Documento en pdf. - Comisión Económica para América Latina y el

Planificación para el desarrollo
y la integración regional
Propuesta estratégica de mediano plazo para la cooperación
del ILPES con los países de América Latina y el Caribe
XIV Reunión del Consejo Regional
de Planificación del ILPES
Distr.
LIMITADA
LC/L.3690(CRP.14/4)
15 de noviembre de 2013
ORIGINAL: ESPAÑOL
Decimocuarta reunión del Consejo Regional de Planificación
del Instituto Latinoamericano y del Caribe
de Planificación Económica y Social (ILPES)
Brasilia, 22 de noviembre de 2013
PLANIFICACIÓN PARA EL DESARROLLO Y LA INTEGRACIÓN REGIONAL
Propuesta estratégica de mediano plazo para la cooperación
del ILPES con los países de América Latina y el Caribe
2013-946
Este documento fue elaborado bajo la coordinación de Jorge Máttar, Director del ILPES, con la participación y
aportes de los funcionarios del Instituto y las conclusiones de los diálogos ministeriales de planificación.
3
ÍNDICE
Página
I.
INTRODUCCIÓN ......................................................................................................................................
5
II.
TENDENCIAS Y RETOS DE LA PLANIFICACIÓN EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE............
6
A.
B.
Resurgimiento de la planificación ......................................................................................................
El papel del ILPES..............................................................................................................................
7
9
III. COMPONENTES DE LA ESTRATEGIA .................................................................................................
10
A.
B.
C.
Diálogos de planificación y repositorio de planes de desarrollo para el fortalecimiento
de la cooperación intergubernamental en planificación y gestión pública .........................................
1. Diálogos Ministeriales de Planificación .....................................................................................
2. Repositorio de Planificación para el Desarrollo .........................................................................
La perspectiva regional en la planificación del desarrollo y la gestión
pública: hacia una nueva cultura de la integración .............................................................................
1. La nueva gestión pública para el desarrollo ...............................................................................
2. La visión y planificación de largo plazo.....................................................................................
3. Coordinación entre niveles de gobierno: de la agenda global a la acción local..........................
Desarrollo de capacidades de gestión pública y planificación para el desarrollo ...............................
1. Áreas y modalidades de capacitación .........................................................................................
2. Propuesta de cursos de capacitación de mediano plazo..............................................................
11
11
12
13
15
18
21
26
26
27
5
I. INTRODUCCIÓN
En 2012 el Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES) cumplió
50 años de trabajo dedicado a la creación, desarrollo y fortalecimiento de instituciones y competencias
para la gestión pública y la planificación. El Instituto ha vivido transformaciones, en consonancia con los
vaivenes del desarrollo regional y con la evolución del concepto, la práctica, el énfasis y la
institucionalidad de la planificación en los países.
A lo largo de más de cinco décadas el ILPES ha acompañado a la región en la construcción de las
capacidades con que cuentan los Estados para impulsar el desarrollo, adaptándose a las prioridades de los
países, respondiendo a sus demandas emergentes y proveyendo un espacio de aprendizaje, reflexión,
análisis y propuestas sobre los problemas del desarrollo. De las aulas del Instituto han egresado más de
20.000 alumnos, que llevan la impronta de la CEPAL a su labor en la función pública. Las actividades de
cooperación técnica abarcan a toda la región y han estado respaldadas por un sostenido esfuerzo de
reflexión e investigación, plasmado en textos, manuales metodológicos y documentos técnicos que suman
más de 2.500 títulos. Se han publicado más de 60 libros, muchos de ellos con decenas de ediciones, y
cerca de un millar de artículos y documentos de trabajo de amplia divulgación.
El ILPES hace hoy un llamado a la reflexión y la discusión sobre su misión y su relación de
trabajo con los países miembros, que deben responder a los cambios y a la renovada importancia de la
planificación para el desarrollo en América Latina y el Caribe. En este documento se presenta una
propuesta de mediano plazo que apunta a perfilar y fortalecer al ILPES en su misión de proveer servicios
de alto valor agregado para promover la generación y difusión de conocimiento y propuestas sobre el
papel del Estado en los procesos de desarrollo y sobre el perfeccionamiento de la gestión pública y la
planificación en la región.
Los ámbitos centrales de la planificación moderna son temas prioritarios en las agendas
nacionales de los gobiernos de la región, incluidos la coordinación entre escalas, niveles y sectores de
gobierno; el monitoreo y la evaluación de la eficacia y eficiencia de la gestión pública; la dimensión
territorial de los planes de gobierno; la articulación público-privada, y la prospectiva o la construcción
concertada de una visión de largo plazo.
Sin embargo, la planificación ha avanzado menos en la agenda hemisférica orientada a poner al
día una visión compartida del desarrollo o en una agenda de cooperación entre países. Esto es válido tanto
a escalas subregionales, es decir, en el Mercado Común del Sur (MERCOSUR), la Comunidad Andina
(CAN), la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), el Sistema de la Integración Centroamericana
(SICA) u otros, a pesar de que cuentan con varias instancias o plataformas para ello, como a escala
propiamente regional, en la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC).
La XIV Reunión del Consejo Regional de Planificación (CRP), órgano rector del ILPES e
instancia que convoca a los ministros u otras autoridades responsables de la planificación en América
Latina y el Caribe, constituye una oportunidad clave para que los representantes de los gobiernos de los
países miembros discutan y establezcan acuerdos sobre la reconstrucción de una agenda regional de
planificación del desarrollo y sobre la labor del ILPES en función de las prioridades de la región en la
materia. La reunión del Consejo es la ocasión para presentar, discutir y acordar la orientación y las
modalidades —capacitación, asesoría, estudios y trabajo en redes— de la cooperación del ILPES con los
países, cuyas líneas estratégicas se describen en esta propuesta programática.
6
La planificación está ganando impulso como instrumento de la gestión y como apoyo a la
construcción de agendas y políticas de desarrollo, proceso en que se advierte el avance democrático de la
región. Se trata de una planificación con características novedosas, participativa, en que se aprecia la
centralidad del desarrollo integral y sostenible, con visión de mediano y largo plazos, y énfasis en el
progreso social. La institucionalidad presente en los países es también distinta y entre las novedades están
la incorporación de la opinión ciudadana en el proceso de planificación y en la ejecución de planes y
programas, el esfuerzo por mejorar la calidad y medir el impacto de las políticas públicas, la inclusión de
la dimensión territorial y su articulación con la planeación nacional y sectorial, así como la consideración
del futuro, lo que otorga contenido y sentido a una planificación para el desarrollo.
Los avances de la planificación son, en general, alentadores. En algunos países su práctica, si bien
con altibajos, se ha mantenido ininterrumpida por décadas y hoy cobra renovado impulso. En otros, que
virtualmente desmantelaron sus sistemas de planificación al calor de las reformas de los años noventa, se
ha progresado en la reconstrucción de la institucionalidad. En algunos de ellos, los ministerios o entidades
de planificación buscan otorgar a la planificación un papel protagónico en el ejercicio de la política
pública, para cubrir un vacío en materia de reflexión prospectiva, coordinación, organización y evaluación
de las estrategias de desarrollo. Incluso aquellos países que mantienen el concepto de planificación al
margen de su organización institucional hacen un activo ejercicio de buena parte de las funciones de la
planificación, integrándolas en torno al presupuesto o a la evaluación y presupuesto, según los hallazgos
del proceso de Diálogos Ministeriales de Planificación que el ILPES lleva a cabo en la región1.
En el contexto del renovado interés por la disciplina, el énfasis que los procesos de planificación
han puesto en los niveles nacional, subnacional e incluso municipal contrasta con la escasa consideración
de la dimensión continental-hemisférica. El ILPES argumenta en favor de una aproximación regional, a
fin de construir una visión y un concepto de región para impulsar el desarrollo, la integración y la
cooperación regional. En el marco de los esfuerzos de los gobiernos y los organismos regionales y
subregionales por renovar la integración en América Latina y el Caribe en la última década, existen
dimensiones del desarrollo que abarcan espacios multinacionales cuyo abordaje desde la planificación,
con aliento integracionista y de cooperación, podría redundar en avances y soluciones.
La propuesta estratégica cuenta con tres componentes básicos: i) la creación de un centro de
conocimiento sobre la planificación del desarrollo, articulado en torno al mecanismo de diálogos sobre
planificación y un repositorio de planes y programas de desarrollo; ii) la incorporación de la perspectiva
regional en la planificación del desarrollo y la gestión pública para el fortalecimiento de la integración y la
cooperación regional, y iii) el desarrollo de capacidades institucionales y humanas para el fortalecimiento de
los Estados en el ámbito de la gestión pública y la planificación.
II. TENDENCIAS Y RETOS DE LA PLANIFICACIÓN
EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
Desde los años cincuenta, primero con el lanzamiento de su programa de formación de funcionarios
gubernamentales y a partir de 1962 a través del ILPES, la CEPAL ha venido contribuyendo al desarrollo
de capacidades en materia de gestión pública y planificación para el desarrollo, principalmente por medio
de cursos, investigaciones y misiones de asesoría en los países de la región. El ILPES fue fundamental en
1
Véase “Planificación para el desarrollo: regreso al futuro. Primer Informe de los Diálogos Ministeriales de
Planificación”. Síntesis (DDR/1), Santiago de Chile, noviembre de 2013.
7
la consolidación de la institucionalidad de las políticas públicas y en el reconocimiento del Estado como
pieza clave en la conducción del proceso de desarrollo, en un entorno de progreso económico y social que
se prolongó hasta fines de los años setenta (apenas interrumpido por la crisis de los precios del petróleo en
los años 1973 y 1974), y que se detuvo abruptamente en la década de 1980.
Mientras el resto del mundo en desarrollo progresaba, en América Latina y el Caribe los años
ochenta y noventa se caracterizaron por un estancamiento o un crecimiento económico muy pausado y
regresiones importantes en materia social. La austeridad fiscal derivada de los programas de ajuste y la
selección de rubros del gasto social y la inversión fija como variables de ajuste propiciaron la desaceleración
de la producción y el aumento del desempleo, la pobreza y la desigualdad en sus diversas manifestaciones.
En ese período la planificación para el desarrollo sufrió un retroceso como instrumento de la política
pública; en muchos países los ministerios de planificación fueron desmantelados o vieron reducidos sus
funciones y sus ámbitos de influencia, bajo la premisa y la promesa equívocas de que el mercado se haría
cargo de reorientar y hacer más eficiente el proceso de desarrollo, mientras el Estado cumpliría un papel
subsidiario, funcional a la preponderancia que adquirirían el sector privado y el mercado.
Acompañando el pensamiento de la CEPAL y en línea con los fundamentos de su naturaleza
como institución dedicada a promover el desarrollo, en esos años el ILPES mantuvo en su discurso la
relevancia de la función del Estado e impulsó la adopción de técnicas modernas de gestión pública, en el
marco de los esfuerzos de los países por el saneamiento de las finanzas públicas, y —en general— el
mejoramiento de la calidad de la gestión del sector público, todo ello en un entorno regional de apertura y
liberalización en que el Estado jugaba un papel secundario. El Instituto se readecuó paulatinamente a un
entorno nuevo y cambiante, y al mismo tiempo perfeccionó, profundizó y acumuló conocimiento en los
temas de políticas presupuestarias, finanzas públicas, deuda pública, gestión por resultados, monitoreo y
evaluación de políticas, programas y proyectos, y planificación estratégica del desarrollo a nivel local.
A. RESURGIMIENTO DE LA PLANIFICACIÓN
En la última década la planificación ha ido ganando prioridad en las agendas de los gobiernos, tanto
nacionales como subnacionales. Las experiencias son variadas, como diversa es la región, pero en la
mayoría de los casos se promueve una planificación renovada, en que se aprecian rasgos comunes:
participación ciudadana, coordinación entre niveles y sectores de gobierno, incorporación de mecanismos
de monitoreo y evaluación de la eficacia y la eficiencia del gasto público, y construcción de visiones de
país de largo plazo, ancladas, en muchos casos, en el cierre de brechas de desarrollo.
Son varios los factores que pueden estar actuando en favor de la recuperación de la planificación
en la región, derivados tanto del acontecer interno como del orden internacional, y asociados tanto a la
coyuntura como a elementos estructurales.
En primer lugar, la evolución de la planificación en la última década se vincula con la búsqueda
que emprende América Latina y el Caribe de un desarrollo integral, amplio, incluyente, ya no concentrado
casi exclusivamente en el crecimiento económico, como solía ocurrir en la planificación de los años
cincuenta y sesenta, sino que abarca todo el espectro del desarrollo sostenible, valorizando el medio
ambiente y basándose en los derechos económicos y sociales. En particular, cabe mencionar la
incorporación paulatina de la consideración del largo plazo en las estrategias de desarrollo y la
importancia de la acción colectiva para beneficio de las próximas generaciones.
8
En segundo término, el empleo de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) como
referencia, patrón e hilo conductor de las políticas públicas en la región ha hecho necesario un esfuerzo de
ordenamiento y planeación gubernamental en torno a las metas de dichos objetivos. El empeño por
acercarse a su cumplimiento ha requerido visión de largo plazo y un resurgimiento del papel del Estado,
como ente articulador de los esfuerzos en una nueva ecuación que lo vincula con la sociedad y el
mercado, como plantea la CEPAL2. La transversalización de los ODM en el ejercicio de políticas públicas
ha otorgado alta prioridad al bienestar social, lo que está incidiendo en las agendas de planificación de
numerosos países, en las que se destacan los objetivos sociales, con enfoques que buscan promover
cambios estructurales para romper patrones de pobreza y desigualdad presentes por décadas. Tratándose
de la desigualdad, el esfuerzo por quebrar tendencias concentradoras de décadas o siglos requiere
políticas de Estado y planificación con visión de largo plazo.
En tercer lugar, la recuperación de la planificación se vincula también con el avance y el
fortalecimiento de la gestión pública en ámbitos muy diversos, como el mejoramiento y la modernización
de los procesos de coordinación, evaluación y monitoreo de las políticas. Precisamente, la intervención de
las políticas públicas fue fundamental para paliar los efectos de la crisis mundial que estalló en 2008. Si
bien el producto de la región sufrió una caída de casi un 2% en 2009, la pobreza y la desigualdad no solo
no empeoraron, sino que se redujeron, gracias a los programas sociales institucionalizados desde los años
noventa y a la implementación de medidas anticíclicas3.
El cuarto factor se vincula justamente con la capacidad que ha construido el Estado para
responder a choques externos, mediante ahorros fiscales derivados de políticas contracíclicas. Ello,
aunado al saneamiento fiscal, ha impulsado la asignación de recursos públicos a proyectos de inversión de
envergadura, como los que demanda el desarrollo de infraestructura. Se trata de un proceso que requiere
planificación, con visión de largo plazo y, en diversas oportunidades, con un enfoque regional que
contribuya a darle contenido a la integración, como ha ocurrido en los casos de la integración eléctrica en
Centroamérica y la ampliación y el fortalecimiento de la infraestructura económica en América del Sur.
El quinto factor está relacionado con la crisis de 2009 que, además de lo ya señalado, ha
promovido una reflexión sobre el legado de un modelo de desarrollo anclado en el mercado que arroja
claroscuros, que no termina por encaminar a la región en una trayectoria de crecimiento incluyente,
poniendo de manifiesto la fragilidad del modelo primario exportador de América del Sur y la
dependencia de la región norte de América Latina y el Caribe respecto del devenir de la economía de
los Estadios Unidos (lo que llama, por cierto, a fortalecer la integración regional). La resistencia de la
desigualdad a disminuir sostenidamente precisa una evaluación de los caminos que se han intentado
para ello y la conclusión es inevitable: abatir las tendencias concentradoras de siglos requiere la
intervención explícita del Estado para provocar rupturas, en un esfuerzo que necesita persistencia
durante largos períodos e instrumentos como la planificación y la prospectiva para avanzar en el
cambio estructural para la igualdad.
2
3
CEPAL, La hora de la igualdad: brechas por cerrar, caminos por abrir (LC/G.2432(SES.33/3)), Santiago de
Chile, 2010.
Véanse CEPAL, Panorama Social de América Latina, 2010 y 2011 y Estudio Económico de América Latina y el
Caribe, 2009 y 2010 [en línea] http://www.cepal.org/publicaciones/search.asp?tipDoc=14&desDoc=Informes anuales.
9
B. EL PAPEL DEL ILPES
La CEPAL posee hoy un mandato claro de los países que gira en torno a la igualdad como
aspiración central del desarrollo, pero también como vía para el crecimiento sostenido. Es decir, la noción
de igualdad es el fin y al mismo tiempo es parte del proceso, que se alimenta de la política pública para
promover rupturas en las tendencias concentradoras de productividad, progreso técnico, ingreso, riqueza y
territorio, a través de la estrategia de cambios estructurales en la política, la sociedad y la economía. En
mayor o menor grado, las agendas nacionales de los países de la región se vuelcan a estos fines, si bien se
reconocen diferencias entre los países, en cuanto a su orientación ideológica, política y económica, la
madurez de sus procesos de desarrollo y la fase y tipo de las reformas implementadas. Una agenda
regional por el desarrollo y la integración basada en estos principios es también deseable y factible.
La próxima renovación, en el seno de las Naciones Unidas, de los compromisos por el desarrollo
mundial, que dará origen a la agenda para el desarrollo post-2015, será una ocasión propicia para que
América Latina y el Caribe ponga en línea con ella sus metas de desarrollo de largo plazo que, vale
destacar, se ajustan y retroalimentan con las aspiraciones de la región. En la discusión sobre la agenda
para el desarrollo post-2015 se proponen tres ejes centrales: derechos humanos, igualdad y sostenibilidad;
se mantienen los principales objetivos y metas de los ODM, bajo el principio de que “nadie sea excluido”,
pero se agregan importantes novedades, como son el crecimiento económico incluyente, el empleo de
calidad, la gobernanza y las instituciones, y la seguridad de la población4.
La planificación ofrece sus funciones básicas —prospectiva, coordinación y evaluación— al
servicio de la agenda post-2015. Su cumplimiento en cada país requiere: i) construir el escenario de largo
plazo de materialización de las metas; ii) coordinar esfuerzos entre sociedad, Estado y mercado, y
iii) establecer mecanismos de seguimiento y evaluación del proceso, para transitar la ruta sostenidamente
y llegar al destino con los indicadores cumplidos. Desde la perspectiva regional, la coordinación es un
vehículo útil para fortalecer los esfuerzos nacionales, mediante mecanismos de cooperación, consolidando
y dando sustancia a una nueva cultura de la integración.
La planificación nacional tiene, en efecto, un correlato a nivel subnacional. Sociedades y gobiernos
estatales, provinciales e incluso municipales planifican su desarrollo y dialogan con la planificación
nacional. También surgen conflictos, algunos complejos, como la gobernanza de los ingentes ingresos
provenientes del auge de los recursos naturales en América del Sur. Los actores locales adquieren
preponderancia y surge la necesidad de coordinar los grandes objetivos que se derivan de los procesos de
planeación a nivel nacional, con los que provienen de las aspiraciones del desarrollo desde los territorios. El
espacio ganado por la planificación en los niveles nacional y subnacional requiere a la vez complementarse
con la dimensión hemisférica, para convertirse en factor de impulso de la integración regional.
La Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) está proveyendo un espacio
de encuentro único en la región, en que se minimizan las diferencias en favor del diálogo y de la
pluralidad y la diversidad como virtudes, en lugar de las diferencias como obstáculos. En ese marco, la
diversidad permite enriquecer el debate y plantear propuestas que apunten a la convergencia. Ello
4
Véanse Grupo de Trabajo de las Naciones Unidas para la Agenda de Desarrollo después de 2015, El futuro que
queremos para todos. Informe para el Secretario General, 2012 [en línea] http://www.un.org/en/development/
desa/policy/untaskteam_undf/unttreport_sp.pdf; y Grupo de Alto Nivel de Personas Eminentes sobre la Agenda
de Desarrollo Post-2015, Una nueva alianza mundial: erradicar la pobreza y transformar las economías a
través del desarrollo sostenible, Naciones Unidas, 2013.
10
significa que el concepto de región toma un nuevo aliento y se convierte en una entidad con sentido
propio, cuya sustancia puede anclarse precisamente en la integración regional, con un énfasis central en la
cooperación, pertinente y necesaria en sí misma y también como expresión de aquella. Una de las razones
de la creación de la CEPAL fue justamente coadyuvar a la integración regional que, hay que reconocerlo,
apenas empieza a mostrar signos de reavivamiento después de décadas de apatía, retroceso y altibajos. En
la última década, la integración parece encontrar un espacio propicio para dar contenido al diálogo
regional y, más recientemente, parece recuperar su impulso5.
En el marco de los esfuerzos integracionistas que impulsan la CELAC y las entidades de
integración subregional, como la UNASUR, el MERCOSUR, la Comunidad Andina, el SICA y la
Comunidad del Caribe (CARICOM), surge la necesidad de planificar el desarrollo regional como un todo,
desde las realidades y aspiraciones de desarrollo de cada país, pero pensando a América Latina y el
Caribe como un cuerpo que no es simplemente la suma de todos los países, sino una región que cobra
impulso propio, que se relaciona con los países que forman parte de ella en lo individual y también con
las instituciones, foros y países del resto del mundo.
III. COMPONENTES DE LA ESTRATEGIA
El objetivo general de la colaboración del ILPES con los países miembros es contribuir al fortalecimiento
del Estado en su ejercicio de planificación y gestión pública para el desarrollo sostenible, mediante servicios
de alto valor agregado en materia de estudios, asesorías, capacitación y fomento de redes y comunidades de
práctica. La preparación de la estrategia y la identificación de sus componentes básicos se sustentan en el
trabajo y el diálogo del ILPES con los países y en una sistematización de sus demandas, tanto en lo referente
a temas y áreas de la planificación, como en cuanto al tipo de servicios que se solicitan.
Se proponen tres componentes que revelan el qué y el cómo de la estrategia. El primero se refiere
al ILPES como entidad articuladora del diálogo y la difusión entre las autoridades de planificación del
conocimiento sobre el perfeccionamiento de la gestión pública y la planificación del desarrollo, mediante
dos sistemas que el Instituto viene ensayando: los diálogos de planificación y el repositorio de planes de
desarrollo. El segundo componente identifica y desarrolla las áreas de la planificación y la gestión pública
que se proponen para el trabajo del ILPES, en el marco de expresiones novedosas de la cooperación y la
integración regional, como ejemplos de lo que se denomina una nueva cultura de la integración. El tercer
componente es la capacitación, actividad central del Instituto, en la que, mediante cursos, asesorías,
capacitación in situ, talleres y redes de expertos y exalumnos y comunidades de práctica, se busca
fortalecer al Estado en dos aspectos clave de su acción: las competencias de su capital humano y la
solvencia de sus instituciones.
5
Véase, por ejemplo, CEPAL, Panorama de la Inserción Internacional de América Latina y el Caribe, 2012
(LC/G.2547-P), Santiago de Chile.
11
A. DIÁLOGOS DE PLANIFICACIÓN Y REPOSITORIO DE PLANES DE DESARROLLO
PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA COOPERACIÓN INTERGUBERNAMENTAL
EN PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN PÚBLICA
El primer componente se orienta a fortalecer la cooperación intergubernamental en materia de
planificación y gestión pública, así como a identificar nuevas áreas, temas y modalidades de colaboración
del ILPES, para incorporarlos en sus servicios de asesoría, estudios, capacitación y fomento de redes y, de
esa manera, responder oportunamente a las prioridades de los países. En esta propuesta se incluyen dos
dimensiones novedosas que contribuyen a tales objetivos: el proceso de diálogos ministeriales sobre
planificación y el repositorio de planes y programas de desarrollo. Se trata de dos instrumentos de lo que
se pretende llegue a constituirse en un centro de conocimiento y recursos integrados sobre la planificación
del desarrollo.
1. Diálogos Ministeriales de Planificación
Con el propósito de potenciar su función como plataforma para la cooperación entre autoridades de
planificación de los países de la región, el ILPES inició en noviembre de 2012 los Diálogos Ministeriales
de Planificación6. Los diálogos se llevan a cabo con un encuadre general de temas que se adapta a cada
caso, según las prioridades, énfasis, madurez y relevancia de la planificación en los países. Se comienza
con la consideración general del renacimiento de la planificación, se abordan sus componentes o
funciones básicas (prospectiva, coordinación y evaluación) y se consulta finalmente sobre las
perspectivas, en el marco de la política y la institucionalidad del país y la fase del desarrollo y la
coyuntura por la que atraviesa.
A través del mecanismo y el proceso descrito, se ofrece un balance del estado del arte de la
planificación para el desarrollo en América Latina y el Caribe, que será un insumo para las estrategias y
pautas de trabajo del ILPES en el próximo cuatrienio. Al mes de septiembre de 2013 se contaba con la
participación de 15 países de la región en el proceso de los diálogos: Argentina, Brasil, Bolivia (Estado
Plurinacional de), Costa Rica, Colombia, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Panamá,
Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay.
Los Diálogos Ministeriales de Planificación han hecho posible un conocimiento detallado de cada
caso nacional, al mismo tiempo que han servido de base para el diseño y la puesta en funcionamiento de
una plataforma de intercambio de experiencias nacionales en cada una de las funciones de la
planificación, así como en sus visiones de conjunto y su proyección en el tiempo. Esta plataforma se
alimentará de la producción simultánea de estudios e investigaciones que permitan construir miradas
comparativas e interpretaciones de conjunto, y que a la vez propicien la integración y el lanzamiento de
innovaciones teórico-prácticas.
Como parte de este proceso, el ILPES propone fortalecer la oferta de cursos internacionales y
nacionales de capacitación en planificación, gobierno y política pública que cumplan los cometidos de
difundir el conocimiento aplicado desarrollado en la región y en el mundo en estas materias, así como
formar recursos humanos competentes e instituciones con crecientes capacidades de aprendizaje.
6
Véase el documento DDR/1, noviembre de 2013.
12
Los resultados de esta primera etapa de los diálogos de planificación sugieren, además, la necesidad
de fortalecer las visiones de conjunto de la planificación, así como desarrollar herramientas especializadas,
en particular en aspectos emergentes de la prospectiva, la evaluación y la coordinación. Estos énfasis
deberán traducirse en los temas y contenidos de los cursos y en el fortalecimiento de las capacidades de
cooperación técnica a los países por parte del ILPES. El conocimiento adquirido en los diálogos se
complementa con un dispositivo electrónico virtual, cuyas características se describen a continuación.
2. Repositorio de Planificación para el Desarrollo
En el marco del resurgimiento del interés por la planificación de mediano y largo plazo, el ILPES propone
sistematizar, en un repositorio virtual, planes y programas de desarrollo (tanto a nivel nacional y
subnacional como sectorial), con el fin de facilitar su difusión y ofrecer herramientas de análisis para los
planificadores y el público interesado. Además, el ILPES plantea dar un valor agregado a este cúmulo de
información, para convertirlo en un instrumento útil en apoyo al ejercicio de la planificación y, en
particular, con el fin de que sirva de foro para el diálogo y las consultas entre las autoridades encargadas
de la planificación en los países de la región. Específicamente sus funciones y propósitos serían:
•
•
•
•
•
•
•
Servir de foro a los organismos de planificación;
Impulsar el intercambio de experiencias, planes, programas y proyectos de desarrollo,
legislación y organización para la planificación;
Analizar en forma permanente los progresos de la planificación en la región y los obstáculos
que enfrenta;
Impulsar los esfuerzos de programación conjunta a nivel regional, subregional y de grupos de
países que permitan fortalecer el proceso de integración latinoamericana y caribeña;
Identificar acciones conjuntas que puedan incorporarse a los planes y programas de desarrollo
nacionales;
Promover el intercambio de técnicos entre los organismos de planificación, y
Promover el intercambio de informaciones y acciones conjuntas.
La información de planes y agendas nacionales de desarrollo, sectoriales y territoriales, visiones
de futuro y evaluaciones de resultados y seguimiento suele estar aislada, dispersa o fragmentada en las
diferentes instituciones gubernamentales. Su vinculación es compleja pues está asociada a tecnologías que
con frecuencia son incompatibles entre sí. Por tanto, la información no está en condiciones de
transformarse en conocimiento. Un repositorio digital permite recolectar la información y ponerla a
disposición de los usuarios, convirtiéndose en un medio para el acceso y la visibilidad, tanto de la
producción documental como del pensamiento gestado en determinada materia.
El repositorio del ILPES ofrecerá en una primera etapa: i) acceso, en un único portal digital, a los
planes, programas y agendas de desarrollo nacionales, sectoriales y subnacionales de los países de la región;
ii) información sistematizada de los planes y programas, presentada de forma accesible, clara y actualizada,
y iii) insumos para realizar análisis comparativos de los planes, su seguimiento y evaluación, identificación
de buenas prácticas e intercambio de experiencias, como apoyo e insumo para el diálogo ministerial y para
detectar oportunidades de cooperación Sur-Sur y Norte-Sur, así como facilitar su implementación.
Se espera que el repositorio pueda ser un lugar de encuentro y de interés permanente de los
referentes de la planificación latinoamericana y caribeña, especialmente de los responsables de la toma de
decisiones en esta materia. A través de la difusión de los temas y aspectos vinculados a la teoría y la
13
práctica de la planificación en la región, se busca elevar el protagonismo de la planificación en el
quehacer de lo público. En la reunión del Consejo Regional de Planificación se ofrecerá un avance de su
desarrollo y sus modalidades de funcionamiento pleno.
En etapas posteriores, se propone orientar el desarrollo del repositorio hacia un esquema
dinámico e interactivo, que incluya la participación y el empoderamiento de esta herramienta por parte de
los planificadores de la región, de modo que se transforme en un Repositorio-Laboratorio de
Planificación, como un vehículo versátil para facilitar el diálogo ministerial, apoyar la ejecución de las
tareas que se acuerden en la reunión del Consejo, transparentarlas y facilitar su seguimiento, consulta y
evaluación. Por otro lado, se busca que sirva como un canal de comunicación único entre los responsables
de la planificación en América Latina y el Caribe, en sus diversos niveles y funciones, así como con la
ciudadanía, la sociedad, la academia, el sector privado y, en general, con los interesados en la
planificación y el desarrollo.
B. LA PERSPECTIVA REGIONAL EN LA PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO
Y LA GESTIÓN PÚBLICA: HACIA UNA NUEVA
CULTURA DE LA INTEGRACIÓN
En la mayoría de los planes de desarrollo de los países de la región, la dimensión internacional se encuentra
ausente o poco considerada. Ello constituye una debilidad en las competencias nacionales, sectoriales o
locales para la preparación de sus respectivos planes. El ILPES propone ofrecer asesoría y capacitación en la
visualización e incorporación de la dimensión de la integración y la cooperación regional en el diseño y el
monitoreo de planes, con el objetivo de considerar sus posibles efectos e impactos.
EL ILPES promueve en su trabajo con los países las visiones y propuestas de la CEPAL para el
desarrollo latinoamericano y caribeño. También impulsa la agenda para el desarrollo de las Naciones
Unidas, adaptándola a las especificidades de la región. La reciente discusión y los acuerdos que se
tomaron en la Asamblea General de las Naciones Unidas sobre la agenda para el desarrollo post-2015
pueden considerarse como principios articuladores de las agendas de desarrollo regional, nacionales y
locales en América Latina y el Caribe. Adaptados a las realidades de los países, con prioridades y énfasis
diversos, los nuevos objetivos mundiales de desarrollo sostenible pueden funcionar como ejes
articuladores de esas agendas de desarrollo de largo plazo y, de esa forma, contribuir a fortalecer la
integración y la cooperación regional.
Para avanzar en ese sentido, se precisa la creación y el desarrollo de capacidades en materia de
planificación con visión de integración regional. El ILPES plantea apoyar los esfuerzos de los países en la
construcción de la noción de América Latina y el Caribe como una región diversa, con una historia
común, afinidades culturales y de idioma, en un espacio físico determinado, formada por países y
territorios, que no es la suma aritmética de ellos, sino un sistema de ecuaciones simultáneas, complejo,
dinámico, con soluciones múltiples, que los países sean capaces de construir, ponderar y poner en práctica
para desarrollar un sentido de pertinencia sobre la base de dos elementos fundamentales: la cooperación y
la integración. En su propuesta de capacitación el ILPES propone desarrollar un curso que aborde los
elementos de la práctica de la planificación en sus dimensiones hemisférica, nacional y subnacional, con
el fin de formar planificadores regionales para fortalecer y profundizar los procesos de planificación,
agregando la dimensión de la integración y la cooperación.
14
La cooperación regional en materia de planificación. Si bien los países de América Latina y el
Caribe no necesariamente comparten enfoques de desarrollo o metodologías de planificación, el
intercambio de experiencias y la cooperación en materia de planificación es fructífero. El ILPES puede
constituirse en una plataforma de cooperación Sur-Sur entre países de la región en temas de planificación.
Como apunta la CEPAL en el documento presentado en la Conferencia sobre el Desarrollo Sostenible en
América Latina y el Caribe: seguimiento de la agenda para el desarrollo después de 2015 y Río+20,
realizada en Bogotá, en marzo de 2013, se requiere un nuevo modelo de desarrollo basado en un cambio
estructural para la igualdad y la sostenibilidad ambiental7. En ese ámbito, la planificación con visión
regional puede ser un instrumento pertinente para el desarrollo de nuevos mecanismos de comercio justo,
la transferencia de tecnología, el financiamiento y la cooperación Sur-Sur y el fortalecimiento de los
mecanismos de participación social.
Los contextos políticos y las estrategias institucionales para el fortalecimiento de la planificación
como herramienta de política y de gestión públicas en América Latina y el Caribe son muy variados y
presentan muy diversos grados de profundidad y maduración. No obstante, se comparte un interés común
por utilizar la planificación como medio para el mejoramiento de la calidad y del impacto de la política
pública. Esta diversidad de grados, enfoques y estructuras se constituye en un valioso activo para el
trabajo del ILPES y la CEPAL, en la medida en que representa un material para el intercambio de
experiencias, la transferencia de conocimiento y la búsqueda de referentes comunes. El componente A de
la estrategia, descrito antes, apunta a este objetivo, a través de diálogos con las entidades de planificación
y el repositorio de planes y programas de desarrollo.
La planificación para el desarrollo a escala latinoamericana y caribeña. Es conocido que
entre los países de la región existen diferencias en sus sistemas políticos, ideologías y métodos y prácticas
para alcanzar el desarrollo. Hay coincidencia en las metas del desarrollo, pero gran heterogeneidad en
cómo lograrlas. Compartir una visión de futuro del conjunto de la región sería beneficioso para todos. En
diversas áreas del desarrollo latinoamericano y caribeño es conveniente el abordaje desde la dimensión
regional, no solo desde los planos nacionales o subnacionales, sino integrando las tres dimensiones
simultáneamente. La planificación puede ser un instrumento útil para apoyar esos esfuerzos. Además, si
los objetivos del desarrollo se articulan en torno al cierre de brechas, como lo plantea la CEPAL en La
hora de la igualdad y en el documento Cambio estructural para la igualdad: una visión integrada del
desarrollo (LC/G.2524(SES.34/3)), 2012), es necesario adoptar una visión de largo plazo que la
planificación tiene en sus raíces y su esencia.
Algunos ejemplos de los retos al desarrollo que podrían enfrentarse con mejores elementos e
instrumentos desde la perspectiva regional y con una visión integracionista son: el cambio climático y la
gestión de riesgo ante desastres naturales, la migración internacional, la seguridad ciudadana frente al
crimen organizado y la amenaza a la gobernabilidad, el desarrollo de la infraestructura económica y
social, el comercio y la inserción en cadenas globales, la innovación y el desarrollo tecnológico, el
desarrollo e integración transfronterizos y la estrategia frente a la inversión extranjera directa, entre otros.
Los países habitualmente trabajan en forma coordinada para crear una visión de conjunto que debe
incorporar la planificación con visión de largo plazo. Promover una visión común para el desarrollo
económico y social de la región latinoamericana y caribeña es una labor en la que el ILPES puede apoyar
los esfuerzos de los países. Los tópicos que se apuntan muestran las ventajas de la práctica del abordaje
conjunto, integrador y regional, con el apoyo de la herramienta de la planificación y la prospectiva.
7
Véase CEPAL, Desarrollo sostenible en América Latina y el Caribe: seguimiento de la agenda de las Naciones
Unidas para el desarrollo post-2015 y Río+20 (LC/L.3590), Santiago de Chile, marzo de 2013.
15
Prospectiva y visión de futuro: hacia una región más integrada. La ausencia de una
dimensión regional en el renacimiento de la planificación en América Latina y el Caribe tiene un correlato
en los ejercicios de prospectiva que también están ganando interés en los gobiernos y otras entidades en la
región. Sería útil incorporar en estos ejercicios de prospectiva la recreación de escenarios de mediano y
largo plazo en que no solo aparezca la imagen deseada o a la que aspira el país, sino además las formas de
inserción en la región (integración) y en el resto del mundo (regionalismo abierto), así como la
prospectiva de la región en su conjunto.
Los estudios sobre el futuro del mundo son casi todos elaborados por instituciones y gobiernos de
países desarrollados. Todos muestran la relevancia de “pensar el futuro”, asunto muy complejo e incierto,
pero imprescindible para labrar el desarrollo, lo que conduce a la necesidad de que la región piense
también en construir su propio futuro. En la mayoría de estos estudios, desde fuera de la región, se piensa
en el futuro de América Latina y el Caribe como testigo y “tomador” de los acontecimientos mundiales, y
mucho menos como actor de la construcción del futuro.
El ILPES plantea la realización de un ejercicio continuo encaminado a la construcción de
escenarios de futuro de la región, entre los que se plantearían visiones deseadas, como una América
Latina y el Caribe más integrada y cohesionada, con avances significativos hacia la reducción de las
desigualdades, la pobreza y las brechas del desarrollo, como se plantea en diversos planes de desarrollo de
largo plazo de la región y en la agenda para el desarrollo post-2015. Este tipo de práctica es de suma
utilidad en el ejercicio de la política pública, en la que, por lo general, no se encuentra incorporada. La
práctica de la prospectiva se ha difundido y consolidado en instituciones académicas, centros de
pensamiento (think tanks) y centros de investigación. Es tiempo de que la mirada de largo aliento se
instale en las administraciones públicas en apoyo a la gestión pública para el desarrollo. El ILPES ofrece
su colaboración en la creación y desarrollo de capacidades, a través de cursos como el que organizó en
2013 sobre prospectiva y gestión para el desarrollo.
1. La nueva gestión pública para el desarrollo
En la última década, el liderazgo del Estado, a través de un renovado papel en la conducción de las
políticas públicas, ha sido fundamental en la disminución de la pobreza, la indigencia y la desigualdad, en
el aumento del empleo en cantidad y calidad, y en la reducción de la inflación a un dígito en la mayoría de
los países. En particular, la inversión pública, que en el pasado ha sido una variable tradicional de ajuste
ante crisis de la demanda, hoy se perfila como un potente antídoto anticíclico, pues se tiene certeza sobre
su importancia para impulsar el desarrollo de manera sostenida. La tasa de inversión es aún insuficiente
en la región, pero en diversos países el componente público de la formación de capital muestra signos
alentadores en los últimos años, especialmente la dirigida al fortalecimiento de la infraestructura
económica y social8.
Dicho proceso ha sido impulsado por el avance y el fortalecimiento de la gestión pública. Los
esquemas de gestión y presupuestación basados en resultados se generalizan en los países para apoyar la
eficiencia del sector público, lo que favorece progresos de amplio espectro en el saneamiento de las
finanzas públicas, la transparencia del ejercicio fiscal, la eficiencia y la rendición de cuentas, el
mejoramiento de la ejecución del presupuesto, la disminución del peso de la deuda pública, y la
8
Véase CEPAL, Estudio Económico de América Latina y el Caribe, 2012 (LC/G.2546-P), Santiago de Chile,
2012; J. Máttar y Perrotti, “Planificación y desarrollo: historia y perspectivas para la agenda de igualdad en
América Latina y el Caribe”, Santiago de Chile, 2103, en prensa.
16
modernización de los procesos de planeación, ejecución y monitoreo. Al mismo tiempo, tales esquemas
coadyuvan (en parte, debido a la recuperación de la inversión pública, cuya ejecución debe planificarse)
al resurgimiento de las estrategias de planificación de mediano y largo plazo, con énfasis en el desarrollo
integral, que incorpora lo económico, lo social y lo ambiental. Cabe mencionar el papel que viene
ejerciendo en los países de la región la sociedad civil que, con intensidades y modalidades de expresión
distintas, pregunta, exige, propone y demanda una gestión pública de calidad, transparente y participativa.
Los desafíos regionales pendientes y futuros en torno al desarrollo son grandes y exigen que los
Estados fortalezcan sus herramientas de formulación e implementación de las políticas públicas, sobre
todo aquellas que proporcionan confianza y legitimidad frente a la ciudadanía respecto de la calidad del
gasto público. Un Estado orientado al desarrollo tiene la capacidad de formular e implementar estrategias
para alcanzar metas económicas y sociales, apoyándose sobre instituciones públicas eficientes y eficaces
que minimizan la burocracia y operan con probidad, transparencia y un alto grado de rendición de
cuentas, en el marco del Estado de derecho.
La capacidad de formular e implementar estrategias involucra a actores dentro y fuera del Estado;
depende de factores institucionales y estructurales, y de las relaciones entre actores. La capacidad
institucional de los gobiernos —la administración pública— se cimenta sobre procesos de fortalecimiento
de los sistemas de gestión pública y del capital humano público. Buenas políticas públicas se
complementan con instituciones públicas fortalecidas. El debate contemporáneo sobre la legitimidad del
Estado se basa en un modelo legal racional y en los productos y resultados de las políticas públicas. En un
régimen democrático, la capacidad del Estado de entregar buenos servicios y de solucionar problemas
colectivos en forma eficiente se vuelve central.
a)
Gobierno digital y apertura gubernamental: las TIC y la gestión pública
El ILPES propone apoyar a los países en la formulación y elaboración de sus propios planes de
acción en estas materias para lograr más y mejor democracia, incentivando la colaboración activa entre
las entidades y órganos del gobierno en todos los niveles, y entre estos y los ciudadanos. El Instituto
plantea colaborar con las instituciones públicas para enfocar los esfuerzos en las necesidades de las
personas, en sus manifestaciones, en sus estructuras y en sus procesos, para hacerse cargo de las críticas
procedentes de una ciudadanía deseosa de participar, pero que opera con nuevas reglas y tiempos
diferentes a los establecidos hasta ahora. La premisa del trabajo conjunto y colaborativo a través de las
distintas herramientas y canales que ofrecen las tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC)
provoca un cambio radical en el paradigma de la cultura organizacional pública, que afecta la dinámica de
generación y prestación de los servicios públicos.
Las modalidades de intervención abarcan las investigaciones sobre la materia9, en que el ILPES
ha sido pionero, las asesorías técnicas, el desarrollo de comunidades de expertos y redes para facilitar el
intercambio de experiencias y buenas prácticas, y el dictado de cursos de capacitación, como los que ya se
han llevado a cabo en varios países de la región.
9
Algunas publicaciones recientes en estas temáticas son “El desafío hacia el gobierno abierto en la hora de la
igualdad”, Documentos de Proyecto ILPES-@LIS2, y “Datos abiertos: Un nuevo desafío para los gobiernos de
la región”, serie Gestión Pública, Nº 74 (LC/L.3464; LC/IP/L.313), Santiago de Chile, marzo de 2012.
17
b)
Seguimiento, monitoreo y evaluación de las políticas públicas
La actividad de evaluación se puede plantear como una valoración en tres niveles articulados del
quehacer público: macro (evalúa las prioridades políticas de largo y mediano plazo), meso (se enfoca en
evaluar la política sectorial e intersectorial de mediano plazo y la institucionalidad pública que la opera) y
micro (se centra en la medición de procesos de gestión y desempeño de corto plazo). Definida de esta
manera, la evaluación se convierte en un mecanismo articulador y transversal, pues tiene el potencial de
vincular los contenidos de formulación de las políticas públicas con su implementación, con la gestión de
los recursos y con los efectos sociales, en una interacción entre los distintos sectores de gobierno.
No obstante lo anterior, la institucionalización de los sistemas de monitoreo y evaluación, y de sus
funciones no ha sido fácil en la región, pues requiere de un compromiso de los niveles más altos del sector
público y el apoyo de las autoridades políticas. Si bien se observan avances en los sistemas de evaluación y
monitoreo de los programas públicos en los países, aún existen numerosos desafíos, tales como:
i) institucionalizar los sistemas y funciones de monitoreo y evaluación; ii) implementar condiciones básicas
para una correcta puesta en marcha y operación de los sistemas de monitoreo y evaluación (sistemas de
incentivos adecuados, capacitación continua de gerentes y funcionarios de las dependencias de gobierno,
existencia de un fundamento legal con definición clara de las funciones y responsabilidades de los actores
principales, entre otras); iii) superar las deficiencias técnicas y administrativas de las evaluaciones, y
iv) vincular el proceso de evaluación a la planificación, el presupuesto y la creación de valor público.
El ILPES propone apoyar a los países en su esfuerzo por enfrentar estos desafíos. Las
modalidades de intervención abarcan las investigaciones sobre la materia —incluida la sistematización de
buenas prácticas en la institucionalización de la función y en el desarrollo de metodologías evaluativas y
sistemas de seguimiento—, las asesorías técnicas, el desarrollo de comunidades de expertos y redes para
facilitar el intercambio de experiencias y buenas prácticas, y el dictado de cursos de capacitación, como
los que ya se han llevado a cabo en varios países de la región.
c)
Gestión presupuestaria con enfoque de resultados
El ILPES ha trabajado la política presupuestaria como herramienta estratégica del desarrollo, en el
marco de una política fiscal redistributiva y activa, y ha sido pionero en analizar los desarrollos empíricos en
este campo en los países de la región y en brindarles apoyo en programas de cooperación técnica.
Mediante el presupuesto basado en resultados se busca que los decisores clave consideren en
forma sistemática los objetivos previstos, así como los resultados alcanzados por los programas y las
políticas públicas a lo largo de todo el ciclo presupuestario. En un nivel más operativo, el presupuesto
basado en resultados implica institucionalizar la generación de información de desempeño. Su
implementación significa transitar de un ciclo presupuestario basado en la formulación, discusión,
ejecución y evaluación de partidas presupuestarias, a otro basado en los niveles de bienes y servicios
(productos) que las instituciones proveen a los ciudadanos. Los decisores clave son los responsables de
definir sus solicitudes presupuestarias sobre la base de niveles de producción de bienes y servicios. Este
cambio de enfoque se encamina a provocar un aumento de la calidad del ciclo presupuestario: es posible,
en teoría, asignar recursos en función de las prioridades de las políticas y analizar el impacto de los
aumentos o disminuciones de recursos sobre los niveles de producción de bienes y servicios públicos.
El ILPES propone seguir apoyando a los países en este campo central de la gestión pública
orientada al desarrollo. Las modalidades de intervención abarcan las investigaciones sobre la materia, las
18
asesorías técnicas, el desarrollo de comunidades de expertos y redes para facilitar el intercambio de
experiencias y buenas prácticas, y el dictado de cursos de capacitación.
d)
Sistemas de gestión pública eficaces, eficientes y orientados al desarrollo y a la ciudadanía
La transparencia y la rendición de cuentas son requisitos indispensables del funcionamiento de los
gobiernos democráticos, lo que exige ofrecer una respuesta clara, transparente y precisa sobre los resultados
del gasto y de la inversión de los recursos públicos tanto centrales como locales, a fin de mejorar los niveles
de bienestar de los ciudadanos. En el marco del desarrollo económico, político y social sostenibles al que
aspiran los habitantes de la región para mejorar su calidad de vida, la gestión para resultados se ha relevado
significativamente en las agendas de los gobiernos de América Latina y el Caribe.
Lo anterior implica un cambio sustancial de los modelos de gestión burocráticos tradicionales,
caracterizados por un énfasis en los insumos del proceso y en el control formal, para avanzar hacia
esquemas de gestión por resultados con los que se busca mejorar el impacto de la acción pública y en los
que lo relevante es la obtención de resultados con estándares de calidad, mediante la planificación y la
definición de indicadores de desempeño.
El movimiento hacia esquemas de gestión para resultados implica una modernización y
transformación de los distintos sistemas de gestión pública, tanto en relación a los insumos como a los
procesos de producción, tales como la gestión de los recursos materiales y humanos, y los sistemas de
presupuesto, planificación, seguimiento y evaluación, y de gestión institucional y de programas y proyectos.
El ILPES propone apoyar a los países en sus procesos de implementación de esquemas de gestión
para resultados. Las modalidades de intervención abarcan las investigaciones sobre la materia, las
asesorías técnicas, el desarrollo de comunidades de expertos y la participación en ellas, y el dictado de
cursos de capacitación, como los que ya se han llevado a cabo en varios países de la región.
2. La visión y planificación de largo plazo
a)
Prospectiva para el desarrollo y la integración regional
La prospectiva, si bien se encarga de explorar el futuro, aparece al inicio del ejercicio de
planificación del desarrollo. Es fundamental para verificar la pertinencia y la factibilidad de materializar
las aspiraciones de la sociedad en el futuro y también contribuye a identificar los posibles caminos que es
necesario recorrer en ese empeño. En la última década su uso se ha extendido en el mundo, y en América
Latina ha cobrado relevancia principalmente en las instituciones académicas y de investigación. La
CEPAL afirma que llegó la hora de la igualdad y el ILPES sostiene que es tiempo de incorporar esta
herramienta al quehacer de lo público, para elevar la probabilidad de cerrar las brechas y aspirar a un
desarrollo con igualdad.
El interés por valerse de visiones de largo plazo para orientar las decisiones de política pública se
hace visible a través de la cantidad y diversidad de ejercicios de visión de futuro que han realizado al
menos 12 gobiernos de otros tantos países de la región en el período reciente. No obstante, a diferencia de
lo que ocurría en los años cincuenta, es notable la ausencia de una mirada de América Latina y el Caribe
como conjunto. De la presencia de este interés nacional por hacer uso de visiones de desarrollo de largo
plazo y de la ausencia de una mirada continental deben derivar las directrices fundamentales que se
proponen para el trabajo del ILPES en este tema.
19
Los contextos mundial, continental, nacional y local están, y continuarán estando, marcados por
la incertidumbre. Las vías de salida a la crisis siguen siendo inciertas, así como siguen siendo
desconocidos los nuevos equilibrios económicos globales que surgirán de ella. La dinámica del cambio
climático y sus repercusiones mundiales y regionales alterarán los parámetros del crecimiento económico
y del desarrollo. El proceso de maduración democrática regional impondrá desafíos políticos y seguirá
levantando renovadas demandas sociales. El ciclo de los mercados mundiales de recursos naturales
continuará su movimiento y mantendrá vigente el desafío de realizar cambios estructurales y de atender a
deudas ambientales acumuladas.
Si bien estos desafíos interpelan al conjunto de la sociedad y de la economía, no se debe pasar por
alto el papel que deberían desempeñar el Estado, la política pública y el ciclo de la gestión pública. El
ILPES y la CEPAL, desde su ámbito de acción, se interrogan y buscan responder adecuadamente a los
desafíos y las oportunidades que abre este novedoso contexto.
El escenario descrito mantiene y ratifica la validez de la misión institucional del ILPES, aunque
hace necesario revisar algunas de sus estrategias de trabajo. En el actual punto de inflexión, contribuir al
mejoramiento de la calidad de la gestión pública significa incorporar la prospectiva como un instrumento
de política pública con enorme potencial. Interesa desarrollarla como una herramienta que contribuya a la
compleja articulación entre las distintas escalas (temporales y espaciales) de la política pública, así como
entre los diversos sectores. Parece indispensable incorporar los aportes de la prospectiva, adaptarlos y
desarrollarlos para contribuir a la elaboración de respuestas adecuadas al desafío de crear condiciones
para una gobernanza multiescalar y pluridimensional del desarrollo.
El ILPES ha articulado colaboraciones con algunos de los centros de prospectiva más
consolidados de la región, y ha acompañado sus iniciativas de capacitación, asistencia técnica e
investigación. Se considera vital la ampliación y consolidación de estas redes de trabajo, para el
desarrollo de información, conocimiento y capacidades de prospectiva en América Latina y el Caribe10.
Las directrices que se proponen para el trabajo que el ILPES puede realizar con los Estados en
materia de prospectiva son cuatro:
10
•
Impulsar la articulación de la prospectiva con la política pública, con el objetivo de contribuir
a la construcción de procesos de desarrollo socioeconómico sostenibles;
•
Promover la mirada de futuro desde los distintos temas y problemas del desarrollo que se trabajan
en el sistema de la CEPAL, especialmente en cuanto a la evolución del cierre de brechas;
•
Orientar la prospectiva a procesos intersectoriales y multiescalares que se articulen y
dialoguen con los múltiples trabajos de prospectiva enfocados a temas específicos (territorio,
ciencia y tecnología, población, energía e infraestructura, entre otros), contribuyendo a
valorizarlos, y
El ILPES ha iniciado una línea de trabajo en prospectiva, que incluye asesorías, capacitación e investigación
aplicada. Un detalle de las actividades desplegadas puede verse en “Fortalecimiento de las capacidades en la
gestión pública y la planificación para el desarrollo con igualdad en América Latina y el Caribe”, Informe de
actividades del ILPES 2008-2013 (LC/L.3688(CRP.14/3)). Entre las publicaciones, véanse L. M. Cuervo,
“Prospectiva económica: una primera aproximación al estado del arte”, serie Gestión Pública, Nº 76
(LC/L.3485), Santiago de Chile, CEPAL, 2012; y CEPAL, Prospectiva y desarrollo: el clima de la igualdad en
América Latina y el Caribe (LC/G.2579), colección La Hora de la Igualdad, Santiago de Chile, 2012.
20
•
b)
Fortalecer en forma simultánea y equilibrada las tareas de investigación (conocimiento del estado
del arte e incorporación de innovaciones y progresos en la prospectiva), cooperación técnica
(articulación entre el progreso general del saber en prospectiva y su empleo práctico y concreto en
la política pública) y capacitación (creación de competencias y habilidades en los sujetos
institucionales, políticos y sociales interesados en construir futuros de desarrollo sostenible).
Planificación de la inversión en infraestructura para el desarrollo
El fortalecimiento de la inversión en calidad y cantidad es condición sine qua non para el cambio
estructural orientado al desarrollo con igualdad. En la última década, el promedio de la relación de la
inversión agregada respecto del producto fue inferior al 20%, aunque mostró una tendencia a mejorar
hacia el final del período hasta alcanzar el 21% del PIB. La recuperación de la inversión se ha debido al
ciclo de crecimiento de la década pasada (especialmente del período comprendido entre 2002 y 2008, en
que el PIB aumentó un 3% como promedio anual) y a las buenas expectativas de crecimiento y
estabilidad de la región, lo que ha incidido especialmente en los flujos de capital privado y de inversión
extranjera directa a proyectos en una variedad de sectores.
En el caso de la inversión pública, además de los factores señalados, el aumento se explica por el
repunte de los ingresos públicos (particularmente en América del Sur), como resultado de la creciente
demanda de materias primas y productos vinculados a la extracción de recursos naturales. Entre otros
efectos, esta demanda incrementó los ingresos públicos por medio de los impuestos y de las retribuciones
de las empresas públicas involucradas en la actividad primaria exportadora. A pesar de esta tendencia, la
inversión pública en infraestructura sigue siendo de un nivel menor al necesario para sostener un
crecimiento económico adecuado para superar brechas y asegurar un desarrollo sostenido11. Esta
insuficiencia se observa tanto en la dimensión interna (diferencia entre la provisión de infraestructura y la
demanda de los servicios asociados) como externa (distancia que separa a la región de los países
desarrollados y de países del sudeste de Asia, e incluso del Oriente Medio y el norte de África)12.
Una apropiada infraestructura es esencial para la competitividad y constituye un componente e
impulsor central de la cohesión e integración a nivel subnacional, nacional y continental. La planificación
es fundamental como herramienta para la definición de en qué y dónde invertir, especialmente teniendo
presente que los procesos de inversión involucran montos de recursos considerables y requieren años de
diseño y ejecución. La inversión en infraestructura otorga la oportunidad de fortalecer el desarrollo y la
integración regional, debido a las magnitudes que demanda este tipo de inversión, a las necesidades
similares que enfrentan los países en esta materia y al hecho de que muchas veces las obras y sus
beneficios traspasan las fronteras, como ocurre, por ejemplo, con las líneas de transmisión eléctrica, las
carreteras, las vías férreas o los puertos que, aunque se localizan en un país, están disponibles para servir
al comercio de varios países. La planificación es un instrumento que puede facilitar el diseño y la
ejecución de este tipo de estrategias, agregando las dimensiones ambiental y de cooperación e integración
para el desarrollo de infraestructura verde.
11
12
D. Perrotti y R. Sánchez, “La brecha de infraestructura en América Latina y el Caribe”, serie Recursos Naturales
e Infraestructura, Nº 153 (LC/L.3342), Santiago de Chile, 2011; L. Lucioni, , “La provisión de infraestructura en
América Latina: tendencias, inversiones y financiamiento”, serie Macroeconomía del Desarrollo, Nº 72
(LC/L.2981-P), Santiago de Chile, CEPAL, 2009; C. Calderón y L. Servén, “The effects of infrastructure
development on growth and income distribution”, Working Paper, Nº 270, Santiago de Chile, Banco Central de
Chile, 2004.
Luis Felipe Jiménez y Sandra Manuelito, “Rasgos estilizados de la relación entre inversión y crecimiento en
América Latina y el Caribe 1980-2012”, serie Macroeconomía del Desarrollo, No136 (LC/L.3704), Santiago de
Chile, CEPAL, 2013.
21
c)
Gestión estratégica de los proyectos de inversión: los sistemas nacionales de inversión pública
La evaluación de proyectos de inversión pública es parte importante del acervo de sistemas
administrativos destinados a evaluar la gestión del Estado. Los sistemas nacionales de inversión pública
(SNIP), con cobertura y resultados variables, se han venido desarrollando en la mayoría de los países de
la región desde los años ochenta. El ILPES ha apoyado por más de dos décadas a los países en el
desarrollo y fortalecimiento de los SNIP, tanto a nivel nacional como subnacional, a través de asesoría
técnica, capacitación especializada y formación de redes (RedSNIP).
Se han logrado avances en los sistemas de evaluación y monitoreo de proyectos de inversión
pública en un número importante de países de la región13. No obstante, otros enfrentan desafíos para la
plena consolidación de sus SNIP, por lo que el ILPES propone brindar sus servicios para apoyar estos
esfuerzos, particularmente en: i) el perfeccionamiento permanente de los cuerpos técnicos en el ámbito de
la formulación y evaluación privada y social de proyectos; ii) la modernización de los sistemas de
información (bancos de proyectos), incorporando los avances de las tecnologías de la información y las
comunicaciones para mejorar la eficacia, eficiencia y transparencia en el manejo de la información, por
ejemplo, en el sentido de adherir a iniciativas de gobierno abierto y utilizar la computación “en la nube”;
iii) el fortalecimiento de la transparencia, considerando la entrega de información a la ciudadanía sobre
los proyectos y programas presentados, evaluados, aprobados y ejecutados; iv) la mejora de las
metodologías de evaluación socioeconómica de proyectos y su integración en el proceso de toma de
decisiones sobre la inversión a corto y mediano plazo; v) la incorporación plena en el presupuesto de las
inversiones, costos de mantenimiento y gastos de operación, estableciendo marcos y compromisos
presupuestarios de mediano plazo a fin de garantizar el financiamiento necesario para concluir obras con
plazos de ejecución que superen el año fiscal; vi) la mejora de los sistemas de seguimiento físicofinanciero de los proyectos y las inversiones, y su incorporación a los sistemas integrados de gestión
financiera globales, y vii) la institucionalización de la evaluación ex post.
Las modalidades de intervención abarcan las investigaciones sobre la materia, la sistematización
de buenas prácticas, las asesorías técnicas, el desarrollo de comunidades de expertos y redes para facilitar
el intercambio de experiencias y buenas prácticas, y el dictado de cursos de capacitación.
3. Coordinación entre niveles de gobierno: de la agenda global a la acción local
La desigualdad en América Latina y el Caribe tiene claras expresiones geográficas: coexisten áreas que
exhiben avanzados niveles de desarrollo económico y social junto con áreas que registran fuertes rezagos
socioeconómicos y ambientales. No ocurre solo que la pobreza y la desigualdad se reflejen
geográficamente sino que, a su vez, esta configuración socioespacial desigual influye en las capacidades
de desarrollo de los países como un todo.
Una interpretación geográfico-relacional de las desigualdades sociales permite concebir las
condiciones de rezago de los territorios como derivadas de procesos históricos específicos de inserción o
exclusión o bien de atraso o progreso respecto de la nación en su conjunto. De esta forma, la situación de
rezago no es atribuible exclusivamente a factores internos de los territorios, sino que debe visualizarse
desde un punto de vista relacional con el resto del país, o inclusive con escalas que superan a la nacional.
13
Véase ILPES, Panorama de la Gestión Pública 2013, Santiago de Chile, en prensa.
22
Esta perspectiva permitiría sustentar nuevas iniciativas de políticas nacionales de desarrollo
territorial en América Latina y el Caribe, que incorporen el carácter relacional de las desigualdades
territoriales. Por otra parte, es fundamental la participación de las autoridades de los gobiernos
subnacionales y las comunidades de los territorios en el diseño y ejecución de las políticas. Entre las
novedades presentes en la discusión sobre la agenda para el desarrollo post-2015 está el reconocimiento
de la importancia del papel de las autoridades locales en la implementación de la agenda. Como se
sostiene en uno de los informes, las autoridades locales constituyen un puente vital entre los gobiernos
nacionales, las comunidades y los ciudadanos y tendrán un papel crítico en la nueva alianza global y en
definir las prioridades, ejecutar planes, monitorear resultados e involucrar a las comunidades y empresas
de la localidad14.
Tomando en consideración lo anterior, se plantean a continuación un conjunto de lineamientos
estratégicos para la labor del ILPES de promover la agenda de las Naciones Unidas para el desarrollo en
la planificación y las políticas territoriales de América Latina y el Caribe.
a)
La agenda para el desarrollo post-2015 en el territorio
En el proceso de reflexión de las Naciones Unidas sobre la agenda para el desarrollo post-2015 se
ha colocado la igualdad como un componente fundamental, incluyéndola entre los tres principios
centrales en que se basa, junto con los derechos humanos y la sostenibilidad. El Equipo de Tareas del
Sistema de las Naciones Unidas sobre la Agenda de las Naciones Unidas para el Desarrollo después de
2015 plantea que las estrategias nacionales, locales y regionales deberán basarse en evidencia y
comprensión de la naturaleza interconectada y estructural de las desigualdades, y deberán ser diseñadas y
monitoreadas con un completo involucramiento de aquellos excluidos15.
El principal resultado del trabajo del ILPES en torno a la Declaración del Milenio es la alineación
de la gestión pública local con la agenda mundial del desarrollo. En ese sentido, los Objetivos de
Desarrollo del Milenio (ODM) o los futuros objetivos de desarrollo sostenible representan los ejes que
orientan las prioridades de las políticas públicas para el desarrollo.
La creación de una red en torno al tema y la formación de alianzas estratégicas con gobiernos
subnacionales, con los organismos del sistema de las Naciones Unidas y con organismos internacionales
de cooperación conforman junto con el ILPES un espacio de diálogo, formación, capacitación e
intercambio de experiencias.
En ese sentido, el ILPES busca promover la coordinación entre distintos niveles de gobierno en
torno a los ODM, y como líneas de trabajo futuro propone:
14
15
•
Desarrollar una guía de buenas prácticas de planificación en que se entreguen recomendaciones sobre
cómo incorporar los ODM en planes de desarrollo locales, incluidos las metas y los indicadores;
•
Realizar un análisis sobre el monitoreo en América Latina y el Caribe de los indicadores para la
agenda para los objetivos de desarrollo sostenible de la agenda para el desarrollo post-2015 y
disponer de una visión anticipada sobre las limitaciones y potencialidades de la región en el
seguimiento de los indicadores y la capacidad de gestión pública para implementar la nueva
agenda para el desarrollo post-2015;
Véase Una nueva alianza mundial, op. cit., pág. 22.
Véase El futuro que queremos para todos, op. cit.
23
b)
•
Mantener el fortalecimiento de las capacidades y la sensibilización para la alineación de los objetivos
de desarrollo sostenible y los planes de desarrollo, a través de cursos presenciales y a distancia, y
•
Realizar un encuentro internacional sobre diálogos regionales para la planificación centrada en los
objetivos de desarrollo sostenible.
Descentralización para fortalecer la capacidad local de la gestión del desarrollo
América Latina y el Caribe tiene ya una experiencia de varias décadas ensayando caminos en busca
de la descentralización de la gestión pública y el fortalecimiento de la capacidad local de administración de
los asuntos públicos. Los caminos han sido muy variados, en concordancia con la amplia gama de formas de
organización político-administrativa presentes en la región, donde existen países federales y países unitarios
o centralizados. Los argumentos en favor de la descentralización son claros: reduce la distancia entre el
gobierno y los ciudadanos, permite asignar más eficientemente los recursos y las capacidades, introduce
mayor competencia entre las jurisdicciones y, por ende, mejora la eficiencia del sector público. De esta
manera, la descentralización promete consolidar y profundizar la democracia.
Las políticas públicas deben combinar un financiamiento que mejore el acceso de la ciudadanía a
las prestaciones sociales, en forma eficiente, solidaria, oportuna y universal, con el nivel de gobierno más
adecuado para esta provisión. Este debiera ser el eje del pacto fiscal, que requiere de un trabajo
permanente orientado a lograr consensos crecientes en cada uno de los aspectos involucrados, en un
contexto de mayores demandas de transparencia en el uso de los recursos y mayores exigencias en
materia de rendición de cuentas. Para contar con políticas públicas acordes a los desafíos que se enfrentan
se requiere de un aprendizaje continuo y la actualización permanente de las formas de intervención
necesarias para superar la pobreza y la desigualdad y aumentar el sentido de pertenencia a una economía
en crecimiento.
La estrategia del ILPES en materia de descentralización se orienta a:
c)
•
Producir estudios en que se aborde la definición de las condiciones, modalidades y niveles del
Estado necesarios para la provisión óptima de los servicios esenciales a la población (salud,
saneamiento básico, educación y seguridad pública, entre otros);
•
Desarrollar capacidades para profundizar el vínculo entre la planificación territorial, la
definición de competencias y las funciones por niveles del Estado, así como la gestión
descentralizada de recursos naturales como el agua y el suelo, y
•
Fortalecer competencias en materia de diseño e implementación de esquemas descentralizados
de financiamiento para el desarrollo local.
Desarrollo y cooperación transfronterizos
La intensificación de las relaciones comerciales, políticas y culturales en zonas de frontera, así
como las relaciones entre ciudades y regiones de diferentes países del continente, llaman la atención sobre
la necesidad de considerar desafíos con miras a la generación de políticas especiales de desarrollo
territorial desde una perspectiva continental y de integración latinoamericana, lo que implica abordar
aspectos de confianza, cooperación, identidades culturales, marcos institucionales y legales, entre otros.
El escenario de impulso a la integración que se está conformando en América Latina y el Caribe
24
constituye entonces una oportunidad para incorporar la dimensión territorial en las agendas de los
diálogos intergubernamentales.
Se requiere por tanto maximizar los esfuerzos y las coordinaciones multiescalares que permitan
generar sinergias y otorgar coherencia y efectividad a las estrategias y políticas de desarrollo territorial.
En particular, deben integrarse las estrategias y políticas elaboradas desde marcos nacionales, que velan
por el conjunto de los territorios, con las estrategias y políticas emanadas de escalas regionales locales,
que enfrentan contextos y procesos específicos y diferenciados.
La integración fronteriza constituye una estrategia política clave para el desarrollo económico y
social, la gobernabilidad democrática y la reducción de asimetrías, y a la vez favorece mayores
condiciones de igualdad para la transformación productiva y la inserción de las regiones de frontera en la
economía internacional contemporánea. El ILPES propone desplegar líneas de cooperación técnica y
capacitación en torno al análisis de zonas fronterizas (en la región existen 36 fronteras entre países, con
una longitud de 41.000 km) e identificar instrumentos que contribuyan al diseño, ejecución, monitoreo y
evaluación de estrategias, planes y proyectos de desarrollo, con el propósito de fortalecer esas zonas,
como un ejercicio de integración microrregional, en el marco de la integración regional continental.
Los países de América Latina y el Caribe han acordado que, en el horizonte de largo plazo,
igualdad, crecimiento económico y sostenibilidad ambiental deben ir de la mano, apoyarse mutuamente y
reforzarse en una dialéctica virtuosa16. La integración regional ofrece un nuevo espacio para la creación de
consensos que sustenten las acciones públicas destinadas a disminuir la desigualdad. La integración
fronteriza logra conjugarse dentro de esta proyección; las fronteras son un interesante laboratorio de
experimentación social de la integración, al mismo tiempo que permiten la aplicación de acciones y políticas
públicas diferenciadas y selectivas para una transformación productiva con equidad socioterritorial.
d)
Desarrollo productivo, competitividad y políticas de redistribución territorial
El impulso de zonas o territorios en condición de rezago debe tener como uno de sus pilares
centrales los procesos de cambio estructural sostenidos, sobre la base del mejoramiento de la
competitividad sistémica y de la innovación. El cambio estructural implica, entre otras dimensiones, la
reducción de la elevada heterogeneidad de las estructuras productivas, para lo que se requiere de políticas
industriales que promuevan sectores innovadores (eficiencia schumpeteriana), y encadenamientos y
generación de empleos (eficiencia keynesiana)17.
Ello plantea, en primer término, la necesidad de implementar políticas de provisión de
infraestructura básica promotoras de integración interna y externa, que contribuyan simultáneamente al
fortalecimiento de la cohesión socioterritorial y de la competitividad territorial (tales como los corredores
de desarrollo). En segundo lugar, se plantea la relevancia de promover el comercio inclusivo en términos
territoriales a partir fundamentalmente de políticas de reforzamiento y ampliación de cadenas de valor
internas y externas18, procurando articular las actuales políticas de aglomeraciones productivas (clusters)
con políticas de competitividad territorial.
16
17
18
CEPAL, La hora de la igualdad, op.cit..
CEPAL, Cambio estructural para la igualdad: una visión integrada del desarrollo (LC/G.2524(SES.34/3),
Santiago de Chile, 2012.
CEPAL, Comercio internacional y desarrollo inclusivo. Construyendo sinergias (LC/G.2562), Santiago de
Chile, 2013; y Panorama de la Inserción Internacional de América Latina y el Caribe, 2013 (LC/G.2578-P),
Santiago de Chile, 2013.
25
Entre las alternativas pueden considerarse los fondos de cohesión territorial, de carácter
redistributivo, que apoyen programas integrales de intervención a partir de un diagnóstico de brechas y de
la elaboración de tipologías territoriales que permitan diferenciar las iniciativas públicas. Como fuentes
especiales de recursos para financiar procesos inclusivos de desarrollo regional se pueden utilizar las
regalías aplicadas a la explotación de ciertos recursos naturales, canalizando así recursos que, más que
quedar solamente destinados al territorio específico donde se realiza la actividad productiva, deben
incorporarse a un fondo nacional distributivo.
e)
Ordenamiento territorial y valorización del medio ambiente
El ordenamiento territorial se puede concebir como una forma de planificación, con horizonte de
largo plazo y objetivos asociados a la organización del uso y ocupación del territorio con un fin social.
Por eso en la dinámica del cambio estructural para la igualdad territorial el ordenamiento territorial es
fundamental para desarrollar las profundas transformaciones espaciales requeridas, tanto a nivel de
personas como de factores del desarrollo e infraestructura.
El ordenamiento territorial apunta a la generación de consensos y a la materialización de los
objetivos que se plantean de manera comunitaria. Prioriza el aprovechamiento social de los recursos en
pos del interés público, resaltando el rol social del uso del suelo, la gestión de los riesgos, el diseño y
desarrollo de sistemas de asentamientos humanos y la gestión de los conflictos por el uso del suelo, entre
otros aspectos.
Las políticas de ordenamiento territorial aún exhiben deficiencias importantes en lo referente a
los instrumentos, la gestión y la institucionalidad, lo que se evidencia en factores como la
sobredimensionada orientación legalista de la práctica del ordenamiento territorial y la forma todavía
poco clara en que se expresan las políticas para orientar el uso del suelo en el sector rural. Es por ello que
la integralidad del proceso de planificación territorial representa un desafío relevante, pues muchos
territorios de América Latina aún deben realizar profundas transformaciones en sus sistemas productivos,
sociales, culturales y de infraestructura, y para ello se requiere que exista una vinculación más estrecha
entre la planificación del desarrollo y la práctica del ordenamiento territorial, que hasta ahora ha puesto el
énfasis casi exclusivamente en aspectos físicos y de infraestructura.
El ILPES propone concentrar el trabajo en materia de ordenamiento territorial en la profundización
de los siguientes aspectos:
•
Fortalecer las competencias para el análisis metodológico, teórico y de gestión de las políticas
públicas de ordenamiento territorial, mediante herramientas de libre acceso, como el
observatorio del ordenamiento territorial (dentro del repositorio de planes y políticas), para
favorecer el análisis comparativo de la práctica y la evolución del diseño, ejecución y
evaluación de las políticas y planes de ordenamiento territorial en América Latina y el Caribe;
•
Fomentar la cooperación horizontal entre países en actividades de capacitación y cooperación
técnica especializada en temas de relevancia actual como gestión de riesgos, procesos de
zonificación económica ecológica, técnicas de regionalización y análisis de impactos
territoriales de grandes obras de infraestructura y evaluación ambiental estratégica de planes
de ordenamiento territorial, entre otros, y
•
Promover la colaboración y el intercambio entre instituciones de la región y de fuera de ella
que se especialicen en temas de ordenamiento territorial.
26
C. DESARROLLO DE CAPACIDADES DE GESTIÓN PÚBLICA
Y PLANIFICACIÓN PARA EL DESARROLLO
La capacitación es una de las modalidades de intervención de mayor relevancia del ILPES, por la
magnitud demanda que se recibe, por sus efectos en personas e instituciones y por las necesidades
crecientes que se prevén a futuro en este ámbito.
En el contexto actual y teniendo presentes los retos de las próximas dos décadas, la capacitación
deberá ir incorporando de manera simultánea nuevos contenidos y nuevas modalidades de enseñanza y
aprendizaje, particularmente en áreas de conocimiento que no son impartidas en forma regular en las
universidades o institutos técnicos de formación superior de la región.
Entre los contenidos de las numerosas demandas de capacitación que recibe el Instituto se
destacan las técnicas y herramientas de la gestión basada en resultados, los marcos analíticos y
metodológicos para fortalecer la capacidad de gestión, los sistemas y métodos de monitoreo, y los
métodos de evaluación de resultados e impactos de las políticas y los programas públicos, la
incorporación de las técnicas y del análisis de prospectiva, la creación y fortalecimiento de sistemas
nacionales de planificación y la construcción de visiones de país, la gestión estratégica del desarrollo local
y regional, y la planificación y el ordenamiento territorial.
En términos generales, el objetivo principal de los cursos de capacitación que ofrece el ILPES es
fortalecer las capacidades, habilidades y conocimientos aplicados (competencias) de los funcionarios
públicos de los países de la región. La capacitación otorgada en los últimos años ha sido revitalizada,
actualizada y puesta en sintonía con las demanda de los países miembros, así como mejorada en términos
de los contenidos y las técnicas pedagógicas. Al mismo tiempo, se han ido incorporando en forma
acelerada las tendencias más recientes del nuevo contexto internacional, lo que ha permitido posicionar
mejor la oferta académica en cuanto a las nuevas tendencias del conocimiento y sus avances,
incorporando de manera simultánea nuevos contenidos y nuevas modalidades de enseñanza y aprendizaje.
Otra área de avance importante en materia del desarrollo de capacidades la constituyen los
esfuerzos por acreditar los cursos del ILPES en los programas de capacitación y formación profesional de
los institutos o centros nacionales de formación profesional de los servidores públicos. Los créditos
pueden ser instrumentos muy útiles en las decisiones sobre el reconocimiento de una titulación. Estas
decisiones, sin embargo, quedan bajo la responsabilidad final de las autoridades competentes: los
profesores que participan en el intercambio de estudiantes, los funcionarios de las oficinas de admisión,
los centros de asesoramiento para las convalidaciones, los funcionarios o empleados del ministerio. Una
experiencia reciente en esta materia que puede repetirse en otros países es la acreditación de todos los
cursos del ILPES en el Instituto Nacional de la Administración Pública (INAP) de la Argentina.
1. Áreas y modalidades de capacitación
En el marco de su visión de ofrecer procesos de capacitación dinámicos y participativos, el ILPES
reconoce el aprendizaje electrónico como un medio para la mejora del desempeño de los Estados y sus
administraciones, a través de un ambiente personalizado de conocimiento que se ajuste a las necesidades
de la región, las instituciones y los diferentes contextos. El rápido avance tecnológico y la influencia que
ha tenido en el estilo de vida de nuestra sociedad, nos hace reflexionar en la capacidad de respuesta de
innovación educativa que posee la región. Sin duda, se deben orientar los esfuerzos en el sentido de
27
aprovechar los recursos y oportunidades educativas que provee la tecnología, pero además se debe
potenciar la transformación de la modalidad de transferir conocimientos, desde el punto de vista de la
docencia y la gestión del conocimiento.
El ILPES releva su programa de capacitación presencial y de educación a distancia como una
apuesta estratégica para los próximos años, orientada a apoyar la formación de capacidades y
competencias en gestión pública y planificación para el desarrollo en la región. El Instituto centra
actualmente su trabajo en tres grandes áreas de investigación y asistencia técnica, que a la vez sustentan
los ejes temáticos de la capacitación:
•
Programación y evaluación de las actividades del sector público, incluidas la formulación,
evaluación y gestión de proyectos de inversión pública y cooperación internacional, y el
seguimiento y evaluación de resultados de los programas y políticas públicas;
•
Procesos de planeamiento y gestión del desarrollo local y regional, con objetivos de desarrollo
incluyente y reducción de desigualdades, a través de procesos de descentralización,
fortalecimiento de la competitividad territorial, ordenamiento territorial, desarrollo
transfronterizo e incorporación en el territorio de la agenda para el desarrollo post-2015, y
•
Construcción de visiones estratégicas (de país y de largo plazo) para fortalecer la
institucionalidad de la planificación como instrumento de gobierno, basadas en experiencias
de concertación de políticas de desarrollo y en esquemas de cooperación público-privada y
que pueden dar lugar o no a planes formales de desarrollo.
En la actualidad el pensamiento sobre la planificación del desarrollo se ha abierto también a los
avances de la planificación en otros ámbitos. Las tendencias más recientes se orientan a concepciones
estratégicas y fórmulas ampliamente participativas en cada uno de los aspectos del proceso de
planificación, tanto en la construcción de imágenes objetivo como en los planes para alcanzarlas y en las
diversas etapas de su ejecución.
Se ha dejado atrás el concepto de planificación como un modelo único y rígido, que se reduce a
proyectar variables económicas sin incorporar explícitamente las variables sociales. Se ha superado
también el concepto de planificación que ignora a los grupos sociales y de poder que gravitan en el
proceso de diseño e implementación y que omite las opciones de mercado. El concepto de planificación
se ha enriquecido y distanciado de la planificación normativa, imperativa o indicativa, tradicional.
2. Propuesta de cursos de capacitación de mediano plazo
Teniendo como marco de referencia y motivación los antecedentes y la discusión expuestos, el ILPES
ofrece una propuesta de cursos que formarían la base de sus servicios de capacitación a mediano plazo.
Algunos se han venido realizando desde hace tiempo y cuentan con una gran demanda; otros llevan
algunas ediciones y han tenido también una acogida favorable; finalmente, unos cuantos son cursos
nuevos y se incluyen en respuesta a la lectura que hace el ILPES de las necesidades de desarrollo de
capacidades y a solicitudes concretas que se han recibido de los países.
El ILPES ofrece anualmente una variada gama de cursos presenciales y en modalidad de educación
a distancia, que recogen la demanda directa de los Estados miembros de la región. Como órgano central de
28
capacitación de la CEPAL, difunde su pensamiento, análisis y propuestas sobre los retos del desarrollo en
organismos gubernamentales (a nivel nacional y subnacional), instituciones académicas (universidades y
redes de investigación y enseñanza), actores de la sociedad civil y grupos de parlamentarios, entre otros.
Los cursos que imparte el ILPES se desarrollan en temas especializados que habitualmente no son
abordados por los programas de centros académicos de América Latina y el Caribe, combinan la teoría
con la práctica y sistematizan las experiencias de los países de la región. Esta instancia permite el
intercambio de experiencias y visiones entre distintos actores sobre las economías latinoamericanas,
enriquece el aprendizaje colectivo y fomenta la creación de redes de trabajo y comunidades de práctica.
Los temas que el ILPES propone abordar en los cursos para el próximo bienio son los siguientes19:
i)
ii)
iii)
iv)
v)
vi)
vii)
viii)
ix)
x)
xi)
xii)
xiii)
Políticas presupuestarias y gestión pública por resultados;
Paradigmas del desarrollo y modelos de capitalismo en el siglo XXI;
Políticas de competitividad territorial;
Gobierno electrónico en la gestión por resultados;
Políticas e instrumentos del ordenamiento territorial;
Gestión por resultados y evaluación de programas públicos;
Planificación, gobierno y desarrollo;
Técnicas de análisis regional;
Agenda para el desarrollo post-2015;
Formación de capacitadores en metodología de marco lógico;
Prospectiva y desarrollo: visiones de largo plazo y uso de la técnica de escenarios;
Gestión estratégica del desarrollo local y regional, y
Formulación y evaluación de proyectos de inversión pública.
Una mención aparte merece una nueva área en que el ILPES ha recibido solicitudes de
colaboración. Se trata del desarrollo de capacidades en el gremio laboral organizado, asociaciones sindicales
y grupos de trabajadores. Es en el mercado de trabajo donde se encuentran las fuentes fundamentales de la
pobreza y la desigualdad, por lo que es preciso avanzar en materia de los derechos laborales para la
igualdad. Como ha mostrado la CEPAL, el problema de la desigualdad en los países de la región se explica
justamente por las desigualdades del mercado de trabajo, en aspectos como calidad del empleo, derechos
laborales, sindicalización y negociación colectiva, prestaciones sociales y brechas salariales, entre otros.
A manera de ejemplo, en respuesta a una solicitud de la Confederación Sindical de Trabajadores
y Trabajadoras de las Américas (CSA), se propone un curso de formación para dirigentes, que tiene como
objetivo desarrollar capacidades y competencias de líderes sindicales, para involucrarlos en la validación
del diálogo social como herramienta eficaz y oportuna para el desarrollo de las relaciones laborales. Se
plantea aportar conocimientos y habilidades que potencien el papel de los trabajadores organizados en el
proceso de desarrollo regional y en la instalación del empleo decente y el trabajo digno en el mercado
laboral, a partir del enfoque de derechos, en cuatro ámbitos formativos: i) economía y desarrollo regional;
ii) normas internacionales del trabajo y globalización socialmente inclusiva; iii) gobernanza multinivel y
coordinación de actores, y iv) formación personal y competencias organizacionales y elementos para una
nueva política sindical.
19
Una descripción detallada de los cursos que el Instituto planea ofrecer en el período 2014-2015 se encuentra en
“Capacitación para el fortalecimiento de la gestión pública y la planificación en América Latina y el Caribe”,
Propuesta de cursos 2014-2015 (DSC/1), Santiago de Chile, noviembre de 2013. La convocatoria de los cursos
internacionales de 2014 se lanzará en diciembre de 2013.