Cambio de paradigmas y gestión de la diversidad étnica, un reto

Cambio de paradigmas y gestión de la diversidad étnica, un reto desde
las políticas públicas
Alejandra Faúndez1
Voy a hablar desde mi especialidad que son las políticas públicas inclusivas y
en torno a dos cuestiones: ¿qué caracteriza el momento actual? Y ¿cuáles son
los restos que tenemos hacia adelante?
Como tengo el privilegio de hablar al final, sobre lo primero no me voy a
detener sino más bien voy a reforzar lo planteado por parte de mis colegas en
la Mesa, resaltando -a modo de titulares- algunos elementos de la reflexión:
1. Constatar la fuerza de la evidencia
A estas alturas del desarrollo de nuestras sociedades no podemos sino
reconocer la diversidad cultural como parte de nuestras raíces históricas y
sociales y de nuestra realidad actual, tanto por la magnitud de nuestra
población indígena como por la relevancia del tema respecto de la equidad
social, la inclusión y el respeto a los derechos humanos y a la diversidad.
2. El ocaso de los promedios
Durante muchas décadas nuestros países formularon, implementaron,
evaluaron -e incluso mejoraron- políticas públicas diseñadas sobre la lógica de
los promedios y estándares de la cultura dominante. Esto no sólo ocasionó una
larga historia de discriminación y de fenómenos relacionados (subordinación,
la desigualdad, la inequidad, dependencia y exclusión) para grandes grupos
“minorizados” al interior de nuestros países, sino que también organizó a las
estructuras del Estado para gestionar las políticas públicas sobre una figura
estereotipada de ciudadanos que dejaba fuera la diferencia.
El ciudadano promedio del estereotipo es: blanco, hombre, educado o
alfabetizado, que habla la lengua oficial, que se viste con la ropa y atuendos
“normales”, y que observa las obligaciones establecidas en las leyes y
reglamentos del país respectivo, así como su religión oficial. (Ejemplos:
1
Ponencia presentada en la XXX Mesa Redonda de Políticas de la OEA “La Inclusión y la Democracia en las Américas”.
Lunes 23 de mayo de 2011.
1
señalética de los servicios públicos en lengua dominante, feriados legales solo
para los católicos, asistir a actos oficiales en “tenida formal”, etc. etc.).
Por suerte, esta situación comenzó a cambiar hace algunas décadas y hemos
tenido la posibilidad de acercarnos a conocer realmente ¿Quiénes somos?
¿Dónde estamos? Tanto la Academia como los Institutos de estadísticas han
jugado un rol fundamental en este punto. Lo que no se visibiliza no existe y,
por ello, mejorar las mediciones sobre población indígena ha sido muy
relevante para el re-diseño de políticas públicas inclusivas (Ejemplo de
México: desde el criterio lingüístico hacia la autoadscripción2).
3. El mito del Estado neutro
Muchas políticas públicas sino todas ellas, fueron justificadas en el pasado con
el denominado enfoque del “Estado neutro”. Bajo este enfoque se
reprodujeron situaciones de desigualdad de manera explícita o bien por
omisión, lo que por cierto, ha sido largamente reclamado y documentado por
los pueblos indígenas de toda la región desde hace muchas décadas.
Esta situación a través del tiempo fue generando diferentes tipos de ejercicio
de la ciudadanía -no podemos decir que esta situación era explícita, sin
embargo, todos los presentes sabemos a qué me refiero-. Una cosa es lo que
aparece bajo el discurso de la “ciudadanía formal” que se expresa en nuestros
marcos jurídicos actuales, y otra es la ciudadanía que se ejerce en el día a día
en nuestros países….lo mismo ocurre en los asuntos de género (“somos todos
iguales, pero hay algunos más iguales que otros”).
Lo que ha ocurrido en la práctica es que todos los países han desarrollado
políticas públicas no neutrales….algunas abiertamente dominantes,
asimilantes y excluyentes….otras más sensibles a la diversidad cultural, hasta
otras que se autodefinen como interculturales (veremos algunos ejemplos más
adelante).
2
Esto es la propia conciencia de la identidad de los/as sujetos, mediante la cual se definen a sí mismos como indígenas.
En este sentido ver los antecedentes de la Ronda de CENSOS 2000 y los debates de la Reunión regional de la CEPAL el
2009 de cara a la ronda 2010.
2
4. La triada: Exclusión, Discriminación y Pobreza
En ciertos países, la población indígena constituye no sólo la mayoría sino
además los grupos más pobres y excluidos de la sociedad. Ejemplos:
- Más del 80% de la población afro-colombiana se encuentra en la
actualidad en condiciones de pobreza y su ingreso per cápita es
aproximadamente un tercio del ingreso per cápita nacional (PNUD,
2005).
- En Brasil, Perú, Bolivia y Guatemala, los grupos indígenas y afrodescendientes son la mayoría de la población y el 60% de los pobres
(PNUD, 2005).
Prácticamente todos los organismos multilaterales reconocen que el fenómeno
de la exclusión social afecta principalmente a los grupos indígenas, a los
grupos de ascendencia africana, a las mujeres, a las personas con
discapacidad y/o a las personas VIH positivas (Lo que varía es el orden en el
ranking según el contexto, el tipo de exclusión y el país).
Es importante considerar además que -durante muchos años- la pobreza y
marginalidad han sido definidas desde su dimensión solamente económica y
que recién, en los últimos años, se ha estado reconociendo el significado y
alcance de la multidimensionalidad de la pobreza y la exclusión, en donde los
aspectos culturales han comenzado a tener protagonismo.
En síntesis, nuestros países viven cotidianamente con el fenómeno de la
diversidad cultural y la mayoría de las veces bajo los signos de la exclusión y
la pobreza, lo que no significa que los indígenas sean siempre –ni deban serconsiderados pobres o vulnerables por ser indígenas. Existe una opinión muy
generalizada según la cual los indígenas son pobres y vulnerables per sé, lo
que conlleva un enfoque de política pública y de programas con esa visión de
“carenciados” bajo lo cual, se parte de la necesidad de “resolver” los
problemas o carencias bajo una lógica asistencialista y paternalista.
Pareciera que la sola declaración de Programas “para indígenas” genera una
suerte de sobreentendidos respecto de la población objetivo diluyendo todo
un universo de diferencias entre identidades étnicas. Es preciso, por lo tanto,
considerar una serie de características (tiempos, geografías, prácticas,
concepciones, capital cultural, económico y productivo, ritmos culturales,
3
etc.) diferentes según cada pueblo indígena en el diseño de instrumentos de
distinto tipo.
5. El renacimiento de las identidades étnicas
Hoy en día se ha estado posicionando un discurso positivo respecto de la
diversidad cultural: el rescate de lo identitario para la región de las Américas
como una especie de renacimiento y valoración de las identidades étnicas.
Todavía no sabemos qué implicancias concretas tendrá este fenómeno en la
región en el largo plazo, esperamos que no sea una “folklorización” de los
valores de la etnicidad sino una contribución al comercio justo, al ejercicio de
la ciudadanía y a la profundización democrática3.
Del mismo modo, este discurso positivo está asociado a otros fenómenos
emergentes en la política pública que se expresan en un conjunto de temas de
notoria actualidad: la equidad de género, la inclusión social, la
sustentabilidad medioambiental, la territorialidad, la ecología social, el
patrimonio cultural, la participación popular, la paridad lingüística, etc. Y
esto ha estado tensionado tanto a los organismos internacionales como a los
gobiernos a dar respuestas más efectivas e integrales a un conjunto de
dimensiones del desarrollo hasta ahora olvidadas o rezagadas.
Esta situación ha resultado particularmente sorprendente por cuanto ocurre a
contrapelo de los vaticinios que traían los procesos de globalización desde el
siglo pasado acerca de una disminución gradual de la diversidad local y étnica
y la preponderancia de los patrones socioculturales considerados
“universales” y homogenizantes. Sin embargo, asistimos a una intensificación
de los procesos y movimientos locales donde la dimensión étnica se ha
reposicionado.
El espacio local, en este nuevo contexto, constituye un espacio privilegiado
para la interacción. Es allí donde se encuentran las comunidades, los grupos y
las personas concretas, donde se vive la diversidad. La focalización territorial
por tanto, facilita la coordinación multisectorial del aparato público e
incrementa la probabilidad de llegar a los sectores excluidos con la provisión
3
Están suficientemente documentados los beneficios de promover políticas de inclusión social, por ejemplo:
un estudio contratado por el BID el 2001 estimó las ganancias en el Producto Interno Bruto (PIB) si se
eliminaran las discriminaciones de indígenas y afrodescendientes en los mercados laborales. Los resultados
fueron los siguientes: la economía de Bolivia podría crecer un 36,7%; la de Brasil, un 12,8%; la economía de
Guatemala un 13,6%; y la de Perú, un 4,2%. Esto sin considerar que además hay otros beneficios como las
mejoras en términos de cohesión social, integración comunitaria, desarrollo educativo, entre otras, que
también resultan de una mayor inclusión (BID, 2005).
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de servicios, recogiendo eficazmente las necesidades y abriendo paso a la
generación de iniciativas más incluyentes y cercanas a las personas de la
comunidad.
Esto nos sitúa frente al desafío del reconocimiento de la diversidad como un
valor y un aporte al desarrollo y no como un escenario a ser intervenido para
lograr mayor estandarización y homogeneidad ni como un escenario en
permanente conflicto.
6. Los esfuerzos de institucionalización y reconocimiento rinden frutos
Tras largos debates y luchas político-filosóficas y éticas, diversas
organizaciones multilaterales y gobiernos han realizado algunos esfuerzos por
materializar acuerdos en el plano normativo respecto de la diversidad
cultural, no ha sido fácil ni rápido, pero ya contamos con algunos ejemplos4:
- Convenio 169 (OIT, 1969)
- Salvaguarda del Patrimonio cultural inmaterial (Unesco, 2003)
- Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos
Indígenas (ONU, 2007)5
- Está pendiente…la Declaración del Foro político interamericano….la
Declaración de la OEA.
4
Reformas constitucionales en México el 2001 que buscaron incorporar los Acuerdos de San Andrés de 1996
“La conciencia de su identidad deberá ser criterio fundamental para determinar a quiénes se aplican las
disposiciones sobre pueblos indígenas”; Recientemente, el 8 de marzo de 2011 se aprobó asimismo cambiar el
epígrafe del primer capítulo del título primero de la Constitución. Dejará de llamarse De las Garantías
Individuales para pasar a denominarse De los Derechos Humanos y sus Garantías. Otras Reformas
constitucionales como en Ecuador y Bolivia (2008).
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Aquí el reconocimiento de “PUEBLOS” tienen repercusiones político-jurídicas importantes en el derecho
internacional y en el ámbito interno de los Estado-nación, dado que los dos pactos de derechos humanos
(DESC y DCP) indican que “todos” los pueblos tienen derecho a la libre determinación.
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Frente a esto, una segunda cuestión ¿Qué más podemos hacer? ¿Cuáles son
los retos que tenemos hacia adelante?
Estamos frente a nuevos y complejos desafíos. La consideración de la
identidad étnica y la inclusión en el marco de la democratización de nuestras
sociedades y la promoción del Desarrollo con Identidad son de reciente data.
Esto ha obligado a los gobiernos a considerar –en mayor o menor medidatanto los marcos institucionales de los pueblos indígenas, como sus
concepciones de desarrollo, su capital social, sus tecnologías y sus prácticas
culturales en las políticas públicas de nuevo signo.
En esta relación recíproca todos aprendemos. La generación de nuevos
puentes y diálogos culturales pone en entredicho muchas de las formas que
tenemos de hacer las cosas en el mundo de lo público los no indígenas y
también muchas de las maneras de gestionar que tradicionalmente ocupamos.
Estamos en un momento histórico en que nuestras sociedades se vuelven cada
vez más dinámicas y la relación entre ambos mundos es inevitable e
irreversible. Por ello, los temas de fondo son ¿de qué manera el mundo
público puede ser más sensible, respetuoso y pertinente frente a la
diversidad? y también ¿de qué manera los pueblos indígenas se incluyen e
involucran en los procesos de formación y gestión de políticas públicas que los
atañen directamente y desde su identidad cultural? Resolviendo esta ecuación
lo más armoniosamente posible avanzaremos hacia sociedades más
interculturales e inclusivas.
Muchos de los elementos constitutivos de la llamada Reforma Gerencial, nos
refieren a la profesionalización de la alta burocracia pública, al
establecimiento de nuevos mecanismos de gestión, a la orientación por
resultados, a la calidad de la gestión y rendición de cuentas, a la
descentralización administrativa, y a programas cercanos a los intereses de la
ciudadanía.
Muchos de estos elementos han impactado profundamente a nuestros sistemas
de gestión de las políticas públicas en todos sus niveles. Sin embargo, es cada
vez más evidente la tensión que existe entre la estandarización creciente de
estos mecanismos modernizadores y la diversidad –también creciente- de
respuestas públicas posibles frente a problemas complejos de la diversidad
cultural.
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En esta línea se ha estado avanzando y se han realizado esfuerzos en la región
por diseñar e implementar innovaciones en la acción pública desde la
dimensión sociocultural, ya sea políticas específicas, como también a través
de nuevos programas sociales, o incluso un conjunto innumerable de
mecanismos, procedimientos y metodologías innovadoras, etc. (sería
interesante poder compilar comparativamente entre países el acervo
conceptual y metodológico en este tema en los últimos años)
Con este marco, podemos señalar que laspolíticas públicas inclusivas en torno
a la diversidad cultural pueden actuar o generar cambios en torno a:
1. Los estereotipos y la valoración de la diversidad de culturas en un sentido
amplio
2. Las normas, o el marco jurídico imperante
3. Los procedimientos, prácticas o rutina administrativas
4. Los recursos (bienes, servicios y capacidades) disponibles para los
ciudadanos/as
5. Los dispositivos organizativos (instituciones, entidades, o unidades al
interior de las instituciones públicas)
6. Los enfoques y marcos de referencia de funcionarios/as públicas
Los cambios que se requieren son tanto hacía el interior del Estado como
hacia afuera, hacia la sociedad en su conjunto.
Y todo esto se puede traducir en diferentes TIPOS de políticas públicas
inclusivas:
 Políticas de Reconocimiento (vinculadas a la visibilidad y caracterización
de su población indígena)
 Políticas de Igualdad de Trato (Incluye acciones afirmativas en el campo
de la lengua particularmente)
 Políticas de Igualdad de Oportunidades (también incluyen acciones
afirmativas como puntajes especiales o sistema de cuotas en becas por
ejemplo)
 Políticas de Igualdad Formal (de Jure) Busca garantizar la igualdad en el
plano jurídico bajo el reconocimiento de garantías y derechos explícitos.
 Políticas Interculturales integrales (a menudo incluyen acciones de
reparación por injusticias y violaciones a los derechos humanos, y la
inclusión de indígenas en el propio aparato público a nivel decisional)
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Cada tipo de política pública inclusiva busca promover cambios. La
configuración y mixtura de esos cambios está dada por las condiciones y
características de los contextos en que se desarrollan.
De esta manera, nos encontramos que en la región de las Américas habitan
distintas fórmulas posibles (incluso al interior de un mismo país). Conviven
paralelamente diferentes maneras de acercarse al tema de la
interculturalidad, las cuales podemos caracterizar en 5 tipos:
1. Negativas a la interculturalidad
Son aquellas en que las desigualdades entre indígenas y no indígenas son
reforzadas. Utilizan normas, procedimientos, estándares y estereotipos que
refuerzan patrones de desigualdad, subordinación, discriminación y exclusión
de los indígenas (Ejemplo: Expropiación de tierras indígenas sin consulta ni
consentimiento de los pueblos).
2. Neutras a la interculturalidad
Son aquellas que consideran irrelevante la interculturalidad. Parten bajo el
supuesto de que la situación actual no se ve empeorada ni mejorada con un
enfoque inclusivo, son “ciegas a la diferencia”. Actúa bajo una lógica de
omisión, que finalmente reproduce la desigualdad y discriminación. (Ejemplo:
a) El otorgar créditos a microempresarios sin considerar si éstos tienen acceso
al crédito porque poseen “cédula de identidad” lo que se ve mermado es el
acceso al crédito por parte de comuneros indígenas sin documento de
identidad, que en el caso de las mujeres es muy alto).
3. Sensibles a la interculturalidad
Aquí la interculturalidad es un medio para mejorar el desarrollo y un ejercicio
democrático. Considera la necesidad de introducir algunos cambios en el
plano (fundamental pero no únicamente) de la gestión de servicios. (Ejemplo:
a) Señalética bilingüe en edificios públicos en zonas indígenas, b) esfuerzos de
capacitación y diálogos interculturales).
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4. Políticas Públicas interculturales
El reconocimiento y la valoración de la diversidad cultural son centrales. Los
cambios en diferentes ámbitos del quehacer público son indispensables para
una mejor sociedad y se incluyen y norman procedimientos en las prácticas
formales de la institucionalidad (Ejemplo: a) Normas técnicas para la atención
apropiada del parto en hospitales de zonas indígenas; b) traductores en el
sistema judicial para inculpados/as monolingües.)
5. Políticas Públicas transformadoras y culturalmente pertinentes
La interculturalidad es central y las transformaciones se pueden proponer
simultánea o progresivamente en todas las esferas del desarrollo y de lo
público, incluyendo el poder político (Ejemplo: Cuotas para participación
indígena en el Parlamento, paridad en el poder ejecutivo, consejos
consultivos, mesas de diálogo, etc.).
En definitiva, cada una de las respuestas que se están dando desde lo
público en este campo no son unívocas ni estandarizadas ni
generalizadas, ni tampoco recetas transferibles automáticamente de país
en país. Estamos en un momento histórico de señales positivas, con un
imperativo ético de generar capacidades profesionales e institucionales
para dar respuestas cada vez más pertinentes si en nuestro horizonte
está alcanzar sociedades más justas, más justas y más democráticas.
“La eliminación de toda forma de discriminación, especialmente la discriminación
de género, étnica y racial, y de las diversas formas de intolerancia, así como la
promoción y protección de los derechos humanos de los pueblos indígenas y los
migrantes y el respeto a la diversidad étnica, cultural y religiosa en las Américas,
contribuyen al fortalecimiento de la democracia y la participación ciudadana”.
(Carta Democrática de la OEA, 11 de septiembre de 2001).
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