la distinción entre suelo urbano consolidado y no consolidado en la

LA DISTINCIÓN ENTRE SUELO URBANO CONSOLIDADO Y NO
CONSOLIDADO EN LA SENTENCIA CONSTITUCIONAL 54/2002 , DE 27 DE
FEBRERO'
TOMÁS RAMÓN FERNÁNDEZ
Catedrático de Derecho Administrativo
Universidad Complutense de Madrid
1. La Sentencia constitucional 54/2002, de 27 de febrero, declaró inconstitucional y nulo el
artículo único, apartado 1, de la Ley vasca 11/1998, de 20 de abril, «en la medida en que establece
para los propietarios de suelo urbano consolidado por la urbanización un deber de cesión del 10%
del aprovechamiento urbanístico lucrativo o, en el supuesto de obras de rehabilitación, el 10% del
incremento del aprovechamiento urbanístico», estimando así el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Presidente del Gobierno contra la citada Ley.
El resultado estaba «cantado», dada la flagrante contradicción existente entre la Ley recurrida
y la Ley estatal 6/1998, de 13 de abril, por exigir aquélla la cesión del 10% del aprovechamiento en
todo el suelo urbano y limitar ésta tal exigencia al «no consolidado». Bastaba, pues, para llegar a él
establecer con la necesaria seguridad la premisa mayor del silogismo, lo que en este caso era muy
sencillo, ya que la posibilidad de utilizar como canon de constitucionalidad las «condiciones básicas»
fijadas por una Ley estatal había sido ya afirmada con anterioridad por el Tribunal, que en su
Sentencia 164/2001, de 11 de julio había dejado resuelto también el problema de la propia constitucionalidad de las condiciones básicas establecidas por la Ley 6/1998, al afirmar que «la inexistencia
de deberes de cesión de suelo (en el urbano consolidado) no constituye discriminación alguna entre
personas y por circunstancias subjetivas, que es lo prohibido por el artículo 14 CE, sino distintas
regulaciones abstractas del derecho de propiedad urbano» y que «para la participación de la comunidad en las plusvalías urbanísticas (mediante la regulación de las condiciones básicas del ejercicio del
derecho de propiedad) el Estado dispone de un amplio margen de configuración», por lo que «el
artículo 47 CE no impide, en este sentido, que la participación en las plusvalías se concentre en
determinadas clases de suelo», ni impide tampoco que en el suelo urbano consolidado «una norma
estatal alivie de césiones de aprovechamiento a sus propietarios».
Así las cosas, la Sentencia de 27 de febrero de 2002 no requiere demasiados comentarios en
cuanto al fondo del asunto, que resuelve limpiamente. No obstante esto, hay en ella afirmaciones
que merecen alguna reflexión.
2. La primera de ellas es la que cierra el fundamento jurídico quinto de la Sentencia. Dice así:
«Con lo expuesto en nada se cuestionan ni limitan, claro es, las competencias de cada Comunidad
Autónoma para precisar, en su ámbito territorial y "en los límites de la realidad" qué debe entenderse
por suelo urbano consolidado (STC 164/2001, F. 18 y 20), ni cuál sea la fórmula de determinación
del aprovechamiento urbanístico que rija en su territorio (STC 164/2001, F. 22)».
He subrayado la expresión «en los límites de la realidad» porque es clave para entender en sus
1. Este trabajo se inscribe en el marco del Proyecto de Investigación del Departamento de Derecho Administrativo de la
Universidad Complutense de Madrid SEC 201-1184 «Aspectos jurídicos de la liberalización económica y la introducción de la competencia», dirigido por mí.
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justos términos la libertad que el Tribunal Constitucional no duda en reconocer a los legisladores
autonómicos para definir el suelo urbano consolidado y el no consolidado , libertad que muchos de
ellos han entendido incondicionada.
Quien haya observado con una mínima atención la trayectoria seguida por las Leyes autonómicas que en estos cuatro últimos años han ido apareciendo se habrá dado cuenta sin duda de que el
proceso de definición del suelo urbano consolidado ha ido estrechando progresivamente el ámbito
de éste, que las Leyes más recientes reducen ya descaradamente a los solares y a los terrenos que
sólo requieren para llegar a serlo obras accesorias susceptibles de ser realizadas al mismo tiempo
que la edificación . Todo lo demás es para ellas suelo urbano no consolidado.
Por si esto fuera poco, dichas Leyes niegan también la condición de suelo urbano consolidado
a cualquier parte de la ciudad, incluida la plaza mayor y sus aledaños, cuando un nuevo plan de
ordenación establezca para ella una ordenación sustancialmente distinta.
Esto es sencillamente una aberración. El concepto de suelo urbano es un concepto físico, que
viene dado por la realidad, como la jurisprudencia del Tribunal Supremo no se cansa de repetir. Ni
la Administración cuando en el plan general clasifica el suelo y determina qué parte del mismo tiene
la condición de urbano, ni el propio legislador cuando precisa el concepto de suelo urbano pueden
apartarse de esa realidad, terca , visible, palpable e imposible de ignorar , que resulta del hecho de la
transformación material del suelo, bien sea por la urbanización, bien por la edificación, que ha
convertido lo que fue un terruño , con sus matorrales , sus hierbas y sus piedras , en una parte, buena
o mala , bonita o fea, cómoda o incómoda, de la ciudad.
La realidad impone límites insalvables al legislador, que puede, ciertamente transformarla
cuando le parece insatisfactoria -para eso está, precisamente-, pero no ignorarla. El legislador no
puede decir que es de día cuando es de noche. Sólo puede, precisamente porque es de noche y de
noche no se ve, obligar a instalar una iluminación tan potente como sea precisa para que podamos
ver como si fuese de día.
Eso es lo que la Sentencia constitucional de 27 de febrero de 2002 quiere advertir y con todo
acierto advierte cuando sitúa la libertad de los legisladores autonómicos para precisar qué debe
entenderse por suelo urbano consolidado «en los límites de la realidad», unos límites que, con muy
escasas excepciones, esos legisladores vienen saltando con el mayor desahogo, sin que nadie les
salga al paso, ni el pudor les sirva de freno.
3. No ignoro en absoluto que dentro de la ciudad existen «vacíos de urbanización», «bolsas»
de terreno virgen que la dinámica urbana ha ido por una u otra razón rodeando, cuyo tratamiento,
cuando llega el momento de afrontarlo, exige de todos un esfuerzo inversor semejante en todo al
que reclama la transformación del suelo exterior a la ciudad existente, el del «ensanche» por decirlo
con un término tradicional en nuestra legislación urbanística. En todas las ciudades se encuentran
«bolsas» semejantes. En Madrid, por ejemplo, la calle General Mola, hoy Príncipe de Vergara, estuvo
interrumpida hasta hace algunos años a la altura del cruce con la de López de Hoyos por un desmonte
de varios cientos de metros de longitud para continuar luego hasta la Plaza del Perú. Ese desmonte
de muchos miles de metros cuadrados era inequívocamente suelo urbano porque estaba en medio de
la ciudad, «rodeado de ciudad» por todas partes. Su urbanización exigió, naturalmente, cesiones
importantes de suelo, por lo pronto, para completar la calle interrumpida por él, cesiones que los
propietarios hicieron sin protesta, porque era de sentido común, dijera lo que dijera la legislación
urbanística del momento.
He citado este ejemplo porque, al tratarse de Madrid y de una zona céntrica de la ciudad, en la
que hoy se alza el Auditorio Nacional, es probablemente el más conocido, pero podría citar otros
muchos, como podrán hacerlo los lectores de esta nota, si alguno tengo, pensando simplemente en
la ciudad en la que residen. Éste era el supuesto tipo de suelo urbano (porque estaba en el centro de
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la ciudad y «rodeado de ciudad» ) no consolidado ( porque no había sido transformado nunca) y su
tratamiento , esto es, su primera urbanización , nunca dio lugar al más mínimo problema.
La propia definición de suelo urbano contenida en el artículo 78.a) de la Ley del Suelo de 1976
daba por supuesta la existencia de estas «bolsas » de suelo urbano vacías de urbanización que podían
llegar a ocupar hasta un tercio de la superficie total de dicho suelo, idea que sigue presente, como
es notorio, en el artículo 8 de la vigente Ley estatal 6/1998, aunque ésta prescinda de establecer
proporción o porcentaje alguno y remita estas precisiones a la legislación autonómica.
Los problemas surgieron cuando el legislador de 25 de julio de 1990 decidió de buenas a
primeras exigir en el suelo urbano la cesión del 15% del aprovechamiento urbanístico , exigencia
que eso es, precisamente, el
que, naturalmente , soliviantó a los propietarios de la ciudad ya hecha ,
suelo urbano.
Esa exigencia, en sí misma indiscutible ( valga al efecto la cita de la Sentencia del Tribunal
Supremo de 10 de mayo de 2000, que , muy juiciosamente , observa que , si bien los artículos 117.3
y 88.3 . 2°, de entre otros, la Ley del Suelo de 1976 permiten actuar sistemáticamente en suelo urbano
por unidades de actuación y a cargo de los propietarios , « no autorizan a exigir a éstos, que ya
cedieron y costearon la urbanización , mejoras y reformas sucesivas y reiteradas a modo de urbaniza, todo se subordinó,
ción inacabable »), vino a trastornarlo todo, porque, a partir de ese momento
incluso la propia realidad , al afán de exigir un porcentaje de cesión hasta llegar al absurdo al que
hemos llegado.
Nada tengo que objetar a que se exija al propietario de un suelo interior que ha de ser urbanizado
por vez primera lo mismo que se exige al propietario del suelo exterior que también ha de ser
y ubi est eadem ratio
urbanizado ex nova . Es lo justo, porque en ambos casos existe idéntica razón
ibi eadem dispositio debet esse . Así lo dice, por otra parte, la Ley estatal 6/1998 . A lo que me opongo
con todas mis fuerzas , que, desde luego , no son muchas, es a que los legisladores autonómicos por
el mero afán de extender a ultranza la obligación de cesión del 10 % del aprovechamiento insulten
la razón y el sentido común al reducir el concepto de suelo urbano consolidado a los solares y los
cuasi- solares. Eso es, sencillamente , una burla.
4. Resta ya simplemente hacer una breve referencia a los supuestos de renovación , reforma o
mejora urbana , supuesto que todas las leyes autonómicas sin excepción remiten al concepto de suelo
urbano no consolidado a los efectos de exigir a los propietarios del suelo afectados por tales operaciones la cesión del dichoso 10%.
Vaya por delante que me parece justo que cuando este tipo de operaciones sea susceptible de
generar un beneficio significativo a los propietarios se exija a éstos la cesión de una parte de ese
beneficio. Es la idea, bien antigua por cierto, de las contribuciones especiales, cuya regulación permitía, si no recuerdo mal, a los Ayuntamientos que realizaban las obras recuperar por este medio hasta
el 90% del coste de las mismas.
Lo que me parece inaceptable es que el legislador diga que es suelo urbano no consolidado el
suelo de una zona industrial , que fue urbanizado e incorporado a la ciudad mucho tiempo atrás y
que está desde entonces inequívoca e indiscutiblemente consolidado como parte de la misma , cuando
el planeamiento decide cambiar el destino urbano de la zona y reconvertirla en residencial. Ese suelo
es urbano, porque está transformado y cuenta con su asfalto y sus farolas, y está consolidado porque,
feo o bonito, agradable o no, viene formando parte de la ciudad desde muchos lustros atrás, un siglo,
incluso, en algunos casos ( valga el ejemplo de la ría de Bilbao, que todo el mundo conoce). El
legislador no puede llamar melocotones a las manzanas , ¿ me explico?
Quizás haya que cambiar la Ley estatal 6/1998 y sustituir las expresiones suelo urbano consolidado y no consolidado por las que empleó inicialmente con el mismo propósito el Real Decreto-ley
). Exíjase el
5/1996, de 7 de junio ( suelo urbano incluido en una unidad de ejecución y no incluido
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cambio y cámbiese , si ése es el problema, pero, ¡por favor!, respétese el Diccionario y, mientras esa
Ley estatal no se cambie, respétense también sus términos, con arreglo a los cuales , como ha advertido la Sentencia constitucional 54/2002, de 27 de febrero , recordando lo ya dicho en la anterior de
11 de julio de 2001, los propietarios de suelo urbano consolidado « no soportan deberes de cesión de
aprovechamiento urbanístico , ni siquiera en solares o terrenos ya edificados, pero sujetos a obras
de rehabilitación».
Y así es, en efecto, como acertó a subrayar el Abogado del Estado al denunciar también como
infringido por la Ley vasca el artículo 28 de la Ley estatal 6 / 1998 . Dicho artículo dedica sus tres
primeros apartados a los tres supuestos, en principio , posibles : el primero al suelo urbano sin urbanización consolidada , del que dice que se valorará teniendo en cuenta el «aprovechamiento resultante
del correspondiente ámbito de gestión en el que esté incluido», lo que vale tanto como decir el 90%; el
tercero al suelo urbano consolidado por la urbanización, cuya valoración se determina erice- a partir
del «aprovechamiento establecido por el planeamiento para cada terreno concreto », sin rebaja alguna,
por lo tanto. Entre ambos (apartado 2) se sitúa la regla relativa a los ámbitos que tengan por objeto
la «reforma, renovación o mejora urbana», en los que el aprovechamiento de referencia será el «de
cada parcela», todo el de la parcela también sin ningún tipo de descuento , igual, por lo tanto, que en
el suelo urbano consolidado ( apartado 3), porque también el suelo de la ciudad que va a ser objeto
de renovación o de reforma es, obviamente , un suelo urbano y está consolidado como tal. Si no
fuese así, no podría por hipótesis ser reformado.
Nótese que el legislador estatal, que al redactar el artículo 28 está utilizando su competencia
exclusiva en materia de expropiación forzosa, ha querido ser en este punto , como en los demás de
la Ley 6/ 1998, absolutamente respetuoso con las competencias de las Comunidades Autónomas,
razón por la cual se ha preocupado de precisar que la regla del apartado 2 de dicho precepto, que
obliga a computar todo el aprovechamiento « de cada parcela » en los ámbitos sometidos a operaciones
de renovación, reforma o mejora urbana, se establece por él «a los solos efectos de su valoración».
El legislador estatal declara así que no es su propósito interferir de ningún modo en el campo
de la gestión o ejecución del planeamiento , que no es cosa suya , pero que sí lo es y debe por ello
decirlo bien claro que el suelo de la ciudad, por mucho que vaya a ser objeto de renovación o mejora,
es necesariamente suelo urbano consolidado y tiene que ser tratado por ello de la misma manera que
el resto del suelo de esta clase que va a permanecer como está.
El artículo 28 de la Ley 6/1998 confirma, pues, plenamente desde la perspectiva de la valoración
lo que el artículo 14 establece y, al igual que éste y en perfecta coherencia con él, precisa con toda
claridad cuál es el aprovechamiento urbanístico en cada una de las clases del suelo urbano y qué parte
del mismo corresponde al propietario y cuál otra debe ser cedida, en su caso, a la Administración. Es
una lástima que el Tribunal Constitucional, un tanto apresuradamente, haya dicho lo contrario en el
fundamento jurídico 6 de su Sentencia de 27 de febrero de 2002, porque en este asunto, tal y como
están las cosas, el más mínimo desliz y la más insignificante imprecisión terminan convirtiéndose
en una grave fractura, por mor del entusiasmo de los legisladores autonómicos a los que nada, al
parecer, ni la propia realidad, se les pone por delante a la hora de llevar al Boletín Oficial sus
ocurrencias, sobre todo si con ellas pueden «marcar distancias» y alimentar el tan traído y llevado
«hecho diferencial».
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