PROYECTO DE LEY SOBREENDEUDAMIENTO PASIVO FAMILIAR TITULO I

PROYECTO DE LEY
El Senado y la Cámara de Diputados de la Nación
SOBREENDEUDAMIENTO PASIVO FAMILIAR
TITULO I
CAPITULO I
DISPOSICIONES GENERALES
Artículo 1°.- Objeto. La presente Ley tiene por objeto garantizar la
protección administrativa y judicial de las personas físicas usuarias de
servicios financieros y crediticios, que se encontraren en una situación
de
sobreendeudamiento
pasivo.
Establecer
un
procedimiento
administrativo y judicial que les permita celebrar un acuerdo de pago
con sus acreedores y cumplir así con sus obligaciones pecuniarias
pendientes de naturaleza no comercial.
Están exceptuadas de la aplicación de la presente Ley, las deudas
alimentarias, los procesos ejecutivos de las mismas y las deudas de
carácter empresarial.
Artículo 2°.- Finalidad. La finalidad de la presente Ley es, sobre la
base de la buena fe de las relaciones financieras y comerciales,
prevenir las situaciones de insolvencia familiar que puedan devenir de
un estado de sobreendeudamiento pasivo producto de alguna de las
causales enumeradas en el artículo 6 de la presente Ley. Asimismo,
1
busca promover la recuperación de la economía familiar, normalizar su
situación financiera, y evitar cualquier situación de exclusión social o
laboral persiguiendo el desarrollo de una cultura de consumo y acceso
al crédito responsable.
Son objetivos de la presente Ley:
a) Proporcionar una instancia administrativa de conciliación a los
fines de evitar la judicialización del caso.
b) Proporcionar un procedimiento judicial especial, en los casos en
los que haya fracasado la instancia administrativa a la que hace
referencia el inc. a).
c) Crear, promover y ejecutar programas de educación financiera y
administración personal de las finanzas y la utilización reflexiva
de los distintos servicios o productos crediticios.
d) Procurar que los proveedores de servicios crediticios y
financieros cobren la deuda contraída por el usuario, en los
términos que se acuerden.
Artículo 3°.- Alcance. Quedan comprendidas en la presente Ley, las
personas físicas usuarias de servicios financieros y crediticios que
habiten el territorio nacional de la República Argentina, y los
proveedores de dichos servicios que desarrollen su actividad comercial
y financiera dentro del país.
Universalidad. Quedan comprendidos dentro del procedimiento
establecido
en
la
presenta
norma,
todos
los
acreedores
del
sobreendeudado pasivo cuyos créditos se hayan originado por causa o
título anterior a la solicitud, aunque no hayan participado de la
conciliación.
Artículo 4°.- Principios. Esta ley estará basada en los siguientes
principios:
2
Buena Fe. Debe prevalecer en todas las relaciones de consumo, tanto
de parte del deudor como de los acreedores.
Simplicidad. Los trámites del procedimiento establecido por la presente
Ley deben ser regidos por los principios de celeridad, economía,
sencillez y eficacia según lo establecido en la Ley 19.549 de
Procedimientos Administrativos.
Transparencia. El deudor deberá acreditar la información solicitada por
el conciliador de manera transparente y oportuna, permitiendo el acceso
a ella en cualquier etapa del proceso.
Gratuidad. El procedimiento para la persona deudora debe ser de
acceso gratuito.
Artículo 5°.- Definiciones. A los efectos de la presente Ley, se
entenderá por:
Persona usuaria de crédito: toda persona física no comerciante que
recibe algún crédito, préstamo o financiamiento de parte de alguna
entidad financiera, bancaria o comercial, que sea fiscalizada o
controlada por el organismo competente.
Sobreendeudamiento: es la situación en la que se encuentra una
persona física no comerciante o su familia que ha contraído deudas en
exceso y no puede enfrentar con su patrimonio las mismas, debido a
que su pasivo supera su activo.
Sobreendeudamiento
pasivo:
endeudamiento consecuencia de
se
trata
de
aquel
tipo
de
situaciones imprevistas o que
habiendo sido previstas no han podido evitarse, y que las mismas
limitan o condicionan la capacidad de ingresos de una persona física no
comerciante bajo riesgo de quedar en condición de insolvencia.
Sobreendeudamiento activo: es la asunción excesiva de deudas
debido a un consumo irreflexivo e irresponsable del presupuesto que
maneja una persona.
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Entidad financiera: Persona jurídica (privada o pública) cuya actividad
comercial consiste en la intermediación habitual entre la oferta y la
demanda de recursos financieros.
Tarjeta de crédito: Documento emitido por una Institución financiera o
de servicios financieros autorizada por la Superintendencia de Bancos y
Seguros u otro organismo regulatorio o de control, que le permita a su
titular o usuario, disponiendo de una línea de crédito concedida por el
emisor, adquirir bienes o servicios en establecimientos que, mediante
un contrato, se afilian a un sistema, comprometiéndose por ello a
realizar tales ventas o servicios.
Bancos Comerciales: Instituciones que se dedican a la intermediación
financiera, que pueden realizar todas las operaciones activas, pasivas
y de servicios que no le sean prohibidas por la Ley de Entidades
Financieras o por las normas que dicte el BCRA en ejercicio de sus
facultades.
Entidad comercial: Sociedades que ofrecen o venden bienes o
servicios, y además
otorgan préstamos, créditos u otro tipo de
financiamiento al público para la adquisición de dichos bienes.
Empleo precario: Es la relación laboral informal no registrada que
carece de aportes a la seguridad social.
Situación de insolvencia: Situación de vulnerabilidad provocada por el
sobreendeudamiento, poniendo en riesgo su propia subsistencia
personal en el caso de cumplir con sus obligaciones en los términos del
acuerdo inicial.
CAPITULO II
CAUSALES DE SOBREENDEUDAMIENTO
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Artículo 6°.- Toda persona física no comerciante podrá acudir al
procedimiento estipulado en la presente Ley, siempre que su situación
patrimonial sea de sobreendeudamiento pasivo y la misma fuere
producto de las siguientes causas:
 Pérdida de empleo por despido directo;
 Precariedad de empleo o empleo no registrado;
 Incapacidad temporal o permanente;
 Enfermedad grave o crónica que implique un gasto excesivo en
tratamientos y/o medicamentos;
 Separación personal, divorcio vincular o disolución de la
sociedad conyugal;
 Fallecimiento de uno de los cónyuges o concubino;
 Asunción
de
gastos imprevistos producto
de
coyunturas
especiales.
CAPITULO III
DE LA OBLIGACIÓN DE LOS
SERVICIOS CREDITICIOS Y FINANCIEROS
Artículo 7°.- Las entidades que oferten créditos deberán cumplir con
los requisitos del artículo 36 de la Ley 24.240, Título VIII “de las
operaciones financieras y de crédito para el consumo”.
Artículo 8°.- Las entidades financieras que oferten créditos deberán
proporcionar en forma gratuita al deudor la información detallada según
lo dispone el artículo 36 de la Ley 24.240 de Defensa al Consumidor.
5
Artículo 9°.- Las entidades financieras deberán dar a conocer al
deudor, por escrito en forma clara y detallada, el saldo de cancelación
total de la deuda a una fecha determinada.
Artículo 10°.- Las entidades financieras tendrán la obligación de
entregar copia del contrato y sus anexos. Cualquier modificación al
contrato sin el consentimiento del consumidor está prohibida.
CAPITULO IV
AUTORIDAD DE APLICACIÓN
Artículo 11°.- La autoridad de aplicación nacional de la presente Ley
será la Unidad de Conciliaciones de Sobreendeudamiento Pasivo
(UCSP), la cual será creada a tal efecto, dependiente de la Secretaría
de Comercio Interior en el ámbito del Ministerio de Economía. La
Ciudad Autónoma de Buenos Aires y las Provincias actuarán como
autoridades locales de aplicación ejerciendo el control, vigilancia y
juzgamiento en el cumplimiento de esta Ley y de sus normas
reglamentarias.
Artículo 12°.- La UCSP estará conformada por un coordinador nacional
quien tendrá a su cargo el desarrollo del registro de conciliadores, del
equipo técnico especializado en dictaminar en cada caso en particular y
la responsabilidad de coordinar con la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires y las Provincias.
Artículo 13°.- Funciones de la UCSP:
I.
Garantizar a las personas físicas no comerciantes
usuarias de servicios financieros o crediticios que se
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encuentren en una situación de sobreendeudamiento
pasivo, un procedimiento simple, breve, confidencial y
gratuito.
II.
Elaborar los planes de saneamiento económico para cada
caso.
III.
Conformar y administrar el Registro de Conciliadores.
IV.
Regular, impulsar y desarrollar el proceso de conciliación
estipulado por esta norma.
V.
Dar
inicio
al
procedimiento
judicial
remitiendo
las
actuaciones administrativas, en los casos en donde éstas
hayan fracasado.
VI.
Autorizar la adquisición de nuevos préstamos y créditos
de acuerdo a las particularidades de cada caso.
VII. Crear y diseñar programas de educación financiera y
administración personal de las finanzas, que incluyan
campañas en los diferentes medios de comunicación.
TITULO II
CAPITULO I
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Artículo 14°.- Inicio del procedimiento administrativo. La persona
deudora deberá solicitar por escrito de manera personal o vía Internet,
la posibilidad de acogerse al procedimiento administrativo que
establece la presente Ley cuando se encuentre ante una situación de
sobreendeudamiento pasivo. Dicha solicitud deberá contener una
descripción clara y precisa de:
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 Ingresos y patrimonio personales y/o de la familia;
 Gastos mensuales personales y/o de la familia;
 Créditos contraídos, acreedores y montos adeudados a éstos;
 Información necesaria y documentación que respalde las
causales de sobreendeudamiento pasivo;
 Datos personales;
 Domicilio legal donde se realizarán las notificaciones.
Artículo 15°.- De la resolución de procedencia. Recibida la solicitud,
la UCSP evaluará su procedencia dentro del plazo de 5 (cinco) días
hábiles de recibida la misma. Para el análisis de la procedencia se
verificará que el o los acreedores sean entidades debidamente
habilitadas.
Artículo 16°.- Notificación. Determinada la procedencia, la UCSP
notificará de manera fehaciente al acreedor o acreedores sobre la
solicitud interpuesta y comunicará fecha, horario y domicilio en la que
pondrán presentar sus apreciaciones frente a la UCSP, fecha que no
deberá superar el plazo de 5 (cinco) días hábiles de emitida tal
notificación.
Articulo
17°.-
Prueba.
Cumplido
el
plazo
para
realizar
las
apreciaciones frente a la UCSP se abrirá una etapa de prueba de 10
(diez) días hábiles, a efecto de lograr una adecuada apreciación de la
situación económica y financiera de la persona deudora. Dentro de la
etapa de prueba, las partes podrán presentar por sí o a petición de la
UCSP los elementos probatorios que estimen pertinentes.
Articulo 18°.- Finalizada la fase probatoria, el equipo técnico de la
UCSP contará con 5 (cinco) días hábiles para ratificar o confirmar la
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procedencia de la petición o disponer el archivo de la misma, decisión
que deberá notificarse dentro del plazo de tres días corridos. La
decisión de archivar la solicitud deberá fundamentarse de forma
fehaciente
y
consistente,
precisando
que
la
situación
de
sobreendeudamiento pasivo de la persona deudora no se adecua a lo
preceptuado en el artículo 6 de esta ley.
Artículo 19°.- Efectos. Confirmada la procedencia, quedará sin efecto
y se suspenderán todas las causas extrajudiciales o judiciales
existentes o de acción posterior que de alguna manera empeoren la
situación patrimonial del deudor. Asimismo, el deudor una vez iniciado
el procedimiento, quedará imposibilitado de adquirir nuevos préstamos
o créditos que afecten su patrimonio sin previa autorización de la
UCSP. En caso que el deudor adquiera nuevos préstamos una vez
iniciado el procedimiento, el expediente será archivado, salvo que la
persona justifique su proceder de forma debida ante la UCSP y ésta
determine la continuación del procedimiento.
Artículo 20º.- Novación. En todos los casos, el procedimiento
concedido importa la novación de todas las obligaciones con origen o
causa anterior a la solicitud del mismo.
Articulo 21°.- Informe Técnico. Cuando la procedencia haya sido
confirmada, la UCSP elaborará un dictamen técnico que contenga la
situación actual del deudor y sus posibilidades reales de pago.
Artículo 21°.- Sorteo del conciliador. Una vez confeccionado el
dictamen técnico, la UCSP sorteará de la nómina del Registro, el
conciliador correspondiente que llevará a cabo la etapa de negociación
de la actuación administrativa pertinente.
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Artículo 22°.- Audiencia. El conciliador sorteado notificará a las partes
la fecha, horario y domicilio en que se llevará a cabo la audiencia de
negociación, la que deberá realizarse en un plazo no mayor de 10 (diez)
días hábiles de su designación.
En la audiencia, el conciliador designado realizará un análisis de las
consideraciones expuestas por las partes, y elaborará un plan de
reprogramación de pagos acorde a los ingresos de la persona deudora,
teniendo en cuenta lo estipulado en el artículo 2 de la presenta Ley, y
agotando todas las vías de negociación posible para que las partes
lleguen a un acuerdo en la misma audiencia. Dichos acuerdos podrán
contener, entre otros:
 Suspensión de intereses o reducción de los mismos.
 Quita o condonación parcial de la deuda.
 Reformulación de los plazos de pago.
 Unificación de deudas.
Artículo 23°.- Acuerdo. El acuerdo alcanzado tendrá fuerza ejecutiva y
será plasmado en un acta labrada por el conciliador, la cual deberá
contener por lo menos los siguientes datos:
 Fecha de celebración.
 Monto total de la deuda.
 Términos del acuerdo.
El acuerdo alcanzado no podrá estipular plazos de pago superiores a 5
años.
Artículo 24°.- Segunda Audiencia. En caso que el o los acreedores no
comparecieran a la audiencia de negociación, se fijará una nueva
audiencia en una fecha no mayor a los 10 (diez) días de celebrada la
primera.
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Artículo 25°.- No comparecencia. Si el acreedor no compareciera a la
segunda audiencia se fijará una multa según lo establecido en el
artículo 47 de la Ley 24.240 de Defensa del Consumidor.
Artículo 26°.- Cuando el conciliador haya agotado toda instancia de
negociación y las partes no hubieren llegado a ningún acuerdo dentro
de las audiencias previstas en los artículos 22 y 24 de la presente Ley,
quedará expedita la vía judicial.
TITULO III
CAPITULO I
PROCEDIMIENTO JUDICIAL
Artículo 27°.- Una vez agotada la vía administrativa establecida en la
presente Ley sin alcanzar acuerdo conciliatorio alguno, la UCSP
remitirá todo lo actuado al juzgado de primera instancia con
competencia en lo civil y/o comercial.
Artículo 28°.- Una vez designado el Juez competente, éste citará a las
partes a una única audiencia en la que intentará buscar que las mismas
arriben a un acuerdo en base a lo actuado en sede administrativa,
siempre asegurando la consecución de los objetivos preceptuados en el
plan de saneamiento económico contenido en el dictamen emitido por la
UCSP.
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Artículo 29°.- En caso de no existir acuerdo entre las partes o de
ausencia de una de ellas en la audiencia citada por el Juez, éste deberá
pronunciarse sobre la situación de sobreendeudamiento pasivo del
deudor y la forma en la que responderá a las obligaciones contraídas
con el acreedor o los acreedores dentro del plazo de 5 (cinco) días
hábiles desde la fecha en que fue o debió ser celebrada la audiencia
establecida en el artículo precedente. La resolución del Juez
competente podrá comprender:
 Suspensión de intereses o reducción de los mismos de acuerdo
a la tasa de interés activa del Banco de la Nación.
 Quita o condonación parcial de la deuda.
 Reformulación de los plazos de pago.
 Unificación de deudas.
El Juez tiene la facultad de homologar el dictamen elaborado en sede
administrativa por parte de la UCSP.
Artículo 30°.- El Juez en su resolución valorará entre otras las
siguientes circunstancias con respecto a la persona deudora:
a) La voluntad mostrada para cumplir con sus obligaciones.
b) Su
historial
crediticio
antes
de
la
situación
de
sobreendeudamiento pasivo.
c) La veracidad y gravedad de la situación argumentada respecto
de las causas de dicho sobreendeudamiento pasivo.
d) Prácticas de consumo sustentable.
Artículo 31°.- Las entidades especializadas en servicios de información
deberán suspender el acceso a la información personal y crediticia de la
persona deudora, que sea parte del procedimiento regulado en esta
Ley. Será el acreedor el que deberá solicitarle a las entidades
especializadas en los servicios de información, que cumplan con esta
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disposición de manera inmediata a la confirmación de procedencia
estipulada en el artículo 18° de la presente Ley.
Artículo 32°.- En caso de duda sobre la interpretación de los principios
que establece la presente Ley prevalecerá la más favorable al
consumidor según se encuentra establecido en el artículo 3 de la Ley
24.240 de Defensa del Consumidor.
Articulo 33°.- Cuando la persona deudora incumpliese, por causas
imputables a su persona, el programa de pagos dictado por la UCSP,
ya sea en sede administrativa o judicial, se procederá de conformidad al
Juicio Ejecutivo Civil, sin que pueda invocar
nuevamente los
procedimientos establecidos en esta Ley por las mismas deudas.
Si el incumplimiento se debe a causas no imputables a la persona
deudora, la instancia competente podrá revisar el programa de pagos.
Articulo 34°.- De forma.
DIPUTADA NACIONAL
GLADYS GONZÁLEZ
13
FUNDAMENTOS
Señor Presidente:
En las sociedades modernas no es posible pensar el crecimiento
del bienestar de la población sin ligarlo al acceso y al mejoramiento del
acceso al consumo. Es claro que si se asegura un mejor consumo la
resultante será una mejor calidad de vida. Para lograr de manera
efectiva ese mejoramiento de la calidad de vida es necesario asegurar
que una cantidad creciente de consumidores puedan acceder a los
bienes y servicios que se ofrecen en el mercado. De esta manera, el
ciclo económico permite cumplir el ciclo virtuoso que va desde la
obtención de la materia prima hasta la venta del producto o servicio
terminado, lo que genera mayor producción y mayor trabajo.
Es por demás evidente que todos los consumidores tienen una
expectativa de mejorar su consumo, y que para que pueda accederse a
ello se necesitan los recursos pertinentes. Una de las características
que están en la base del desarrollo social se liga con la posibilidad de
que estos consumidores puedan conseguir estos recursos, y ello se
realiza primordialmente a través de crédito.
Si hacemos una rápida recorrida por las sociedades más
desarrolladas podemos concluir sin temor a equivocarnos que su
desarrollo estuvo y está estrechamente ligado al acceso al crédito; ello
significa que los ciudadanos, los consumidores, pueden pensar en
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aquel mejoramiento de su calidad de vida a través de un relativamente
sencillo acceso a los recursos que necesitan para alcanzarlo. Una de
las herramientas para acceder a los recursos – si no la más común y
frecuente – son los créditos.
Como lo señala Consumers International, la Federación Mundial
de Organizaciones de Consumidores en su Informe regional sobre los
créditos de consumo, contratos y publicidad en bancos de 5 países de
América Latina: Argentina, Brasil, Chile, Perú y Uruguay, “...El
endeudamiento es algo inherente a la sociedad de consumo. Para
consumir bienes y servicios o para expandir negocios, el acceso al
crédito es un elemento fundamental en cualquier sistema económico y
social moderno. El crédito es una de las herramientas que permite
mejorar el acceso al consumo y con ello, dar un salto cualitativo en la
calidad de vida, sobre todo si tenemos en cuenta que ese acceso es
una manera de generar una mayor posibilidad de satisfacer las
necesidades básicas. El crédito también es, sin dudas, uno de los
motores de la economía nacional y privada, pública y de los hogares.”
El fenómeno del aumento del consumo ha ido de la mano del
aumento del crédito, y así como ha sido necesario poner la mirada en el
consumo para poder, a través de la legislación, encausar su rumbo y
asegurar a los consumidores reglas claras y transparentes de juego,
también se hace necesario realizar una acción similar con respecto a
los canales de financiamiento y crédito con que cuentan los
consumidores.
En términos generales, la legislación de protección del
consumidor ha abordado los temas del crédito de manera parcial. En
efecto, si nos remitimos a la Ley N° 24.240 de Defensa del Consumidor,
15
aún con su última e integral reforma a través de la Ley N° 23.361 de
abril de 2008, el capítulo VIII que trata de las operaciones de crédito
versa principalmente sobre la información que debe entregarse a los
consumidores cuando realizan operaciones financieras y de crédito.
Estas estipulaciones son insuficientes para abarcar toda la problemática
que conlleva el acceso al crédito y las consecuencias que ese acceso
puede acarrear para los consumidores.
En nuestro país se observa un aumento de la oferta de créditos –
personales, hipotecarios – así como la masificación del uso de tarjetas
de crédito y de aquellas emitidas por comercios y cadenas comerciales
para compras en sus locales o en locales que adhieren a ellas, lo que
ha traído un fenómeno que no se observaba con anterioridad. En tal
sentido podemos decir que hoy en día los consumidores tienen, en
términos generales, un mayor acceso al crédito. Sin embargo, ese
crecimiento del acceso no ha venido de la mano de las políticas y la
consecuente legislación que sirvan de red ante los posibles efectos
negativos que pueden generarse.
Esos efectos negativos se traducen en situaciones en las cuales
los individuos y las familias se enfrentan al problema del pago de las
deudas que han contraído. Como también señala Consumers
International en el informe antes referido,
“...muchas personas y
familias deben afrontar situaciones críticas como la imposibilidad de
pagar sus deudas lo que lleva a una crisis económica familiar con
consecuencias devastadoras: pérdida de vivienda, pérdida de bienes
indispensables, restricciones sociales, baja de la calidad de vida.”
Debe tenerse en cuenta que esas crisis derivadas del
endeudamiento no siempre se deben a la falta de previsión o
16
irresponsabilidad del consumidor. Aún aquel consumidor que se
endeuda de buena fe y hace previsiones consistentes con su nivel de
ingresos o el de su familia puede caer en situaciones de imposibilidad
de pago por circunstancias ajenas a su voluntad como lo son las crisis
económicas – de las que la del año 2001 es un ejemplo más que
acabado –, la pérdida de empleo, una enfermedad grave sobreviniente,
la ruptura del vínculo conyugal, por ejemplo. Estas situaciones pueden
generar en ese consumidor y en esa familia dificultades para el pago de
sus deudas actuales y las por vencer, y en tal contexto es necesario
poder contar con herramientas para ayudar a ese consumidor
endeudado o sobreendeudado a hacer frente a su futuro y honrar sus
deudas.
Quienes han escrito sobre este tema diferencian entre dos tipos
de endeudados. Por un lado se encuentran aquellos que no han sabido
manejar de manera consciente su nivel de endeudamiento y no tienen
control sobre su presupuesto: son los endeudados activos; y por el otro
lado están los que se colocan en esta situación por hechos externos a
su voluntad, como la pérdida de empleo o una enfermedad
sobreviniente, a los que se denomina endeudados pasivos. Es sobre
todo a estos últimos hacia los cuales deben ir dirigidos los remedios y
las herramientas que los ayuden a salir de la situación en que se
encuentran, de manera transparente, rápida, justa y equitativa.
Algunos países del mundo han abordado esta problemática y han
buscado soluciones para ayudar a los endeudados, sobre todo a los
endeudados de buena fe.
Para la Unión Europea, el problema del endeudamiento y
sobreendeudamiento de los consumidores está abordado desde la
17
inclusión social y la igualdad de oportunidades. En tal sentido ha
señalado que “…la prevención y el tratamiento del sobreendeudamiento
y la exclusión financiera son vistos como un elemento principal de la
lucha contra la exclusión social y la pobreza en la mayoría de los
Planes Nacionales de Acción sobre Inclusión que han sido elaborados
por los estados miembros”1. Al analizar las distintas iniciativas de los
estados miembros respecto de los esquemas para enfrentar el
sobreendeudamiento y aliviar los rigores que la insolvencia puede
causar en los consumidores, la Unión Europea señala que las iniciativas
exitosas se basan en las siguientes premisas:

Acceso irrestricto a los mecanismos de solución de la
insolvencia, con excepción de los casos de fraudes;

Obligación de los acreedores de participar en el proceso;

Niveles de pago realistas que dejen al deudor con un ingreso
que le permita un adecuado nivel de vida;

Plazos ciertos del plan de pagos.
Asimismo, la Unión Europea recomienda que existan también
programas de asistencia a los consumidores respecto del manejo del
dinero y las deudas para ayudar a su rehabilitación y prevenir futuros
problemas2.
Francia tal vez sea el caso más emblemático dentro de la Unión
Europea, ya que desde 1989 ha elaborado una serie de leyes que
regulan a lo que ellos denominan el sobreendeudamiento familiar. Así,
en aquél año se sancionó la primera Ley de este tipo conocida como
Ley Neiertz, que buscaba entregar herramientas que resolvieran los
problemas de los endeudados de buena fe. Esta Ley fue adicionada y
1
http://ec.europa.eu/employment_social/spsi/financial_exclusion_en.htm
Unión Europea, “Towards a common operational European definition of over-indebtedness” Policy Studies
Findings 11, 2008
2
18
mejorada a través de los años, en 1995 y 1998, y en 2002 se presentó
un proyecto de Ley para crear un verdadero procedimiento de “falencia
civil” que se ajuste a las realidades de los consumidores que caen en
insolvencia.
En América Latina, si bien no existen leyes aprobadas, en
muchos países se han presentado en los parlamentos, proyectos de ley
en tal sentido, entre otros en Chile, Brasil, El Salvador. El caso chileno
es tal vez el más contundente pues presenta un esquema que posee
dos instancias claras, en consonancia con lo que se regula en Francia.
Por un lado existe un proceso que ellos denominan preventivo que se
lleva frente a una Comisión creada al efecto, y que actúa como
mediadora entre el endeudado y sus acreedores para que éstos lleguen
a un acuerdo de pago; si esta etapa no prospera, entonces comienza el
proceso judicial, en el cual un juez es el encargado de llevar adelante el
procedimiento.
Teniendo en cuenta la realidad de nuestro país, creemos
necesario instrumentar un procedimiento específico y un esquema
similar al que existe en los países mencionados, de manera de poder
dotar a los consumidores argentinos de instrumentos idóneos que les
permitan hacer frente a las situaciones de sobreendeudamiento pasivo
y la eventual situación de insolvencia en las que pudieran caer.
El acento de la herramienta legislativa que proponemos
sancionar pretende ser puesto sobre aquel sobreendeudado pasivo que
responde a las causales taxativas establecidas en la norma. Creemos
que el diseño de dicho procedimiento contribuye de manera directa a
impedir la situación de insolvencia que reviste el dramatismo propio de
la imposibilidad de satisfacer necesidades básicas.
19
Además del establecimiento del procedimiento mencionado
anteriormente, pretendemos involucrar vía legislativa la obligación por
parte del Poder Ejecutivo de diseñar e implementar campañas masivas
que se centren en la trasmisión de pautas claras referidas al consumo
reflexivo. Entendemos inviable el fomento desmedido de consumo vía
crédito sin una política pública determinada y dirigida a fomentar la
reflexión necesaria que contribuya a evitar la situación de una sociedad
sobreendeudada.
En este sentido, cabe destacar que la normativa propuesta
persigue los siguientes objetivos:
1) Encontrar soluciones para las familias que han sido víctimas de
contingencias que afectan de modo directo sus presupuestos,
deteriorándolos de manera de verse imposibilitadas de afrontar la
totalidad de sus obligaciones, para lo cual se propone;
a) Una instancia administrativa de conciliación a los fines de
evitar la judicialización de los casos y
b) Un procedimiento judicial especial, en los casos en los que
haya fracasado la instancia administrativa.
2) Crear, promover y ejecutar programas de educación financiera y
administración personal de las finanzas y la utilización reflexiva
de los distintos servicios o productos crediticios, fomentando el
consumo responsable y previniendo a cerca de los riesgos de la
proliferación del crédito informal.
Resulta interesante observar cifras acerca de cómo ha
evolucionado el endeudamiento familiar en Argentina desde 2003 a
2010, para ello contamos con datos del Banco Central de la República
20
Argentina, publicados por el Centro de Economía y Finanzas para el
Desarrollo de la Argentina (EFID-AR ).
CONCEPTO
TOTAL A FAMILIAS
DICIEMBRE
JUNIO
DE 2003
DE 2010
$ 11.517
millones.
VIVIENDA
PRENDARIOS
PERSONALES
TARJETAS DE
CREDITO
%
AUMENTO
$ 72.298
517,00%
millones.
$ 5.609
$ 10.671
millones.
millones.
$ 1.330
$ 7609
millones.
millones.
$ 2.322
$ 33.213
millones.
millones.
$ 2.256
$ 20.816
millones.
millones.
90,00%
470,00%
1330,00
%
820,00%
Fuente: www.cefid-ar.org
El aumento del crédito al consumo creció en el período 2003 /
2010 en promedio un 517%.
El rubro vivienda tuvo un crecimiento solo del 90%, lo que
demuestra las dificultades de las familias para acceder a las mismas.
El dato más significativo del cuadro es el crecimiento del
financiamiento a tarjetas de crédito del 820% y el de los créditos
personales que creció un 1.330%, por cuanto este tipo de créditos
financia el consumo básico de las familias.
En 2008, según datos de la consultora PriceWaterhouseCooper,
el nivel de endeudamiento por familia alcanzó
los 8,5 sueldos en
21
promedio cifra que considera, además del crédito por tarjetas, adelantos
en cuenta corriente y otro tipo de préstamos; en 2007 el nivel de
endeudamiento era de 7 sueldos.
Esta realidad, que fue señalada con beneplácito por el mercado,
tuvo sin embargo un contra punto que no debió pasar inadvertido por
cuanto implica un dato preocupante: las familias comenzaron a
endeudarse para pagar bienes y servicios.
Así lo reconocía Pricewaterhouse Coopers manifestando la
consultora que: “Es preocupante el nivel de endeudamiento porque, con
la inflación, el poder adquisitivo se deteriora y las clases medias dejan
de pagar...” el nivel de endeudamiento por consumo se potenció con
fuerza, especialmente a partir de la crisis”.
En estos últimos años el aumento del consumo y el incremento
de las ventas se vinculan mayoritariamente a los préstamos,
generándose problemas de incobrabilidad.
La señal del alto endeudamiento familiar en la Argentina lo marca
el stock de $ 5.000 millones de préstamos al consumo en situación
irregular en el sistema bancario, equivalente al 10% del total de
préstamos, que se verificaba en 2008.
Otros expertos, también muestran su preocupación por el
endeudamiento de los consumidores. Victoria Giarrizo, economista y
directora del CERX, señala al respecto que "la gente gasta porque
percibe que con la inflación es mejor adelantar consumo". Estos niveles
de consumo, dice, no son saludables. "La gente sabe que es casi
imposible comprarse una casa ahorrando, entonces hay un consumo
22
cortoplacista: se endeudan para cambiar el televisor, la heladera o el
celular, todas cosas que no necesitan y que tardan 12 o 18 meses en
cancelar." Y no duda en calificarlo como un "consumo frustrante", que
distrae recursos de la posibilidad de ahorrar.
Para Giarrizo la gente de menos recursos es la más afectada por
el encanto de las cuotas, porque no logra ahorrar y está siempre al
límite de su capacidad de pago: "La gente se tienta por las cuotas sin
interés y después termina pagando el mínimo de la tarjeta, y las tasas
son agobiantes".
El fenómeno del alto endeudamiento familiar no es exclusivo de
nuestro país. En EE.UU. y Europa el nivel de endeudamiento de las
familias es mucho más alto, pero las condiciones crediticias son más
favorables. Los créditos hipotecarios pagan tasas de interés de entre el
4,5% y el 6%, mientras que los créditos personales tienen tasas de
entre el 9% y 12%. En nuestro país, actualmente esas tasas son del
13,43% y 31,88% respectivamente.
Este mercado del crédito para el consumo en Argentina es
atendido por diferentes tipos de entidades que, a su vez tienen distinta
participación en el mismo.
Según
un
estudio
de
Marcelo
Berenstein,
(emprendedoresnews.com, abril de 2007), los Bancos privados
otorgaron el 32,65% del crédito, los Bancos públicos y provinciales el
29,4%, las Financieras no reguladas el 14,7%, las Financieras
especialistas el 12,8%, los Comercios el 9% y las Mutuales el 1,3%.
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Datos de la consultora Abeceb.com dicen que el récord histórico
de créditos personales se registró en el primer semestre de 2008,
“cuando los préstamos al sector significaban el 18% de la masa salarial,
hoy está en 16%, aunque en ascenso. Al ritmo del crecimiento actual,
en 2010 se registrarían ventas por 49 mil millones de pesos a través de
24,3 millones de tarjetas de crédito, un nuevo récord histórico, según
proyecciones del mercado”.
El crecimiento del espíritu consumista se da en una sociedad que
cuenta con familias que poseen poca capacidad de ahorro, que en
general gastan la mayor parte o la totalidad de sus insuficientes
ingresos y donde existe una amplia brecha entre ricos y pobres.
Con tanto consumo y crédito, pocos argentinos ahorran. Una
encuesta de la consultora Poliarquía reveló que sólo una de cada tres
familias argentinas decide –o puede ahorrar. El resto se gasta todos los
ingresos del mes o no llega a cubrirlos.
El 30% de los consultados está pagando algún crédito o deuda
que ha solicitado en el pasado o tiene algún miembro de la familia que
lo hace. De ellos, el 72%le debe a un banco o a otra institución
financiera, el 11%tiene un crédito “a sola firma” y el 6% “compra en
cuotas”.
“El 80% de los procesos concursales en Capital Federal, como
mínimo, son pequeños concursos y, de ellos también un 80% no tienen
activo o tienen activo insuficiente o mínimo”, afirman Torresi y Hadad en
su trabajo “ Propuestas para prevenir y curar el sobreendeudamiento
del consumidor” de junio de 2010.
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Si bien un informe del Centro de Economía Regional y
Experimental (CERX), arroja como resultado que en 2010, por primera
vez desde que se inició el ciclo de crecimiento, cayó la deuda familiar
con el sistema financiero, las urgencias financieras podrían empujar la
demanda de crédito informal.
Mientras que el endeudamiento con el sistema formal a fines de
abril ’09 se ubicó en $64.984 millones, cayendo 0,3% frente a diciembre
2008, al complementarlo con el sistema informal el stock de deuda de
las familias se ubicaría en $86.9511 millones, registrando un ascenso
de 0,4% frente a diciembre último.
En la medida que cayó la deuda familiar con el sistema formal, la
demanda de crédito informal siguió creciendo y ganando participación
relativa. Si bien el aumento es muy leve, si el deterioro en la capacidad
de pago se agudiza, la informalidad del crédito podría seguir
aumentando, perjudicando más las finanzas del hogar, lo cual implica
quedar atrapado en un circulo vicioso que se agudiza en un economía
con claros signos de inestabilidad como es la nuestra a lo largo de las
últimas décadas.
En promedio, según declara el público en relevamientos
realizados durante la primera semana de mayo 2009, las familias
estarían destinando 39,7% de sus ingresos mensuales a pagar deudas
financieras.
Ese porcentaje es superior al registrado en mediciones anteriores
y muestra un aumento en el peso de la deuda en los ingresos del hogar.
Eso ocurre por el encarecimiento del costo de la deuda a partir de las
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subas de tasas de interés; y el incremento en los atrasos en los
cumplimientos, que deriva en una mayor carga por punitorios y
morosidad.
Para dar cumplimiento al objetivo de tutelar las situaciones de
sobre endeudamiento pasivo y evitar situaciones de deterioro del
presupuesto familiar que desencadenen el estado de insolvencia,
producido por la imposibilidad manifiesta del deudor de buena fe de
hacer frente al conjunto de sus deudas no profesionales y por vencer,
es que se viene a imponer a los deudores y acreedores una instancia
obligatoria de conciliación a través de un procedimiento administrativo y
judicial especial.
Por todo lo expuesto solicito a mis pares la aprobación del
presente proyecto de Ley.
DIPUTADA NACIONAL
GLADYS GONZÁLEZ
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