N° 46 DT El programa económico

Colección
Banca Central y Sociedad
BANCO CENTRAL DE VENEZUELA
La economía
venezolana
en 1999-2002:
política
macroeconómica
y resultados
José Guerra
Serie Documentos de Trabajo
Oficina de Investigaciones Económicas
Mayo 2003
46
Las ideas y opiniones contenidas en el presente
Documento de Trabajo son de la exclusiva
responsabilidad de sus autores y se corresponden
con un contexto de libertad de opinión en el cual
resulta más productiva la discusión de los temas
abordados en la serie.
ÍNDICE
Introducción
2
I.
El Programa Económico de Gobierno
4
II.
El Programa Económico de Transición 1999-2000
7
III.
El Programa Económico 2001
9
IV.
El Plan de Desarrollo Nacional
V.
VI.
13
1.
Fundamentos
13
2.
Política Macroeconómica
14
Evaluación general de la Política Económica 1999-2002
21
1.
Política Petrolera
21
2.
Una comparación histórica
25
3.
Resultados económicos y sociales
30
Aspectos Institucionales
55
1.
La Constitución Nacional
55
2.
El FIEM
58
3.
La Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector
Público.
61
Conclusiones
62
Referencias
65
1
Resumen
En este trabajo se analiza la dinámica de la economía venezolana durante el lapso 19992002. Se hace una comparación entre los objetivos de la política económica y los
resultados en términos de los postulados fundamentales de los programas económicos de
alcanzar una economía humanista, competitiva y autogestionaria. La política de
crecimiento económico se sustentaba en expansiones de demanda pública
complementados por gasto privado mientras que la estrategia anti-inflacionaria se
fundamentó hasta febrero de 2002 en el anclaje del tipo de cambio. El indicador
sucedáneo del componente humanista (el ingreso per cápita) muestra una caída
acumulada de aproximadamente 16% en el período bajo consideración. La referencia
competitiva de la economía relacionada con la cobertura de la demanda interna con
producción nacional y la diversificación, refleja una mayor proporción del consumo
interno satisfecho con bienes importados y una disminución de las exportaciones no
petroleras. Desde el punto de vista institucional se valora positivamente el rango
constitucional de la autonomía del BCV, mientras que se estima que los cambios
recurrentes en la legislación sobre el FIEM han modificado su razón de ser como fondo
de estabilización.
Abstract
This paper analyses the dynamics of the Venezuelan economy between 1999 and 2002.
We make a comparison between policy targets and results, considering the main
objectives of economic programs, namely: reaching a humanitarian, competitive and
self-sustained economy. The policies to promote economic growth were based on
increasing public expenditure, whereas the anti-inflationary policy was supported by an
exchange-rate based stabilization program up to February 2002. Using real GDP per
capita as an indicator to evaluate the goal of attaining a humanitarian economy, we find
that as a result of the policies implemented during the period, real GDP per capita
showed an accumulated decline of 16%. In terms of international competitiveness the
data shows no evidence of an improvement of it, given that during the period the share of
domestic consumption satisfied by national-produced goods declined in favor of
imported goods and non-oil exports dropped. From an institutional point of view, while
we consider beneficial that central bank independence attained constitutional status, the
frequent modifications in the law that rules the FIEM have diminished its power as a
stabilization fund.
2
Introducción
Este trabajo forma parte de un proyecto de investigación sobre la economía venezolana
en el cual se analiza la política macroeconómica y sus impactos en los principales
indicadores económicos y sociales.
Con este propósito se seleccionó el lapso 1999-2002 debido al cambio político que ha
experimentado Venezuela el cual se ha expresado en una redefinición de la estructura
institucional y en alguna medida de las bases y principios del sistema económico. Esta
tarea implicó la revisión de un conjunto de documentos de los ministerios a cargo del
área económica, en particular del de Planificación y Desarrollo, como ente coordinador
de la política económica y otros de naturaleza socio-política donde se concibe la visión
de país a la cual se aspira.
En medio de una mutación como la que signa a Venezuela, interrogarse sobre el camino
andado en materia de política económica es absolutamente pertinente toda vez que
parte fundamental del paradigma presupone una mejoría y elevación del nivel de vida
de los sujetos del nuevo proyecto de nación. Ello obligó a revisar detenidamente los ejes
fundamentales de política económica donde se articularían las medidas para que la
economía crezca en un marco de equidad.
Desde el punto de vista del crecimiento, la orientación fundamental residió, en los
hechos, en un papel activo del gasto gubernamental como propulsor de la demanda, en
tanto que la política anti-inflacionaria se sustentó hasta febrero de 2002 en el anclaje del
tipo de cambio.
Los resultados de este trabajo sugieren que los principales agregados macroeconómicos
y los indicadores sociales muestran un considerable deterioro durante el período bajo
consideración. Desde el punto de vista institucional se valora favorablemente que la
Constitución haya contemplado la independencia del BCV y la prohibición de
financiamiento monetario de la gestión fiscal. Similarmente, las reglas macrofiscales
contenidas en la Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público (LOAF)
representan un paso en la dirección de establecer la solvencia de las cuentas públicas.
3
Contrariamente, los cambios recurrentes en el FIEM han desnaturalizado su función
como instrumento para estabilizar la economía ante perturbaciones externas.
Las tres primeras partes del estudio contienen un resumen de los principales elementos
del diseño de política económica, para luego en la parte siguiente analizar los aspectos
fundamentales del plan de desarrollo nacional 2001-2007. Seguidamente, en la quinta
parte, se hace una evaluación general de la política económica para luego considerar
cambios institucionales que dan sustento a las medidas de política. Finalmente, se
avanzan las conclusiones del trabajo.
4
I. El programa económico de gobierno
La referencia más importante de la política económica aplicada entre 1999-2002 la
representa el proyecto titulado “La Propuesta de Hugo Chávez para transformar a
Venezuela: Una revolución democrática” (MPD 1999) cuya vertiente económica se
denominó “El proyecto de transición: Cinco polos para una nueva república”. Su
capítulo II: “Equilibrio económico”, contiene un conjunto de definiciones generales
sobre la orientación que el nuevo gobierno le imprimiría a la economía.
El programa comienza con un diagnostico del carácter monoexportador de la economía
venezolana y su reforzamiento a partir de la apertura petrolera que “es un capitulo
contemporáneo de una política concentradora de riqueza, concentradora de poder y
concentradora de población”, argumentando que el cambio de ese modelo requería
“una profunda transformación estructural de la economía venezolana, la cual se
desarrollará en el marco de la V República emanada del proceso constituyente”.
En correspondencia con ese criterio, se trazaron las líneas maestras de la política
petrolera en la cual se conceptualizaba a la actividad petrolera como una “industria
industrializadora”.(sic)
Entre los aspectos esenciales de esa política sobresale el
fortalecimiento de la OPEP con el objeto de afianzar el control sobre la oferta petrolera
“en aras de la defensa de los precios”, el “redimensionamiento de los
proyectos de PDVSA y sus filiales con la finalidad
planes y
de adecuar el monto de sus
inversiones a la evolución del mercado energético mundial” y la evaluación de las
inversiones de PDVSA en el exterior con “el objeto de precisar su rentabilidad, el
costo de oportunidad y seguridad de mercado”. Igualmente, se le daría prioridad a la
inversión privada nacional mediante un proceso de formación de nuevos capitales
nacionales orientados hacia esa actividad.
El enunciado fundamental del programa económico tenía como base lo que
se
denominó “Una economía humanista, autogestionaria y competitiva”, para lo cual se
identificaron cinco sectores fundamentales, llamado el “modelo pentasectorial”, donde
se asentaría la nueva estructura económica. Esos sectores eran los siguientes: Sector I:
empresas básicas y estratégicas: energía, empresas básicas, minería hidroelectricidad y
alta tecnología militar. Sector II: bienes de consumo esenciales
que comprende
5
industria de la construcción, producción agrícola primaria y agroindustrial y pequeña y
mediana industria. Sector III: servicios esenciales y gobierno. Sector IV: banca y
finanzas y sector V: la gran industria.
La concepción de una economía humanista, autogestionaria y competitiva partía del
hecho de que el desempeño económico de Venezuela en el pasado reciente había
profundizado una distribución regresiva del ingreso y excluido la incorporación de la
población a la actividad productiva. Para revertir ese comportamiento era necesario
“desarrollar un modelo económico que permita la producción global de riqueza y la
justicia en su disfrute”. Así, en el contexto de una economía humanista el hombre sería
el centro y razón de ser del nuevo modelo, lo que se expresaría en el logro de un mejor
nivel de vida, que se materializaría en la consecución de un aumento del ingreso real de
las familias.
Mediante la acepción autogestionaria se quiso significar la democratización de la
economía y la apertura de nuevas formas de propiedad, tales como las cooperativas y
otros tipos de asociación. Por su parte, el componente competitivo guardaba relación
con el uso de las ventajas comparativas y competitivas que tiene Venezuela para
abastecer el mercado interno y competir en los mercados internacionales.
La política macroeconómica del Programa de Gobierno consistió en un conjunto de
lineamientos generales sin que se tuviera claro la consecución de un objetivo
estratégico, aunque ciertamente se apuntaba a la disminución del déficit fiscal y a una
mejor asignación del gasto, a pesar de que ellos no son objetivos en sí mismos sino más
bien instrumentos para un determinado propósito, como por ejemplo el alcanzar cierta
tasa de crecimiento del PIB o de la inflación. De esta forma, en materia fiscal las
acciones se encaminarían al diseño de una reforma tributaria
integral de carácter
progresivo, la revisión de los impuestos al consumo para que estuvieran acoplados con
las metas de redistribución del ingreso que el Estado incentivaría, la modernización de
las aduanas y la instrumentación de técnicas de presupuesto programa plurianual con el
objetivo de propiciar la disciplina fiscal. La lectura de estos enunciados sugiere que se
privilegiaría un sistema impositivo donde el impuesto sobre la renta, en lugar del
consumo, sería la fuente más importante de financiamiento del gasto, después de los
tributos generados por la actividad petrolera.
6
La política monetaria y cambiaria prácticamente no están desarrolladas en el programa
aunque encerraban un principio básico que guiaría la acción de la política económica
hasta enero de 2002: la estabilidad cambiaria y el fortalecimiento del valor de la moneda
nacional toda vez que se estimaba “que las fluctuaciones de nuestra moneda afectan
negativamente a la población, lo que significa una confiscación de recursos a los
sectores más vulnerables”. Tal vez lo que se quiso expresar es que las devaluaciones de
la moneda han significado un empobrecimiento de las familias debido al deterioro del
poder adquisitivo. En realidad, en Venezuela las oscilaciones del tipo de cambio
exacerban la inestabilidad macroeconómica y distorsionan
la asignación de los
recursos, limitando las posibilidades de un crecimiento con estabilidad,
mientras que
las devaluaciones han implicado un trasvase de recursos del sector privado que es un
importador neto al sector público que es un exportador neto.
La política financiera debía procurar una reducción de las tasas de interés a través de la
creación de un clima de confianza y seguridad institucional, en tanto que el Banco
Central de Venezuela debía propiciar la reducción del margen entre tasas activas y
pasivas, todo lo cual permitiría abaratar el financiamiento. El Programa suponía que las
tasas de interés per se o su diferencial constreñían las posibilidades de ampliación del
financiamiento a la producción sin considerar que el proceso de inversión en Venezuela
pareciera obedecer a determinantes que van más allá del costo del financiamiento
(Mendoza 2003).
En el Programa Económico se valoraba que el nivel de endeudamiento de Venezuela no
lucía excesivo a juzgar por los patrones internacionales. No obstante, en materia de
deuda externa se proponía la recompra y la conversión de deuda en inversión en tanto
que en lo relativo a las obligaciones internas
no se proporcionaron mayores
explicaciones salvo decir que se honrarían los compromisos y se daría cumplimiento a
los pasivos con los trabajadores.
En lo concerniente a la política comercial no se contemplaron lineamientos y en cuanto
a la integración económica, se propendería a fortalecer los vínculos con el Pacto
Andino, Mercosur y el Caricom.
7
II. El programa económico de transición 1999-2000
En correspondencia con el Programa Económico, se formuló una política para una
transición de dos años, Programa económico de transición 1999-2000 (MPD 1999)1, en
la cual se preveía alcanzar un modelo de desarrollo que basado en la competitividad y
el crecimiento económico permitiera lograr mayor equidad.
El contenido de estabilización del programa de transición expresaba que “las acciones
específicas de la estabilidad monetaria, financiera y cambiaria tienen su pivote central
en una política fiscal signada por reformas tributarias, ajustes de gasto, de tarifas y
precios de los bienes de los servicios públicos” (MPD 2000).
Sectorialmente, se ratificó la política de apertura petrolera y de defensa de los precios
del petróleo; en la actividad agrícola se establecieron los llamados proyectos banderas y
en sector industrial el fortalecimiento de las pequeñas y medianas industrias y la
unificación del sistema de financiamiento y el desarrollo de las cadenas productivas.
El programa económico se trazó tres objetivos fundamentales: promover un
crecimiento económico sostenido y diversificado, reducir la inflación y aumentar el
nivel de empleo. Mas allá de definiciones generales, el centro de la política de
estabilización se fundamentaba en el anclaje del tipo de cambio nominal que en el
esquema de bandas cambiarias vigente desde 1996
fungía como referente de los
precios. Así, según la versión actualizada del Programa Económico 2000 (MPD 2000):
“La política macroeconómica se centrará en consolidar la estabilización para continuar
con el descenso progresivo de la inflación”. Mas adelante se reafirma el uso del tipo de
cambio como herramienta anti-inflacionaria: “La política cambiaria garantizará la
estabilidad del tipo de cambio aplicado en el sistema de bandas vigente, priorizando el
objetivo anti-inflacionario en el corto plazo”.
De acuerdo con este enfoque, una apreciación del tipo de cambio real posibilitaría una
reducción gradual de la tasa de inflación de los bienes transables lo que finalmente se
traduciría en menores tasas de inflación en la economía. Por tanto, la disminución de la
1
Este programa fue posteriormente actualizado con las políticas para el año 2000 en el documento:
“Programa Económico 2000” (MPD 2000)
8
inflación se sustentaría en un anclaje del tipo de cambio nominal, con lo cual se
ratificaba la política que se adoptó tras la instauración del sistema de bandas cambiarias
en junio de 1996. La evidencia sugiere que no se valoraron adecuadamente los costos
reales de una política anti-inflacionaria que reorientaba la demanda hacia los bienes de
origen importado en detrimento de los producidos internamente, con su consiguiente
incidencia sobre el producto, el empleo y su composición.
En este sentido, lo planteado por el programa económico es claro pero cuestionable:
“En estrecha correlación con las políticas fiscal, monetaria y financiera, se mantendrá
una tendencia estabilizadora
sobre el tipo de cambio que finalmente creará las
condiciones para una política de tipo de cambio fijo”. En realidad, los programas de
ajustes que tienen como base el tipo de cambio han merecido un amplio debate y
todavía más aquellos que persiguen fijar el tipo de cambio en el marco de una economía
abierta financieramente y que enfrenta shocks recurrentes en sus cuentas externas, como
es el caso de Venezuela (Aghevli, et al 1991).
En el programa de transición se planteó el mantenimiento del esquema de bandas
cambiarias para lo cual la política monetaria debía mantener un perfil restrictivo con el
objeto de
evitar un eventual exceso de oferta monetaria que pudiese afectar la
estabilidad del tipo de cambio y con ello la tasa de inflación. Si es cuestionable
seleccionar un esquema de tipo de cambio fijo en una economía abierta que experimenta
shocks reales todavía es más discutible utilizar la tasa de interés para defender la
estabilidad cambiaria. Al final, se compromete la estabilidad del sistema financiero y no
se evita el ajuste del tipo de cambio (Calvo y Vegh 1994).
La política fiscal procuraba una mejora de los ingresos ordinarios, especialmente los no
petroleros y una reorientación del gasto con el objeto de aumentar su productividad
mediante la reducción de organismos públicos, simplificación de los trámites y aumento
del gasto de capital en el presupuesto. Es difícil aceptar que en un contexto de debilidad
de las cuentas fiscales se proponga una disminución de la tasa del Impuesto al Valor
Agregado (IVA) de 15,5% a 14,5% con el argumento de que ello contribuye a expandir
la recaudación, tal como aseveraba el Programa de transición (MPD 2000).
9
Conviene señalar que las políticas sectoriales, en particular la política industrial, fueron
concebidas como herramientas para
impulsar la diversificación de la economía y
alcanzar un crecimiento autosostenido. Se afirmaba que “estas políticas tienen por
finalidad generar una estructura industrial de mayor diversificación, especialización,
valor agregado nacional y con mayor capacidad de empleo”. Para estos propósitos
resultaba fundamental incentivar la inversión privada mediante un proceso de
concertación de los agentes involucrados en las ramas industriales y la consolidación de
las cadenas productivas.
III. Programa económico 2001
Después de valorar positivamente el desempeño de la economía venezolana durante
1999-2000, se estimaba que estaban dadas las condiciones para un despegue económico
firme con baja inflación. En palabras del Programa Económico 2001 (MPD 2001): “Las
perspectivas económicas del año 2001 apuntan a un nuevo impulso en el crecimiento de
la actividad económica, acompañada por una contundente reducción de la inflación, con
claros síntomas de mejoramiento en todos los indicadores económicos y sociales”. En
correspondencia con esa visión de lo que sería el año 2001, se esperaba que el PIB
creciera a una tasa de 4,5% con niveles de inflación inferiores al 10% al cierre de 2001.
Como síntesis se planteaba que: “En definitiva, al final de 2001 Venezuela habrá
superado la fase transitoria que marcará el inicio de un paulatino pero consistente
redespliegue
de la economía nacional hacia estadios superiores de crecimiento y
equidad en la distribución de la riqueza”. Por tanto, en 2002 comenzarían a verse
definitivamente los resultados del progreso que se habían incubado durante los dos años
previos.
Ese crecimiento ocurriría en un entorno de disminución sostenida de la inflación hasta
alcanzar la de los principales socios comerciales de Venezuela, para lo cual resultaría
fundamental “la correlación positiva de una mayor estabilidad monetaria y cambiaria”.
En realidad, hubo un uso intensivo de la política cambiaria, sin que la política fiscal o
monetaria contribuyeran sustancialmente a la reducción de la tasa de inflación, hecho
éste que resulta crucial para explicar el colapso de balanza de pagos en febrero de 2002
y la caída de la actividad económica.
10
Un instrumento para alcanzar la tasa de crecimiento económico prevista consistió en
destinar una fracción importante del gasto público del Gobierno Nacional y de las
entidades regionales a la formación bruta de capital fijo público, lo cual debía tener un
impacto reactivador sobre la demanda de inversión del sector privado. Actuarían como
mecanismos auxiliares de este proceso de mayor inversión, la conversión del Fondo de
Inversiones de Venezuela en el Banco de Desarrollo Económico y Social y programas
como la llamada “sobremarcha”, financiada esta última con parte de las utilidades del
BCV.
No se trata exclusivamente de que 2001 representaría el comienzo del arranque de la
economía, sino que “El programa económico de 2001 se orientará hacia una meta de
estabilización macroeconómica que asegure hacia el final de ese año su sostenibilidad”
(MPD 2001). En este mismo programa, dado el éxito que había tenido la fase de
estabilización, la fijación del tipo de cambio sería una realidad, por la disminución de la
inflación que se venía observando, todo lo cual “se traduciría en la posibilidad de, en un
futuro cercano, alcanzar una tasa de cambio fijo soportada por un piso sólido de
reservas internacionales” (MPD 2001).
La política fiscal correspondiente se concentraría en recuperar los niveles de
recaudación de ingresos no petroleros y el mejoramiento de los de origen petrolero. Si
resultase
alguna brecha de financiamiento la misma sería cubierta
con el
financiamiento interno y externo. La aspiración de niveles superiores de recaudación no
petrolera, una vez reducida la alícuota
del IVA sin haber introducido cambios
importantes en la base tributaria, no se validó.
La política económica jerarquizó el anclaje del tipo de cambio para contener la inflación
con sus consiguientes impactos sobre las reservas internacionales y la tasa de
crecimiento del PIB. El Programa Económico lo expresaba claramente. “La estrategia
cambiaria y monetaria, orientada hacia la estabilización de precios, continuará
guiándose por la tesis del anclaje cambiario, para abatir los intentos especulativos
o
devaluacionistas que crean estímulos a la inflación por la vía de los costos de bienes y
servicios importados.” (MPD 2001). Todavía más, repitiendo la orientación de política
económica de 1979-1982, que propició la crisis de balanza de pagos de febrero de 1983,
cuando se hizo una creencia oficial que la pérdida de reservas internacionales era
11
favorable para abatir la inflación ya que drenaba liquidez y aliviaba las presiones de
demanda (BCV 1982, 1983), se afirmaba que la estabilidad del tipo de cambio “apoyará
en la regulación de los flujos monetarios que crean presiones por excesos de liquidez,
los cuales se traducen en acicate a la inflación por la vía de la demanda, frente a las
limitaciones relativas de la oferta en el mercado de bienes y servicios reales” (MPD
2001).
Este doble rol del tipo de cambio como instrumento de política monetaria y cambiaria
que posibilitaría corregir los excesos de oferta monetaria sobre la demanda corresponde
en realidad al funcionamiento de un sistema de tipo de cambio fijo, pero sin las virtudes
de éste; de ahí que ni la política cambiaria pudiese jugar a favor de alinear los precios
relativos entre bienes transables y no transables ni la política monetaria coadyuvar a la
corrección de un eventual desequilibrio en el mercado de dinero.
Se consideraba que una sólida posición de reservas internacionales era suficiente para
permitir un deslizamiento suave del tipo de cambio dentro de la banda y de esa forma
cumplir con la estrategia contra la inflación. En esta ocasión las lecciones de las
experiencias de colapsos de balanza de pagos en Venezuela (Guerra y Pineda 2000)
parece que no fueron suficientemente aprendida en el sentido de que la estabilización
de los precios no puede depender exclusivamente de una posición de reservas
internacionales, toda vez que en una economía abierta, con tipo de cambio estable y
sujeta a shocks frecuentes de los términos de intercambio, los activos externos tienden a
oscilar abruptamente con lo cual se puede comprometer en un instante todo el esfuerzo
por reducir la inflación. Los intentos que han pretendido disminuir la inflación anclando
el tipo de cambio han concluido en fracaso en la gran mayoría de los casos (Guidotti
and Végh 1997).
El corolario de la estabilización del tipo de cambio sería tasas de interés bajas que
propiciarían una activación del crédito y consiguientemente de la economía. En un
esquema de tipo de cambio estable o semi-fijo, la tasa de interés tiende a disminuir si el
arreglo cambiario es creíble; de otro modo los agentes económicos siempre le imputan
una probabilidad positiva a una corrección del tipo de cambio y por tanto exigen un
rendimiento mayor para mantener sus activos en moneda local.
12
La reducción de la tasa de interés que propiciaría la estabilidad cambiaria contribuiría a
recuperar la demanda de inversión de la cual se esperaba un auge importante: “Las
políticas de estímulo a la demanda agregada sólo son una fase inicial de una curva de
recuperación o de auge prolongado, que debe ser la base para restablecer e incrementar
los niveles de bienestar dentro de la economía venezolana” (MPD 2001). Aún si la
demanda de bienes de inversión dependiese exclusivamente de la tasa de interés no es
del todo cierto que la estabilidad del tipo de cambio pueda contribuir a incentivarla. Más
bien lo que tiende a suceder es que la apreciación del tipo de cambio real resultante
desmejora la inversión en el sector productor de bienes transables y ello comprime el
crecimiento de la economía como pareciera haber sido el caso venezolano entre 1999 y
2002.
IV. El plan de desarrollo nacional 2002-2007
1. Fundamentos
Con el propósito de consolidar la acción de gobierno en un horizonte de mediano plazo,
el Ejecutivo Nacional presentó un plan de desarrollo donde se definen las estrategias y
políticas fundamentales y sus principales metas. El plan tiene como marco de referencia
los principios de la Constitución Nacional donde se proclama que Venezuela es un país
soberano basado en un estado democrático, social de derecho donde prevalecen los
derechos humanos para lograr una vida en libertad, justicia, igualdad y solidaridad.
La concreción de esta definición rectora se expresa en principios económicos que
establecen que: “El modelo planteado está vinculado con un sistema productivo
diversificado, competitivo, abierto hacia los mercados internacionales, basado en la
iniciativa privada y con presencia del estado en industrias estratégicas, pero con
apertura a la inversión privada en el desarrollo aguas abajo del tejido industrial; donde
la productividad y eficiencia deben ser la base de la rentabilidad empresarial” (MPD
2001b).
Para apuntalar el crecimiento económico diversificado y competitivo, la economía debe
mejorar la asignación de sus recursos: “Una orientación fundamental de estas Líneas del
Plan de Desarrollo será la apropiada distribución de los recursos
y factores que
13
determinan el nivel de inversión y consumo. Es imperativo elevar la tasa de inversión a
un nivel del orden del 20% del PIB”. (MPD 2001b). No solamente se trata de que la
economía crezca, el cual en sí mismo es un valor, sino también que lo haga de manera
estable, superando la volatilidad y la inflación.
El círculo virtuoso de crecimiento, productividad y competitividad, para estar en
armonía con los postulados de la Constitución, se cierra con una expresa vocación hacia
el mejoramiento de las condiciones de vida de la población. “El equilibrio social estará
dirigido a alcanzar y profundizar el desarrollo humano, mediante la ampliación de las
opciones de las personas, el ofrecimiento de mayores y mejores oportunidades efectivas
de educación, salud, empleo, ingresos, organización social y de seguridad ciudadana.”
(MPD 2001b). Más enfáticamente, en el plan no se colocan cortapisas a su vocación
social derivadas de limitaciones económicas, “se asumirá que la lucha contra las
desigualdades y la pobreza tendrá en cuenta la eficiencia económica, pero no
subordinada a sus restricciones” (MPD 2001b).
2. Política macroeconómica
En lo relativo a la macroeconomía, el plan contiene un conjunto de políticas que
intentan conferirle viabilidad a sus enunciados fundamentales. Así, las consideraciones
sobre gestiones fiscales sostenibles pasan a desempeñar un papel básico para lograr el
equilibrio presupuestario, condición sine qua non para que el tipo de cambio pueda
fungir como ancla de los precios, tal como se ha pregonado desde
Económico de Gobierno. En
palabras del Plan: “La
el Programa
sostenibilidad fiscal supone
mantener una dinámica cambiaria de estabilización que se seguirá inscribiendo como
ancla cambiaria” (MPD 2001b). Lo que este enunciado sugiere es que para que el tipo
de cambio juegue el papel de ancla del sistema de precios debe asegurarse la
sostenibilidad de las cuentas públicas. Esto es así porque un desbalance fiscal tiende a
causar expectativas de inflación que a su vez inciden negativamente sobre la demanda
de moneda nacional con lo cual el tipo de cambio se deprecia y se pierde, por tanto, el
atributo del tipo de cambio como referente para la formación de los precios.
Este anclaje se ejecutaría, durante el período del plan, mediante un sistema de bandas
que según el Ejecutivo Nacional podría “neutralizar los ataques especulativos que
14
pueden originarse en capitales golondrinas o en expectativas irracionales a que está
expuesto el mercado monetario y cambiario” (MPD 2001b). El manejo de la política
cambiaria en Venezuela durante el esquema de bandas (Junio 1996-Febrero 2002)
sugiere que la misma fue objeto de ataques especulativos precisamente porque no tuvo
la flexibilidad necesaria para hacer frente tanto a los shocks reales como a los
monetarios que suelen impactar a la economía venezolana, toda vez que se privilegió
irrestrictamente el uso del tipo de cambio como instrumento anti-inflacionario. (Guerra
y Pineda 2000).
Consiguientemente, en tales circunstancias era imposible que la política cambiaria
pudiese neutralizar los ataques especulativos contra el bolívar; todo lo contrario, tendió
a exacerbarlos en la medida en que no aumentó el riesgo de quienes esperaban la
devaluación, a través de mayores oscilaciones de la paridad cambiaria. De esta manera,
la apuesta a favor de la devaluación del bolívar se tornaba más segura a medida que la
política cambiaria, aumentando la venta de divisas, y la política monetaria, a través de
alzas de la tasa de interés, procuraban mantener la estabilidad del tipo de cambio en un
escenario de pronunciados desajustes fiscales. Con base en cualquier rasero técnico, la
sobrevaluación de la moneda resultaba evidente y lo que tal vez resultaba más
preocupante eran sus magnitudes, lo que hacía potencialmente vulnerable el acuerdo
cambiario.
Cuadro 1
Estimaciones de Sobrevaluación del tipo de cambio real
Método de Medición
Nivel (%)
Paridad de Poder de Compra
51,5
Precio Relativo T/NT
40,0
Medias Móviles (16)
24,1
Equilibrio General
15,0
Modelos Fundamentos
16,0
Modelos Fundamentos *
24,7
Rodríguez (2001) **
30,9
Fuente: Guerra y Pineda (2002)
Fecha
IV 2000
IV 2000
IV 2000
II 2000
IV 2000
I 2001
I 2001
*Corresponde a una caída en la tendencia del precio del petróleo de US$ 1 por barril.
** Calculado según un modelo de equilibrio de largo plazo.
La inferencia más importante que se puede hacer de la información contenida en ese
cuadro es que los bienes producidos en Venezuela en el mejor de los casos eran 15%
15
más caros que los producidos en el exterior y en el peor ese encarecimiento alcanzaba el
51,5%. El efecto deletéreo de esta pérdida de competitividad sobre el sector nacional
productor de bienes transables explica en buena medida el débil desempeño de la
actividad económica entre 1999 y 2002, no obstante los abundantes ingreso petroleros
que recibió Venezuela durante ese lapso. La filtración hacia el exterior de la corriente
de demanda que el mayor gasto propiciaba debilitó el efecto multiplicador que pudo
tener la ampliación de las erogaciones tanto del Gobierno como del sector privado.
La proposición de política monetaria prevista en el Plan estipula que en “el mercado
monetario se logrará una creciente correlación con las necesidades de monetización de
la economía real” (MPD 2001b). Ciertamente, en una economía en crecimiento la
demanda de dinero, aumenta con el crecimiento de la economía. Pero existen otros
elementos que inciden sobre la demanda de dinero, entre los que destacan las
expectativas de inflación y de devaluación de la moneda. Debido a la acción de
expectativas desfavorables en el mercado cambiario y a la persistencia de tendencias
inflacionarias en la economía, en Venezuela durante 1999-2002 la demanda por dinero
ha mostrado los valores más bajos que se hayan observado por lo menos en veinte años.
Similarmente, el grado de monetización de la economía, es decir la relación entre
liquidez monetaria (M2) y el PIB, exhibe registros excepcionalmente bajos durante el
período comentado.
En términos más generales, la política monetaria siempre se emplea como instrumento
contracíclico, para moderar o estimular la economía en el muy corto plazo dependiendo
del desvío de la tasa de inflación respecto de la meta oficial. Es inconcebible la
utilización de la política monetaria para incentivar permanentemente la economía por
cuanto lejos de expandir la actividad económica, mayor cantidad de dinero, en el
mediano y largo plazo, causa cambios en las variables nominales; es decir en los
precios.
El Plan aspira a que la tasa de interés pasiva real aumente y se torne positiva con el
objeto de “mantener el ahorro nacional como fuente de financiamiento de la inversión
nacional, complementado por crecientes recursos de capital extranjero, que serán
atraídos al fenómeno del desarrollo agrícola, industrial y de servicios” (MPD 2001). La
condición para que la tasa de interés se sitúe en valores reales positivos es que la
16
inflación esperada disminuya y ese no era el caso de Venezuela porque a pesar de que la
inflación observada estaba disminuyendo, las expectativas de inflación se mantenían
elevadas, entre otros factores por la valoración de los agentes económicos sobre la falta
de credibilidad del esquema de bandas cambiarias y la subsecuente posibilidad de una
corrección del tipo de cambio, como en efecto ocurrió en febrero de 2002.
La discusión sobre la escogencia del régimen cambiario para una economía está lejos
de haberse cancelado. Sin embargo, existe plena coincidencia en que regímenes de tipo
de cambios fijos que no están acompañados de compromiso por parte de las autoridades
fiscales y monetarias (hard peg) con ese arreglo cambiario no son creíbles y terminan en
colapso (Fisher 2001); por ello, algunos países han adoptado la dolarización y
desechado fijaciones más estrictas como la caja de conversión o menos rigurosas como
la fijación convencional del tipo de cambio que prevaleció en Venezuela hasta febrero
de 1983. No por casualidad el número de economías con tipos de cambios fijos ha
venido declinando pronunciadamente (Schmidt-Hebbel y Tapia 2001).
En una economía como la venezolana inserta en un mundo donde los flujos de capital
son la norma, expuesta a shocks recurrentes reales y monetarios, en lugar de la fijación
del tipo de cambio, se debe procurar tener la mayor flexibilidad posible para manejar la
política cambiaria y con ello abrir espacios para que una política monetaria más
independiente pueda contribuir a estabilizar la inflación.
A mayor nivel de detalle, el Plan especifica un conjunto de sub-objetivos, a saber: “En
el período constitucional se fortalecerá el proceso de estabilización económica a través
de políticas que conduzcan al logro de los objetivos de sostenibilidad fiscal y la
eliminación de la volatilidad económica” (MPD 2001b). Se precisaron seis grandes subobjetivos: alcanzar un crecimiento económico sostenido, eliminar la volatilidad
económica, internalización de los hidrocarburos, desarrollar la economía social,
alcanzar la sostenibilidad fiscal e incrementar el ahorro y la inversión.
Conviene centrar el análisis en dos propósitos, el de crecimiento económico sostenido y
el de eliminar la volatilidad económica. El Plan parte de un enunciado verdadero: “El
crecimiento económico sostenido exige mejorar la productividad del capital existente y
añadir nuevas actividades de producción industrial y agrícola capaces de generar una
17
firme corriente de exportación a los mercados internacionales” (MPD 2001b). Más
adelante asienta: “La industrialización constituirá el eje de la diversificación
productiva” (MPD 2001b). Resulta difícil concebir incrementos de productividad
cuando el acervo de capital en Venezuela ha experimentado una obsolecencia
importante derivada de la caída de la inversión privada. Adicionalmente, la inversión en
ciencia y tecnología, salvo en el sector petrolero y en contadas empresas, no es la
requerida para apuntalar ganancias de productividad que agreguen valor a la producción
nacional.
La diversificación basada en la industrialización se vio muy resentida durante el lapso
1999-2002 toda vez que el componente importado en la oferta interna de bienes
aumentó notoriamente y desplazó a la de origen nacional como resultado de una
política económica que al enfatizar en el logro de un objetivo anti-inflacionario, en
medio de falta de disciplina financiera, afectó el establecimiento industrial. Por tanto, la
participación del sector industrial en la conformación del PIB no petrolero retrocedió
desde 20,1% en 1998 hasta 19,1% en 2002.
No se trata de propugnar devaluaciones competitivas para ganar mercados en el corto
plazo. El asunto es que los bienes producidos internamente se encarecieron en los
mercados internacionales debido a la acción concurrente de la estabilización del tipo de
cambio nominal, mayores tasas de inflación interna con relación a la de los socios
comerciales y las devaluaciones de Brasil y Colombia a lo largo de 19992. Los
resultados para el sector productor de bienes transables no podían ser más desfavorables
cuando la respuesta a la pérdida de competitividad internacional fue sostener más allá
de lo razonable el corte estabilizador del tipo de cambio. Además, el alza de las tasas de
interés que acompañó a la política cambiaria creó restricciones de financiamiento o
encareció el crédito de tal forma que todo ello resultó en un debilitamiento del sector
productor de bienes comerciables internacionalmente.
En lo que respecta a “eliminar la volatilidad económica”, el Plan diagnóstica
acertadamente el desempeño de la economía venezolana. “Los últimos veinte años el
manejo de la política económica se ha caracterizado por la aplicación de políticas
2
Brasil y Colombia abandonaron el sistema de bandas cambiarias en marzo y septiembre de 1999,
respectivamente, en medio de importantes depreciaciones nominales.
18
públicas discrecionales y cambiantes. Desde 1980 se han aplicado múltiples esquemas
cambiarios. Se han adoptado básicamente decisiones de corto plazo e inconsistentes con
una visión estratégica” (MPD 2001b).
Ciertamente, la volatilidad impone una
restricción al crecimiento por la incertidumbre que ella supone, lo que distorsiona la
asignación de los recursos en la economía. Una de las principales fuentes de volatilidad
en Venezuela es la política fiscal, cuyo desempeño está sujeto a acontecimientos del
mercado petrolero, sin que se cuente con un verdadero fondo de estabilización que
suavice la trayectoria del gasto. De hecho, las reformas que se han introducido en el
Fondo de Inversión para la Estabilización Macroeconómica (FIEM) han distorsionado
la razón de ser de este instrumento al modificarse las reglas para el aporte de los
recursos por parte del Ejecutivo Nacional y aumentarse la discrecionalidad en el uso de
los montos acumulados. En estas condiciones, la volatilidad del nivel de actividad
económica se ha incrementado en el período analizado.
Similarmente, los cambios de régimen cambiario también inciden en la volatilidad.
Sobre este particular, la experiencia venezolana con diversos ensayos de regímenes
cambiarios, en tan corto tiempo, parece única en el mundo al experimentarse
repetidamente con arreglos de tipo de cambio que demostraron ser inapropiados.
Cuadro 2
Regímenes cambiarios en Venezuela
1960-1964 (Rómulo Betancourt)
Control de Cambios
1964-Febrero 1983 (Raúl Leoni, Rafael Caldera,
Tipo de cambio fijo
Carlos Andrés Pérez)
1983-febrero 1989 (Luis Herrera, Jaime
Control de cambios con tasas duales.
Lusinchi)
1989-Septiembre 1992 (Carlos Andrés Pérez)
Flotación cambiaria
1992-Junio 1994 (Carlos Andrés Pérez, Rafael
Crawling peg
Caldera)
1994-Abril 1996 (Rafael Caldera)
1996-Febrero2002 (Rafael Caldera, Hugo
Control de cambios integral
Bandas Cambiarias
Chávez)
Febrero 2002-Enero 2003 (Hugo Chávez)
Febrero 2003 (Hugo Chávez)
Flotación cambiaria
Control de cambios integral
19
V. Evaluación general de la política económica 1999-2002
1. Política petrolera
Dos orientaciones fundamentales caracterizan la política petrolera: restringir la
producción de petróleo para apuntalar los precios e internalizar el petróleo. La primera
de ellas guarda relación con la reivindicación de lograr un “precio justo” para un recurso
agotable e implica imponer restricciones al crecimiento de la industria al tiempo que
aumenta la participación fiscal. La segunda significa promover los hidrocarburos como
palanca para el desarrollo de los sectores industriales e incentivar la formación y
participación del capital nacional en el negocio petrolero.
En el entendido de que se intenta maximizar el ingreso por exportación, la política
petrolera se enfrenta con un dilema: el mismo nivel de ingreso puede obtenerse con
diferentes combinaciones de precios y volúmenes exportados. Para que una política que
limita las cantidades exportadas con el objeto de propiciar un alza de precios sea
efectiva, tiene necesariamente que ser fruto de un acuerdo entre los miembros de la
OPEP, de manera de evitar que otros productores tomen la cuota de mercado a la cual
está renunciando quien individualmente reduce la producción; de otra manera los
precios podrían eventualmente disminuir. Esa consideración aplica igualmente para el
mercado como un todo ya que en el caso de que la OPEP reduzca la producción, su
participación de mercado la puede ganar productores independientes. Es decir, una
acción individual de acotar la producción, para un país que no es fijador de precios, no
parece aconsejable. La experiencia de 1998 y 1999 demostró que los acuerdos
consensuales entre la OPEP, México, Rusia y Noruega contribuyeron al aumento de
precios observado a partir del segundo trimestre de 1999.
La gran desventaja que tiene para Venezuela la política de recortes de producción es que
los impactos recesivos en la economía son inmediatos. Por ejemplo, con una
participación de 25,3% en el PIB como la de 2002, una disminución de la producción
petrolera de 10% se refleja en una caída directa del PIB total de 2,53%3. La incidencia
indirecta vendría dada por el efecto multiplicador del gasto petrolero sobre la economía
Sea PIB= PIBp+PIBnp, luego ∆PIB/PIB= (PIBp/PIB) ∆PIBp/PIBp+ (PIBnp/PIB) ∆PIBnp/PIBnp, donde PIBp es el
PIB petrolero y PIBnp el PIB no petrolero.
3
20
no petrolera. Adicionalmente, el menor nivel de actividad económica tiende a reducir la
recaudación no petrolera, con lo cual los impuestos totales pueden disminuir.
Es obvio que una política agresiva de aumento de la producción petrolera llevaría a un
derrumbe de los precios con sus subsecuentes implicaciones fiscales, aunque el nivel de
actividad económica puede mantenerse. La política que ha imperado desde 1999 ha sido
la de recortar la producción para favorecer un aumento de precios, lo que se ha
traducido en mayor
volatilidad de la economía pues toda la variabilidad de la
producción, resultado de los acuerdos en el seno de la OPEP, se transfieren a la
economía interna en forma de pérdida de actividad económica.
Gráfico 1
Producción de petróleo (miles de barriles diarios) y precios (US$/b)
US$/b
MBD
3.400
30
3.300
25
3.200
20
3.100
3.000
15
2.900
10
2.800
2.700
5
2.600
0
2.500
1.998
1.999
2.000
Precio del petróleo US$/b
2.001
2.002
Producción MBD
La participación fiscal ha venido reflejando una caída sostenida desde 1991 como
resultado del debilitamiento del impuesto sobre la renta y la regalía, aunque ésta última
ha tendido a recuperarse como fuente de aportación fiscal. En el caso del impuesto
sobre la renta, la trayectoria declinante de su contribución se inicia en 1992 cuando por
ese concepto se recaudó 8,2% del PIB contra 13,6% del PIB en el año previo, debido,
fundamentalmente, a la introducción de los ajustes por inflación en la expresión de los
21
estados financieros de la industria petrolera. A partir de 1996, con la declaración de
dividendos por parte de PDVSA, el fisco intenta recomponer sus fuentes de
financiamiento de origen petrolero, y en 1996 y 1997, producto del aumento de precios
y de las rondas de la apertura petrolera el impuesto sobre la renta aporta a la
recuperación de la contribución fiscal sin que se logre alcanzar los niveles de comienzo
de la década de los noventa. El mínimo histórico que se observa en la participación
fiscal en 1998 se debe a la abrupta caída de los precios en ese año. La nueva Ley de
Hidrocarburos podría contribuir a la recuperación de los ingresos fiscales petroleros
toda vez que se aumenta la regalía, la cual por definición es más fácil de recaudar que el
impuesto a la renta.
Gráfico 2
Participación fiscal como % del PIB
14%
12%
10%
8%
6%
4%
2%
0%
Prom(1990-1997)
1998
1999
2000
2001
2002
Desde el punto de vista de la estructura de la participación fiscal, comparado con 1998,
la regalía, el impuesto sobre la renta y los dividendos registraron aumentos aunque con
las oscilaciones propias
de una actividad altamente sensible a los precios de
exportación.
22
Cuadro3
Estructura de la participación fiscal como % del PIB
ISLR
Regalía
Dividendos
Total
1990-1997
8,1
3,8
0,5
12,4
1998
1,9
2,3
2,0
6,2
1999
2,1
2,6
1,6
6,3
2000
4,3
4,3
1,4
10,0
2001
2,5
2,5
3,7
9,3
2002
0,9
6,2
3,0
10,0
Fuente: Ministerio de Finanzas y BCV.
Simultáneamente con la disminución de la contribución fiscal petrolera, la inversión
petrolera presenta una declinación sostenida, cuyo mínimo se alcanzó en 2002, no
obstante la dinamización que adquirió el proceso de inversión con motivo de la apertura
petrolera. De continuar ese comportamiento de la inversión en el sector petrolero, el
potencial de producción podría comprometer la capacidad de extracción de los crudos
medianos y pesados los cuales representan las reservas de hidrocarburos más
importantes de Venezuela. Es de mencionar que en ausencia de capitales nacionales en
el negocio petrolero y el redimensionamiento de los planes de expansión de PDVSA, la
reducción de los niveles de inversión en alguna medida se vio compensada por la
inversión extranjera tras las firmas de los convenios de asociación en 1996 y 1997, con
motivo de la apertura petrolera.
La política de limitar la producción petrolera aunque puede ser exitosa para mejorar los
precios en el corto plazo, en un horizonte más amplio constriñe las fronteras de
expansión de la industria y le quita a Venezuela participación de mercado en un
contexto en el cual nuevos productores pujan por entrar al negocio, como es el caso de
los países ribereños del Mar Caspio que poseen importantes reservas de hidrocarburos.
Por tanto, las bases de una política petrolera que maximice el aporte del petróleo a la
economía no pueden residir exclusivamente en cortes de producción para sostener un
determinado nivel de precios.
23
Las cifras sobre inversión nacional en industrias relacionadas con la actividad petrolera
no parecen fundamentar la política de mayor presencia de los capitales nacionales, en
buena medida porque no se instrumentaron reformas institucionales, como por ejemplo
la del sistema de pensiones, que permitieran la canalización del ahorro nacional hacia la
actividad económica de mayor rentabilidad en Venezuela.
Gráfico 3
Inversión petrolera (IBF) como % del PIB
%
8
7
6
5
4
3
2
1
0
1.997
1.998
1.999
IBF petróleo (como % PIB)
2.000
2.001
2.002
IBF petróleo sin convenios (como % PIB)
2. Una comparación histórica
La política económica instrumentada desde 1999 estuvo condicionada por un conjunto
de dificultades. En primer lugar, existía incertidumbre acerca del rumbo económico que
seguiría Venezuela, no obstante la presentación del Programa de Gobierno
anteriormente comentado. En segundo lugar, los precios del petróleo se encontraban en
niveles históricamente bajos, debido, entre otros elementos, a la política de aumentos de
la producción y violación de cuotas en que incurrían los países de la OPEP y por una
menor demanda de crudos ocasionada por la recesión de la economía mundial.
Finalmente y en parte como derivación de lo anterior, una situación fiscal
comprometida que auguraba un desajuste de las cuentas públicas, toda vez que en 1998
el Gobierno Central cerró con un déficit equivalente a 4,1% del PIB. Similarmente, la
24
economía estaba entrando en un ciclo recesivo
que se manifestó en una tasa de
crecimiento del PIB de 0,2% en 1998 que contrastaba con la de 6,4% del año previo,
como resultado, entre otros factores, de una política monetaria de corte restrictivo para
asegurar que el anclaje cambiario permitiera lograr el objetivo de inflación.
Desde una perspectiva histórica, la evaluación de la política económica se realizará
recurriendo a indicadores económicos y sociales tales como la tasa de crecimiento del
PIB total y per cápita, la tasa de inflación y la tasa de desempleo. Se añade el precio del
petróleo tanto en términos nominales como reales para aproximarse a la cuantía de
recursos que
manejó cada gobierno y el ambiente que privaba en el mercado
internacional. El resultado de la cuenta corriente de la balanza de pagos como
proporción del PIB se incorpora como un indicador económico no obstante que en
Venezuela debido a la incidencia de las exportaciones petroleras dicho indicador
usualmente muestra signo positivo, sin que tal resultado sea atribuible propiamente a la
política macroeconómica. De otros índices sociales como aquellos que miden la
proporción de pobres o el gasto social y su eficiencia no se tiene información fiable para
el lapso considerado.
Cuadro 4
Principales indicadores económicos y sociales de Venezuela: 1948-2002
Variación %
Variación %
Cuenta
Tasa de
Tasa de
Precio del
media del PIB
media del
Corriente:
Inflación
desempleo
petróleo
per capita
PIB real
% del PIB
1948-1957
3,13
7,74
1959-1963
0,47
4,33
1964-1968
1,77
1969-1973
US$/barril
1,63
6,35
3,98
1,29
13,40
2,07
5,28
0,80
1,37
8,28
1,87
-0,10
3,34
0,26
3,03
5,89
2,36
1974-1978
0,44
4,01
1,48
8,20
5,77
11,34
1979-1983
-4,35
-1,59
4,55
13,06
6,94
24,44
1984-1988
1,08
3,71
2,84
18,25
10,25
17,97
1989-1992
0,68
3,17
5,01
46,27
9,15
16,01
1994-1998
-0,58
1,54
4,03
59,96
10,54
13,65
1999-2002
-4,24
-2,39
5,95
19,88
14,01
20,14
Fuente: BCV e INE
25
Según la información del Cuadro 4, desde 1948, solamente durante los períodos 19791983 y 1999-2002 la tasa promedio anual de crecimiento del PIB real exhibe valores
negativos, mientras que la caída del PIB per cápita es igualmente la más pronunciada
del lapso.
Gráfico 4
Tasa media (%) de variación del PIB real
9%
7%
5%
3%
1%
48-57
59-63
64-68
69-73
74-78
79-83
84-88
89-92
94-98
99-02
-1%
-3%
En materia de inflación, durante 1994-98 la tasa de inflación registra su mayor valor
debido a los efectos de la crisis financiera de 1994 y a los efectos inflacionarios del
desmontaje del control de cambios en junio de 1996. En los períodos 1979-83 y 199902 se registra el mejor comportamiento de la cuenta corriente, básicamente producto del
aumento de los precios del petróleo como resultado de las decisiones de recortes de
producción adoptadas por la OPEP y de la inestabilidad del mercado que se produjo tras
la revolución islámica en Irán en 1979, respectivamente. Por su parte, la tasa de
desempleo promedio registra su mayor valor durante 1999-02 (14,0%) seguido por la
observada durante la segunda administración de Rafael Caldera (10,5%).
26
Gráfico 5
Tasa promedio de variación (%) del PIB per capita real
5%
4%
3%
2%
1%
0%
48-57
59-63
64-68
69-73
74-78
79-83
84-88
89-92
94-98
99-02
94-98
99-02
-1%
-2%
-3%
-4%
-5%
Gráfico 6
Tasa promedio (%) de desempleo.
%
16
14
12
10
8
6
4
2
0
48-57
59-63
64-68
69-73
74-78
79-83
84-88
89-92
Por tanto, de acuerdo con estos indicadores, en 1999-2002
profundizado el deterioro económico y social,
en Venezuela se ha
lo que sugiere que para lograr
27
crecimiento económico en un contexto de mayor equidad no bastan los enunciados sino
más bien se debe contar políticas adecuadas y un entorno favorable.
3. Resultados económicos y sociales de cuatro años de política económica
Para fines estrictamente analíticos,
la evaluación de la política económica
se
estructura en sector real y empleo, inflación y política antiinflacionaria, sector externo y
tipo de cambio, finanzas públicas y política fiscal, política monetaria y agregados
monetarios y financieros e indicadores sociales. Se trata de considerar la orientación de
la política en cada uno de esas áreas y evaluar sus resultados. Sin embargo,
es
recomendable partir de una consideración más general que compara, para dos variables
objetivos de la política económica (las metas de crecimiento económico y de inflación)
los valores estimados con los efectivamente observados. En buena medida esas dos
variables expresan las virtudes de una determinada política económica.
Cuadro 5
Variables objetivos y resultados
1999
2000
2001
2002
Valores en %
Estimado
Observado
Estimado
Observado
Estimado
Observado
Estimado
Observado
Crecimiento PIB
0,0
-6,1
2,2
3,2
4,5
2,7
4,1
-8,5
Tasa de Inflación
20-24
20,0
15,0
13,4
10,0
12,3
10,1
32,1
Coeficiente de Theil
Crecimiento del PIB
0,80
Tasa de inflación
0,30
Fuente: Exposiciones de Motivos de los Proyectos de Leyes de Presupuesto de cada año
y BCV.
Nota: El coeficiente de desigualdad de Theil se calcula según la fórmula siguiente:
Theil
∑
=
∑
T + h 
t =T +1 

∧
Yt
T +h
t = T +1
2
∧

 Yt −Yt 


2
(h+1)
( ) + ∑ t = T + 1  (h+1)


h+1 

T +h
Y 2

Donde Yt es el valor observado, Y^ t el valor estimado y h el número de observaciones. Su magnitud oscila entre 0 y
1. Cuando el coeficiente vale 0 no existe diferencia significativa entre el pronóstico y el valor observado;
contrariamente cuando vale 1 se maximiza la discrepancia entre el pronóstico y el valor observado.
Del contraste entre los valores esperados y los observados se colige los significativos
desvíos entre ambas cifras. En particular, destacan las notables sobreestimaciones en las
28
tasas de crecimiento del PIB durante 1999 y 2002, resultados éstos que influyeron para
que el coeficiente de desigualdad de Theil se aproximar a su valor máximo.
Una vez evaluados los resultados de la gestión macroeconómica en términos
del
crecimiento del PIB y de la tasa de inflación, es importante cotejar las principales
orientaciones del Programa de Gobierno, referidas a un “modelo de economía
humanista, autogestionaria y competitiva” con cifras que reflejen cuantitativamente su
comportamiento. La dimensión humanista del modelo hacía referencia al aumento del
ingreso real de las familias en tanto que lo competitivo guarda relación con el
abastecimiento del mercado interno, la competencia en los mercados internacionales,
evaluada por la participación de las exportaciones no petroleras en el monto total
exportado. Es difícil medir la esfera autogestionaria por lo meramente enunciativo de
su postulado: “democratizar la economía y crear nuevas formas de propiedad” y además
porque no existen cifras confiables acerca del número de cooperativas creadas, los
nuevos propietarios, su monto de capital, entre otros indicadores.
Para el criterio de
“economía humanista” se utiliza el ingreso por habitante y para el de una “economía
competitiva”, la proporción del consumo de los hogares cubierta por importaciones de
bienes y la composición de las exportaciones.
Cuadro 6
Evaluación de los postulados del modelo
PIB por habitante
% de las importaciones de bienes en
1998 = 100
el consumo de los hogares
1998
100,0
45,0
1999
92,1
40,8
2000
93,2
45,7
2001
94,0
46,5
2002
84,1
ND
Fuente: BCV e INE.
29
Gráfico 7
Participación (%) de las exportaciones no petroleras en las exportaciones totales
De acuerdo con los indicadores presentados, el postulado de alcanzar una “economía
humanista” no se sustenta en las cifras por cuanto el ingreso
por habitante ha
experimentado una disminución de 15,9% entre 1999 y 2002, contrariamente a lo
establecido en el Programa de Gobierno y en los diferentes programas económicos
anuales en los cuales se asumía un mejoramiento tanto del ingreso como de las
condiciones de vida de la población.
En lo relativo
al objetivo contemplado en el modelo de lograr “una economía
competitiva”, el indicador empleado sugiere que la proporción del consumo interno
satisfecho con importaciones de bienes tendió a aumentar tras el declive de 1999, como
resultado de la intensificación de la política iniciada en 1996 que implicó el uso del tipo
de cambio como ancla de los precios. Similarmente, desde el punto de vista de la
diversificación de la economía, las cifras reflejan que ha aumentado la dependencia de
la economía del sector petrolero, toda vez que las exportaciones no petroleras han
disminuido su ponderación en el total del valor de las exportaciones. Así, el esfuerzo de
alcanzar una “economía competitiva” tampoco parece encontrar respaldo en la
información disponible.
30
3.1. Sector real y empleo
Durante el lapso 1999-2002, la actividad económica de Venezuela
tuvo un
comportamiento desfavorable según la trayectoria de la tasa de variación del PIB y de la
tasa de desempleo4. En efecto, la tasa promedio anual de variación del PIB total
registró una declinación de 2,28%, la mayor de desde 1948, en tanto que la disminución
acumulada del PIB entre 1999 y 2002 se ubicó en 9,2%, la cifra más elevada en igual
lapso. Similarmente, la tasa de desempleo promedio del período considerado es la más
elevada desde 1950, mientras que la tasa de desocupación de 2002 (16,5%), representa
el mayor registro desde que se publica este indicador.
Debido a la caída de la actividad económica en 1999 (6,1%), las autoridades
económicas propiciaron en 2000 dos planes con el objeto de estimular la inversión y el
crecimiento de la economía, la Constituyente Económica (MPD 2000a) y el Plan
Extraordinario de Inversiones, la llamada “sobremarcha”. Mediante el primero de ellos
se intentó canalizar y sistematizar ideas y proyectos de pequeños y medianos
inversionistas, mientras que a través de la “sobremarcha” se procuraba acelerar el
proceso de reactivación de la economía mediante un monto de inversión pública
equivalente a 1,8% del PIB, el cual se financiaría parcialmente con las utilidades
cambiarias del BCV (MPD 2000b). Los efectos del mayor gasto en la economía se
tradujeron en tasas de crecimiento del PIB de 3,2% y 2,8% en 2000 y 2001,
respectivamente. Cuando se detuvo el ritmo expansivo del gasto público y en ausencia
de gasto privado, la economía se contrajo 8,9% en 2002, en medio de un agudo shock
político.
En el período 1999-2002 se acentuó la volatilidad que tradicionalmente ha caracterizado
a la economía venezolana al observarse modestos períodos de crecimiento seguidos de
agudas contracciones. Esa volatilidad ha incidido, aunque en diferente magnitud, en
los sectores petroleros y no petroleros. Para el caso del PIB total, el comportamiento de
4
La actividad económica de 2002 se vio afectada parcialmente por el paro de las actividades
empresariales privadas y de la industria petrolera que comenzó el 2 de diciembre. Tal paralización de un
mes durante 2002, contribuyó a profundizar la recesión que entre enero y septiembre de ese año se
expresó en una contracción del PIB de 5,6%. De hecho, desde el cuarto trimestre de 2001 se apreció una
notable desaceleración de la tasa de crecimiento económico y, técnicamente, la economía entró en
recesión en el segundo trimestre de 2002. Adicionalmente, indicadores de producción industrial y ventas
comerciales de octubre y noviembre de 2002 reflejan una pronunciada declinación durante esos meses;
31
la economía se hizo más errático, según la desviación estándar de la tasa de variación
interanual del PIB.
Gráfico 8
Volatilidad de la tasa de crecimiento del PIB
7%
•∆π
5%
3%
1%
60-79
80-98
99-02
-1%
-3%
Tasa de Crecimiento del PIB real
Desviación Estandar de la Tasa de Crecimiento del PIB real
Cuadro 7
Indicadores del sector real y del empleo
Variación
Variación %
Variación %
Inversión
Tasa de
% del PIB
del PIB Pet.
del PIB No Pet
privada como %
Desempleo
del PIB
1998
0,2
2,0
-0,9
10,5
11,0
1999
-6,1
-7,4
-5,4
9,3
14,5
2000
3,2
3,2
3,0
9,2
13,2
2001
2,8
-0,9
3,8
9,9
12,8
2002
-8,9
-12,6
-6,6
8,5 (*)
16,6 (0ct)
Fuente: BCV e INE
(*) Estimado
14,6% y 14,7% para la producción manufacturera y 24,3% y 26,2%, en octubre y noviembre,
respectivamente.
32
El comportamiento de la economía anteriormente reseñado ocurrió en un contexto de
importantes aumentos de la demanda agregada interna nominal y particularmente del
gasto de consumo de gobierno, que se expandieron a tasas promedios anuales de 17,9%
y 26,5 %, respectivamente lo que sugiere que los impulsos del incremento del gasto no
se tradujeron en un nivel superior de actividad económica sino que más bien se
expresaron, por una parte, en inflación y por la otra en presiones sobre el sector externo
debido a la política cambiaria que auspiciaba la estabilidad del tipo de cambio con
propósitos anti-inflacionrios.
Desde el punto de vista de la demanda agregada interna,
destaca la pérdida de
importancia de la formación bruta de capital la cual ha mostrado una tendencia secular a
disminuir una vez que alcanzó su máximo en 1978 cuando se situó en 42,5% del PIB.
En cuatro años, tanto la tasa de crecimiento de la formación bruta de capital como su
valoración en términos del PIB acusaron una declinación de 7,0% promedio anual y
dos puntos porcentuales, respectivamente, lo que cuestiona la capacidad de la economía
venezolana para crecer de manera sostenida a mediano plazo en caso de no revertirse el
comportamiento del proceso de desinversión anteriormente señalado.
Como resultado de la contracción de la economía y de la falta de inversión, durante
1999-2002, la tasa de desempleo experimentó un aumento sustancial al ubicarse en
16,5% al cierre de 2002, cifra significativamente mayor que la registrada en 1998
(11,0%). El aumento de la tasa de desempleo conjuntamente con la mayor participación
del empleo del sector informal en la ocupación total pone de manifiesto un importante
deterioro del mercado laboral en el período bajo consideración. La expresión de esta
situación del mercado de trabajo fue, entre otros elementos, una disminución promedio
del consumo privado de 2,2 % en el lapso analizado.
3.2 Inflación y política anti-inflacionaria
Tras la adopción del sistema de bandas cambiarias en julio de 1996, la política antiinflacionaria se sustentó esencialmente en la estabilidad del tipo de cambio, con mayor
énfasis entre febrero de 1999 y febrero de 2002, cuando hubo que abandonar el régimen
cambiario y adoptar un esquema de flotación administrada mediante subastas de divisas.
33
Esa estrategia contra la inflación se vio favorecida por una sólida, aunque con tendencia
a la baja, posición de reservas internacionales del BCV producto de la mejora de los
precios del petróleo en 1999 y 2000. Hasta enero de 2002 la política cambiaria cumplió
una especie de rol dual: por una parte servía para estabilizar el tipo de cambio mediante
la intervención del BCV en el mercado de divisas y por la otra, esa presencia del
Instituto Emisor permitía que el exceso de oferta monetaria se drenara a través de las
transacciones externas, con lo cual el régimen cambiario se asemejaba a uno de paridad
fija.
El efecto más visible del anclaje cambiario fue el descenso de la inflación después de
1998 (35,8%) hasta bordear el nivel de un dígito en 2001, cuando alcanzó 12,3%. Es
importante destacar, sin embargo, que desde el segundo semestre de 2000 se observó
que el ritmo al cual disminuía la inflación era cada vez menor lo que sugería que el
anclaje del tipo de cambio como instrumento contra la inflación se estaba agotando. Tal
desgaste obedecía al hecho de que
existían expectativas de depreciación que se
gestaron producto de una política fiscal que era inconsistente con la política cambiaria
que procuraba mantener la estabilidad del tipo de cambio.
34
Gráfico 9
INFLACIÓN INTERNA, INFLACIÓN INTERNACIONALY DEPRECIACIÓN DEL
TIPO DE CAMBIO NOMINAL
(%)
(%)
30,0
35,0
30,0
25,0
25,0
20,0
20,0
15,0
15,0
10,0
10,0
5,0
5,0
0,0
E99
0,0
A
J
O
E00
A
J
O
E01
A
J
O
Variación anualizada del Tipo de cambio promedio
Variación anualizada del IPC
Variación anualizada del IPC de los principales socios comerciales
Fuente: BCV
Debe mencionarse que la disminución de la inflación fue un proceso asimétrico, que se
concentró fundamentalmente en los bienes transables (bienes) toda vez que los precios
de los bienes no transables (servicios), al no estar expuestos a la competencia de los
bienes importados, continuaron reflejando las presiones subyacentes en la economía,
todo lo cual distorsionó la estructura de precios relativos. De esta manera, la
disminución relativa de los precios de los bienes transables propiciaba el consumo de
estos bienes, especialmente los importados, al tiempo que desestimulaba su producción
local, en particular los de origen industrial, lo que promovió una reorientación de los
recursos hacia la producción de bienes no comerciables internacionalmente, en
detrimento del sector industrial. En esta distorsión de los precios relativos reside en
buena medida la explicación del desempeño de la economía venezolana en el lapso bajo
consideración.
35
Cuadro 8
Indicadores de inflación
Tasa de inflación Tasa de inflación según Precios relativos: No transables/
el Núcleo inflacionario
transables, 1998=100
1998
35,8
29,4
100,0
1999
23,6
19,2
115,8
2000
13,4
12,3
122,8
2001
12,3
11,3
125,0
2002
31,2
31,2
118,4
Fuente: BCV
En estas condiciones y a pesar de la desaceleración de la inflación, el tipo de cambio
real se apreció notablemente y cuando sobrevino la inevitable corrección del tipo de
cambio nominal en febrero de 2002, la tasa de inflación saltó a 32,1% al cierre de 2002
desde 12,3% el año previo, lo que sugería que las causas fundamentales de la inflación
seguían presente no obstante el esfuerzo por desinflar la economía propiciado por el
abaratamiento de los bienes importados.
El abandono de la estabilidad del tipo de cambio le permitió al BCV, a partir de abril de
2002 instrumentar una política monetaria más independiente que fundamentada en el
manejo de la tasa de interés, perseguía incidir sobre las condiciones de demanda de la
economía para moderar el alza de los precios. Esta estrategia anti-inflacionaria
consideraba en su ejecución un conjunto de indicadores que reflejaban la presencia de
potenciales fuerzas inflacionistas en la economía.
Dos hechos que vale destacar de esta experiencia son los siguientes: en primer lugar,
desde el punto de vista de la formulación de política, el uso del tipo de cambio para
abatir la inflación en un marco en el cual los fundamentos fiscales y monetarios de la
economía no están consolidados entraña costos muy elevados en términos de actividad
económica y riesgos ciertos de rebrote de la inflación, y en segundo lugar, parece que el
efecto transferencia (pass through) desde la depreciación del tipo de cambio hacia los
precios ha venido disminuyendo. Este último hecho puede mantenerse si la política
macroeconómica mantiene un tono astringente en un escenario de importantes
depreciaciones nominales y tendencia a la expansión monetaria para financiar el gasto.
36
3.3 Sector externo y tipo de cambio
Las cuentas externas de la economía venezolana durante 1999-2002 estuvieron
determinadas por el comportamiento de los precios del petróleo. Así, después de cerrar
con un déficit equivalente a 3,4% del PIB en 1998, la cuenta corriente recupera el signo
positivo que la ha caracterizado, al recuperarse de forma significativa los precios del
petróleo desde 1999.
Como se ha comentado, la política cambiaria procuró la estabilidad del tipo de cambio
nominal. Ello, en un contexto de importante rigideces de los precios internos hacia la
baja y devaluaciones por parte de los socios comerciales de Venezuela, tendió a apreciar
el tipo de cambio real.
Cuadro 9
Indicadores del sector externo
Cuenta
Exportaciones
Importaciones
Tipo de
Variación de
Salidas de
corriente
no petroleras
(Mill. US$)
cambio
RIN del
capital5 de
como % PIB
(Mill. US$)
nominal: % de
BCV
corto plazo
depreciación
(Mill. US$)
Mill. US$
1998
-3,4
5.442
15.105
12,1
-2.969
5.061
1999
3,5
4.122
13.213
10,8
315
5.044
2000
10,8
6.335
15.491
12,1
719
6.662
2001
3,8
6.516
17.391
6,5
-3.587
7.843
2002
3,7
4.908
12.280
60,2
-1.281
8.259
Fuente: BCV
Aunque el saldo superavitario de la cuenta corriente reflejaba el exceso de ahorro sobre
inversión 6 las salidas de capital no permitían retener ese ahorro en la economía lo que
se manifestaba en la pérdida de activos externos del BCV, cuya contrapartida era una
acumulación por parte del sector privado. La información presentada en el Cuadro 9
5
Calculado con el saldo activo de la cuenta otra inversión del sector privado de la cuenta financiera de la
balanza de pagos más el 50% de la partida de errores y omisiones.
6
A partir de la identidad del producto interno bruto (PIB) por componentes de la demanda
PIB=C+I+G+X-M, donde C es el consumo, I la inversión, G el gasto del gobierno, X lasa exportaciones y
M las importaciones, restando en ambos lados los impuestos T, se obtiene que X-M= (S-I)+(T-G),
correspondientes al ahorro privado y público, respectivamente.
37
sugiere que las salidas de capital se acentuaron a partir de 1998, y alcanzaron su
máximo en 2002, como expresión del ataque especulativo que enfrentó la moneda
venezolana a lo largo de ese año y que concluyó con el abandono del sistema de bandas
cambiarias en febrero de 2002.
La cuenta financiera de la balanza de pagos, en parte como reflejo de la preferencia de
los agentes económicos por activos externos, acusó déficit en cada uno de los años del
período considerado, particularmente en 2001 y 2002, lo que presagiaba el final de la
política de estabilidad del tipo de cambio.
Desde la perspectiva del crecimiento de mediano plazo, la filtración del ahorro nacional,
equivalente a aproximadamente 6,0% de PIB cada año, constituye una restricción
importante que limita las posibilidades de financiamiento de la inversión De esta
manera, la transferencia de activos financieros desde Venezuela hacia el resto del
mundo entraba el circuito de la acumulación de capital que debe imperar en una
economía para ella que pueda expandirse de forma autosostenida.
Las causas que motivan estos movimientos de capital han sido objeto de atención
justamente por los efectos perniciosos que causa tanto sobre el crecimiento como sobre
la estabilidad cambiaria. Aunque no haya estudios concluyentes sobre el tema, en
Venezuela, en el período analizado, las salidas de capital parecen obedecer a dos
razones principales. En primer lugar, a las expectativas de ajuste del tipo de cambio
presentes en la economía durante la vigencia del sistema de bandas y en segundo lugar,
a la percepción, de parte de los agentes económicos, acerca del eventual
cuestionamiento de las libertades económicas aunque
el mismo no se haya
materializado.
Finalmente, las exportaciones no petroleras aumentaron en 2000 y 2001, luego de la
contracción que experimentaron en 1999. En el año 2002 esas exportaciones cayeron
abruptamente (23,7%) y retornaron a un valor parecido al que tenían en 1996 (US$
5.470 millones).
38
3.4 Finanzas públicas y política fiscal
En los diferentes documentos oficiales, desde el Programa Económico de Gobierno,
pasando por las propuestas económicas anuales, se insistía en que la política fiscal debía
propiciar la sostenibilidad fiscal y que se emprendería una reforma tributaria integral,
orientada a mejorar la distribución del ingreso.
En particular, en el Programa de
Transición 1999-2000 se afirmaba que “Las acciones específicas de la estabilidad
monetaria, financiera y cambiaria tienen su pivote central en una política fiscal signada
por reformas tributarias, ajustes de gastos, de tarifas y precios de los bienes y servicios
públicos” (MPD 1999).
En 1999, el gobierno se enfrentó con la reconducción del presupuesto de 1998,
calculado con un precio del petróleo de US$/b 11,5, que implicaba un déficit fiscal,
causado por la combinación de las menores exportaciones petroleras y la disminución
de la recaudación interna, como resultado de la recesión de la economía. En estas
condiciones, las autoridades económicas optaron por reestimar los ingresos tomando
como base un precio del petróleo de US$/ 9,0 e instrumentar un conjunto de medidas
encaminadas a fortalecer los ingresos y reducir el gasto. Las medidas fundamentales por
el lado de los ingresos fueron la implantación del impuesto al débito bancario (IDB) con
una tasa de 0,5% y la sustitución del impuesto a las ventas y el consumo suntuario por
el IVA, con una reducción de un punto porcentual de la tasa sin ampliar la base
imponible. En cuanto a las erogaciones, se decidió un recorte del gasto acordado,
equivalente a 1,5% del PIB.
Las formulaciones de los presupuestos de 2000 y 2001 mantuvieron una orientación
expansiva, con el objeto de reanimar la economía en vista de la contracción de 6,1% del
PIB durante 1999 y del aumento de la tasa de desempleo. La necesidad de estimular la
economía para apuntalar el crecimiento sustituyó la prudencia fiscal, lo que se reflejó en
gestiones fiscales deficitarias. En particular, la política de impulso fiscal de 2001 resultó
incompatible con la de sostenimiento del anclaje del tipo de cambio en un contexto de
debilitamiento del mercado petrolero. Por esta razón la tasa de interés no disminuyó a
los niveles esperados por las autoridades.
Para el año 2002, en vista del deterioro del mercado petrolero se contempló una
reducción del gasto primario en aproximadamente 1,0% del PIB y se previó un aumento
39
importante de la recaudación no petrolera, principalmente por conceptos de IVA,
impuesto sobre la renta y aduanas. Con motivo del abandono del sistema de bandas
cambiarias en febrero de 2002, se estimó que el sistema de precios había perdido el
ancla nominal, razón por la cual la política fiscal y monetaria, en lugar de la cambiaria,
pasarían a desempeñar el papel de referencia en la determinación de los precios. Ante la
desmejora de la situación fiscal durante el segundo trimestre de 2002, el gobierno
formuló el programa de ajuste denominado “Propuestas para el consenso” (MPD 2002)
cuyos objetivos eran los siguientes:
•
Reducir la brecha fiscal 2002-2003 para recuperar la confianza y disipar la
incertidumbre.
•
Convertir el anclaje fiscal en el fundamento de la estabilidad de precios.
•
Estabilizar el gasto para atenuar la recesión en el 2002 e iniciar una etapa de
crecimiento en el 2003.
•
Culminar las reformas fiscales estructurales de largo plazo.
•
Combatir la pobreza
y el desempleo, protegiendo a los sectores de menores
ingresos.
Las medidas de política para el logro de esos objetivos consistieron en modificar
impuestos indirectos existentes, entre los que destaca la eliminación de exenciones al
IVA y el aumento de la tasa a 15,5%, el incremento de la alícuota al IDB a 1,0%, entre
otras. Similarmente, se planteó mejoras en la verificación aduanera y en el programa de
fiscalización de la recaudación. Con estas medidas, el gobierno esperaba que el déficit
fiscal cerrara en 2002 en 1,9% del PIB.
Los resultados de las cuentas fiscales durante el lapso 1999-2002 sugieren que las
finanzas públicas en Venezuela continúan mostrando la vulnerabilidad secular que las
ha caracterizado en períodos anteriores y que persiste la tendencia estructural al déficit
como resultado de la
insuficiencia de los ingresos para financiar el gasto (Rodríguez
2002). La posición deficitaria del Gobierno Central es todavía más aguda si considera
que una fracción de las utilidades del BCV entregadas al fisco nacional forman parte del
financiamiento y por tanto no deberían incluirse en como parte de los ingresos
ordinarios.
40
Cuadro 10
Indicadores fiscales en % del PIB
Superávit o Superávit o déficit
Ingresos
déficit
ajustado (*)
Totales
Gasto Total
Deuda pública
interna
1998
-4,2
-4,3
16,4
20,6
4,3
1999
-2,2
-2,2
16,6
19,1
5,3
2000
-1,8
-2,8
19,3
21,1
8,3
2001
-4,7
-6,6
19,8
24,5
10,9
2002
-3,1
-4,6
20,8
22,7
11,4
Fuente: BCV y Ministerio de Finanzas.
(*) Corresponde al déficit fiscal excluyendo las utilidades del BCV de los ingresos corrientes.
Un elemento que puede comprometer las gestiones fiscales futuras es el notable
aumento de la deuda interna, que contratada a tasas reales de interés que exceden a la de
crecimiento de la economía representa una restricción para lograr la sostenibilidad
fiscal7. En buena medida el aumento de la deuda interna como proporción del PIB a
partir de 1998 refleja las altas tasas de interés a la cual se emite la deuda pública.
A partir de ρt =Bt/PtYt, donde B es el monto de bonos emitidos por el gobierno para financiarse, P el
nivel de precios y Y el ingreso real, diferenciando ρt y asumiendo que el déficit fiscal se financia con
bonos públicos en lugar de dinero, después de algunas operaciones algebraicas se obtiene ρt+1= (1+r-y) ρt
7
41
Gráfico 10
Tasas real de interés de los bonos del Gobierno (%) y variación del PIB real (%)
14
20%
12
15%
10
10%
8
5%
6
0%
4
-5%
2
-10%
-15%
0
1.998
1.999
2.000
2.001
2.002
Rendimiento de los bonos del gobierno
Tasa de crecimiento del PIB real
En un contexto en el cual el mercado internacional de capitales estuvo cerrado
para
Venezuela, la amortización neta de deuda externa imponía una restricción considerable
sobre el financiamiento del presupuesto, razón por la cual se optó por privilegiar
emisiones de deuda interna, no obstante su mayor costo financiero. Esta estrategia se
vio favorecida por la política rescate de los títulos del BCV (TEM) iniciado en enero de
2000.
El propósito de adelantar una reforma tributaria integral no pareciera tener sustento en
las políticas adoptadas y las cifras proporcionadas por la administración fiscal. En
efecto, las principales acciones de política se diseñaron en lo fundamental para
introducir cambios en los impuestos indirectos; así, por ejemplo, en 1999 se volvió a
establecer el IDB y se sustituyó el impuesto a las ventas y al consumo suntuario por el
IVA, posteriormente en 2000 se rebajó la alícuota del IVA en un punto porcentual.
El resultado de esta política ha sido una mayor participación de los impuestos no
petroleros en la recaudación total, aunque con tendencia a la disminución, debido a los
aportes del IDB (cuando se ha implantado) y a otros tipos de aportes fiscales, como es
el caso de las utilidades del Banco Central de Venezuela, toda vez que la imposición a
la renta se ha estancado o ha diminuido su importancia.
siendo y la tasa de crecimiento del PIB y r la tasa real de interés. Para que el saldo de la deuda mantenga
una trayectoria estable en el tiempo, ∂ ρt+1/∂ ρt < 1, lo que implica que r<y.
42
En la conformación de los ingresos no
petroleros destaca las declinaciones que
muestran tanto la recaudación por IVA (9,4 puntos porcentuales) como por impuesto
sobre la renta (2,0 puntos porcentuales), durante el período 1999-2002, las cuales
fueron más que compensadas por los aumentos de las aportaciones del IDB (12,0 puntos
porcentuales) y las utilidades del BCV (13,1 puntos porcentuales). Ello sugiere que las
finanzas públicas se han tornado más dependientes de ingresos de naturaleza no
recurrente. Utilizar este tipo de impuestos que proveen recursos de manera
relativamente fácil, desestimula el diseño y aplicación de una verdadera reforma fiscal
que le confiera mayor estabilidad a los ingresos del gobierno.
Cuadro 11
Ingresos fiscales como % del total
Ingresos
Ingresos no
petroleros
petroleros
Como % de los ingresos no petroleros
ISLR
IVA
Utilidades
IDB
BCV
1998
37,8
62,2
19,9
42,1
1,1
0,0
1999
38,2
61,8
18,2
40,0
0,1
7,9
2000
51,7
48,3
17,4
36,4
15,5
3,8
2001
47,1
52,9
19,2
32,9
18,5
0,0
2002
48,4
51,6
17,9
32,7
14,2
12,0
Fuente: Ministerio de Finanzas
Llama la atención que un impuesto con una alta capacidad recaudadora como el IVA
haya disminuido su aportación a los ingresos totales. Esto podría sugerir un importante
deterioro de la capacidad administrativa de la autoridad fiscal (SENIAT) o que la base
impositiva se ha mermado como resultado del aumento de exenciones, elusiones y la
informalización de la economía. En todo caso, Venezuela está muy lejos de la meta
óptima para un impuesto como el IVA que establece que la recaudación en términos del
PIB debería ser la mitad de la alícuota: con una tasa de 15,0% en 2002 la recaudación
apenas alcanzó a 3,5% del PIB.
43
Gráfico 11
Recaudación del IVA como % del PIB
5,0
4,5
4,0
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
1998
1999
2000
2001
2002
3.5 Política monetaria y agregados monetarios y financieros
Con motivo de la implantación del sistema de bandas de fluctuación en 1996 y el uso
del tipo de cambio como ancla de los precios, el BCV pasó a jugar un papel más activo
en el mercado cambiario con el objeto de procurar una evolución de la paridad
cambiaria
conforme a la meta pre-establecida de depreciación anual. En esas
condiciones, el componente externo de la base monetaria, las reservas internacionales,
se tornaba endógeno toda vez que la consecución del objetivo de tipo de cambio
obligaba al Instituto Emisor a intervenir en el mercado cambiario para asegurar el
cumplimiento de la cotización anunciada. En realidad, el sistema de bandas cambiarias
funcionó de hecho como uno de minidevaluaciones (Pérez 2000).
Este diseño e instrumentación de la política cambiaria limitaba los grados de libertad del
BCV para aplicar una política monetaria independiente con el objeto de ejecutar el
mandato de la estabilidad de precios. Así, en un esquema de estabilidad del tipo de
cambio y donde la variable intermedia de la política monetaria era el dinero base, la
actuación del Instituto se resumía en manejar el crédito interno para alterar la
composición de la base monetaria entre reservas internacionales y crédito interno.
Por tanto, el objetivo anunciado de la política monetaria de alcanzar una determinada
meta inflación tenía fundamento en la medida en que los instrumentos monetarios
44
incidían sobre la demanda de reservas internacionales, por cuanto un nivel elevado de
activos externos garantizaría un deslizamiento suave del tipo de cambio. De esta
manera, el mecanismo de transmisión de la política monetaria implícito en el
funcionamiento del sistema de bandas no podía otorgarle espacios de activismo a la
política monetaria y de esa forma regular las presiones de demanda en la economía. Los
excesos de oferta monetaria que generaba el gasto se destruían en el mercado cambiario
o se retenían en el BCV transitoriamente en forma de pasivos no monetarios cuando se
emitían títulos propios como era el caso de los TEM.
No obstante estas limitaciones de la política monetaria, durante 1999, 2000 y 2001, el
BCV intentó cumplir con la meta de inflación definida, para lo cual recurrió a diversos
instrumentos. En 1999, en el contexto de una pronunciada recesión, el BCV indujo una
reducción de la tasa de interés, disminuyó la tasa de descuento, redescuento y anticipos
y remuneró una fracción mayor del encaje legal. Este perfil laxo de la política monetaria
se compensó con una mayor presencia en el mercado cambiario. Aparte de la
intervención en el mercado de divisas, el desequilibrio del mercado monetario se
resolvía mediante la colocación de títulos de estabilización monetaria del BCV. Estos
títulos de absorción, que tienen un costo cuasifiscal, fueron el instrumento de política
monetaria más intensamente utilizado por el BCV hasta junio de 2000 cuando culminó
el proceso de rescate iniciado en enero de ese año. Ese rescate de los TEM por parte del
BCV permitió que se creara el espacio que facilitó la colocación de deuda pública
nacional en el mercado financiero, lo que se tradujo en una recomposición del
endeudamiento público interno.
Durante 2001, la política monetaria utilizó como instrumento la colocación de bonos de
la deuda pública (DPN) con pacto de recompra (repos) con el objetivo de señalizar la
tasa de interés del mercado y favorecer un mayor rendimiento de pasivos bancarios y
títulos del mercado interno.
Como resultado de la exacerbación de la demanda de divisas a lo largo del segundo
trimestre de 2001, el corte de la política monetaria se tornó más restrictivo lo que
determinó un aumentó de la tasa de encaje sobre los depósitos públicos de 17% a 30%
en agosto. Adicionalmente, como signos de una política monetaria astringente, en
septiembre se reabrió la mesa de dinero y se elevó la tasa de redescuento. Con estas
45
acciones se intentaba calmar el mercado cambiario al propiciar una mayor demanda por
activos denominados en moneda nacional.
En febrero de 2002, tras el abandono del sistema de bandas, la política económica
enfrentó la interrogante de cómo restituir un ancla nominal que le confiriera estabilidad
a los precios no obstante la pronunciada depreciación del tipo de cambio nominal. La
escogencia de un régimen de metas de inflación (inflation targeting), aunque adecuado
en su concepción, no parecía apropiada en ese momento por cuanto su instrumentación
exige un conjunto de requisitos técnicos e institucionales que todavía no se validaban
en la economía venezolana. Entre ellos destacan la consolidación de las cuentas fiscales,
la ausencia de compromiso con una variable nominal que no sea el anuncio de una meta
de inflación, el establecimiento de una regla clara y transparente para ajustar la tasa de
interés8 y un conocimiento más o menos preciso del mecanismo de transmisión de la
política monetaria, entre otros, (Debelle 1997), Mishkin and Posem, (1997) y Carare A
and Stone, M (2003).
En estas condiciones, se optó por una estrategia de política monetaria flexible que
tomando en consideración el rol de los agregados monetarios, permitiera ajustar la tasa
de interés de forma tal de señalizar a los mercados el tono de la política monetaria. La
tasa de interés se modificaría cuando las autoridades monetarias evaluaran la existencia
de presiones inflacionarias que excedan la meta anunciada. Los criterios para ajustar la
tasa de interés
eran las expectativas de inflación, las proyecciones de inflación,
indicadores de actividad económica, entre otros.
A pesar de las medidas orientadas a cerrar el desequilibrio monetario, ellas resultaban
costosas e ineficientes en la medida en que la fuerza que lo condicionaba era la caída de
la demanda de dinero. Evaluada según la liquidez en términos reales (M2/P) o el grado
de monetización de la economía (M2/PIB), la demanda de dinero declinó
pronunciadamente durante 1999-2002, al registrar valores excepcionalmente bajos con
relación a cifras observadas en el pasado reciente (1990-1997), cuando el grado de
8
La regla de Taylor postula que la tasa de interés de corto plazo debe ajustarse según la siguiente
fórmula: it-πt = (it-1-πt-1) + α (πt-π*)+β (yt-y*), donde i es la tasa de interés de corto plazo, π la tasa de
inflación, y la tasa de variación del PIB, las variables con asterisco denotan la tasa objetivo de inflación y
de crecimiento de PIB, respectivamente. Así, la autoridad monetaria induce cambios en la tasa de interés
de corto plazo tomando en cuenta los desvíos de la inflación y el producto.
46
monetización alcanzó 28,4%; situación que dificulta la instrumentación de la política
monetaria. De esta manera, las continuas disminuciones de la demanda de dinero y la
escasa disponibilidad de instrumentos de política monetaria potenciaban el exceso de
oferta monetaria con su consiguiente incidencia sobre los precios de los bienes,
particularmente los no transables, y el tipo de cambio.
Gráfico 12
M2 real y grado de monetización de le economía
Millones de Bs.
%
40
120.000
35
100.000
30
80.000
25
60.000
20
15
40.000
10
20.000
5
0
0
PROM(90-97)
1998
1999
M2 real
2000
2001
2002
M2/PIB
Durante el período analizado, el comportamiento de los principales agregados
financieros y las tasas de interés estuvo condicionado, en buena medida, por el
comportamiento de la actividad económica y la orientación de la política cambiaria y
monetaria. Tras el esfuerzo realizado por el BCV a partir de febrero de 1998 para
contener las presiones en el mercado cambiario, las tasas de interés experimentaron un
aumento significativo hasta alcanzar valores similares a los registrados a comienzos de
1994, cuando se hizo evidente la crisis financiera. Efectivamente, en un ambiente de
incertidumbre política, y ante una baja abrupta de los precios del petróleo, el Instituto
Emisor optó por defender el anclaje del tipo de cambio con el objeto de cumplir con la
meta de inflación anunciada. Esta política determinó que a comienzos de 1999 todavía
47
las tasas de interés se mantuvieran relativamente elevadas, situación que amenazaba
con profundizar la recesión que se inició en el tercer trimestre de 1998.
El diseño de la política monetaria de 1999 contempló una orientación más laxa al
propiciar una baja de las tasas de interés y una disminución del margen entre tasas
activas y pasivas. En una acción concertada entre el Gobierno, el BCV y el sistema
financiero, en agosto se arribó a un acuerdo que estableció que disminuiría el aporte de
los bancos a FOGADE de 2,0% a 0,5%, el BCV aumentaría la porción del encaje
remunerado de 4,0% a 6,0%, mientras que los bancos bajarían dos puntos porcentuales
la tasa activa e incrementarían un punto porcentual la tasa pasiva. Un resultado de este
acuerdo fue que al cierre de 1999, las tasas pasivas aumentaron más de lo que
disminuyó la tasa activa.
Durante 1999, 2000 y el primer semestre de 2001, la política orientada a bajar las tasas
de interés acompañó al menor ritmo de depreciación del tipo de cambio nominal y ante
presiones en el mercado cambiario, la tasa de interés tendía a subir para forzar a una
recomposición de los activos financieros a favor de los denominados en moneda
nacional.
48
Gráfico 13
Comportamiento de la tasa de interés activa y el tipo de cambio.
45%
5%
4%
40%
3%
35%
2%
30%
1%
25%
0%
20%
-1%
15%
-2%
ACTIVAS
Diciembre-01
Octubre
Agosto
Junio
Abril
Febrero
Diciembre-00
Octubre
Agosto
Junio
Abril
Febrero
Diciembre-99
Octubre
Agosto
Junio
Abril
10%
Febrero
-3%
DEPRECIACIÓN DEL TC
No obstante esta política de propiciar una reducción de la tasa de interés, que debió
favorecer la actividad bancaria, los indicadores que reflejan la gestión crediticia y la
solvencia del sistema financiero mostraron en 1999 marcados signos de deterioro. En
concreto, el índice de intermediación, que mide la cartera de crédito vigente en relación
con los depósitos totales, acusó una disminución como resultado del menor nivel de
actividad económica; similar comportamiento mostró la cartera de crédito respecto al
activo. Igualmente, los índices de liquidez inmediata (disponibilidades/depósitos), la
cartera morosa y el índice
de suficiencia patrimonial (patrimonio/activo)
experimentaron una desmejora.
49
Cuadro 12
Indicadores del sistema financiero
Intermediación9
Cartera
Liquidez
Suficiencia
Cartera
Crédito
de
inmediata11
patrimonial12
morosa13
al
crédito
10
gobierno
14
1998
66,0
47,3
35,0
14,2
4,5
20,4
1999
61,7
44,0
32,8
13,2
6,1
16,2
2000
56,9
42,0
32,9
12,5
5,0
19,0
2001
61,6
43,7
33,3
13,8
5,1
16,4
2002
56,8
37,7
28,5
15,9
6,8
25,0
Fuente SUDEBAN
Desde una perspectiva de cuatro años, es evidente que la economía venezolana ha
experimentado un proceso de desintermediación financiera
que se refleja en la
trayectoria de tres indicadores. Efectivamente, el índice de intermediación acusa una
disminución de 9,2 puntos porcentuales y la cartera de crédito expresa una caída de 9,6
puntos porcentuales entre 1999 y 2002. Es de destacar que el comportamiento del
crédito bancario anteriormente referido tiene su manifestación más palmaria en la caída
del crédito al sector privado como proporción del PIB. En una economía moderna,
donde el dinero es esencialmente el bancario, la reducción del monto total de crédito
sugiere que la economía está operando de forma ineficiente, al desaprovechar fuentes
potenciales de financiamiento.
9
(Cartera de crédito vigente/depósitos).
(Cartera de crédito total/activos).
11
(Disponibilidades/depósitos)
12
(Pasivo/patrimonio).
13
(Cartera demorada y en litigio/patrimonio)
14
(Inversiones en valores/activo total)
10
50
Gráfico 14
Crédito al sector privado como % del PIB
14
12
10
8
6
4
2
0
97
98
99
00
01
02
La salud del sistema financiero, evaluada según los indicadores de liquidez inmediata,
suficiencia patrimonial y morosidad de la cartera de crédito, igualmente ha empeorado.
Las disponibilidades en términos de los depósitos exhiben una reducción que alcanza su
valor máximo al cierre de 2002, comportamiento que reitera la cartera morosa. El
indicador de suficiencia patrimonial aunque registra declinaciones en 1999 y 2000, se
recupera en 2001 y 2002, como resultado de diversos factores, entre ellos la
disminución de la actividad bancaria, la concentración de activos en créditos de menor
riesgo regulatorio como es el caso de los bonos de la deuda pública, la capitalización de
las utilidades cambiarias y por el efecto sobre patrimonio de algunas fusiones bancarias.
3.6. Políticas e indicadores sociales
La orientación fundamental de la política social se encuentra en dos documentos “La
propuesta de Hugo Chávez para transformar a Venezuela: una revolución democrática”
(MPD 1999) y en las “Líneas generales del plan de desarrollo económico y social de la
nación 2001-2007” (MPD 2001). Después de señalar la distribución inequitativa de la
51
riqueza que caracterizan a Venezuela, se plantean un conjunto de lineamientos, a saber
(MPD 1999):
•
“La situación de pobreza en el país será combatida con políticas públicas globales,
con políticas públicas sectoriales y con la participación del sector privado”.
•
“Desde la perspectiva global, la pobreza se combatirá con base en un modelo de
desarrollo humanista, autogestionario y competitivo…”
•
“Desde la perspectiva sectorial es necesario iniciar el proceso de transición de una
política asistencialista (….) hacia una política de corte integral, estructural…”.
Por todo ello, “El carácter integrador de la política social debe apuntar y contener
propuestas en el corto plazo que permitan atacar y disminuir los niveles de pobreza”.
(Subrayado nuestro).
Como principio, en el Plan de Desarrollo se establece “El Plan de equidad social es el
instrumento de acción de gobierno que tiene como imperativo ético y político responder
a las necesidades sociales alcanzando la equidad como nuevo orden de justicia social y
base material de la sociedad venezolana” (MPD 2001). De las políticas contempladas en
el plan sobresalen la relativa al mejoramiento de la distribución del ingreso y la riqueza,
la de democratización de la propiedad de la tierra y la de generación de empleo
productivo. Sobre esta última, el plan asienta lo siguiente: “La generación de empleo
productivo es un objetivo estratégico al contribuir al acceso de ingreso suficiente para la
adquisición de bienes y servicios…”. Mas adelante afirma: “El aumento del nivel de
empleo se alcanzará con la creación de condiciones económicas atractivas para la
inversión privada, el mejoramiento de la eficiencia de la inversión pública y la
expansión de sectores productivos con elevado impacto en la generación de empleo…”.
En un entorno de contracción promedio anual del PIB de 2,4% durante 1999-2002 y
donde la volatilidad de la economía se ha exacerbado, era de esperarse que la tasa de
desempleo se incrementara. Además, la disminución del componente de inversión que
ha acompañado al menor ritmo de actividad económica ha determinado un aumento
tanto de la tasa de desocupación como de la participación de los empleados del sector
informal en la ocupación total. Por ello, el empleo en el sector moderno de la economía
52
se ha contraído y más bien es la ocupación en el sector informal la que ha actuado de
manera compensatoria frente al crecimiento de la desocupación abierta.
Gráfico 15
Comportamiento de la inversión y la tasa de desempleo
%
%
17
14
16
12
15
10
14
8
13
6
12
4
11
2
10
0
1.998
1.999
2.000
Tasa de Desempleo
2.001
2.002
Inversión (como %PIB)
Gráfico 16
Composición (%) de la ocupación entre empleo formal e informal
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1.998
1.999
2.000
Empleo formal
2.001
2.002
Empleo informal
53
En consecuencia, al aumentar la tasa de desempleo y el grado de informalidad sin que
exista un esquema eficiente de seguro al paro y de seguridad social, los niveles de
pobreza se incrementaron durante el lapso 1999-2002. Efectivamente, la caída del
ingreso medio de los hogares ha compensado con creces la moderación del aumento del
valor de la canasta de consumo entre 1999 y 2001 lo que se ha manifestado en la
expansión del número de hogares cuyo ingreso no es suficiente para adquirir la canasta
alimentaria o la canasta de bines y servicios. En 2002, como resultado de la aceleración
de la tasa de inflación, y del estancamiento del ingreso medio, el ingreso real disminuyó
y por tanto los hogares que no pudieron adquirir las canastas de consumo aumentaron
respecto a los tres años anteriores. Así, entre 1998 y 2001, el número de hogares en
situación de pobreza15 pasó de 2.358.354 en 1998 a 2.946.138 en el primer semestre de
2002, correspondientes a 57,6% y 63,4% de hogares pobres, cada uno de esos años. En
términos absolutos, ello significa que 3.056.476 personas pasaron a engrosar la pobreza,
siguiendo el criterio del INE de que cada hogar esté conformado por 5,2 personas.
Gráfico 17
Ingreso promedio real (Bs de 1997)
Bs.
300000
250000
200000
150000
100000
50000
0
1998
1999
2000
2001
2002
15
Aquí se utiliza la metodología de Riutort (2002), según la cual los hogares en situación de pobreza son
aquellos con un nivel de ingreso inferior al valor de la canasta de consumo de bienes y servicios, en tanto
que quienes están en pobreza crítica lo conforman aquellos cuyo ingreso no es suficiente para adquirir la
canasta alimentaria.
54
Cuadro 13
Hogares pobres y porcentaje de pobres
1998
2.358.354
57,6
1999
2.559.016
59,2
2000
2.599.738
60,3
2001
2.863.580
59,1
Hogares pobres
% de hogares
pobres
Hogares en
1.180.885 1.414.298
1.508.572
1.472.928
pobreza crítica
% de hogares en
28,8
26,5
25,3
24,6
pobreza crítica
Fuente: Riutort (2002) y cálculos propios según información del INE.
2002
2.946.138
63,4
1.538.125
33,1
Entre 1999 y 2001 el comportamiento de la pobreza crítica fue claramente favorable
toda vez que el valor de la canasta alimentaria se mantuvo estable debido a la menor
expansión del componente alimentario dentro de la inflación general. En 2002, producto
de la corrección del tipo de cambio y el consecuente aumento de la inflación, el costo de
los alimentos aumentó pronunciadamente lo que se tradujo en un deterioro del ingreso
real, medido según su capacidad para adquirir alimentos. En consecuencia, para el lapso
1999-2002, la pobreza crítica aumentó 4,3 puntos porcentuales, debido a que en 2002 la
economía se contrajo y la inflación se aceleró.
El aumento de la pobreza anteriormente referido ocurrió en un contexto de expansión
del gasto social, el cual pasó de representar 8,5% promedio del PIB durante el lapso
1990-1998 a 11,4% en 2001. Ello puede obedecer al hecho de que aunque se gastó más
ello se hizo de manera ineficiente al no focalizarse en los hogares más pobres, toda vez
que en muchos casos esas erogaciones se tradujeron en subsidios generalizados, como
pareciera ser el caso del gasto educativo, el cual registra un crecimiento importante en el
período analizado.
55
Gráfico 18
Gasto social como % del PIB
14
12
10
8
6
4
2
0
Prom(1990-1997)
1998
1999
2000
2001
VI. Aspectos institucionales
1. Constitución Nacional
El Texto Constitucional de 1999 incorporó un conjunto de preceptos que sirven de
referencia para la formulación de la política económica, entre los que destacan la
definición del régimen socioeconómico de Venezuela como uno fundamentado en “los
principios de justicia social, democracia, eficiencia, libre competencia, protección del
ambiente, productividad y solidaridad…”. También se estipula el uso de la política
comercial para la defensa de las actividades económicas de la industria nacional
(Artículo 301), el predominio del estado en la actividad petrolera y otras industrias
catalogadas de estratégicas (Artículo 302), la promoción de la agricultura sustentable y
el desarrollo rural integral (Artículos 305 y 306), la protección de la pequeña y mediana
industria (Artículo 308), el incentivo de las actividades turísticas (Artículo 310), entre
otros.
En lo relativo a la política fiscal, se contempla que “La gestión fiscal estará regida y
será ejecutada con base en principios de eficiencia, transparencia, solvencia, (cursiva
nuestra) responsabilidad y equilibrio fiscal” (Artículo 311). Igualmente, se establece que
los ingresos ordinarios deben ser suficientes para cubrir los gastos ordinarios.
El
principio de solvencia alude al hecho de que el valor presente neto de los flujos de
56
ingresos sea suficiente para cancelar el servicio de la deuda. Ello remite a una
evaluación de largo plazo que implica la selección de una tasa de descuento apropiada
para valorar esos flujos de ingreso. No obstante, la noción de equilibrio fiscal es clara:
los ingresos ordinarios deben ser suficientes para financiar el gasto ordinario. La
información contenida en el Cuadro 10
sugiere que el lapso 1999 y 2002 se
caracterizo, precisamente, por el desequilibrio toda vez que en cada uno de esos cuatro
años las cuentas del gobierno presentaron déficits.
La Constitución, de manera correcta, pauta que “El sistema tributario procurará la justa
distribución de las cargas públicas según la capacidad económica de los contribuyentes,
atendiendo al principio de progresividad…” (Artículo 316). La información
proporcionada por la administración tributaria sugiere que el impuesto más progresivo
como es el de la renta no tiene la capacidad de recaudación de los impuestos indirectos
y que durante el lapso 1999-2002 en realidad se ha profundizado la tendencia a utilizar
más intensamente los tributos indirectos, como es el caso del impuesto al débito
bancario.
Las facultades monetarias del Estado se le otorgan al BCV, cuyo objetivo fundamental
“es lograr la estabilidad de precios y preservar el valor interno y externo de la unidad
monetaria” (Artículo 318). También se consagra con rango constitucional la autonomía
del Instituto Emisor para la formulación de las políticas de su competencia. Una
interpretación razonable del Artículo 318 de la Constitución es que la estabilidad de
precios es el mandato que el legislador confiere al Banco Central de Venezuela. Esta
lectura se refuerza con el último párrafo del citado artículo cuando asienta que: “Para el
adecuado cumplimiento de su objetivo (cursivas nuestra), el Banco Central de
Venezuela tendrá entre sus funciones las de formular y ejecutar la política monetaria,
participar en el diseño y ejecutar la política cambiaria, regular la moneda, el crédito y
las tasas de interés, administrar las reservas internacionales, y todas aquellas que
establezca la ley”
Como puede observarse, la expresión “su objetivo” está en singular, lo que sugiere que
la motivación del Constituyente al incluir este artículo fue procurar que el BCV se
concentre en la estabilidad de precios. Continuando con el análisis del primer párrafo
del artículo 318, las expresiones estabilidad de precios y preservar el valor interno de la
57
moneda son sinónimos por cuanto si los precios son estables se mantiene, de hecho, el
poder de compra interno de la moneda.
La frase “preservar el valor externo de la unidad monetaria”,
podría dar lugar a
interpretaciones diversas, entre ellas las siguientes: Que “el preservar el valor externo de
la unidad monetaria” significa mantener un tipo de cambio nominal fijo. Si esta
interpretación fuese la correcta, la fijación del tipo de cambio nominal sería
inconsistente con el esquema de metas de inflación (inflation targeting) implícitamente
propuesto en el Artículo 320, por cuanto bajo este esquema, las autoridades deben
contar con la mayor flexibilidad para el manejo de la política económica. La otra
interpretación sería que “el preservar el valor externo de la unidad monetaria” signifique
el mantenimiento de un tipo de cambio real constante, lo que podría estar en
contradicción con el objetivo de estabilidad de precios. Adicionalmente, el tipo de
cambio real está determinado por variables exógenas tales como la inflación
internacional y los cambios de productividad que no dependen de la actuación del
BCV.
El rango constitucional de la coordinación macroeconómica revela la importancia que la
Asamblea Nacional Constituyente le asignó a esta política. El Artículo 320 norma que
el Banco Central no podrá financiar gestiones fiscales deficitarias, lo que se corresponde
con lo establecido en la gran mayoría de las leyes de bancos centrales, después de las
experiencias de hiperinflación tanto en América Latina como en Europa. El tema de la
coordinación se resume en el siguiente párrafo: “La actuación coordinada del Poder
Ejecutivo y del Banco Central de Venezuela se dará mediante un acuerdo anual de
políticas, en el cual se establecerán los objetivos finales de crecimiento y sus
repercusiones sociales, balance externo e inflación, concernientes a las políticas fiscal,
cambiaria y monetaria; así como los niveles de las variables intermedias e
instrumentales requeridos para alcanzar dichos objetivos”.
Este enfoque de política económica es una variante del utilizado por el Banco de la
Reserva de Nueva Zelanda en el cual se establece un Policy Target Agreement, donde
se define una meta explícita de inflación (Leiderman y Svenson 1995) y se prevén
sanciones por su incumplimiento. En el
caso de Venezuela el acuerdo
pretende
alcanzar tres objetivos simultáneamente: crecimiento, inflación y balance externo. Ello
58
hace extremadamente complicada la tarea toda vez que las autoridades deben contar con
al menos tres instrumentos de política, de otra manera por definición no se podrían
alcanzar los objetivos. Por ello, en realidad, la Constitución, solamente es compatible
con un sistema de cambio flexible que permita contar con el manejo de política
cambiaria y su consecuente independencia para instrumentar la política monetaria. En
caso contrario, no es concebible que exclusivamente con el uso de la política fiscal
puedan lograrse los tres objetivos. Además de esta consideración conceptual, existe
todavía la restricción de que la meta de crecimiento está condicionada por las
repercusiones sociales que tal crecimiento pueda generar.
Definir “los niveles de las variables intermedias e instrumentales
requeridos para
alcanzar dichos objetivos”, de crecimiento, balance externo e inflación es una tarea
complicada
toda vez que pueden existir múltiples combinaciones de variables
instrumentales e intermedias que produzcan resultados similares o distintos a los
previstos. Adicionalmente, uno de los elementos del esquema de metas de inflación es
que su funcionamiento no requiere el manejo riguroso de una variable intermedia,
definida como un precio o una cantidad, sino más bien el anuncio de la meta de
inflación actúa como variable intermedia (Svensson 1997).
Estas consideraciones
conducen al tema de los mecanismos de transmisión de la política monetaria, tópico de
suyo complejo, debido a la relación indirecta entre variable intermedia y final de la
política monetaria y además porque se ha verificado la existencia de rezagos en los
efectos de los cambios en esas variables intermedias sobre los precios, mientras que en
la actividad económica es poco lo que la política monetaria puede hacer para promover
un aumento sostenido del nivel de actividad.
2. Fondo de Estabilización Macroeconómica (FIEM)
El Fondo de Inversión para la Estabilización Macroeconómica (FIEM) fue creado
mediante Decreto Presidencial el 04 de noviembre de 1998, con el objeto de “procurar
que las fluctuaciones del ingreso petrolero no afecten el necesario equilibrio fiscal,
cambiario y monetario del país” (Artículo 1).
El FIEM definió una regla de
acumulación según la cual el Ejecutivo debería transferir al fondo recursos una vez
deducido
lo correspondiente al situado constitucional, lo relativo a la Ley de
Asignaciones Especiales para los Estados Derivadas de Minas e Hidrocarburos y al
59
Fondo para el Rescate de la Deuda. Las aportaciones serían por cuatro conceptos:
impuestos sobre la renta causado por las empresas que se dedican al negocio petrolero,
los ingresos por impuestos a la explotación del petróleo y gas, por los dividendos
decretados y pagados por Pdvsa y los ingresos por impuesto sobre la renta sobre
ingresos que perciba Pdvsa de compañías
privadas que participen en la apertura
petrolera. Los tres primeros se calcularían sobre el exceso promedio de dichos ingresos
recaudados en los últimos cinco años. En cada caso, el Gobierno compraría las divisas
al BCV para posteriormente pasarlas al fondo. Los recursos del FIEM provienen de los
aportes que harían la República, Pdvsa y las entidades estatales, una vez que el
Ejecutivo Nacional realice la transferencia de recursos al fondo.
La regla de retiro del FIEM contempla el traspaso de moneda nacional a la Tesorería
Nacional por un monto equivalente a las divisas que el fondo le vendía al BCV cuando
la reestimación de ingresos fiscales
impliquen disminuciones de la recaudación
respecto al promedio de los últimos cinco años. Para la realización del traspaso de los
recursos a la República, Pdvsa y las entidades estatales se requería la aprobación de las
Comisiones de Finanzas del Senado y de la Cámara de Diputados, actuando
conjuntamente (Artículo 12).
Basado en la Ley Habilitante del 26 de abril de 1999, se dictó un decreto con fuerza de
ley que reforma la ley del FIEM. Uno de los cambios más importantes fue el
concerniente al hecho de que una vez que los recursos del FIEM excedan el 80% del
promedio de las exportaciones petroleras en los últimos cinco años, el excedente se
distribuiría según la siguiente regla: de lo correspondiente a la República, un 40% iría al
Fondo Único Social, un 25% al Fondo de Rescate de la Deuda y el 35% restante al
Fondo de Inversiones de Venezuela. Los recursos de las entidades estatales se
destinarían al financiamiento de proyectos de inversión y el apartado de Pdvsa tendría el
uso que dictamine el Presidente de la República.
Una modificación fundamental en el funcionamiento del FIEM
fue aquella que
redefinió los criterios para aportes y retiros. Así, en lugar de pautar como regla de
acumulación y retiro el promedio de ingresos de los últimos cinco años, se establecieron
montos cuantitativos en cada caso (Artículo 24). Quizás lo más importante es que se
establece un precio de US$/b 9,0 para que Pdvsa acumule recursos en el fondo cuando
60
los precios de exportación superen ese valor, después de deducir los impuestos
correspondientes. Similarmente, cuando los ingresos por exportación disminuyan por
debajo de US$ 9,0, el FIEM transferirá recursos a Pdvsa. Adicionalmente, se introdujo
un elemento de discrecionalidad, por cuanto el Presidente de la República quedó
facultado para autorizar el empleo de los ingresos cuando el monto acumulado en el
FIEM exceda el 80% del promedio de las exportaciones petroleras de los últimos cinco
años (Artículo 26). Es cuestionable tomar como referencia para hacer los aportes al
fondo de estabilización un precio determinado, por cuanto en un contexto de cortes de
producción un precio superior puede significar menores ingresos, lo que forzaría la
emisión de deuda para cumplir con los dichos aportes.
La ley del FIEM fue modificada dos veces consecutivas, el 4 de octubre y el 11 de
octubre de 2002. En la primera de ellas se transformó la regla de aporte al establecer
que en 2003 se transferiría al FIEM el 6% tanto del ingreso fiscal petrolero como de los
ingresos por exportación de hidrocarburos, a lo cual se agregaría 1% cada año hasta
completar el 10% en 2007. Adicionalmente, como el fisco estaba confrontando una baja
de los precios del petróleo, se estableció que durante el último trimestre de 2001 y el
año 2002 no se causarían ingresos al FIEM. El 11 de octubre se decidió extender en un
año la realización de los aportes fiscales al FIEM, los cuales comenzarían en 2004,
aumentándose 1% cada año hasta alcanzar 10% en 2008. También se estableció que de
los recursos a ser transferidos a las entidades estadales, un 20% podría destinarse a
cubrir insuficiencias presupuestarias.
Estas reformas sugieren que en buena medida se ha desnaturalizado el concepto del
FIEM como fondo de estabilización, toda vez que parte de los desembolsos dependen
de decisiones discrecionales y no existe un criterio técnico definido para activar tales
desembolsos. Similarmente, haber modificado la regla de aporte para enfrentar un
apremio fiscal refleja que la capacidad de ajustar las cuentas del Gobierno es una opción
secundaria ante la alternativa de obtener financiamiento dejando de aportar al fondo.
Haber establecido como criterio de aporte y retiro un precio de US$/b 9,0, expresa que
se quiso ser conservador si se toma en consideración que el precio promedio del
petróleo entre 1960 y 2000 fue de US$/ 14,4, situación que se tradujo en un atraso
recurrente por parte del Ejecutivo para hacer los aportes correspondientes al fondo.
61
Una consideración de más alcance tiene que ver con el Artículo 321 de la Constitución
que norma: “Se establecerá por ley un fondo de estabilización macroeconómica
destinado a garantizar la estabilidad de los gastos del Estado en los niveles municipal,
regional y nacional, ante las fluctuaciones de los ingresos ordinarios”. Aunque puede
reconocerse la bondad de un fondo de estabilización, es cuestionable que se reglamente
constitucionalmente la estabilidad de los gastos del Estado a los distintos niveles de
gobierno porque tal vez la fuente de mayor volatilidad es la gestión del Gobierno
Central. Adicionalmente, no existe consenso acerca de que la forma óptima de regular
la volatilidad sea mediante un fondo de estabilización ante alternativas como mejorar la
gestión de tesorería del Gobierno, todo ello sin considerar los costos cuasifiscales de un
fondo de estabilización que generalmente coloca sus recursos a una tasa de interés
inferior a la que obtiene el Ejecutivo por la emisión de deuda en los mercados
financieros internacionales.
3. Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público (LOAF)
La aprobación de este texto legal en septiembre de 2000 representó un avance en
materia de legislación fiscal para que las cuentas públicas reencuentren la senda de la
sostenibilidad y solvencia. Un aspecto fundamental de la ley es la definición del marco
plurianual del presupuesto el cual contiene tres conceptos fiscales fundamentales, a
saber:
a. El equilibrio fiscal ordinario en un horizonte de tres años. Es decir:
3
∑ (IOt − GOt ) ≥ 0 ,
donde IO son los ingresos ordinarios y GO los gastos
t =1
ordinarios. La ley establece que el ajuste fiscal no debe realizarse en el último año,
de manera que tácitamente sugiere que debe procurarse el equilibrio interanual.
b. El límite máximo del gasto causado. Esto es: bt*=Gt/PIBt, donde b* es el límite
máximo de gasto, G el gasto total causado y PIB el producto interno bruto. Nótese
que para cada año debe definirse el límite de gasto. Adicionalmente, se prevé que la
cuantificación de b* debe acompañarse de los resultados fiscales primarios y del
resultado primario no petrolero.
c. El límite máximo de endeudamiento de acuerdo a los requerimientos de
sostenibilidad fiscal. La ley plantea que ese límite sea “prudente” con respecto al
62
tamaño de la economía, la inversión reproductiva
y la capacidad de generar
ingresos fiscales. Claramente, existe una ambigüedad acerca de lo que es un nivel
prudente y también sobre la definición de ese nivel con relación a tres variables.
Hubiese sido preferible su definición en términos del PIB, en vista de la imprecisión
de lo que significa “inversión reproductiva” y “capacidad de generar ingresos
fiscales”.
Estas reglas macrofiscales entrarían en plena vigencia para los ejercicios fiscales del
período 2005-2007, toda vez que se necesitaría previamente crear condiciones
institucionales para que dichas reglas puedan aplicarse.
Conclusiones
La
propuesta de introducir cambios sustanciales
de política económica tiene su
fundamento en un proyecto socio-político cuyo objetivo es el logro de un modelo de
economía humanista, competitiva y autogestionaria. El componente humanista guarda
relación con el mejoramiento del nivel de vida de la población el cual se expresaría en
un aumento del ingreso real de las familias. La esfera competitiva hace referencia a la
capacidad de ganar participación tanto en el mercado internacional como en el mercado
interno y a la diversificación de la economía. En lo relativo a lo autogestionario, se trata
de modificar el esquema de propiedad vigente y de abrir espacios a nuevas formas de
asociación para la producción.
Estos grandes objetivos se realizarían mediante acciones para promover el crecimiento
de la economía y la reducción de la inflación, en un contexto de equidad y reducción de
la pobreza. El crecimiento económico se sustentaría, a su vez, en políticas de gasto
público e incentivos a la inversión privada, mientras que la política contra la inflación
se apoyaría al principio en el anclaje del tipo de cambio dentro del sistema de bandas,
para posteriormente avanzar hacia un esquema de tipo de cambio fijo.
Otro componente fundamental del modelo propuesto ha sido un nuevo enfoque de
política petrolera el cual se centra en la defensa de los precios mediante recortes de
producción acordados en el seno de la OPEP y en una mayor participación del capital
nacional en el negocio de los hidrocarburos.
63
Parte importante del comportamiento de la economía durante 1999-2002 es el resultado
del diseño y aplicación de la política económica. El mantenimiento del anclaje
cambiario cuando la inflación de los socios comerciales era sustancialmente inferior a la
de Venezuela y sus monedas se depreciaron en términos reales, restó competitividad al
sector productor de bienes transables lo que inhibió su crecimiento al desplazar la
demanda hacia los bienes importados. Adicionalmente, la apreciación acumulada del
tipo de cambio real y una política fiscal claramente expansionista a partir de 2001, se
combinaron para sostener niveles relativamente elevados de las tasas de interés que
incidieron sobre la demanda interna. De esta manera, la política fiscal se hizo
inconsistente con la del anclaje cambiario, una de cuyas manifestaciones fue
los
recurrentes ataques especulativos y la posterior crisis de balanza de pagos en febrero de
2002.
Los indicadores disponibles para el período 1999-2002 sugieren que el ingreso real ha
disminuido de manera importante, ha aumentado la fracción del consumo privado
cubierto con importaciones y la economía es menos diversificada desde el punto de
vista de la composición de sus exportaciones, con lo cual se ha incrementado su
vulnerabilidad frente a las oscilaciones de los precios del petróleo en el mercado
internacional.
Las tasas de crecimiento del PIB per cápita y del PIB real experimentaron un
decrecimiento promedio anual de 4,24% y 2,34%, respectivamente, las contracciones
más pronunciadas de un período que se inicia en 1948. Similarmente, en el lapso
analizado la tasa de desempleo exhibe registros superiores a los que había reflejado la
economía venezolana desde que se cuantifica ese indicador. En materia de inflación,
hasta 2001, la tendencia era claramente favorable a lo que contribuyó la política de
estabilidad del tipo de cambio no obstante el desajuste de las cuentas fiscales. En 2002,
la tasa de inflación se triplicó con relación al año previo, como resultado de la
corrección de la apreciación acumulada del tipo de cambio real. El menor nivel de
actividad económica, la caída del ingreso real, el aumento de la desocupación y el
rebrote de la inflación se conjugaron en un incremento de los niveles de pobreza. Así,
el porcentaje de pobreza general saltó de 57,4% en 1998 a 64,1% en 2002, en tanto que
la pobreza crítica pasó de 28,8% en 1998 a 33,1% en 2002.
64
La gestión de las finanzas públicas continúa mostrando el déficit estructural que la ha
caracterizado. Es notorio el aumento persistente de la deuda interna, la cual al cerrar en
2002 en 11,4% del PIB puede comprometer en el futuro inmediato la sostenibilidad de
las cuentas fiscales. La conformación de los ingresos no petroleros sugiere que han
ganado importancia impuestos indirectos no recurrentes como es el caso del débito
bancario y otras fuentes de recursos como las utilidades del BCV toda vez que el
impuesto a la renta ha perdido peso como instrumento de financiamiento. Destaca la
declinación de la aportación del IVA como proporción del PIB, la cual en 2002 se cifró
en 3,5% aún cuando la alícuota se situó en 15,0%.
La política cambiaria que propició la estabilidad del tipo de cambio condicionó las
acciones de política monetaria. Hasta febrero de 2002, la principal herramienta de
política monetaria era la venta de divisas con su efecto astringente sobre la liquidez
excedente. No obstante esta restricción para el manejo monetario, el BCV procuró la
consecución de la tasa de inflación anunciada al propiciar el mantenimiento de un nivel
de reservas internacionales que sustentara la estabilidad del tipo de cambio, utilizando
una combinación de aumentos de la tasa de interés cuando ello era factible y mayor
presencia en el mercado de cambios. A lo largo del período, los indicadores muestran un
deterioro de la intermediación financiera y un aumento del financiamiento al gobierno al
tiempo que se observa una desmejora en los índices de solvencia del sistema bancario.
Desde la perspectiva institucional debe destacarse el rango constitucional de la
independencia del BCV para la ejecución de la política monetaria y la prohibición del
financiamiento monetario del déficit fiscal, lo que se corresponde con la orientación
actual y la práctica generalizada de los bancos centrales. Igualmente, las reglas
macrofiscales contenidas en la Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector
Público, referidas
a la consecución intertemporal del equilibrio fiscal ordinario y los
límites al gasto y al endeudamiento, representan
mejoras que podrían permitir
reencontrar la senda hacia la sostenibilidad de las finanzas públicas. Las recurrentes
modificaciones de la ley del FIEM han cambiado su condición de fondo de
estabilización macroeconómica y actualmente tal como está diseñado no permite que la
economía enfrente shocks en los términos de intercambio.
65
Referencias
Aghevli, B et al (1991): “Exchange Rate Policy in Developing Countries: Some
Analytical Issues”, IMF, Occasional Paper No 78
Banco Central de Venezuela, BCV: Informes Económicos, 1982 y 2001.
Calvo G, and Vegh C: Inflation stabilization and nominal anchors. En IMF:
Approaches to Exchange Rate Policy.
Carare, A and Stone, R (2003): Inflation targeting regimes. IMF, Working Paper
03/09.
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, Gaceta Oficial No 5.453, del
24 de marzo de 2000.
Debelle, W ( 1997): Inflation targeting in practice, IMF, WP97/35.
Fischer, Stanley (2001): Exchange rate regimes: is the bipolar view correct?. IMF
Finance and Development, Vol 38, No 2.
Guerra, J y Pineda, J (2002): Trayectoria de la política cambiaria en Venezuela. Revista
BCV, Vol XV, No 2.
Guidotti P and Végh, C (1997): Losing credibility: The stabilization blues. CEMA, No
122.
Leiderman, L and Sevensson L (1995): Inflation targeting. CEPR
Mendoza, Omar (2002): Investigating the Differential Impact of Real Interest Rates
and Credit Availability on Private Investment: Evidence from Venezuela. Documento de
Trabajo No 40. BCV
Ministerio de Finanzas: Exposición de Motivos Leyes de Presupuesto, 1999, 2000, 2001
y 2002.
Ministerio de Planificación y Desarrollo (MPD,
transición 1999-2000.
2000): Programa económico de
Ministerio de Planificación y Desarrollo (MPD, 2000a): Registro de propuestas
recibidas. Comisión presidencial para la Constituyente Económica.
Ministerio de Planificación y Desarrollo (MPD,
Inversiones, “sobremarcha”.
2000b): Plan Extraordinario de
Ministerio de Planificación y Desarrollo (MPD, 2001): Programa Económico 2001.
Ministerio de Planificación y Desarrollo (MPD, 2001b): Líneas generales del plan de
desarrollo económico y social de la nación 2001-2007.
66
Ministerio de Planificación y Desarrollo (MPD, 1999): La Propuesta de Hugo Chávez
para transformar a Venezuela: Una revolución democrática.
Ministerio de Planificación y Desarrollo (MPD,2002: Propuestas para el consenso.
Minsiterio de Energía y Minas (2000): Lineamientos y políticas del sector
hidrocarburos”.
Mishkin and Posem, (1997): Inflarion targeting: lessons from four countries, NBER
Working Paper 6122.
Mishkin, F and Schmidt-Hebbel, K (2001): One decade of inflation targeting in the
world: What do we know and do we to know?. NBER, Working Paper No 8397.
Pérez, F (2000): Un sistema cambiario para Venezuela., Revista BCV, Foros No 5.
Riutort, M (2002): La pobreza en el trienio 1999-2001. Instituto de Investigaciones
Económicas y Sociales, UCAB
Rodríguez, F (2001): El tipo de cambio latinoamericano, OAEF.
Rodríguez, F (2002): La política fiscal venezolana 1950-2001. OAEF.
Schmidt-Hebbel, K y Tapia, R (2002): Monetary policy implementation and results in
twenty inflation targeting countries. Banco Central de Chile, Working Paper No 166.
Svensson, L (1997). Exchange rate target or inflation target for Norway. En Choosing a
monetary policy target, Editado por Anne Berit Christiansen and Jan Fredrik Qvigstad,
Scandinavian University Press.
67