas
herramientas que ha empleado para diagnosticar la calidad. La mejor estrategia es
preguntar directamente a los ciudadanos sobre la calidad de los servicios prestados
por el ayuntamiento. Algunas administraciones han empezado a utilizar varias
estrategias para conocer el nivel de calidad de sus servicios. Desde hace varios años
el Ministerio para las Administraciones Públicas impulsó el Observatorio de la Calidad
en un intento de obtener un seguimiento periódico de la calidad de determinados
servicios públicos. Los ayuntamientos que han implantado programas de calidad, por
ejemplo los ayuntamientos de Barcelona y Santurtzi, realizan encuestass a los
ciudadanos para saber su grado de satisfacción.
Undécima advertencia: sino se evalúa la calidad obtenida jamás sabrá si ha
mejorado o empeorado. Quizás cuando se cuente con ello sea demasiado tarde.
DUODECIMA RECOMENDACIÓN: TENER PROVEEDORES DE CALIDAD.
En la gestión de la calidad, la relación "cliente-proveedor" es un elemento clave. Se
trata de introducir una nueva dinámica que supere unas relaciones presididas, en
muchas ocasiones, por la desconfianza y la prevención. La relación "clienteproveedor" introduce la perspectiva de la cooperación entre el interior y el entorno de
una organización. Una empresa sólo podrá prestar servicios de calidad si sus
proveedores le incorporan productos o servicios de calidad. La Calidad Total ha
permitido establecer relaciones de asociación entre clientes y proveedores basada en
el diálogo y la cooperación. Esta visión, que ha provocado un vuelco en las relaciones
de las empresas con sus proveedores, es válida también en el campo de las
administraciones públicas.
A medida que en la administración pública se intensifica la externalización de servicios
las relaciones con los proveedores resultan claves para prestar servicios de calidad.
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Sin embargo, no se trata de una cuestión sencilla de resolver. La actual ley de
contratos limita, en buena parte, las posibilidades de hacer una gestión de
proveedores con criterios de calidad. No obstante, los gestores públicos deben utilizar
todas las posibilidades que el marco legal ofrece para desarrollar políticas de
contratación de servicios orientadas a garantizar la calidad de los mismos. En el caso
de acudir a la fórmula de los concursos públicos los pliegos de cláusulas técnicas son
buenos instrumentos para regular los niveles de calidad esperados en la prestación de
servicios por terceros.
Duodécima advertencia : si se conciertan servicios con terceros no hay que hacer
dejación de las responsabilidades del control de la calidad. Aunque el prestatario
del servicio tenga establecidos sus propios mecanismo de evaluación de la calidad,
la administración debe utilizar sus propios sistemas de información de la calidad.
Espero que todas estas recomendaciones y advertencias sean útiles al lector. Muchos
ayuntamientos ya han empezado a andar el camino de la calidad. Se trata de ir
incorporando nuevas experiencias que permitan ampliar el conocimiento colectivo.
Deseo haber contribuido, de alguna manera, a este empeño.
JORDI LÓPEZ CAMPS
Jefe del Servicio de Formación Local
Diputación de Barcelona
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