3. El marco normativo del artículo 47 de la Constitución española.

Luis Estival Alonso
3. El marco normativo del artículo
47 de la Constitución española.
El art. 47 de la Constitución española, ubicado sistemáticamente en el capítulo que lleva por rubrica la de “Principios
rectores de la política social y económica”, dice: “Todos los
españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna
y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de
acuerdo con el interés general para impedir la especulación
31
. La comunidad participará en las plusvalías que genere la
acción urbanística de los entes públicos32.”
El citado precepto legal, contiene dos normas: un dere-
31. La Sentencia del Tribunal Constitucional de 22 de Junio de 1989 (Ponente: D. Eugenio
Diaz Eimil), reconoce que el derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada “no solo
se ofrece como mandato dirigido al legislador para el despliegue de una acción prestacional
de signo administrativo, sino para el desarrollo de una acción normativa que permita configurar una especie de esfera patrimonial intangible para los terceros, precisamente para
asegurar el cumplimiento de aquellos objetivos constitucionales. En este sentido la dignidad
humana debe comprender como algo inherente a su significado, no solo algunos derechos
inmateriales, sino también derechos patrimoniales que permiten asegurar una misma existencia digna. En tal sentido deben ser considerados estos derechos patrimoniales, dentro
de la categoría de los inviolables a que como «inherentes a la dignidad humana» menciona
explícitamente el art. 10.1 de la Constitución”
32. Analizando el derecho comparado de la Unión Europea, sólo en la Constitución portuguesa, art. 65, hay un precepto similar al art. 47 español, ya que ni Alemania, ni Francia,
ni Italia incluyen ningún artículo de cierta similitud al comentado. Sobre el tema plusvalías,
Vid. GONZALEZ SALINAS, E. “Estudios en Homenaje al Profesor García de Enterria”. Tomo
II, pags. 1644 a 1900.
47
La Vivienda de Protección Pública en España (V.P.O.).
cho subjetivo de los españoles, el derecho a una vivienda digna
y adecuada, que puede tutelarse a través de mecanismos muy
diversos; y un mandato dirigido a los poderes públicos, con carácter objetivo, indicando cuáles son algunas de las acciones
más directamente vinculadas con la consecución de esa finalidad, con la realización efectiva de ese derecho a la vivienda33.
El artículo comentado, además de establecer un principio
rector vinculante en materia de vivienda, diseña constitucionalmente un sistema de urbanismo, establecido con carácter
instrumental del llamado derecho a la vivienda, sistema constitucional del urbanismo del que son principios caracterizadores el de la regulación de la utilización del suelo de acuerdo
con el interés general, para impedir la especulación, y el de
participación de la comunidad en las plusvalías que genere la
acción urbanística de los entes públicos.
Se legitima así constitucionalmente una política del suelo, en virtud del principio constitucional referido y del derecho
configurado por el art. 33 de la Constitución española, que
reconoce el derecho a la propiedad, pero remite a la función
social de la misma como definidora o delimitadora del derecho
de propiedad. Respaldo constitucional a que la acción urbanística se oriente a las siguientes finalidades: a) utilización
del suelo en congruencia con la utilidad pública y la función
social de la propiedad; b) justa distribución de los beneficios
y cargas del planeamiento, y c) participación de la comunidad
en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes
33. HERRANZ CASTILLO, RAFAEL. “Consideraciones sobre el derecho a la vivienda en la
Constitución”. Diario La Ley Nº 5823, Año XXIV, 14 Jul. 2003, Ref.º D-166.
48
Luis Estival Alonso
públicos34.
La política de vivienda, enmarcada en los principio del
art. 47 de la Constitución Española, debe situarse en el principio de igualdad material que proclama el art. 9.2 del mismo texto legal. En efecto, la vivienda es una necesidad social,
común a todos los ciudadanos, pero mientras unos están en
condiciones de satisfacer esa necesidad otros necesitan una
protección especial o, por lo menos, de una mayor protección
de los poderes públicos35. Pues bien, a esos sectores de población debe orientarse una política social en materia de vivienda.
Por otro lado, la propia Constitución define sectores sociales
para los que se otorga constitucionalmente esa protección especial.
Una interpretación progresiva del texto constitucional, en
atención al carácter de necesidad social de la vivienda, permite
considerar que los beneficiarios especiales o protegidos no se
34. AROZAMENA SIERRA, JERÓNIMO. “Consideraciones sobre el artículo 47 de la Constitución. La vivienda y el urbanismo en la Constitución”. Diario La Ley, 1996, Ref.º D-376,
Tomo 6
.
35 La STC 35/1983, de 11 de Mayo de 1983, Sala Segunda, establece la noción de poderes
públicos cuando dice: “La noción de «poderes públicos» que utiliza la CE (arts. 9, 27, 39 a
41, 44 a 51, 53 y otros) sirve como concepto genérico que incluye a todos aquellos entes (y
sus órganos) que ejercen un poder de imperio, derivado de la soberanía del Estado y procedente en consecuencia, a través de una mediación más o menos larga, del propio pueblo.
Esta noción no es sin duda coincidente con la de servicio público, pero lo «público» establece
entre ambas una conexión que tampoco cabe desconocer, pues las funciones calificadas
como servicios públicos quedan colocadas por ello, y con independencia de cuál sea el título
(autorización, concesión, etc.) que hace posible su prestación, en una especial relación de
dependencia respecto de los «poderes públicos». Esta relación se hace tanto más intensa,
como es obvio, cuanto mayor sea la participación del poder en la determinación de las condiciones en las que el servicio ha de prestarse y en la creación, organización y dirección de
los entes o establecimientos que deben prestarlo.”
49
La Vivienda de Protección Pública en España (V.P.O.).
reducen exclusivamente a los mencionados en la Constitución
de forma expresa: tercera edad y disminuidos físicos. Cabe
incluir en los mismos, en primer lugar, como grupo social, a la
familia (ex art. 39 C.E.), y como sector social, a los trabajadores, cuando por sus rentas de trabajo éstas no sean suficientes
para satisfacer sus necesidades y las de su familia 36.
La realidad ineludible de la escasez de bienes y recursos
(escasez en materia de suelo y de vivienda, en este caso) proporciona razones específicas para justificar un trato distinto a
las distintas clases o sectores sociales. Los derechos de prestación, o de crédito, son siempre pretensiones compensatorias: se exige al poder público que ayude a quienes no pueden
valerse por sí mismos, que aporte recursos a quienes carecen
de ellos, que actúe positivamente para reducir la desigualdad
entre unos y otros37. Ahora bien, no puede confundirse el derecho a una vivienda digna (ex art. 47 de la Constitución) con el
derecho de propiedad previsto por el art. 33 de la Constitución
Española38, ya que el art. 47 de nuestra norma fundamental
habla de “disfrutar de una vivienda digna”, independientemen-
36. BASSOLS COMA, MARTÍN. “Comentario al art. 47 de la Constitución Española en Comentarios a la Constitución Española dirigidos por Oscar Alzaga”. Ediciones del Foro, Madrid, 1980.
37. HERRANZ CASTILLO, RAFAEL. Op. cit.
38. Tesis defendida por la Sentencia del Tribunal Constitucional de 8 de marzo de 1999,
(Sala 1.ª, Ponente Sr. Cruz Villalón), y los Autos del Tribunal Constitucional 227/1983 (FJ
2.º) y 180/1984 (FJ 4.º), entre otros. Por idénticas razones que en las resoluciones anteriores, el Tribunal Constitucional ha considerado que los arrendatarios de una vivienda están
protegidos por el art. 47 de la Constitución Española (Sentencia del Tribunal Constitucional
222/1992, que dice: “Tampoco cabe olvidar, en fin, que la subrogación arrendaticia que
consideramos es una de las posibles modalidades de realización del principio rector según el
cual «todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada»”).
50
Luis Estival Alonso
te del título jurídico que fundamente su uso.
En desarrollo del art. 47 de la Constitución española,
la reciente Ley del suelo 8/2007, de 28 de Mayo (BOE 29-52007), proclama en su art. 4:
“Todos los ciudadanos tienen derecho a:
a) Disfrutar de una vivienda digna, adecuada y accesible,
concebida con arreglo al principio de diseño para todas las
personas, que constituya su domicilio libre de ruido u otras
inmisiones contaminantes de cualquier tipo que superen los
límites máximos admitidos por la legislación aplicable y en un
medio ambiente y un paisaje adecuados.
b) Acceder, en condiciones no discriminatorias y de accesibilidad universal, a la utilización de las dotaciones públicas y los equipamientos colectivos abiertos al uso público, de
acuerdo con la legislación reguladora de la actividad de que se
trate.
c) Acceder a la información de que dispongan las Administraciones Públicas sobre la ordenación del territorio, la
ordenación urbanística y su evaluación ambiental, así como
obtener copia o certificación de las disposiciones o actos administrativos adoptados, en los términos dispuestos por su
legislación reguladora.
d) Ser informados por la Administración competente, de
forma completa, por escrito y en plazo razonable, del régimen y
51
La Vivienda de Protección Pública en España (V.P.O.).
las condiciones urbanísticas aplicables a una finca determinada, en los términos dispuestos por su legislación reguladora.
e) Participar efectivamente en los procedimientos de elaboración y aprobación de cualesquiera instrumentos de ordenación del territorio o de ordenación y ejecución urbanísticas
y de su evaluación ambiental mediante la formulación de alegaciones, observaciones, propuestas, reclamaciones y quejas y
a obtener de la Administración una respuesta motivada, conforme a la legislación reguladora del régimen jurídico de dicha
Administración y del procedimiento de que se trate.
f) Ejercer la acción pública para hacer respetar las determinaciones de la ordenación territorial y urbanística, así como
las decisiones resultantes de los procedimientos de evaluación
ambiental de los instrumentos que las contienen y de los proyectos para su ejecución, en los términos dispuestos por su
legislación reguladora.
Asimismo, en su art. 5, añade:
“Todos los ciudadanos tienen el deber de:
a) Respetar y contribuir a preservar el medio ambiente,
el patrimonio histórico y el paisaje natural y urbano, absteniéndose en todo caso de realizar cualquier acto o desarrollar
cualquier actividad no permitidos por la legislación en la materia.
b) Respetar y hacer un uso racional y adecuado, acorde
en todo caso con sus características, función y capacidad de
52
Luis Estival Alonso
servicio, de los bienes de dominio público y de las infraestructuras y los servicios urbanos.
c) Abstenerse de realizar cualquier acto o de desarrollar
cualquier actividad que comporte riesgo de perturbación o lesión de los bienes públicos o de terceros con infracción de la
legislación aplicable.
d) Cumplir los requisitos y condiciones a que la legislación sujete las actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas, así como emplear en ellas en cada momento las mejores técnicas disponibles conforme a la normativa aplicable.
53