De la Torre de Marfil a - Administración Pública CIDE

DIVISIÓN DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
CIDE
A.C.
Dossier Académico
De la Torre de Marfil a la pertinencia
¿La investigación académica en administración pública es
útil para la toma de decisiones gubernamental?
Un estudio exploratorio del caso mexicano
David Arellano Gault
[email protected] / @gaultin
Jesús F. Hernández Galicia
[email protected] / @JesusFHG
David Arellano
Gault
- Jesús F. Hernández Galicia 1
Octubre
de 2014
DOI: 10.13140/2.1.1254.9123
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Contenido
Resumen Ejecutivo ........................................................................................................ 3
Introducción ............................................................................................................... 7
1. Metodología .......................................................................................................... 12
2. Los hallazgos del estudio ..................................................................................... 17
2.1 Datos demográficos de la muestra autoseleccionada ........................................................................ 17
2.2 Utilidad del conocimiento académico para los hacedores/decisores de políticas públicas
.......................................................................................................................................................................................... 21
2.2.1 Utilidad de las investigaciones por disciplina....................................................................................... 26
2.2.2. La labor del académico frente al decisor de políticas públicas ................................................... 32
2.2.3 Conocimiento especializado de políticas públicas del funcionario............................................. 33
3. Impacto del conocimiento académico para los hacedores / decisores de
política pública ......................................................................................................... 41
4. Aprendizaje y enseñanza en administración y políticas públicas .................... 56
Comentarios finales ................................................................................................. 62
La forma correcta de citar este documento es:
Arellano, D. y Hernández, J. (2014). De la Torre de Marfil a la pertinencia ¿La investigación
académica en administración pública es útil para la toma de decisiones gubernamental? Un
estudio exploratorio del caso mexicano. México: CIDE, Dossier académico. Núm. 1, 64 pp. [ils.].
DOI: 10.13140/2.1.1254.9123 .
2
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Resumen Ejecutivo1
El objeto inicial del presente estudio fue pensado con la intención de responder
a la pregunta de qué esperan los servidores públicos mexicanos de las
investigaciones académicas en cuanto a temas de políticas públicas y
administración. En consecuencia, este trabajo es sólo una recopilación de
información que da cuenta de un ejercicio de encuesta y breve análisis de las
estadísticas descriptivas obtenidas a partir de un estudio aplicado a más de dos
mil funcionarios de la Administración Pública Federal. Las conjeturas que se
pueden extraer hasta ahora del presente informe son sólo eso. No obstante,
éste es el inicio de un ejercicio que requiere reproducirse de nuevo para
comenzar a definir acciones concretas y mecanismos de calibración precisos,
que permitan evaluar la percepción de la brecha existente entre académicos y
funcionarios. Los objetivos de este trabajo son, por un lado, tratar de
consolidar el impulso de un área de investigación empírica que coloque y
destaque la importancia del funcionario como objeto de estudio; y, por otro,
tratar de fortalecer los lazos de confianza de los servidores públicos con
respecto a los investigadores, esto es, comenzar a generar familiaridad y
acostumbrar al funcionario para que responda al académico cuando éste le
pregunte acerca de qué hace, cómo lo hace y por qué lo hace.
La
responsabilidad
del
distanciamiento
presumible
entre
los
investigadores y los practicantes de la administración pública en México no
compete exclusivamente a unos u otros. En realidad, como en diversas
situaciones de cooperación y colaboración, el distanciamiento es efecto de
múltiples causas. Una de estas situaciones es que la producción de
1
Respecto a la labor logística para el envío de la encuesta, es indispensable reconocer y agradecer el
apoyo que recibimos de César R. Gutiérrez Tenorio y del Banco de Información para la Investigación
Aplicada en Ciencias Sociales (BIIACS) del CIDE.
David Arellano Gault - Jesús F. Hernández Galicia 3
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investigaciones académicas es muchas veces ajena a la demanda específica de
conocimiento por parte de los practicantes y decisores de política pública.
Justamente, luego de más de medio siglo desde el surgimiento de las políticas
públicas seguimos enfrentando el desafío de su estudio; es decir, de cómo
lograr proveer a los decisores la mejor información disponible para ayudarles
a optar por las mejores alternativas, ¿cómo lograr efectivamente decisiones
informadas y políticas públicas basadas en evidencia?
El presente trabajo constó del envío de una encuesta a servidores
públicos de mandos medios y superiores de la Administración Pública Federal
que contenía 38 preguntas. Por lo que respecta a la definición de la muestra
para el estudio, esta contó con un elemento de autoselección anónima por
parte de los participantes. La tasa global de respuesta obtenida fue de sólo
3.33%, una proporción tan baja que no permite sustraer conclusiones ni
estimadores extrapolables a toda la población objeto de análisis. Sin embargo,
uno de los elementos valiosos de este estudio es que permite establecer una
suerte de línea base para una investigación que en el futuro pretende
ampliarse para atender las limitaciones dialógicas existentes entre servidores
públicos y estudiosos de las políticas públicas.
De la muestra autoseleccionada de servidores públicos se obtuvo que el
promedio de edad es de 45 años con 8 meses, con un rango que va desde los 23
años hasta los 73. En cuanto al máximo grado de educación de los encuestados,
es relevante destacar que el 93.3% posee un grado igual o superior al título
universitario.
Al indagar acerca de qué tan importante consideran que los funcionarios
se actualicen, una opinión general es que efectivamente deben mantenerse al
día en temas de administración y de políticas públicas. Empero, cerca de 20 por
ciento de los cuestionados señaló que su última lectura vinculada a tales temas
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tenía más de un año de realizada. Tales cifras son interesantes, pues indican
que 1 de cada tres funcionarios de la muestra (pese a su opinión) no lee
recurrentemente textos para mantenerse actualizado o mejorar su desempeño
mediante la consulta de textos especializados. Desde luego, el uso de tales
recursos depende del tipo de actividad de cada servidor y, en efecto, demanda
elementos escasos como tiempo y esfuerzo para allegarse de tales
herramientas. Recursos que, por la misma actividad gubernamental, son muy
limitados.
También se cuestionó qué tipo de productos académicos son los
predilectos para los servidores mexicanos. En general, es notable la preferencia
hacia tres tipos de trabajos: los estudios contemporáneos, los análisis de
políticas (policy) y, particularmente, los estudios cuantitativos. Por otro lado,
una de las preguntas planteadas a los servidores fue acerca de si perciben que
exista una brecha, es decir, una división que limite u obstaculice la
colaboración entre los académicos y los funcionarios para diseñar mejores
políticas públicas. Ante la interrogante, 82 por ciento de los encuestados
afirmó que sí existe una brecha relevante entre los dos ámbitos; 11% dijo que
no existe; en tanto que la proporción restante dijo desconocer la respuesta
apropiada. Del mismo modo, conforme a la opinión de los encuestados, uno de
cada dos funcionarios respondientes opinó que las cinco principales causas
problemáticas en esta brecha son: que no hay una agenda común entre
academia y gobierno; que es necesaria una mayor participación de la academia
como asesora del gobierno; que no hay un esfuerzo evidente para incidir en las
decisiones desde la academia; que los funcionarios de más alto nivel no miran
relevante apoyar sus decisiones desde las propuestas académicas; y, por
último, que las investigaciones utilizan un lenguaje muy rebuscado y son
complejas de asimilar.
David Arellano Gault - Jesús F. Hernández Galicia 5
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En general, con este estudio quedó remarcada la necesidad de derribar
las barreras de autismo que actualmente existen entre el sector académico y el
de los servidores públicos. Cuestión que todavía no queda zanjada, dado que
ello demanda esfuerzo y disposición a la cooperación por parte de ambos
ámbitos. Este trabajo es un aporte hacia esa ruta de cambio.
Keywords: Academia, administración pública, decisión, encuesta, brecha, servidor
público.
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Introducción
El inevitable desafío que enfrentan los estados para generar políticas públicas
que propicien el bienestar de la población –de manera efectiva y eficiente–
mediante el uso de recursos escasos es un problema perenne para las
sociedades de la última centuria. Pese a que la administración y las políticas
públicas, como campos de estudio a veces separados, han tenido por objeto
proveer de soluciones y propuestas que ayuden a resolver los mayores
problemas la sociedad mediante la mejor asignación y el menor desperdicio de
recursos, todavía hoy siguen existiendo diferencias entre las ideas, la teoría, y
la realidad práctica. El conflicto librado no es una cuestión estrictamente de
tipo platónico, es decir, no es que exista un Topos Uranos y una serie de ideas
mal reflejadas en una realidad imperfecta y corruptible. El conflicto, entre
mucho otros, es que las ideas producidas por los estudiosos de los problemas
públicos y del gobierno no se corresponden con la demanda de un
conocimiento específico, con la necesidad de coyuntura o simplemente no son
aprovechadas, comunicadas, comprendidas, aceptadas o susceptibles de
utilizar por aquellos que tienen en sus manos la facultad de resolver
efectivamente tales problemas prácticos.
La responsabilidad de esta diferencia o incluso distanciamiento entre los
investigadores y los practicantes de la administración pública en México no
compete exclusivamente a unos u otros. En realidad, como en diversas
situaciones de cooperación y colaboración, el distanciamiento es efecto de
múltiples causas. Una de estas situaciones es en todo caso en que la producción
de investigaciones académicas es muchas veces ajena a la demanda específica
de conocimiento por parte de los practicantes y decisores de política pública.
Este aislamiento o separación entre ambos ámbitos podría aceptarse y
permitirse sin ambages si no fuera por las implicaciones que conlleva: por un
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lado, el financiamiento –con recursos públicos en la mayoría de los casos– de
investigaciones que no generan los impactos esperados (o deseables) en la
sociedad, que no reducen situaciones de incertidumbre para aprovechar de
mejor manera las oportunidades y decisiones que los gobiernos deben
enfrentar; y, por el otro, está una cuestión de funcionarios que enfrentan el
reto diario de decidir sobre el espacio y los recursos públicos sin poder
aprovechar al máximo la evidencia e información disponibles para alcanzar los
mayores efectos esperados en las poblaciones focalizadas.
Luego de más de medio siglo desde el surgimiento de las políticas
públicas bajo la egida de Harold Lasswell seguimos enfrentando el desafío del
estudio de las políticas públicas (policy); es decir, de cómo lograr proveer a los
decisores la mejor información disponible para ayudarles a optar por las
mejores alternativas, ¿cómo lograr efectivamente decisiones informadas y
políticas públicas basadas en evidencia?
Esta inquietud precisamente fue la que marcó la génesis del presente
documento. Para tratar de generar respuestas y acciones, antes es necesario
crear las preguntas y el diagnostico apropiados. De ahí que la duda que
emergió, inicialmente, fue preguntarnos qué esperan de los académicos y de
sus investigaciones los servidores o funcionarios públicos mexicanos2, aquellos
decisores que –con fuertes responsabilidades y con recursos siempre
limitados– deben analizar, proponer, actuar, decidir e implementar políticas
públicas en una realidad compleja, en una arena de lucha que se mantiene en
constantes cambios.
2
Antes de avanzar, es indispensable referir que en el presente estudio utilizaremos por
convencionalismo el género masculino para referirnos a los servidores públicos, empero, el presente
estudio abarcó dentro de la muestra tanto a hombres como mujeres. De manera que en adelante, por
simplificación del argumento, al utilizar este género nos referiremos a ambos sexos, salvo cuando se
indique explícitamente lo contrario.
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En consecuencia, el objeto inicial del presente estudio fue pensado con
tres intenciones: primero, resolver la interrogante planteada respecto a qué
esperan los funcionarios de la academia en temas de políticas públicas y
administración; segundo, tratar de consolidar el impulso de un área de
investigación empírica que coloque y destaque la importancia del funcionario 3
como sujeto de estudio; y, tercero, tratar de fortalecer los lazos de confianza de
los funcionarios con respecto a los investigadores, esto es, comenzar a generar
familiaridad y confianza en el funcionario para que se sienta cómodo en
responder al académico cuando éste le pregunte acerca de qué hace, cómo lo
hace y por qué lo hace. En este último sentido, la idea fue propiciar, de manera
incipiente, la confianza y el dialogo del servido público con las instituciones
académicas mexicanas. Promover una cultura y condiciones de investigación
empíricas en el sector público que sean receptivas a los estudios académicos y
capaces de remarcar al funcionario como objeto de estudio relevante.
En consecuencia, el diseño de la encuesta y su envío a los funcionarios
fue un medio relativamente adecuado para fomentar la participación de los
servidores públicos a través de generar señales indicativas de que ellos –como
sujetos organizacionales– sí importan para la academia y para la sociedad
Es preciso señalar que en el presente documento utilizaremos el término “funcionario público” o
“funcionario” como sinónimo de servidor público. Esto es simplemente con el objeto de facilitar la
lectura. No obstante, mantenemos la claridad de que el término oficial para el objeto de nuestro
estudio es servidor público, el cual corresponde “a aquel que, independientemente de su denominación
ya sea de funcionario o de servidor civil, está normado por un régimen de función pública bajo una ley
específica de derecho público o mediante disposiciones equivalentes, y [que] asumen actividades
enmarcadas en los intereses primordiales del Estado. No se trata de todos lo empleados o trabajadores
del Estado, sino solamente de aquellos que como funcionarios desempeñan las funciones esenciales
que le atañen al Estado” (Guerrero, Omar. 1998. El Funcionario, el Diplomático y el Juez, México.
Universidad de Guanajuato-INAP). En cambio, funcionario público es una denominación que sólo
compete a la “persona a quien se ha encomendado el ejercicio de una función pública, y […] para esto
es indispensable poner en acción medios coercitivos, o lo que es lo mismo, [tener capacidad de] ejercer
autoridad” (Tesis jurisprudencial, Quinta Época, Semanario Judicial de la Federación, TOMO XIX, Pág.
1038. Amparo penal en revisión 2682/26. Vizcarra Sánchez José y coagraviado. 7 de diciembre de
1926) (Apud. Gamboa, Claudia y Sandra Valdés. 2007. Responsabilidad de los servidores públicos.
Estudio teórico doctrinal, antecedentes, derecho comparado e iniciativas presentadas en el tema en esta
LX Legislatura. Cámara de Diputados. 84 pp.).
3
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(dada la labor que desempeñan). Ergo, debe haber confianza y canales
robustos de comunicación hacia el exterior, pues de esa manera se genera una
dinámica de suma positiva: el funcionario al responder a la academia no sólo
provee información e insumos para las investigaciones, también puede señalar
qué tipo de preguntas e intereses investigativos tiene en el mediano plazo. El
académico, por su parte, tiene la obligación de ser objetivo y producir aquellos
estudios y análisis que son necesarios. Este tipo de productos, a su vez,
deberían ser la retroalimentación para el servidor público: estudios que
indiquen aciertos, debilidades y oportunidades de mejora. Esta interacción
cuasi dialéctica es la normativamente deseable, y que el presente estudio trata
de promover hacia el futuro en dos sentidos: primero, como motivo de interés
académico; y, segundo, como invitación a la acción para promover el cierre de
una brecha que limita el potencial de las políticas públicas y las decisiones de
gobierno en México.
Por último, debe reiterarse que –a pesar de que hubo buena fe por parte
de los funcionarios que respondieron la encuesta y que vía correo electrónico
manifestaron su interés por conocer los resultados del trabajo–, la solvencia
estadística del estudio, el problema de atrición que persiste y la generación de
la muestra por autoselección son, todos, factores que impiden el
establecimiento
de
estimadores
representativos
de
los
parámetros
poblacionales. De manera que la interpretación de las cifras no puede
generalizarse o asumirse como algo que identifica a toda la Administración
Pública Federal de México. Antes bien, el presente estudio esboza un panorama
que requiere atención, análisis y monitoreo en los próximos años con el
objetivo de, por un lado, tratar de comprender más el problema de la brecha
academia-decisores y, por otro, definir estrategias que mejoren los vínculos
dialógicos entre estos dos sectores. Al final, en el mediano y largo plazo, el
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efecto esperado es un avance en los estándares y efectos alcanzados por las
políticas públicas. Que sean políticas diseñadas con base en evidencia y en
información investigativa que permita retroalimentar al decisor de políticas, al
funcionario que es quien enfrenta directamente el problema de gobernar con
recursos escasos.
David Arellano Gault - Jesús F. Hernández Galicia 11
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1. Metodología
El presente estudio se realizó del 12 de junio y al 08 de agosto de 2014,
utilizando una herramienta comercial, un software especializado para el envío,
análisis y tratamiento descriptivo de encuestas. El presente trabajo constó del
envío de una encuesta a servidores públicos de mandos medios y superiores de
la Administración Pública Federal que contenía 38 preguntas, divididas en
cinco secciones como se describe a continuación:
1.
Introducción (exponía la justificación, el objetivo, los alcances del
estudio y una breve referencia del equipo académico que elaboró el
estudio);
2.
Utilidad del conocimiento académico para los hacedores/decisores
de políticas públicas (18 preguntas);
3.
Impacto del conocimiento académico para los hacedores/decisores
de políticas públicas (8 preguntas);
4.
Aprendizaje y enseñanza de la administración y las políticas
públicas (4 preguntas); y
5.
Datos demográficos de los respondientes4 (8 preguntas).
La aplicación de la encuesta consistió en una primera invitación a
responder el cuestionario y en un único recordatorio (que se envió 4 semanas
después del primer contacto con cada funcionario). Por lo que respecta a la
definición de la muestra para el estudio, esta contó con un elemento de
autoselección anónima por parte de los participantes, puesto que el
cuestionario se envió a la totalidad de correos registrados en el “Portal de
Obligaciones de Transparencia” de la Administración Pública Federal (APF).
Esta cifra constó de 78,827 direcciones de correos electrónicos en las cuales
4
La idea de integrar este apartado al final –y no al inicio como de costumbre– fue tratar de garantizar
la mayor sinceridad en las respuestas de los encuestados.
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están considerados: directores generales, directores de área, subdirectores de
área, jefes de departamento y titulares de las unidades de enlace de las
dependencias que componen la APF centralizada y paraestatal. La distribución
detallada de los funcionarios que recibieron la encuesta se encuentra
registrada en la Figura 1.
El envío del cuestionario se realizó mediante listas independientes entre
cada dependencia, según el mismo registro que tiene el Portal de Obligaciones
de Transparencia. Esta decisión respecto a la difusión de la encuesta posibilita
que el estudio de los resultados pueda realizarse de manera global (como en el
caso de este primer informe), pero también de manera comparativa entre
sectores. No obstante, por la naturaleza mediante la cual quedó definida la
muestra, no es posible afirmar que los resultados obtenidos sean estrictamente
representativos respecto de la frecuencia de respuestas de cada secretaría o
dependencia, ni tampoco representativa del escenario global de la APF
mexicana. Precisamente, la tasa global de respuesta obtenida fue de sólo
3.33%, una proporción tan baja que no permite sustraer conclusiones ni
estimadores extrapolables a toda la población objeto de análisis. Sin embargo,
creemos que este es un primer avance acerca de una interrogante relevante
para las universidades y los centros de investigación en administración y
políticas públicas: ¿qué esperan los tomadores de decisiones gubernamentales de
los académicos de la administración y las políticas públicas en México?
David Arellano Gault - Jesús F. Hernández Galicia 13
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Figura 1. Tasa de respuesta obtenida
Sector
Número de funcionarios con
correo electrónico
SEP
SEMARNAT
SHCP
CONACYT
SE
SEDESOL
SAGARPA
SENER
IMSS
SIN SECTOR*
SEGOB
SALUD
SCT
REFORMA AGRARIA/SEDATU
SFP
ISSSTE
SECTUR
SRE
COFECE
PRESIDENCIA
STYPS
PGR
CONS. EJEC. FED
SEDENA
IFAI
TOTALES
6,515
7,441
12,615
1,408
3,494
5,915
2,797
9,226
2,391
3,495
3,271
3,091
3,972
1,544
1,346
3,636
796
904
185
454
1,624
2,004
102
267
334
78,827
Número de correos
enviados
Encuestas respondidas total o
parcialmente al 08 de agosto de
2014
6,439
7,376
12,522
1,389
3,383
3,490
2,725
9,114
2,380
3,364
3,248
2,918
3,890
1,362
1,343
3,180
788
883
183
452
1,593
1,932
102
91
326
74,473
317
289
263
172
168
162
148
139
113
104
96
88
87
72
64
63
42
37
18
18
8
8
5
1
0
2,482
% de
respuesta
4.9
3.9
2.1
12.4
5.0
4.6
5.4
1.5
4.7
3.1
3.0
3.0
2.2
5.3
4.8
2.0
5.3
4.2
9.8
4.0
0.5
0.4
4.9
1.1
0.0
*Esta relación de correos guarda tal nomenclartura conforme al Portal de Obligaciones de Transparencia. No obstante, contiene
correos del IMPI, COFEMER, PROMÉXICO y PROFECO.
Fuente: Elaboración propia.
Si bien el resultado de respuestas no permite establecer estimadores
estadísticos con un nivel de confianza preciso respecto a los parámetros
poblacionales, sí posibilita tener una imagen instantánea (snapshot) de la
percepción acerca de la brecha que los funcionarios y decisores tienen respecto
de la producción académica mexicana en materia de administración y políticas
públicas. Tal aspecto, consideramos, es uno de los elementos más valiosos de
este estudio, pues –aunque de modo sesgado– permite establecer una suerte de
primer línea base en un estudio que en el futuro pretende ampliarse, diseñar
mejores indicadores y elaborar preguntas más precisas que permitan conocer
(y tal vez hasta evaluar) las limitaciones dialógicas existentes entre
practicantes y estudiosos de las políticas públicas.
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En cuanto al nivel de respuesta, en términos relativos, el CONACYT
(12.4%), la COFECE (9.8%) y la SAGARPA (5.4%), respectivamente, son las
principales organizaciones cuyos funcionarios individualmente atendieron en
mayor proporción el llamado para colaborar en el estudio. En último lugar se
encuentran la PGR (0.4%) y la STyPS (0.5%), con las tasas de respuesta más
bajas respecto del total de correos registrados5. Ahora bien, en términos
absolutos, la mayor tasa de respuesta provino de la SEP (317 encuestas
respondidas), SEMARNAT (289) y la SHCP (263). Del mismo modo, los últimos
sitios de respuesta son para la SEDENA (1 encuesta respondida), la Consejería
Jurídica del Ejecutivo Federal (5), la STyPS (8) y la PGR (8).
El presente escrito sólo pretende tratar las cifras descriptivas del
escenario global capturado a través de la encuesta. El dar cuenta de una
explicación detallada respecto a la brecha dialógica y cognitiva entre
académicos y practicantes de las políticas públicas es materia de un trabajo
posterior; cuando el ejercicio esté mejor desarrollado y con posibilidad de
realizar un análisis de corte longitudinal para comparar año con año las
respuestas obtenidas (cuestión que, precisamente, es nuestra intención).
Cabe referir que no logró obtenerse ninguna respuesta por parte de los funcionarios y decisores que
laboran en el IFAI (aquí la tasa de respuesta fue de 0.0 %). Esta situación probablemente se debió a los
filtros institucionales que impidieron la recepción exitosa de la encuesta a través de la plataforma de
surveymonkey.com.
5
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2. Los hallazgos del estudio
El presente análisis de la estadística descriptiva tratará de seguir
arquitectónicamente los estancos o módulos específicos mediante los cuales
quedó estructurado el cuestionario enviado a los funcionarios mexicanos.
Únicamente el orden cambiará con el apartado correspondiente a los datos
demográficos. Éste será el primero en analizarse dado que provee elementos
básicos que permiten comprender y establecer algunas conjeturas básicas
acerca de las respuestas de los otros componentes de la encuesta.
2.1 Datos demográficos de la muestra autoseleccionada
De la muestra autoseleccionada de servidores públicos que respondió al menos
una pregunta de la encuesta (2,482), sólo 974 (39.2 %) respondieron a la
pregunta edad6. De estos datos, es posible señalar que el promedio de edad es
de 45 años con 8 meses (la moda es de 45). El rango de edad es de 50 años con
un mínimo de 23 (aproximadamente la edad a la que se han concluido los
estudios universitarios) y un máximo de 73 años. La desviación estándar de la
edad es de 11 años, de tal manera que aproximadamente el 68% de los
respondientes tiene entre 34 y 56 años de edad. Ahora bien, la Figura 2
muestra que la distribución de la edad no es estrictamente normal y tiene un
ligero sesgo hacia la derecha, esto es, conforme a los percentiles,
aproximadamente el 25% de los encuestados que sí respondieron a la pregunta
tiene entre 55 y 73 años de edad.
Por lo que respecta al género, sólo 39.3 por ciento de los respondientes
atendió a esta pregunta. De estos, 658 fueron hombres y sólo 319 fueron
mujeres. Aunque la proporción de hombres duplica a la de mujeres, no es
6
La reducción en la tasa de respondientes se debió a un problema de atrición. Muchos de los
funcionarios encuestados iniciaron el proceso de responder el cuestionario, empero, una proporción
importante de ellos no llegaron al final o, simplemente, decidieron deliberadamente omitir su
respuesta en algunos reactivos.
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posible extraer una conclusión de género dada la composición de la muestra
(autoselección) y el sesgo por atrición de los encuestados.
Figura 2. Distribución de la edad.
Fuente: Elaboración propia mediante el uso de SPSS.
De la posición jerárquica que ocupan los funcionarios/decisores que
atendieron la encuesta, es posible referir una prevalencia de la base piramidal
de la estructura jerárquica administrativa. Este sesgo puede atribuirse a que no
hay una igual proporción de cargos de bajo y alto nivel (esto es, suele haber
más plazas de jefaturas y subdirecciones que directores de área o directores
generales/adjuntos), o a las múltiples tareas de responsabilidad que
indispusieron a muchos funcionarios como potenciales respondientes del
cuestionario. Los encuestados que efectivamente colaboraron con esta
pregunta fueron 978. La proporción jerárquica de los encuestados queda
detalla en la Figura 3.
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Figura 3. Rango ocupado en el gobierno mexicano (%).
Fuente: Elaboración propia.
De estos funcionarios, 34.7% señaló que tiene como principal
responsabilidad actividades de “administración, responsabilidad y gerencia”;
22.8% aseveró que realiza “análisis de información y escenarios”; 8.2% se
dedica casi completamente a la “elaboración de programas y políticas”; 7.4% a
la implementación de políticas; y 14.4% tiene como principal tarea una
actividad diferente a las categorías referidas7. En consecuencia, es factible
aseverar que aproximadamente un 78% de los encuestados que respondieron
esta pregunta es un decisor que colabora en tareas del proceso de definición y
hechura de políticas públicas. Ahora bien, de los funcionarios encuestados en la
muestra, 33.8 por ciento señaló ser un miembro certificado del Servicio
7
Algunas de las categorías definidas en este apartado como “otros” son: funciones de investigación,
asesoría en temas especializados; tareas de supervisión; elaboración de contratos y convenios;
funciones jurídicas y de litigios; elaboración de dictámenes e informes; seguimiento y evaluación de
programas, entre otros.
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Profesional de Carrera; en tanto 49.4% (1 de cada dos) negó tal membresía; y
un preocupante 4.1% indicó que no sabe cuál es su situación con respecto al
Servicio Profesional de Carrera.
En cuanto al máximo grado de educación de los encuestados, es
relevante destacar que el 93.3% posee un grado igual o superior al título
universitario (37.4% tienen maestría o posgrado, y 9% cuenta con doctorado o
posdoctorado); en tanto que 5.8 por ciento tiene sólo secundaria, bachillerato o
estudios universitarios no concluidos. Estas cifras, sin duda, son relevantes
puesto que indican la importancia de contar con un grado profesional de
estudios para laborar en la Administración Pública Federal. Desde luego,
existen algunos outlayers que requerirán una explicación caso por caso,
empero, éste no es el objeto del presente documento.
Ahora bien, de los que poseen estudios universitarios, es notable la
preponderancia de las disciplinas con un enfoque cuantitativo, pues 30.7 por
ciento de los respondientes tiene como formación primaria la economía, las
finanzas, actuaría o alguna ingeniería (vid. Figura 4). No obstante, también
existen quienes han estudiado carreras menos afines a la función pública, como
psicología o historia.
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Figura 4. Formación profesional primaria.
Fuente: Elaboración propia.
2.2 Utilidad del conocimiento académico para los
hacedores/decisores de políticas públicas
Una parte importante del estudio tiene por objetivo conocer cuál es la
percepción que los funcionarios tienen de los estudios y productos académicos
en materia de administración y políticas públicas en México. Para ello, el
interés se centra en tratar de conocer cómo los funcionarios utilizan
determinados conocimientos; qué tipo de disciplinas les parecen más útiles; y
cuál es su conocimiento específico respecto a teoría, modelos y literatura
precisa de políticas públicas y administración que sirven de sustento en el
momento de atender o proveer soluciones a problemas del sector público.
David Arellano Gault - Jesús F. Hernández Galicia 21
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CIDE
A.C.
Figura 5. Recurrencia a la academia para sustento de decisiones.
Fuente: Elaboración propia.
Al indagar acerca de qué tan importante consideran que los funcionarios
se actualicen, una opinión general es que efectivamente deben mantenerse al
día, preparados para tomar mejores decisiones o elegir entre varias
alternativas de manera más informada. Precisamente, 98.9% de los
consultados señaló que está “de acuerdo” y “muy de acuerdo” en que deben
mantenerse al día en temas de administración pública. En tanto, 98.3 por
ciento refirió la misma postura para el caso de “investigaciones de políticas
públicas”. Esta opinión de los funcionarios denota una alta predilección y
reconocimiento acerca de cómo el conocimiento puede proveer elementos
sólidos para generar mejores decisiones.
Empero, esta opinión entra en una ligera discordancia cuando se
cuestiona acerca qué tan común o frecuente es que el funcionariado recurra a
22 De la Torre de Marfil a la pertinencia
DIVISIÓN DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
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“consultar teorías, ideas o argumentos académicos/universitarios para
sostener una decisión o ayudarse a resolver problemas” (Figura 5). A este
respecto, 1 de cada 4 de los cuestionados respondió que ello es “frecuente” o
“muy frecuente”, mientras que 2 de cada tres señalaron que es “muy poco
frecuente”. En tanto, 5.8% señaló que sólo recurre a elementos académicos en
casos difíciles o extraordinarios, esto es, casi como último recurso. Ahora, pese
a la preponderancia de la baja frecuencia de consulta, es evidente la
importancia de recurrir a la academia por argumentos; pues este aspecto
revela la importancia del debate y la justificación de las decisiones de gobierno
en condiciones de tipo democrático.
Figura 6. Consumo de productos académicos
Fuente: Elaboración propia.
Con el objeto de profundizar más en el proceso a través del cual los
funcionarios se allegan de información y conocimientos actuales, se les
preguntó (dadas sus funciones) hace cuánto tiempo atrás habían leído un libro
David Arellano Gault - Jesús F. Hernández Galicia 23
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o artículo académico vinculado a las políticas públicas o la administración. En
este caso, 61% indicó que no tenía más de un mes de haber leído algún texto
especializado (Figura 6). La proporción restante señaló que su última lectura
académica había sido hacía más de seis meses (cabe destacar que cerca de 20
por ciento de los cuestionados señaló que su última lectura tenía más de un
año). Tales cifras son interesantes, pues indican que 1 de cada tres
funcionarios autoseleccionados en la muestra (pese a su opinión) no lee
recurrentemente textos para mantenerse actualizado o mejorar su desempeño
mediante la consulta de textos especializados. Desde luego, el uso de tales
recursos depende del tipo de actividad de cada funcionario y, en efecto,
demanda elementos escasos como tiempo y trabajo específicos para allegarse
de tales herramientas. Recursos que, por la misma actividad gubernamental,
son muy limitados. En este sentido, esto puede ser un atisbo de la discordancia
entre opinión y acto en cuanto a la actualización académica especializada por
parte de los servidores públicos.
Con objeto de profundizar más acerca de cuáles son las los medios de
consumo de información más recurrentes para los funcionarios respondientes,
se les presentó una lista de nueve tipos de documentos para que indicaran
cuáles son las principales fuentes de datos en su labor cotidiana para el
gobierno de México. Al respecto, nueve de cada diez interrogados señalaron
que los libros académicos (93.8%), las revistas académicas (90.1%) y los
reportes de organizaciones no gubernamentales (87.3%) son “Muy” o “Algo”
útiles. La misma opinión acumulada, en orden de relevancia, es para los
reportes del gobierno mexicano (84.6%); periódicos (79.8 %); sitios de
noticias e información web (75.8%); televisión o radio (71.8%); y, por último,
encuestadoras de opinión (67.5%) e impresos comerciales de divulgación
(67.2%). Este resultado es casi inesperado, puesto que la fuerte carga de
24 De la Torre de Marfil a la pertinencia
DIVISIÓN DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
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trabajo de los funcionarios, el esfuerzo cognitivo y el consumo de tiempo que
demanda la revisión de libros y revistas especializadas –así como el costo de
adquirirlos– llevaría a suponer que estos son de escasa consulta o consumo
(Figura 7), mientras que los reportes de gobierno, los medios masivos de
comunicación y los reportes de las encuestadoras podrían ser un fuerte insumo
de datos e información para la toma de decisiones. Los resultados de la
encuesta contradicen la intuición. Sin duda, hay un tema a discernir respecto a
porqué el volumen de consulta de textos especializados es alto, pero su tasa de
lectura es baja.
Figura 7. Fuentes regulares de información y datos para labores de gobierno.
Fuente: Elaboración propia.
David Arellano Gault - Jesús F. Hernández Galicia 25
DIVISIÓN DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
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2.2.1 Utilidad de las investigaciones por disciplina
Una de las preguntas más interesantes respecto a la percepción de utilidad de
las ciencias sociales y las ciencias exactas para los funcionarios consistió en
tratar de averiguar qué tan útil consideran la producción de algunas
disciplinas; si proveen herramientas útiles según sus expectativas y si los
productos académicos provenientes de ellas son ventajosos para los escenarios
adversos que confrontan. Ante tal cuestionamiento, los trabajos de
administración,
políticas
públicas,
economía,
derecho
y
estudios
organizacionales, en orden de relevancia, son los que más conocimiento,
utilidad y vínculo tienen para las actividades del sector público. Tal escenario
no sorprende puesto que la relación interdisciplinar es estrecha con los
ámbitos de gobierno, diseño de políticas y toma de decisiones. Por el contrario,
las investigaciones y productos académicos que menos elementos aportan a las
actividades del funcionariado son: la psicología, la historia y, en último lugar, la
antropología (Figura 8).
26 De la Torre de Marfil a la pertinencia
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Figura 8. Percepción de utilidad de las investigaciones producidas por disciplina.
Fuente: Elaboración propia.
Cómo es de suponer, en asuntos del sector público, la administración y
las políticas públicas son capitales proveedoras de elementos para la toma de
decisiones y la definición de acciones en escenarios específicos.
Para
profundizar a este respecto, los sujetos de la muestra autoseleccionada
David Arellano Gault - Jesús F. Hernández Galicia 27
DIVISIÓN DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
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(29.8%) indicaron que algunas veces a la semana e incluso diario llegan a
utilizar los argumentos e hipótesis académicas provenientes de la
administración o las políticas públicas (Figura 9). En cambio, en el otro
extremo casi uno de cada diez (11.9%) indicó que nunca lo hace, mientras el
resto de los respondientes dijo que recurre a ellos desde “algunas veces al mes”
hasta “algunas veces al año”. En cuanto al uso de evidencia y datos producidos
por estas dos disciplinas, la variación porcentual no tiene alta variabilidad,
dado que 21.4% indicaron que algunas veces a la semana e incluso diario
llegan a utilizarlos. En tanto, 10.1% nunca lo hace y el resto recurre a ellos de
manera esporádica.
Figura 9. Relación de argumentos y evidencia académicos con la función
pública.
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Fuente: Elaboración propia.
Por lo que respecta a la relación de tales hipótesis o argumentos con el
trabajo que cada funcionario desempeñan para México, las principales
respuestas fueron (Figura 10): 2 de cada tres (62%) afirmaron que sólo les
sirve como insumo intelectual para comprender problemas complejos o tomar
de decisiones; en tanto que 15.5% refirió que tales insumos le sirven para
justificar las decisiones ya tomadas, es decir, el elemento académico más que
servir como auxilio ex ante a la decisión, es algo que posibilita darle legitimidad
y solidez argumentativa ex post. La misma pregunta referida al caso de los
datos y evidencias de la administración y las políticas públicas arroja unos
datos ligeramente distintos: 52.7 por ciento afirmaron que sólo les sirve como
insumo intelectual para comprender problemas complejos o tomar de
decisiones; en tanto que 21.5% refirió que tales insumos le sirven para
justificar o legitimar las decisiones ya tomadas.
David Arellano Gault - Jesús F. Hernández Galicia 29
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Figura 10. Frecuencia de uso de los argumentos y evidencia académicos en la función
pública.
Fuente: Elaboración propia.
30 De la Torre de Marfil a la pertinencia
DIVISIÓN DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
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En este sentido, también se cuestionó qué tipo de productos académicos
son los predilectos para los funcionarios/decisores mexicanos. En general, es
notable
la
preferencia
hacia
tres
tipos
de
trabajos:
los
estudios
contemporáneos, los análisis de políticas y, particularmente, los estudios
cuantitativos. Este último puede ser un sesgo debido a la formación
predominantemente cuantitativa de los respondientes (vid. supra Figura 4). No
obstante, también puede deberse a las cualidades de validez externa que
suelen presumir este tipo de trabajos. Empero, los “estudios de políticas
(policy)” suelen ser trabajos más bien de caso, con sólo validez interna y que
utilizan métodos mixtos de análisis. Entre los trabajos con menor grado de
preferencia están los históricos, los de operaciones y los que proponen
modelos de análisis estrictamente formales (Figura 11).
Figura 11. Percepción de utilidad de los productos académicos.
Fuente: Elaboración propia.
David Arellano Gault - Jesús F. Hernández Galicia 31
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2.2.2. La labor del académico frente al decisor de políticas públicas
Un asunto que suele ser de constante tensión es acerca de cuál debe ser la
función del académico de la administración pública o del investigador de
políticas públicas frente al practicante y el decisor. Esta tensión suele deberse a
que el primero suele depender fuertemente de la información disponible para
elaborar propuestas y modelos ex post a problemas de la realidad; en tanto que
el segundo, el practicante/decisor suele ser un actor que confronta problemas
complejos que requieren casi inmediata solución y de la que no es posible
tener datos certeros o elementos suficientes que vislumbren una decisión
racional óptima.
Precisamente, a la pregunta “¿cómo deben los académicos de la
administración y las políticas públicas contribuir al proceso de políticas?”, dos
de cada cinco funcionarios encuestados respondieron que la labor del
académico debe ser únicamente como participante formal; es decir, como un
actor contratado ex profeso para colaborar en el proceso de políticas públicas.
El 25% dijo que sólo debe ser un creador de nuevo conocimiento e
información, esto es, debe mantenerse al margen de la parte práctica; en
cambio, 23 por ciento señaló que su principal trabajo como académico debe ser
educar, o sea, entrenar a los actuales y futuros decisores y hacedores de
política pública. El resto de los interrogados, una minoría de 12%, señaló que el
investigador debe ser un asesor informal o que no participa en el proceso de
toma de decisión. A este respecto, es evidente la tensión o la suposición de que
práctica y proceso intelectual no deben mantenerse estrechamente vinculados
ni sostener un diálogo permanente, puesto que casi la mitad de los
interrogados respondió que el académico debe cumplir una función
distanciada o diferente de la que realiza el funcionario en el proceso de las
políticas públicas (Figura 12).
32 De la Torre de Marfil a la pertinencia
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Figura 12. Contribución del académico al proceso de políticas.
Fuente: Elaboración propia.
2.2.3 Conocimiento especializado de políticas públicas del
funcionario
Un aspecto del estudio fue tratar de entrever la amplitud del conocimiento de
la literatura e investigaciones que tienen los funcionarios en temas
relacionados con las políticas y la administración pública. Para ello, fueron
diseñadas algunas preguntas que cuestionaban respecto al conocimiento de
autores y conceptos altamente difundidos en la literatura de las áreas de
interés. La idea de estas preguntas no era cuestionar propiamente el
conocimiento formal de cada respondiente; sino entrever, por un lado, las
nociones o conocimiento somero respecto a términos muy precisos; y, por otro,
la percepción de utilidad de los conceptos y su probable utilización en las
actividades regulares dentro del ámbito gubernamental.
David Arellano Gault - Jesús F. Hernández Galicia 33
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Al indagar sobre tales conceptos, un hallazgo interesante fue que más del
70% de los interrogados conocía o había escuchado previamente 6 de los siete
conceptos referidos y que la literatura suele vincular a la vertiente de Nueva
Gestión Pública (por cierto, un marco conceptual bastante difundido en el
sector público mexicano desde hace casi tres lustros). Justamente, el único
concepto ajeno a tal marco teórico (elección racional) es el que tuvo menor
reconocimiento (1 de cada dos afirmaron familiaridad) por parte de los
burócratas consultados, no obstante, la proporción de quienes lo reconocieron
siguió siendo elevada (vid. Figura 13).
Figura 13. Familiaridad con conceptos.
Fuente: Elaboración propia.
Ahora bien, respecto al conocimiento o acercamiento a los referidos
conceptos. Es importante tratar de, indirectamente, conocer mediante qué
canales los respondientes –que afirmaron conocerlos– aprendieron tales
elementos de la literatura especializada. En este caso, la lectura directa de
textos especializados y las referencias que en ellos mismos se hace respecto a
34 De la Torre de Marfil a la pertinencia
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otros textos, autores y argumentos son la principal manera de acercamiento
para los funcionarios que indicaron su familiaridad con los siete conceptos
citados (Figura 14).
Figura 14. Acercamiento al conocimiento de administración y políticas públicas.
Fuente: Elaboración propia.
La tercer vía para acercarse a los estudios especializados o mediante los
cuáles hubo acceso a los conceptos cuestionados son, según los encuestados,
los procesos de enseñanza tradicionales, en los cuales un profesor o instructor
refirió los conceptos (ya mediante una conferencia, curso o taller
especializado). La cuarta ruta identificada es la charla y contacto con colegas
del mismo espacio laboral, lo cual denota lo indispensable del uso de términos
técnicos que faciliten la existencia de un lenguaje común entre los
David Arellano Gault - Jesús F. Hernández Galicia 35
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departamentos y compañeros de trabajo que colaboran en las dependencias
federales.
Figura 15. Utilidad de los conceptos para el sector público.
Gobernanza de proximidad
Nuevo institucionalismo económico
Elección racional
No es útil en absoluto
No muy útil
Gobernanza
Algo útil
Gobierno electrónico
Muy útil
Gestión por resultados
Gerencia o gestión pública
0
200
400
600
800
1000
Fuente: Elaboración propia.
A los funcionarios que específicamente afirmaron conocer o tener una
noción de cada concepto se les cuestionó por cada uno de los mismos.
Particularmente acerca de si tales términos (y su implicación) influyen o han
influido en las actividades laborales que desempeñan como decisores para el
gobierno de México. En todos los casos, más del 90 por ciento de los
respondientes indicó que los conceptos referidos le son “muy” o “algo” útiles.
Desde luego, los conceptos de mayor difusión entre los funcionarios fueron:
“gerencia o gestión pública”, “gestión por resultados”, “gobierno electrónico”, y
“gobernanza”.
Con un objeto semejante, se preguntó a los respondientes acerca del
conocimiento o noción que tenían respecto a una serie de autores cuyos
trabajos tienen una fuerte influencia o han sido hitos en el estudio de la
administración y las políticas públicas. Para ello se les presentó una lista de 18
escritores clásicos, de los cuales la mayoría de los funcionarios dijo
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desconocerlos o no estar familiarizados con su trabajo (Figura 16). El más
conocido de los escritores referidos fue Joseph Stiglitz, probablemente porque
fue ganador del Premio Nobel de Economía en el año 2000. El segundo autor
más reconocido fue Harold Lasswell, estudioso a quien se le atribuye la
paternidad de las políticas públicas como un ámbito de estudio necesario para
la mejora del y en el proceso de toma de decisiones.
Figura 16. Familiaridad con autores especializados.
Fuente: Elaboración propia.
Por lo que respecta a la utilidad y aportación de los autores a las
actividades cotidianas de los decisores y funcionarios; de aquellos que
indicaron efectivamente conocer a los autores y sus propuestas, una alta
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mayoría (en general superior a 83 por ciento) señaló que le han sido “muy
útiles” o “Algo útiles” tales ideas y propuestas teóricas en sus actividades para
el sector público. Desde luego, en este reconocimiento práctico los autores
mejor posicionados son los más conocidos por los respondientes: Stiglitz,
Lasswell y Simon (de mayor a menor relevancia respectivamente) (Figura 17).
Figura 17. Percepción de utilidad de los autores especializados y afines a la
administración y las políticas públicas.
Fuente: Elaboración propia.
Por lo que respecta a la manera a través de la cual los funcionarios
aprendieron o se familiarizaron con los autores mencionados y su obra,
38 De la Torre de Marfil a la pertinencia
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nuevamente la evidencia proporcionada por los respondientes señala que la
lectura directa de los trabajos de cada escritor o la referencia indirecta a ellos
en otros textos especializados (libros, revistas, artículos, entre otros) son las
dos principales rutas a través de las cuales se acercaron a la producción
académica clásica de tipo internacional. Ahora bien, a este respecto, es
importante señalar que los autores más reconocidos por los encuestados son
escritores cuya obra se encuentra traducida al español; en tanto que los menos
examinados sólo se pueden leer en inglés hasta ahora. En este caso, la barrera
del lenguaje puede ser una limitante importante para el consumo de tales
productos académicos, empero, no fue posible medir el impacto preciso de esta
variable a través del presente estudio. Como en el caso de los conceptos (arriba
referido), la transmisión a través de un curso con un docente especializado y la
charla con colaboradores profesionales en el campo de trabajo son las vías de
aprendizaje o familiaridad menos comunes para el caso de quienes refirieron
conocer a cada autor.
David Arellano Gault - Jesús F. Hernández Galicia 39
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Figura 18. Acercamiento a autores especializados y afines a la administración y
las políticas públicas.
Fuente: Elaboración propia.
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3. Impacto del conocimiento académico para los hacedores
/ decisores de política pública
El interés del estudio es conocer la percepción que los funcionarios tienen
respecto a la producción académica contemporánea y en qué medida estas
investigaciones proveen de elementos, teorías, modelos e información
adecuada para mejorar el proceso de toma de decisiones y diseño de políticas
públicas. Por ello, una de las preguntas planteadas a los funcionarios fue acerca
de si perciben que exista una brecha, es decir, una división que limite/impida u
obstaculice la colaboración entre los académicos y los funcionarios para
diseñar mejores políticas públicas.
De los encuestados autoseleccionados de la muestra, 82 por ciento
afirmó que si existe una brecha relevante entre los dos ámbitos; 11% dijo que
no existe; en tanto la proporción restante dijo desconocer la respuesta
apropiada (Figura 19).
Los resultados arrojados con esta pregunta son
bastante interesantes si se comparan con la utilidad y uso que los funcionarios
hacen de los autores y términos teóricos en las tareas del proceso de
administrar y gobernar, puesto que se reconoce la importancia de los insumos
desde la academia; empero, se afirma que hay impedimentos que limitan un
dialogo constante entre la práctica y el proceso de producción cognitiva.
42 De la Torre de Marfil a la pertinencia
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Figura 19. Percepción de la brecha entre academia y decisores de política pública.
Fuente: Elaboración propia.
Al interrogar a los servidores públicos respecto a qué tan útiles y
actuales consideran
que
son las investigaciones académicas de
la
administración y las políticas públicas, es perceptible un cierto grado de
confusión; ya que pese a que se considera que existe una brecha entre
académicos y funcionarios, sólo 7.8% afirmó que las investigaciones
académicas son “no muy” o “nada” útiles y actuales. En cambio, nueve de cada
diez indicó que sí son útiles y actuales.
David Arellano Gault - Jesús F. Hernández Galicia 43
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Figura 20. Actualidad de las investigaciones académicas
Fuente: Elaboración propia.
Por lo que respecta a la brecha entre funcionarios y académicos, pese a
que las investigaciones mexicanas son consideradas como útiles y actuales, los
respondientes refirieron que los elementos que impiden un diálogo y una
colaboración más estrecha para proveer de argumentos, teorías e información
efectiva desde los centros de estudio/universidades hacia el gobierno son un
tema de origen multi-causal. Para tratar de agrupar la opinión de los
encuestados se establecieron 15 sentencias –como opciones a elegir (Figura
21)– que suelen ser recurrentes para justificar la inviabilidad de la relación
entre la academia y la práctica que ejercen los decisores de políticas públicas 8.
Conforme a la opinión de los encuestados, uno de cada dos opina que las cinco
8
Cabe indicar que los encuestados podían elegir el número de opciones que consideraran necesario, el
objetivo era tratar de abarcar la mayor cantidad de argumentos esgrimidos como causantes de la
brecha entre academia y decisores de políticas (policy), de manera que no es posible establecer una
relación de cifras relativas sin que la realidad de las respuestas quede sesgada a la interpretación. De
ahí que sólo registramos la frecuencias de respuesta en términos absolutos.
44 De la Torre de Marfil a la pertinencia
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principales causas problemáticas son: que no hay una agenda común entre
academia y gobierno; que es necesaria mayor participación de la academia
como asesora del gobierno; que no hay un esfuerzo evidente para incidir en las
decisiones desde la academia; que los funcionarios de más alto nivel no miran
relevante apoyar sus decisiones desde las propuestas académicas; y, por
último, que las investigaciones utilizan un lenguaje muy rebuscado y son
complejas.
Con base en la frecuencia de las respuestas más provistas, en el
trasfondo es perceptible una tendencia a la no coordinación ni comunicación
entre el sector académico y el funcionariado. Sin duda, los objetivos entre
ambos sectores son diferentes, pero la materia que es sagital en el trabajo de
ambos sectores es la misma: los asuntos y las políticas públicas. En este caso, la
brecha entre ambos podría atenderse mediante esfuerzos de colaboración más
estrechos como consejos de asesoría y vías de comunicación formal
permanentes. La cuestión relevante es el riesgo de tornar al conocimiento
académico en un conocimiento de tipo ancilar, esto es, que quede sujeto y
dependiente del aparato público y de los decisores de políticas.
El otro extremo es que la academia se yerga completamente como una
suerte de “torre de marfil” que produce trabajos que son sumamente
complejos para digerir o facilitar la toma de decisiones de los consumidores
responsables de atender asuntos sobre la res publica. Otras sentencias
relevantes respecto a este brecha, según los funcionarios encuestados, son las
explicaciones parciales o la validez interna de los casos que analiza la
academia, pues en muchas situaciones no es posible replicar o extrapolar tales
ejercicios o casos de estudio en contextos diferentes. En este sentido, la
cuestión también podría ser una percepción sesgada de la tarea que debe tener
la academia, puesto que su labor es investigar conforme a un método riguroso
David Arellano Gault - Jesús F. Hernández Galicia 45
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más que dedicarse a generar conocimientos replicables o factibles de
implementar inmediatamente al modo de la actividad que realiza un consultor.
Además, la tarea del investigador demanda certidumbre, método, análisis
rigurosos e información. Todos, elementos difíciles de sincronizar con la
rapidez y contingencia mediante la cual se toman las decisiones en el sector
público, en donde siempre los recursos son escasos y las limitaciones de
información o de tiempo para su procesamiento son evidentes.
46 De la Torre de Marfil a la pertinencia
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Figura 21. Impedimentos a la colaboración academia-función pública.
Fuente: Elaboración propia.
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Pese a las aseveraciones seleccionadas, los respondientes reconocieron
(94.8 %) que si se da un mayor dialogo e interacción entre los funcionarios y
los académicos podrían alcanzarse mejores resultados en las políticas públicas
para México. En cambio, uno de cada 50 encuestados (5.2 %) dijo no opinar
ello o no saber si podría haber mejores resultados en las políticas y los
procesos de toma de decisión (Figura 22).
Figura 22. Efecto probable de mayor interacción entre academia-decisores y
funcionarios.
Fuente: Elaboración propia.
Una vez que se le cuestionó a los funcionarios acerca de cuáles
consideran que son los elementos que propician la brecha entre la academia y
los decisores de políticas, también se les interrogó sobre cuáles consideraban
que podrían ser los mecanismos para generar una dinámica de mayor
intercambio y colaboración entre la academia y los decisores. De diez
sentencias que se les proporcionaron para seleccionar aquellas que asumieran
como causas, las tres de mayor frecuencia fueron: primero, que los académicos
48 De la Torre de Marfil a la pertinencia
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A.C.
deben importar menos paradigmas y teorías de otros contextos que son
difíciles de implementar y replicar para México; segundo, deben crearse grupos
de trabajo entre universidades/centros de investigación con funcionarios para
resolver problemas específicos9; y, tercero, los servidores públicos deben tener
más apertura a la crítica que proviene desde la academia (Figura 23).
La frecuencia de estas respuestas, sin duda, responde a una necesidad de
que las propuestas provenientes desde la academia se correspondan con lo que
es factible de realizar en materia de políticas públicas y administración; la
generación de espacios y mecanismos de colaboración y diálogo para atender
problemas y políticas específicas (este tipo de sinergia suele ocurrir en temas
que demandan un conocimiento técnico altamente especializado), pero la
propuesta está más orientada a que tales encuentros ocurran también para
políticas públicas de tipo social, pues –de fondo– la cuestión es mejorar las
decisiones y maximizar el uso y asignación de los recursos. Del mismo modo,
queda remarcado nuevamente que deben derribarse las barreras de autismo
entre el sector académico y el de los practicantes, una cuestión que todavía no
queda zanjada, dado que ello demanda disposición a la cooperación por parte
de ambos ámbitos.
Asimismo, algunos funcionarios también formularon de manera abierta
otras acciones para atender la brecha percibida. Por la diversidad de las
aseveraciones, las agrupamos bajo las siguientes nomenclaturas:
I. Recursos de capacitación y formación
1. Realizar talleres y seminarios de manera conjunta, con practicantes
y académicos en un proceso dialógico.
2. Apertura de centros de investigación y universidades para la
9
Esta propuesta está altamente vinculada a la cuarta sentencia más frecuente, “[G]enerar un medio
para que los funcionarios públicos esclarezcan qué tipo de conocimiento demandan”.
David Arellano Gault - Jesús F. Hernández Galicia 49
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A.C.
creación de programas (curriculares y extracurriculares) con
modalidades que permitan “la convivencia permanente” con
servidores públicos de diferentes perfiles10.
3. Capacitación de los funcionarios designados antes de que tomen
posesión de cargos de alto nivel.
4. Que los académicos influyan en los estudiantes (futuros
profesionales) para generar enfoques con una visión más
pragmática.
5. Organizar conferencias periódicamente –en las sedes de las
distintas oficinas de la administración pública–, con objeto de
informar los resultados de las investigaciones académicas recientes
y que ambas partes, académicos y servidores, obtengan una
retroalimentación a modo de seminario.
II. Acciones de difusión del trabajo académico entre los servidores
públicos
1. Crear una revista dedicada a divulgar los avances en
investigaciones en un formato sencillo y apto para los
funcionarios públicos.
2. Difundir las investigaciones realizadas por los académicos en las
dependencias públicas federales, e. g., elaborar un boletín
periódico que refiera los temas investigados de acuerdo a los
intereses de cada dependencia o sector.
10
Las referencias entrecomilladas son cita exacta de lo referido por los funcionarios que se
autoseleccionaron en la muestra.
50 De la Torre de Marfil a la pertinencia
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A.C.
Figura 23. Cómo hacer más provechosa la relación academia y decisores de política
pública en México.
Fuente: Elaboración propia.
III. Aspectos de conducta e incentivos

Por parte de los académicos:
1. Ajustar el Sistema Nacional de Investigadores para que favorezca
la vinculación entre academia y decisores de políticas públicas.
2. “Que los académicos se bajen de su "olimpo" normativo y se
informen
mejor
de
cómo
se
maneja
la
administración
pública”[sic].
David Arellano Gault - Jesús F. Hernández Galicia 51
DIVISIÓN DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
CIDE
A.C.
3. El financiamiento público de la investigación científica en México
debe
enfocarse
a
favorecer
la
solución
de
problemas
eminentemente prácticos.
4. Requieren ser más “sensibles ante la operación -a veces
desordenada- de la administración pública” [sic].
5. “Legitimar su presencia y necesaria participación, a través de
proponer soluciones prácticas a problemas muy reales y
cotidianos de la Administración Pública” [sic].
6. En su mayoría, los investigadores tienen prioridad en objetivos
referentes a sus ingresos económicos más que en mejorar las
prácticas del gobierno. De manera que “casi todos los
investigadores están ligados o son afines a partidos políticos” que
suelen incidir o sesgar sus estudios [sic].

Por parte de los funcionarios:
1. Mayor “voluntad de los servidores públicos, los cuales están en un
área de confort” desde la cual no están obligados a recurrir a la
academia para adquirir soluciones.
2. Obligar a que los altos funcionarios estén capacitados al tomar un
cargo relevante.
3. La carga de trabajo cotidiana de un funcionario público no le
posibilita que se mantenga actualizado, de manera que deben
diseñarse mecanismos que permitan tal acción.
4. El problema no son los académicos, sino las malas prácticas de los
servidores públicos de alto nivel que no ostentan un cargo por
méritos, sino por “compadrazgo”.
IV. Mecanismos de coordinación
1. Designar a profesionales aptos y no elegir a funcionarios sin
52 De la Torre de Marfil a la pertinencia
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conocimiento del sector a cargo; “en general se designan
[funcionarios] sólo por pertenecer a un gremio de partido político
[sic]”.
2. Generar la inmersión de los académicos en las oficinas de
gobierno por períodos cortos, ello con el objeto de
que
comprendan –de primera mano– cómo se plantean los problemas
los funcionarios públicos y, también, observar cómo los resuelven.
Posteriormente,
será
necesario
generar
espacios
para
intercambiar opiniones y propiciar nuevos modelos de acción y
reflexión académica11.
3. Crear una suerte de “incubadoras de políticas” [sic] (tal vez lo más
adecuado para el fraseo de esta propuesta es la idea de
“laboratorio de políticas”) en las universidades públicas.
4. Realizar convenios de intercambio entre ambos sectores: que los
académicos provean capacitación y asesoría en el sector público;
en tanto los funcionarios les aportan, a su vez, “experiencias,
ejemplos de acciones concretas, procesos, hipótesis, diseños y
dilemas de los procesos de implementación” como insumo de
próximas investigaciones [sic].
5. Creación de think tanks por parte “del CIDE, COLMEX, UNAM, etc.”
[sic].
6. Conformar grupos de certificación de políticas públicas, como un
proceso previo a la implantación de programas. El objeto sería
garantizar su adecuado diseño y coherencia lógica antes de la
etapa de implementación.
11
Otra propuesta semejante fue: “Los proyectos de investigación podrían generarse desde los espacios de
la política pública, en forma de estancia. Es decir, que las instituciones puedan ser receptoras de estudiosos
mediante programas de estancias apoyados o remunerados a través de conacyt y otra instancia similar (sic)”.
David Arellano Gault - Jesús F. Hernández Galicia 53
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7. Apertura de estancias de investigación “en organismos públicos y
dependencias paraestatales” para académicos interesados en
temas específicos [sic].
8. La academia debería opinar de manera vinculante acerca de la
viabilidad de los programas y de las políticas públicas antes de su
sanción.
9. Promover la creación de un Consejo Consultivo –“con académicos
de primer nivel”– cercano al gabinete presidencial y de “consulta
obligatoria para la toma de decisiones importantes para el país”
[sic].
10. Debería instituirse que “en los grupos de trabajo para cada
proyecto debiera participar un elemento académico” [sic].
11. “Que la colaboración de entre academia y gobierno no sólo sea
para la solución, sino también para la definición correcta del
problema público [a atender]” [sic].
12. Crear una figura [una suerte de dealer] entre académicos y
decisores de políticas públicas que sirva a modo de mediador, esto
es, que sea los suficientemente hábil para “eliminar la sospecha y
desconfianza mutua que existe entre el académico y el funcionario
publico”; puesto que “se requiere entender perfectamente los
problemas prioritarios del país y comunicarlos para lograr
investigaciones que rindan frutos” [sic].
13. Que el gobierno federal nombre un enlace académico por cada
unidad administrativa; y que la academia, a su vez, “forme comités
estatales de vinculación con el gobierno y se realice un encuentro
anual” para definir agendas de colaboración [sic].
14. Generar convenios “de intercambio en actividades para que los
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funcionarios sepan del rigor de la academia y los académicos
conozcan de primera mano los tiempos y las maneras de trabajar
en la administración pública” [sic].
Desde
luego,
todos
estas
recomendaciones,
planteamientos
y
sugerencias son materia fértil para una revisión detallada futura que posibilite
la supresión de barreras que inhiben la colaboración entre ambos sectores.
David Arellano Gault - Jesús F. Hernández Galicia 55
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4. Aprendizaje y enseñanza en administración y políticas
públicas
Con el mismo interés de comprender la relación entre academia y funcionarios
públicos, un módulo del cuestionario indagó en referencia al historial
educativo de los encuestados. En particular, se les preguntó en dónde
consideran que adquirieron las destrezas intelectuales más importantes que
utilizan en su función como servidores del gobierno federal mexicano. Al
respecto (Figura 24), el 46.3% indicó que las adquirió directamente de la
experiencia laboral; 34.6% de la educación superior formal; 9% de la
investigación y la lectura independientes; y sólo uno de cada cincuenta
encuestados señaló que las obtuvo a través de prácticas profesionales o del
contacto con un mentor. Por último, 4.7 por ciento refirió que las adquirió de
otro modo. En la especificación de esta última cifra, una importante cantidad de
servidores públicos refirieron que tales destrezas las adquirieron de la
combinación de dos o más de las opciones referidas (en este caso, el reactivo
de la encuesta se diseñó para que cada respuesta fuera excluyente dado que
queríamos conocer la principal fuente de destrezas). Particularmente, fue
notable la referencia reiterada de la combinación de la educación formal junto
con la experiencia directa en el ámbito laboral. Algunas otras opciones que
favorecieron el desarrollo de tales destrezas cognitivas fueron, según los
respondientes, diplomados y especialidades en administración pública junto
con labores de investigación académica.
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Figura 24. Adquisición de habilidades.
Fuente: Elaboración propia.
Del mismo modo, para conocer la relevancia del factor formativo que
proporciona la educación superior formal, se preguntó la opinión de los
encuestados respecto a qué tipo de universidad consideraban que era la mejor
fuente de la producción académica en administración y políticas públicas, y
también el tipo de institución que formaba a los mejores elementos disponibles
para ingresar al sector público. En este reactivo, la opinión favorable hacia los
centros académicos públicos triplicó (65.4% opina que tienen a los mejores
egresados y 59.4% la mejor producción académica) la de aquellos
provenientes de instituciones privadas (16.3% opinó que tienen a los mejores
egresados y 21.5% refirió que cuentan con la mejor producción académica),
tanto en la percepción de la calidad de las investigaciones generadas como en
el sentir respecto a la preparación de sus egresados (Figura 25). Sólo uno de
cada cinco de los encuestados, en ambos reactivos, señaló desconocer o carecer
de información suficiente para emitir un juicio.
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Ahora bien, dadas las características de esta pregunta, es probable que
en la respuesta se haya generado un sesgo a partir (y a favor) de la propia
formación de los respondientes, puesto que dada la edad promedio (45 años) y
la preponderancia de escuelas de estudios superiores públicas frente a la
oferta de educación privada que existe en México (creciente sólo en los últimos
lustros). Por lo tanto, es de suponer que la opinión favorezca a los centros
formativos públicos si el respondiente es un egresado de este tipo de
instituciones. De cualquier modo, este elemento es un rubro temático que
requerirá una reflexión futura más detallada.
Figura 25. Opinión de la producción académica y formación de egresados por
tipo de universidad.
Fuente: Elaboración propia.
Con el interés de detallar las opiniones emergidas de la pregunta previa,
se cuestionó de manera más precisa a los funcionarios acerca de cuáles, en su
opinión, eran las universidades o centros de investigación que “producen las
investigaciones más relevantes en el campo de la administración y las políticas
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públicas” y las que “entrenan a los mejores candidatos para trabajar en el
sector público mexicano”. Para delimitar el pool de opciones se optó por referir
la lista de las mejores universidades mexicanas según el QS Latin American
University Rankings 2014, inventario al que adicionalmente se agregó el CIDE,
el COLMEX y las opciones de “Otra (Nacional)” y “Otra (Extranjera)” para los
casos en que la opinión de los encuestados se decantara por alguna institución
no listada12.
Cabe referir que en esta pregunta no se limitó el número de opciones a
elegir, de modo que se dejó abierta la posibilidad de que cada respondiente
señalara su opinión favorable a la cantidad centros y universidades que
deseara o considerara necesario (es por ello que los resultados son mostrados
en términos absolutos).
La respuesta de estas interrogantes manifiestan una cierta consistencia
entre sí (Figura 26). En todos los casos, se reconoció una superioridad de la
calidad de las investigaciones académicas versus la calidad de los egresados.
Acaso la excepción más notable fue el IPN, institución en la cual se reconoció
superior el entrenamiento y formación de sus egresados frente a la calidad de
la investigación que sus académicos producen. Por el contrario, el CIDE, el
COLMEX y la UAM son casos en donde es más notable la asimetría relativa de
opinión que existe entre la calidad de las investigaciones que producen sus
académicos frente a la calidad de formación alcanzada por sus egresados. La
causa de esta percepción, sin duda, es una arista de análisis interesante que
requerirá una reflexión posterior para proponer hipótesis tentativas al
respecto. De momento, vale afirmar un potencial sesgo a favor del CIDE como
institución académica que elaboró el presente estudio y probablemente ello
12
La lista del ranking de universidades se puede consultar en el siguiente enlace:
http://www.topuniversities.com/university-rankings/latin-american-university-rankings/2014 .
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decantó positivamente la opinión de los respondientes del gobierno federal a
emitir un juicio como el que refleja la Figura 26.
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Figura 26. Percepción de las mejores universidades (investigación y formación
educativa) en administración y políticas públicas.
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Comentarios finales
El presente documento es sólo una recopilación de información que da cuenta
de un ejercicio de encuesta y breve análisis de las estadísticas descriptivas
obtenidas. Las conjeturas que se pueden extraer hasta ahora son sólo eso. No
obstante, éste es el inicio de un ejercicio que requiere reproducirse de nuevo –
más adelante– para comenzar a definir acciones concretas y mecanismos de
calibración precisos que permitan evaluar la percepción de la brecha entre
académicos y funcionarios.
Los resultados obtenidos en la encuesta no son representativos dada la
muestra reducida y autoseleccionada. Para poder asumir que los estimadores
tienen un intervalo de confianza preciso era necesaria una muestra mayor,
seleccionada aleatoriamente o de manera que fuera representativa y sin sesgo
alguno. Además, el fenómeno de atrición persistente lleva a reconocer que la
solvencia estadística de los estimadores del documento es baja e inexacta para
tratar de obtener conclusiones respecto de los parámetros reales del
funcionariado federal mexicano.
La tasa de respuesta fue muy limitada. Sin embargo, el interés de una
proporción de los encuestados es destacable, dado que agradecían el
considerar sus opiniones y también manifestaban su deseo por, más adelante,
conocer los resultados estadísticos de la encuesta. Desde luego, hubo otras
contestaciones que en tono un tanto osco cuestionaban el estudio o
simplemente manifestaban su descontento con las preguntas de la encuesta o
con la academia como tal. De cualquier manera, todo esto es parte de ese
acercamiento
necesario
entre
el
frente
académico
y
el
de
los
practicantes/decisores de políticas públicas.
No obstante las limitaciones enfrentadas, puede afirmarse que se
cumplió el objetivo de obtener un primer panorama descriptivo y que,
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relativamente, dé cuenta de la percepción de la brecha existente entre los
académicos y los funcionarios públicos en cuanto a la producción y consumo de
conocimientos de la administración y las políticas públicas en México.
Hallazgos interesantes del estudio, sin duda, son la alta disposición a acercarse
a las investigaciones académicas por parte de los servidores públicos federales;
empero, las limitantes constantes suelen ser el poco tiempo disponible para
actualizarse, la complejidad del lenguaje en las investigaciones más actuales; la
falta de un vínculo comunicativo que difunda la producción académica entre
las dependencias interesadas y con los actores relevantes; y, en algunos otros
casos, el escepticismo del funcionario ante las limitaciones de estudios con
únicamente validez interna. Todos estos elementos marcan los retos a atender
en el futuro, tanto por la academia como por los funcionarios.
Asimismo, con este estudio se logró fomentar, en cierto modo, la
confianza de los funcionarios hacia los cuestionamientos con objetivos
investigativos, esto es, propiciar su disposición a responder preguntas
provenientes de la academia y prepararles a ser objeto de estudio constante.
Ahora, la labor que resta es concretar el ciclo comunicativo de la encuesta a los
servidores y a los académicos, es decir, difundir este primer resultado y
manifestarles que existen interlocutores en la academia con el deseo de iniciar
un dialogo estrecho que vincule el trabajo de los dos frentes hoy separados. En
el mediano plazo, el interés está en definir un diagnóstico del panorama que
trate de avanzar en acciones concretas que reduzcan la brecha dialógica y
también supriman el comportamiento autista que ha predominado entre
ambos ámbitos.
El reto de reducir la brecha todavía es complejo, pero puede facilitarlo la
creciente confianza y colaboración entre académicos y funcionarios. En cierto
modo, coordinar una acción cooperativa debería ser posible dado que el
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objetivo de fondo en ambos frentes es propiciar el crecimiento del bienestar
general de México y el de sus habitantes. Mediante este dossier tratamos de
avanzar un paso más en el cierre de tal fisura cognitiva.
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