2013014 y 16 ACUERDO resolución fondo - Gobierno

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE
CONTRATOS PÚBLICOS DE NAVARRA
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Expte.: R-14/2013 y R-16/2013
ACUERDO 8/2013, de 31 de mayo, del Tribunal Administrativo de Contratos
Públicos de Navarra, por el que se desestiman las reclamaciones en materia de
contratación pública presentadas por la mercantil “CONSENUR, S.L.” contra el
acuerdo de exclusión de su oferta adoptado por la Mesa de Contratación designada en el
procedimiento de licitación OB10/2012 del Acuerdo Marco relativo a la Gestión de los
residuos sanitarios grupo 3 (Recogida y tratamiento) generados en los centros
dependientes del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea para el año 2013, y contra la
Resolución 479/2013, de 16 de abril, del Director Gerente del Servicio Navarro de
Salud-Osasunbidea, por la que se selecciona al proveedor del citado Acuerdo Marco.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- El día 27 de marzo de 2013 a las 12.00 horas, según consta en el
Portal de Contratación de Navarra, tiene lugar acto público de apertura de ofertas del
procedimiento de referencia en el que la Mesa de Contratación comunica a la interesada
la exclusión de su oferta en el procedimiento de licitación.
SEGUNDO.- El día 5 de abril de 2013, la interesada presenta escrito de
reclamación en materia de contratación pública ante el Registro del Departamento de
Salud del Gobierno de Navarra.
Mediante escrito de 11 de abril de 2013, notificado el 23 de abril, se solicita a la
interesada la subsanación de su reclamación en tanto que el procedimiento establecido
para las reclamaciones en materia de contratación pública es exclusivamente
electrónico, a través del Portal de Contratación de Navarra.
TERCERO.- El día 23 de abril de 2013, la interesada presenta a través del cauce
telemático adecuado la reclamación frente a la decisión de la Mesa de Contratación del
procedimiento OB10/2012. Acuerdo Marco de asistencia relativo a la Gestión de los
residuos sanitarios grupo 3 (Recogida y tratamiento) generados en los centros
dependientes del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, para el año 2013, por la que
se decide su exclusión del procedimiento al entender que la oferta técnica no cumple
con las prescripciones técnicas del contrato. La reclamante considera esta decisión
contraria a Derecho y lesiva para sus intereses, por lo que basa su reclamación en lo
previsto por el artículo 210.3.c) de la Ley Foral 6/2006 de 9 de junio, de Contratos
Públicos, según el cual será motivo para la interposición de reclamación ante el Tribunal
Administrativo de Contratos Públicos de Navarra “Las infracciones de las normas de
publicidad, concurrencia y transparencia en la licitación o adjudicación del contrato y,
en particular, de los criterios de adjudicación fijados y aplicados.”.
CUARTO.- Por Acuerdo 1/2013 de 26 de abril, del Tribunal Administrativo de
Contratos Públicos de Navarra, se admite a trámite la reclamación presentada por la
interesada, y se requiere al Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea (en adelante SNSO) para que remita el expediente administrativo y las alegaciones que considere
oportunas.
QUINTO.- El día 3 de mayo de 2013, doña MJ.Q.C. en representación de
CONSENUR S.L. presenta nueva reclamación en materia de contratación pública, en
este caso frente a la Resolución 479/2013 de 16 de abril, del Director Gerente del SNSO por la que se selecciona al proveedor del acuerdo marco de asistencia relativo a la
Gestión de los residuos sanitarios grupo 3 (Recogida y tratamiento) generados en los
centros dependientes del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, para el año 2013. Por
un lado, alega la reclamante que la oferta que ha resultado adjudicataria debió ser
inadmitida, por carecer el adjudicatario de la necesaria solvencia económica o
financiera, técnica o profesional y por no ajustarse al pliego de prescripciones técnicas
al incumplir su oferta la normativa aplicable a las prestaciones que son objeto de
contratación; Por otro lado, alega que los criterios de adjudicación han sido
incorrectamente aplicados.
SEXTO.- Por Acuerdo 3/2013 de 8 de mayo, del Tribunal Administrativo de
Contratos Públicos de Navarra, se admite a trámite la nueva reclamación presentada por
“CONSENUR, S.L.” frente a la Resolución 479/2013, de 16 de abril del Director
Gerente del SNS-O, y se dispone su acumulación con la reclamación anterior.
SÉPTIMO.- El día 7 de mayo de 2013 el SNS-O presenta el expediente
administrativo referente al acuerdo marco frente al que se reclama, y el día 20 de mayo
del mismo año completa la información a la vista de la segunda reclamación presentada.
El SNS-O alega, en relación con la primera de las reclamaciones presentadas, que la
interpretación del pliego de prescripciones técnicas realizada por la interesada no se
ajusta ni a su tenor literal ni a la voluntad de la Administración contratante, y que la
oferta técnica presentada no cumple con los requisitos establecidos, por lo que fue
correctamente excluida del procedimiento de licitación. Acerca de la segunda
reclamación manifiesta el Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea que la empresa que
ha resultado adjudicataria cumple con los requisitos de solvencia técnica establecidos en
el pliego tanto en relación con la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres como
de gestión de residuos y de transporte de residuos.
OCTAVO.- El día 22 de mayo de 2013 se da trámite de audiencia al resto de
partes interesadas en el expediente para que en el plazo de tres días hábiles puedan
presentar alegaciones y aportar y solicitar las pruebas que consideren oportunas en
defensa de su derecho.
NOVENO.- El día 24 de mayo de 2013, la mercantil “ELIRECON ERC, S.L.”,
empresa seleccionada como proveedor del Acuerdo Marco, presenta escrito de
alegaciones, solicitando la desestimación de ambas reclamaciones.
A lo anteriormente expuesto le son de aplicación los siguientes:
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Las reclamaciones han sido interpuestas por persona legitimada al
tratarse de uno de los licitadores participantes en el procedimiento de adjudicación,
cumpliendo con ello el requisito establecido en el artículo 210.1 de la LFCP de estar
interesado en la licitación y adjudicación de los contratos.
SEGUNDO.- La primera de las reclamaciones presentada por la mercantil
“CONSENUR, S.L.” se dirige contra el acuerdo de exclusión de su oferta adoptado el
27 de marzo de 2013 por la Mesa de Contratación designada en el procedimiento de
licitación OB10/2012 del Acuerdo Marco de asistencia relativo a la Gestión de los
residuos sanitarios grupo 3 (Recogida y tratamiento) generados en los centros
dependientes del SNS-O para el año 2013.
La exclusión de la oferta presentada por “CONSENUR, S.L.” se debe, según
consta en el acta de la Mesa de Contratación de fecha 27 de mayo de 2013, a que
incumple los pliegos de prescripciones técnicas Particulares respecto a la obligación de
la empresa seleccionada de proporcionar a cada centro los contenedores debidamente
etiquetados.
En concreto, la oferta presentada por la mercantil “CONSENUR, S.L.” indica
que “el servicio para el suministro de los envases se hará de forma conjunta con la
recogida, optimizando el transporte. Se entregarán en el punto del centro sanitario
convenido las cantidades, colores y tamaños que se necesiten de los diferentes tipos de
envases ofertados. Se asignarán un mínimo de dos contenedores gran volumen a cada
centro de recogida. Asimismo, se entregarán las distintas etiquetas de código de barras
específicas para cada centro y que una vez colocadas por el personal del centro
servirán para el control y pesaje tanto en el Centro con el equipo que porta el vehículo
como a la llegada del residuo a la planta de tratamiento”.
TERCERO.- Sobre este particular, señala la reclamante que se han vulnerado las
normas de concurrencia y transparencia en la licitación puesto que la Mesa de
Contratación no se ha ajustado a lo dispuesto en el Pliego de Prescripciones Técnicas.
Alega que en el pliego no se establece que la empresa seleccionada deba etiquetar los
contenedores de residuos sino que, de acuerdo con su tenor literal, la obligación consiste
en la aportación de los contenedores, los cuales serán etiquetados según la normativa de
residuos; es decir, considera la reclamante que en lo que se refiere a las condiciones de
etiquetado de los residuos, y que la Mesa de Contratación considera infringidas, el
pliego remite expresamente a la normativa aplicable en materia de residuos. Añade que,
de acuerdo con el artículo 18.3 de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos
contaminados, es el productor de residuos quien debe llevar a cabo el etiquetado de los
contenedores, por lo que la única obligación de la empresa seleccionada en el Acuerdo
Marco es la de proporcionar los medios y los materiales para que el SNS-O cumpla con
su obligación legal de etiquetado.
En consecuencia, considera la reclamante que su oferta se ajusta a la citada Ley
22/2011 y, por ende, a las obligaciones establecidas en el Pliego de Prescripciones
Técnicas.
En relación con estas alegaciones, debe señalarse que, de acuerdo con la rúbrica
del Acuerdo Marco licitado por el SNS-O, éste tiene por objeto la Gestión de los
residuos sanitarios grupo 3 (Recogida y tratamiento) generados en los centros
dependientes del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea para el año 2013, y la Ley
22/2011, antes citada, define en su artículo 3 la gestión de residuos como “la recogida,
el transporte y tratamiento de los residuos, incluida la vigilancia de estas operaciones,
así como el mantenimiento posterior al cierre de los vertederos, incluidas las
actuaciones realizadas en calidad de negociante o agente”. Así las cosas, resulta claro
que, en principio, la gestión de residuos no comprende el etiquetado de los
contenedores, actividad cuya responsabilidad recae sobre el productor de los residuos.
Por otro lado, es el SNS-O quien tiene en este caso la condición de productor de
residuos y, en consecuencia, quien tiene la obligación de “Almacenar, envasar y
etiquetar los residuos peligrosos en el lugar de su producción antes de su recogida y
transporte con arreglo a las normas aplicables”, tal y como señala el artículo 18.3 de la
citada Ley 22/2011. Sin embargo, esta obligación del productor de residuos puede ser
asumida con sus propios medios personales o puede ser objeto de contratación externa.
Y esta última ha sido la vía elegida por el SNS-O, a la vista de la documentación
obrante en le expediente.
En efecto, el artículo 22 del Pliego de Prescripciones Técnicas dispone que “la
empresa seleccionada deberá proporcionar a cada centro contenedores rígidos,
etiquetados según la normativa de residuos y según la normativa de transporte de
mercancías peligrosas por carretera…”. Ello supone que el Acuerdo Marco que el
SNS-O licitó, denominado “Gestión de los residuos sanitarios grupo 3 (Recogida y
tratamiento) generados en los centros dependientes del Servicio Navarro de SaludOsasunbidea para el año 2013”, comprendía no sólo la gestión propiamente dicha de los
residuos, sino también ciertas prestaciones accesorias, entre las que se encuentra la de
etiquetado de los contenedores.
En este sentido, no pueden compartirse las alegaciones de la reclamante en el
sentido de que su oferta se ajustaba al Pliego de Prescripciones Técnicas, puesto que el
tenor literal de éste es claro cuando dice que “la empresa seleccionada deberá
proporcionar a cada centro contenedores rígidos, etiquetados según la normativa de
residuos”. El Pliego no contempla la posibilidad de proporcionar de forma separada los
contenedores y las etiquetas (sistema que, evidentemente, supondría una carga adicional
de trabajo para el personal del SNS-O), sino que exige proporcionar contenedores ya
etiquetados. No obsta a lo anterior el hecho de que sea el productor de los residuos el
obligado a etiquetar los contenedores puesto que, tal y como se ha señalado
anteriormente, esta obligación debe entenderse como una responsabilidad que puede ser
asumida con medios personales propios o con medios ajenos, en este último caso a
través del oportuno expediente de contratación.
Por otro lado, la reclamante tuvo ocasión de recurrir el contenido del Pliego de
Prescripciones Técnicas por considerarlo contrario a derecho, una vez publicado el
correspondiente anuncio de licitación en el Portal de Contratación de Navarra el 28 de
noviembre de 2012, lo que no hizo. Por lo tanto, una vez presentada su oferta en el
procedimiento de licitación aceptó el contenido tanto del Pliego de Cláusulas
Administrativas Particulares como del Pliego de Prescripciones Técnicas.
En consecuencia, debe desestimarse la reclamación presentada por la mercantil
“CONSENUR, S.L.” contra el acuerdo de exclusión de su oferta adoptado por la Mesa
de Contratación designada en el procedimiento de licitación OB10/2012 del Acuerdo
Marco de asistencia relativo a la Gestión de los residuos sanitarios grupo 3 (Recogida y
tratamiento) generados en los centros dependientes del Servicio Navarro de SaludOsasunbidea para el año 2013.
CUARTO.- La segunda de las reclamaciones presentada por la mercantil
“CONSENUR, S.L.” se dirige contra la Resolución 479/2013, de 16 de abril, del
Director Gerente del SNS-O, por la que se selecciona al proveedor del Acuerdo Marco
relativo a la Gestión de los residuos sanitarios grupo 3 (Recogida y tratamiento)
generados en los centros dependientes del SNS-O para el año 2013.
Alega la reclamante la falta de solvencia económica y financiera, técnica o
profesional del adjudicatario, ya que su oferta incumple la normativa aplicable a las
prestaciones que son objeto de contratación, incurriendo además en falsedades. Añade
que la valoración de la oferta presentada por el licitador adjudicatario incumple los
criterios de adjudicación fijados en los pliegos de contratación.
En cuanto a esta segunda reclamación, procede primeramente analizar si la
reclamante está legitimada para impugnar la Resolución 479/2013, de 16 de abril, del
Director Gerente del SNS-O, a la vista del artículo 210.1 de la Ley Foral 6/2006, de 9
de junio, de Contratos Públicos, conforme al cual “La reclamación en materia de
contratación pública se podrá interponer ante el Tribunal Administrativo de Contratos
Públicos de Navarra por las empresas, profesionales e interesados en la licitación y
adjudicación de un contrato público contra los actos de trámite o definitivos, que les
excluyan de la licitación o perjudiquen sus expectativas”.
La Resolución 479/2013, de 16 de abril, del Director Gerente del SNS-O, no
excluye de la licitación a la empresa reclamante puesto que, como se ha señalado
anteriormente, esta decisión fue adoptada por la Mesa de Contratación, por lo que
procede analizar si la citada Resolución perjudica las expectativas de “CONSENUR,
S.L.”, es decir, si se aprecia interés legítimo por parte de esta mercantil en la exclusión
del licitador que ha resultado adjudicatario cuando la propia reclamante en ningún caso
puede resultar seleccionada como proveedora del Acuerdo Marco al haber resultado
excluida (correctamente a juicio de este Tribunal) de la licitación.
La legitimación, según la jurisprudencia del Tribunal Supremo, equivale a la
titularidad de una posición de ventaja o de una utilidad por parte de quien ejercita la
pretensión que se materializaría, de prosperar ésta, en la obtención de un beneficio de
índole material, jurídico o moral o en la evitación de un perjuicio, con tal de que la
obtención del beneficio o evitación del perjuicio sea cierta y no meramente hipotética o
eventual. Ciertamente el concepto amplio de legitimación que utiliza confiere la
facultad de interponer recurso a toda persona física o jurídica cuyos derechos o intereses
legítimos se hayan visto perjudicados o puedan resultar afectados por las decisiones
objeto de recurso. Es interesado aquél que con la estimación de sus pretensiones pueda
obtener un beneficio o evitar un perjuicio.
Así, la sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo)
de 20 mayo 2008 expone lo siguiente:
“Para resolver la cuestión de la legitimación y como reconocen las partes, debe
tenerse en cuenta que en el orden Contencioso-Administrativo, superando el concepto
de interés directo a que se refería el art. 28 de la Ley de Jurisdicción de 1956, viene
determinada por la invocación en el proceso de la titularidad de un derecho o interés
legítimo [art. 24.1 C.E. y art. 19.1.a) Ley 29/98] que suponga una relación material
entre el sujeto y el objeto de la pretensión, de manera que la estimación del recurso
produzca un beneficio o la eliminación de un perjuicio que no necesariamente ha de
revestir un contenido patrimonial (S. 29-6-2004).
Como señala la sentencia de 19 de mayo de 2000, el mismo Tribunal
Constitucional ha precisado que la expresión «interés legítimo», utilizada en el artículo
24.1 de la Norma Fundamental, aun cuando sea un concepto diferente y más amplio
que el de «interés directo», ha de entenderse referida a un interés en sentido propio,
cualificado o específico (sentencia del Tribunal Constitucional 257/1989, de 22 de
diciembre), lo que en el ámbito de esta Sala del Tribunal Supremo ha llevado a insistir
que la relación unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto impugnado),
con la que se define la legitimación activa, comporta el que su anulación produzca de
modo inmediato un efecto positivo (beneficio) o evitación de un efecto negativo
(perjuicio) actual o futuro, pero cierto (sentencia de este Tribunal Supremo de 1 de
octubre de 1990), y presupone, por tanto, que la resolución administrativa pueda
repercutir, directa o indirectamente, pero de modo efectivo y acreditado, es decir, no
meramente hipotético, potencial y futuro, en la correspondiente esfera jurídica de quien
alega su legitimación, y, en todo caso, ha de ser cierto y concreto, sin que baste, por
tanto, su mera invocación abstracta y general o la mera posibilidad de su acaecimiento
(SSTS de 4 de febrero de 1991, de 17 de marzo y 30 de junio de 1995 y 12 de febrero de
1996, 9 de junio de 1997 y 8 de febrero de 1999, entre otras muchas; SSTC 60/1982,
62/1983, 257/1988, 97/1991, 195/1992, 143/ y ATC 327/1997)”.
En este mismo sentido se pronuncia el Tribunal Constitucional en su sentencia
67/2010, de 18 de octubre: “Como ya se ha señalado, en lo que aquí interesa, la
decisión de inadmisión puede producirse por la falta de legitimación activa para
accionar o para interponer un recurso, esto es, por la ausencia de derecho o interés
legítimo en relación con la pretensión que se pretende articular. En tal orden de ideas,
este Tribunal ha precisado, con relación al orden contencioso-administrativo, que el
interés legítimo se caracteriza como una relación material unívoca entre el sujeto y el
objeto de la pretensión (acto o disposición impugnados), de tal forma que su anulación
produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio) actual o
futuro pero cierto, debiendo entenderse tal relación referida a un interés en sentido
propio, cualificado y específico, actual y real (no potencial o hipotético). Se trata de la
titularidad potencial de una ventaja o de una utilidad jurídica, no necesariamente de
contenido patrimonial, por parte de quien ejercita la pretensión, que se materializaría
de prosperar ésta. O, lo que es lo mismo, el interés legítimo es cualquier ventaja o
utilidad jurídica derivada de la reparación pretendida (SSTC 252/2000, de 30 de
octubre [RTC 2000, 252] , F.3; 173/2004, de 18 de octubre [RTC 2004, 173] , F.3; y
73/2006, de 13 de marzo [RTC 2006, 73] , F.4). En consecuencia, para que exista
interés legítimo, la actuación impugnada debe repercutir de manera clara y suficiente
en la esfera jurídica de quien acude al proceso (STC 45/2004, de 23 de marzo [RTC
2004, 45] , F 4)”.
Pues bien, expuesto cuanto antecede, procede determinar si efectivamente la
mercantil “CONSENUR, S.L.”, con motivo de la reclamación interpuesta, puede
obtener algún beneficio o evitar perjuicio de algún tipo. Resulta evidente que el
beneficio perseguido por la reclamante no podría ser otro que resultar adjudicataria del
Acuerdo Marco relativo a la Gestión de los residuos sanitarios grupo 3 (Recogida y
tratamiento) generados en los centros dependientes del Servicio Navarro de SaludOsasunbidea para el año 2013, situación ésta del todo imposible ya que, aún
estimándose su pretensión –que se anule la Resolución 479/2013, de 16 de abril, del
Director Gerente del SNS-O por la que se selecciona al proveedor del citado Acuerdo
Marco-, lo único que conseguiría es que fuera seleccionado como proveedora la
siguiente empresa que fue admitida a la licitación (“CESPA GESTIÓN DE
RESIDUOS, S.A.”), sin que, por tanto, pudiera ser en ningún caso adjudicataria la
reclamante.
Las consideraciones anteriores ponen de manifiesto que la empresa reclamante
no obtendría beneficio inmediato o cierto alguno, más allá de la satisfacción moral de
que se admitan sus pretensiones, lo cual, de acuerdo con la jurisprudencia citada, no es
suficiente puesto que la mercantil “CONSENUR, S.L.” no podría resultar en modo
alguno seleccionada; de ahí que la misma carezca de interés legítimo para recurrir en
cuanto que no ostenta un interés concreto que se vaya a ver beneficiado por la eventual
estimación de la reclamación.
Como consecuencia de lo anterior, debe concluirse que esta segunda
reclamación presentada por “CONSENUR, S.L.” no debió ser admitida a trámite, si
bien en su momento no se acordó su inadmisión porque en la fecha de interposición de
la misma aún no había sido resuelta la primera reclamación, esto es, la presentada contra
el acuerdo de exclusión de su oferta adoptado por la Mesa de Contratación.
En definitiva, la reclamación no debió ser admitida y es sabido que lo que es
causa de inadmisión de un recurso, en fase de decisión se torna en causa de
desestimación (SSTS de 24 de noviembre y 21 de diciembre de 1998, 26 de julio de
1999 y 11 de octubre de 2000, STC 231/1999 y STEDH 19 de diciembre de 1997).
Por este mismo motivo, no procede entrar en el fondo de los motivos alegados
por la reclamante para solicitar la anulación de la Resolución 479/2013, de 16 de abril,
del Director Gerente del SNS-O, objeto de reclamación.
En consecuencia, previa deliberación, por unanimidad y al amparo de lo
establecido en el artículo 212.2 de la Ley Foral 6/2006 de 9 de junio, de Contratos
Públicos, el Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Navarra.
ACUERDA:
1º. Desestimar la reclamación en materia de contratación pública presentada por
la mercantil “CONSENUR, S.L.” contra el acuerdo de exclusión de su oferta adoptado
por la Mesa de Contratación designada en el procedimiento de licitación OB10/2012 del
Acuerdo Marco relativo a la Gestión de los residuos sanitarios grupo 3 (Recogida y
tratamiento) generados en los centros dependientes del Servicio Navarro de SaludOsasunbidea para el año 2013.
2º. Desestimar la reclamación en materia de contratación pública presentada por
la mercantil “CONSENUR, S.L.” contra la Resolución 479/2013, de 16 de abril, del
Director Gerente del Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea, por la que se selecciona
al proveedor del citado Acuerdo Marco.
3º. Notificar este Acuerdo a la mercantil “CONSENUR, S.L.”, al Servicio
Navarro de Salud-Osasunbidea y a los demás interesados que figuren en la
documentación del expediente, y acordar su publicación en la sede electrónica del
Tribunal Administrativo de Contratos Públicos de Navarra.
4. Frente a este Acuerdo, que es firme en la vía administrativa, puede
interponerse recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, en el plazo de dos meses
contados a partir de su notificación.
Pamplona, a 31 de mayo de 2013. El Presidente Fermín Casado Leoz. El Vocal
Javier Vázquez Matilla. La Vocal Sagrario Melón Vital.