La política de empleo autónomo - Ministerio de Empleo y Seguridad

La política de empleo autónomo
BEATRIZ GUTIÉRREZ-SOLAR CALVO *
1. INTRODUCCIÓN
P
or política de empleo entendemos el
conjunto de medidas dirigidas de manera directa a la creación o mantenimiento de la ocupación laboral desarrolladas
por los poderes públicos 1, y por los sindicatos
y asociaciones empresariales 2, fruto del cumplimiento del mandato constitucional que el
art. 40.1 CE impone a los primeros, y consecuencia del ejercicio de la función de promoción de los intereses económicos y sociales
que le son propios (art. 7 CE) y de colaboración en la política de económica (art. 131.2
CE) —en la que se integra la política de empleo (art. 40.1 CE, art. 1.2 de la Ley 51/1980,
*
Doctora en Derecho. Profesora de Derecho del
Trabajo y de la Seguridad Social de la Facultad de Derecho de la U.C.M.
1
A.V. MARTÍN VALVERDE: «La política de empleo: caracterización general y relaciones con el Derecho del
Trabajo», en D.L., nº 9, 1983, pág. 63. Dejamos al margen por tanto las medidas previstas para paliar las consecuencias principalmente económicas derivadas de la
pérdida del empleo, básicamente, la protección por desempleo de la Seguridad Social. Estas medidas, que se
han identificado con frecuencia como medidas pasivas
de política de empleo, en realidad constituyen una red
de protección que se activa precisamente cuando fracasan las medidas de política de empleo, sin perjuicio de
que por su estrecha conexión a esta problemática se estudien de manera conjunta. Prueba de ello es su inclusión dentro del art. 1 de la Ley Básica de Empleo.
2
Un ejemplo claro es encuentra en el papel protagonista que estos desempeñan en relación a las medidas
de política de facilitación del acceso y mantenimiento
del puesto de trabajo consistentes en la formación profesional.
de 8 de octubre, Básica de Empleo)— por parte de los segundos.
El término empleo tiene diversas acepciones. En un sentido amplio significa, según el
Diccionario de la Real Academia de la Lengua, ocupación u oficio, sin mayores especificaciones. En un sentido restringido significa
la acción o efecto de emplear. En esta última
lectura por tanto la ocupación presupone la existencia de un sujeto que ofrece la misma. La
elección de una acepción u otra de la noción de
empleo, y, por lo tanto, de un concepto más o
menos amplio de política de empleo, va a ser
determinante para el encuadramiento, enfoque
y tratamiento del objeto de este trabajo, el fomento del trabajo autónomo. Sólo si se adopta
una interpretación amplia de la política de empleo podemos estudiar el conjunto de medidas
de creación de puestos y oportunidades de trabajo por cuenta propia en su globalidad como
una modalidad de la misma. Sólo desde dicha
lectura se puede considerar medida de política
de empleo los instrumentos de promoción de la
iniciativa empresarial de creación y desarrollo
de un negocio independiente, que más tarde se
expondrán. En el concepto restringido de dicha
política sólo se podrían incluir ciertas medidas
de fomento de la contratación estable mercantil
y civil, comúnmente conocidas como el trabajo
parasubordinado —en extrapolación de la denominación italiana—, respecto de las que se
han previsto muy pocas medidas de incentivación en nuestro sistema, que serán estudiadas posteriormente.
La política de empleo en sentido amplio,
acepción que se acoge en este estudio, tiene
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por consiguiente una doble proyección: sobre
el trabajo por cuenta ajena y sobre el trabajo
por cuenta propia. No nos ceñimos por tanto
al concepto legal de política de empleo adoptado en la Ley 51/1980, de 8 de octubre, Básico de Empleo, donde ésta se define como «el
conjunto de decisiones que tienen como finalidad esencial la consecución del equilibrio a
corto, medio o largo plazo, entre la oferta y a
demanda de trabajo, en sus aspectos cuantitativos y cualitativos». De hecho, en esta misma Ley se produce una fuerte contradicción
cuando, inaugurando su articulado con dicha
definición de la política de empleo, en su Título I «Del Fomento del Empleo», establece
ayudas para constituir o ampliar con carácter
general sociedades o cooperativas (art. 7) o
créditos para el establecimiento de trabajadores autónomos (art. 8).
La normativa sobre política de empleo da
contenido a un sector del ordenamiento jurídico independiente del Derecho del Trabajo,
sin perjuicio de las fuertes conexiones que
existen entre uno y otro. No obstante, quienes se han acercado a la misma desde la perspectiva del ordenamiento laboral, como es
ahora el caso, han centrado su interés, como
es lógico, en aquellas medidas de política de
empleo que se proyectan sobre el trabajo por
cuenta ajena. Los estudios sobre política de
empleo abordados desde la perspectiva del
Derecho del Trabajo se han centrado en la
modalidad de ocupación profesional destinada a ser regulada por el ordenamiento laboral. Sin embargo sobre este planteamiento,
que todavía podríamos considerar predominante, se puede vislumbrar la influencia del
debate actual y creciente acerca de la extensión del campo subjetivo de aplicación del Derecho del Trabajo. En la medida en que se
admita o vaya admitiendo el trabajo por cuenta
propia como objeto del Derecho del Trabajo será
posible, no solo que crezca el interés por los medios de política de empleo autónomo por parte
de los laboralistas, sino la extensión al mismo
de técnicas de política de empleo –como medidas de reparto o de mantenimiento de la ocu-
264
pación— hasta ahora sólo aplicadas a la modalidad de empleo por cuenta ajena.
Este fenómeno se ve apoyado además por
otras circunstancias: la asunción cada vez
más extendida de la idea de la imposibilidad de
alcanzar el pleno empleo por cuenta ajena 3.
Este grave problema social ha provocado el
interés creciente por fórmulas de ocupación
profesional alternativas al mismo. Este interés
se ha concretado incluso, ante el fracaso de la
pérdida del empleo por cuenta ajena, en medidas de fomento de la «reconducción de la carrera profesional» hacia el trabajo por cuenta
propia, que se estudiarán posteriormente.
En definitiva, la política de empleo autónomo, además de la importancia que ha tenido siempre en si misma, ha incrementado su
interés desde la perspectiva del Derecho del
Trabajo por dos razones: a) por su conexión
con el debate acerca de las ampliaciones del
campo subjetivo de aplicación de este sector
del ordenamiento para acoger a esta modalidad de ocupación profesional; b) por la conveniencia de la movilidad y alternancia entre
el trabajo por cuenta ajena y el trabajo por
cuenta propia de un mismo sujeto, lo que
pone de manifiesto la relegación de valores
que han inspirado tradicionalmente numerosas instituciones del Derecho del Trabajo, ancladas en el modelo fordista de producción 4,
entre los que destaca un fuerte nivel de esta3
Cfr. M.C. PALOMEQUE LÓPEZ: «Política de empleo y
protección social en el sistema constitucional de relaciones laborales», en Política de empleo y protección social,
II Jornadas Universitarias Tarraconenses de Derecho Social, coordinador Martínez Abascal, Universidad Rovira i
Virgili, Facultad de Ciencias Jurídicas, Tarragona, 1995,
pág. 24 y ss.
4
En AA.VV.: Trabajo y empleo. Transformaciones del
trabajo y futuro del Derecho del Trabajo en Europa, coordinado por A. Supiot, Tirant lo Blanch, Valencia, 1999,
pág. 36, habla de un modelo basado en los «contrato de
trabajo por cuenta ajena, a jornada completa, no temporales y estandarizados o típicos (..), basado en un intercambio entre un elevado nivel de subordinación y de
control disciplinario por parte del empresario y un elevado nivel de estabilidad y de compensaciones en prestaciones sociales y garantías para el trabajadores».
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bilidad en el empleo. En definitiva, progresivamente va calando la idea de la necesidad
de que el trabajo por cuenta ajena y por cuenta
propia no sean considerados departamentos estancos dentro del terreno de la ocupación profesional sino ámbitos comunicados, lo que
sólo puede construirse de manera sólida si se
garantiza cierta comunicación y continuidad
de la protección social en los diferentes estatutos jurídicos sucesivos 5.
2. CLASIFICACIÓN Y ANÁLISIS
DE LAS MEDIDAS ESTATALES
DE POLÍTICA DE EMPLEO
AUTÓNOMO
Una vez que se ha constatado, no solo la
posibilidad de incluir el trabajo autónomo
como objeto de medidas de política de empleo,
sino de conveniencia de ello, se va a analizar
hasta qué punto los poderes públicos españoles son conscientes de esta necesidad y han
adoptado una postura activa al respecto, estableciendo diferentes medidas de apoyo de
esta modalidad de ocupación profesional, que
tengan eficacia directa sobre el nivel cuantitativo y cualitativo de la misma 6.
Para ello va a ser esencial el análisis del
«Plan de acción para el empleo del Reino de
España-2001» (abril 2001), que nos permite
estudiar la valoración que los poderes públi5
Así AA.VV.: Trabajo y empleo. Transformaciones
del trabajo y futuro del Derecho del Trabajo en Europa,
coordinado por A. Supiot, Tirant lo Blanch, Valencia,
1999, pág.46.
6
Como dice A.V. MARTÍN VALVERDE: «La política de
empleo: caracterización general y relaciones con el Derecho del Trabajo», op. cit., pág. 65, por «mucha trascendencia que tengan determinados ámbitos de la
actividad de los poderes públicos sobre la producción y
sobre los recursos humanos, no podrán considerarse
dentro de la política de empleo si su repercusión sobre
éste y sobre el mercado de trabajo se produce a través
de elementos intermedios; tales parcelas de la política
económica y social habrán de considerarse, en su caso,
en estrecha conexión con la política de empleo, pero en
un espacio diferenciado de la misma».
cos hacen de las medidas de política de empleo adoptadas en el año 2000 y conocer las
medidas a desarrollar durante el año 2001.
Se debe recordar además el contexto en el
que se realizan estos planes. Su presentación
es una obligación de todos los Estados Miembros con el fin de concretar su compromiso de
cumplir los objetivos y directrices sobre empleo comunitarias y la forma de desarrollarlo
(art. 128. 3 TCE en su versión consolidada
tras el Tratado de Amsterdam). A partir de la
recopilación de estos informes de todos los
Estados Miembros de la Unión Europea, el
«Consejo, (..) tras recibir las opiniones del Comité de Empleo, efectuará anualmente un
examen de la aplicación de las políticas de
empleo de los Estados miembros a la vista de
las orientaciones referentes al empleo», a raíz
del cual se «podrá formular recomendaciones
a los Estados miembros, si lo considera pertinente» (art. 128.4 TCE en su versión consolidada tras el Tratado de Amsterdam). Estas
líneas de actuación comunitarias, cuyo desarrollo se ha de concretar en estos planes, se
han ordenado en cuatro pilares básicos, entre
los que se encuentra el de «Desarrollo del espíritu de empresa», que se concreta a su vez
en varias directrices entre las que —a efectos
de nuestro estudio— destacan la 9 y la 10 7, sobre el fomento de trabajo por cuenta propia y la
creación de empleo en la economía social. Por lo
tanto, el análisis que a continuación se realiza
prestará especial atención al contenido del Plan
de empleo del Reino de España que hace referencia a las mismas. En todo caso, se comprueba
el interés que por el trabajo por cuenta propia o
autónomo existe en el ámbito comunitario y
que viene a sumarse al demostrado en otros
ámbitos y foros —el supranacional (OIT), co-
7
Este pilar agrupa las acciones de desarrollo de las
directrices de «reducción de gastos y cargas administrativas de las empresas (Directriz 8), el fomento del trabajo
por cuenta propia y la creación de empleo en la economía social (Directrices 9 y 10), la reducción de las carga
fiscal sobre el trabajo (Directriz 11) y la reducción del IVA
en ciertos sectores con un alto nivel de utilización de
mano de obra (Directriz 12).
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munitario, nacional y de Comunidad Autónoma y local—, sin perjuicio de que por cuestiones
metodológicas nosotros nos vayamos a centrar
únicamente en el nacional 8.
Se debe realizar además una última precisión acerca del objeto de estudio. No se debe
olvidar que, en la definición que se ha acogido
de política de empleo, sólo tienen cabida las
medidas de eficacia directa instauradas con
la finalidad de crear o mantener el empleo.
Por ello no se van a analizar medidas adoptadas por el legislador laboral que, aunque estén conectadas directamente con el proceso
de revalorización del trabajo autónomo, responden más a una lógica de normalización
del mismo que a un intento de creación directa de puestos de ocupación por cuenta propia.
Por lo tanto, dejamos fuera de este estudio, a
pesar de su gran interés, medidas como, por
ejemplo, la neutralización de la cuestionada
presunción de laboralidad de la relación contractual de servicios, la exclusión del campo
de aplicación del Derecho del Trabajo de las
relaciones de los representantes de comercio,
agentes y subagentes de seguros, la presunción de no laboralidad de ciertos transportistas o el favorecimiento de la contratación o
subcontratación de la actividad productiva
con autónomos sin trabajadores a su servicio,
que puede derivarse del art. 42 ET 9.
En un primer lugar vamos a realizar una
clasificación de las diferentes modalidades de
8
Un análisis sobre las medidas de fomento del empleo en estos diferentes ámbitos, también el de Comunidad Autónoma y municipal, en J. LUJÁN ALCARAZ: «Los
incentivos al autoempleo», AS nº 8, 2000, págs. 10 y ss.
Cfr. también, desde el punto de vista del Derecho Comparado, E. ROJO TORRECILLA, I. VIDAL MARTÍNEZ: «Mercado
de trabajo y política de fomento del empleo autónomo
en los países miembros de la UE», en Información Comercial Española. Revista de Economía, nº 729, 1994,
págs. 61 y ss.
9
Cfr. al respecto S. REY GUANTER, C. GALA DURÁN:
«Trabajo autónomo y descentralización productiva: nuevas perspectivas de una relación en progresivo desarrollo
y dependencia», R.L., 2000, I, pág. 445 y ss., especialmente en pág. 464.
266
medidas de política de empleo autónomo desarrolladas y a desarrollar por nuestros poderes públicos (1), y, en segundo lugar, vamos a
analizar brevemente en qué tipo de medidas
se concretan dichas líneas de actuación (2).
2.1. Clasificación de las modalidades
de medidas de fomento del empleo autónomo en función del objetivo perseguido
2.1.1. Medidas de facilitación del acceso a
una ocupación autónoma y de su creación.
a) Medidas de información.
b) Medidas de compensación de dificultades.
a’) Formación ocupacional.
b’) Asesoramiento y asistencia técnica.
c’) Facilitación de los trámites para la
creación de empresas.
c) Medidas de motivación.
a’) Ayudas económicas para la creación
de un negocio, que varían a su vez en
función:
— De la condición del destinatario:
mujeres, minusválidos, emigrantes retornados, sujetos afectados
por el síndrome tóxico.
— Del tipo de actividad autónoma: cooperativas, en empresas
calificadas como I+E.
— De criterios espaciales: empleo
en el entorno local, por ejemplo.
2.1.2. Medidas de ayuda al desarrollo y
mantenimiento de una ocupación autónoma.
a) Formación continua.
b) Asesoramiento técnico.
c) Incentivación de la colaboración entre
trabajadores autónomos.
d) Bonificaciones en la contratación de
trabajadores por cuenta ajena.
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2.1.3. Medidas de fomento de empleo que
en otros ordenamientos europeos sería calificado de «cuasiasalariado»
a) Cumplimiento de la cuota de reserva a
favor de minusválidos a través de la contratación civil o mercantil.
b) Incentivación del «teletrabajo autónomo» en supuestos en los que se presupone
una dependencia económica de los destinatarios.
2.1.4. Medidas de fomento de la movilidad dentro de la carrera profesional entre trabajo por cuenta ajena y trabajo autónomo.
a) Capitalización de las prestaciones por
desempleo.
b) Sustitución de la pensión de incapacidad permanente total por una indemnización
a tanto alzado.
c) Asesoramiento indiferenciado sobre
trabajo por cuenta propia o ajena y ayudas
económicas para la realización de una actividad autónoma a los perceptores de una prestación por desempleo.
d) Incentivación y facilitación del trabajo
autónomo como contenido del plan social
ante un despido colectivo.
e) Fondos de promoción de empleo conectados con un plan de reconversión.
2.2. Análisis de las medidas de política
de empleo autónomo estatales.
2.2.1. Medidas de facilitación del acceso a
una ocupación autónoma y de su
creación
A) Medidas de información
Según la Exposición de Motivos del RD
735/1995, de 5 de mayo de 1995, por el que se
regulan las agencias de colocación sin fines
lucrativos y los servicios integrados para el
empleo, «desde el convencimiento de que los
servicios públicos de empleo no pueden abarcar la totalidad de las cada vez más comple-
jas y diversificadas ofertas de empleo», se regula la colaboración «con el Instituto Nacional de empleo en la intermediación en el
mercado de trabajo». Esta colaboración mediante la que se participa en «las actuaciones
tendentes al incremento de la capacidad de ocupación de los demandantes de empleo» (art. 19
del RD 735/1995, de 5 de mayo de 1995), se
desarrollará por entidades públicas o privadas, sin ánimo de lucro, que suscriban con el
mismo el oportuno convenio. Entre las acciones
a desarrollar para la consecución de dichos objetivos está la «información y asesoramiento
para el autoempleo u otro tipo de iniciativas
empresariales» (art. 20.2.B.i) del RD
735/1995, de 5 de mayo de 1995).
Por lo tanto, una misma entidad, que actúa en colaboración con el INEM —identificándose o confundiéndose por tanto su
actuación con la de dicho organismo público—, incluye, sin establecer orden de prioridad alguno, la promoción del acceso a un
puesto de trabajo por cuenta ajena o por
cuenta propia.
Además estas entidades van a obtener
subvenciones otorgadas por el INEM (art. 11
y ss. de la Orden de 21 de junio de 1996). Por
lo tanto, se incentiva a su vez la realización
de esta actividad de fomento del acceso a una
ocupación profesional por cuenta propia o autónoma, por parte de entidades públicas o
privadas sin ánimo de lucro (art. 19 RD
735/1995, de 5 de mayo de 1995).
En todo caso, se comprueba como estas actuaciones del INEM-Entidad Colaboradora
dirigidas al trabajo autónomo no consisten en
una actividad de mediación entre la oferta y
demanda de trabajo, como ocurre en relación
a los demandantes por cuenta ajena. No existe respuesta a una oferta de trabajo existente
con carácter previo, sino la creación del mismo a iniciativa del sujeto autónomo. A una
parte importante del trabajo autónomo no se
puede trasladar el esquema bilateral que
fundamenta la intermediación en el mercado
de trabajo. No obstante, otra notoria parcela
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del trabajo autónomo sí responde a esta estructura de relación contractual bilateral,
como es el caso frecuente, por ejemplo, de la
contratación y subcontratación de bienes y
servicios con un trabajador por cuenta propia. En estas relaciones extralaborales concurren con frecuencia uno de los criterios
fundamentales que han dado lugar en a la figura de la parasubordinación italiana o, en la
misma línea, al estatus de Arbeitnehmerähliche Personen en Alemania: el de la estabilidad de la relación civil o mercantil entre
trabajador por cuenta propia y empresario.
Por lo tanto, en el contexto de revalorización
y fomento del trabajo autónomo, se podrían
explorar nuevas fórmulas de extensión de actuaciones de intermediación en este mercado
de trabajo por cuenta propia.
B) Medidas de compensación de dificultades
a) Medidas de formación ocupacional
Según el Plan de empleo para el Reino de
España (p. 26 y ss.) se han de desarrollar diferentes programas de formación de empresarios. Se incrementará el número de jóvenes
y adultos en formación relacionada con la administración, gestión y comercialización de la
pequeña empresa. También se prevén acciones concretas de formación ocupacional para
colectivos con especiales dificultades de inserción en la actividad profesional: mujeres o
emigrantes retornados.
Asimismo se intentará promover «la formación de empresarios y emprendedores potenciales, incorporando el espíritu de empresa en el
Sistema Educativo». Se promoverá el adelantamiento del momento de la formación e incentivación de la iniciativa del trabajo por cuenta
propia, a través del desarrollo de las relaciones «escuela-empresa» y el incremento de los
centros de enseñanzas empresariales.
Se demuestra así que el trabajo por cuenta
propia o autónomo no se considera una solución
coyuntural «subsidiaria» ante la imposibilidad
de alcanzar el pleno empleo por cuenta ajena.
268
Se trata de un proyecto mucho más ambicioso
destinado a cambiar la cultura profesional, en
coherencia con la tendencia a la revalorización
del trabajo autónomo, como canalizador de la
«capacidad de innovación y de adaptación de
los trabajadores realmente autónomos y en
general con elevado nivel de cualificación» 10.
b) Asesoramiento y asistencia
1) Según la O.M. de 4 de febrero de 2000
el Instituto Nacional de Empleo o entidades
colaboradoras con el mismo desarrollarán tareas de orientación profesional y asistencia
para el autoempleo 11 para jóvenes y adultos
que hayan permanecido respectivamente seis o
doce meses como demandantes de empleo 12.
2) Se proyecta la creación del Centro de
Información y Red de Creación de Empresas
(CIRCE), (Plan de empleo del Reino de España, p. 26), que proporcionará a través de Internet información sobre la creación y puesta
en marcha de empresa o asesoramiento electrónico sobre la creación de la misma.
10
AA.VV.: Trabajo y empleo. Transformaciones del
trabajo y futuro del Derecho del Trabajo en Europa, op.
cit., pág. 40, en el que se afirma que esta es la «cara alegre del autoempleo» identificada con un trabajo «flexible
en términos de tiempo, de lugar, de tipo de servicios y de
coste, (que) responde a las necesidades de los sectores
económicos más avanzados, en los que la exigencia de
innovación y de calidad obliga a contar, en primer lugar,
con la calidad y la creatividad de los hombres».
11
Dentro de la acción de orientación profesional
(tutoría individualizada, acción colectiva de desarrollo de
los aspectos personales para la ocupación, grupo de búsqueda de empleo, taller de entrevista), en la acción concreta de «grupo de búsqueda de empleo» se ofrecerá
información sobre el autoempleo. Por otro lado, la asistencia para el autoempleo consiste, de manera alternativa, en unas sesiones colectivas de información y
motivación para el autoempleo o una acción individual
de asesoramiento de proyectos empresariales planteados
por el emprendedor (estudio de mercado, plan de marketing, plan de producción, plan económico, elección
de la forma jurídica de la empresa).
12
En el año 2000 se han beneficiado se estas actividades 516.196 personas y se calcula que para el año
2001 vayan a hacerlo 575.093 (datos del Plan Nacional
para el Reino de España págs. 10-11).
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3) Se ha venido desarrollando el Convenio de Colaboración SECOT (Asociación de
Seniors), en virtud del cual se ofrece asesoramiento de «seniors» a proyectos empresariales de jóvenes 13.
4) Dentro del Programa de fomento de
empleo agrario para Andalucía y Extramadura y en las zonas rurales deprimidas, se establecen subvenciones a los planes de servicios
integrados para el empleo, entre cuyas acciones
se encuentra la de proporcionar asesoramiento
para el autoempleo dirigidas a trabajadores
eventuales agrarios desempleados, preferentemente menores de cincuenta y dos años.
c) Facilitación de los trámites para la
creación de empresas
En el Plan de empleo para el Reino de España destacan en este sentido las siguientes
medidas (p. 26):
1) Tramitación electrónica de la creación
de empresas dentro del Centro de Información y Red de Creación de Empresas (CIRCE).
2) Creación del modelo único de creación
de empresa.
3) Plan de contabilidad simplificado para
las PYMES.
4) Organización del I Salón Emprende
como foro de encuentro del emprendedor, los
inversores y las distintas administraciones e
instituciones, para proporcionar un servicio
integral de información, asesoramiento sobre
todas las fases de la creación de una empresa.
C) Medidas de motivación
a’) Ayudas económicas para la creación de
un negocio
13
Según el Plan de Empleo del Reino de España
(pág. 25), durante el año 2000 ha beneficiado a 629
emprendedores.
Según se expone en el Plan de Empleo
para el Reino de España, en los últimos años
las ayudas financieras han sido una constante en los programas de política de empleo,
también del autónomo: dotaciones económicas, bonificaciones fiscales, créditos en condiciones muy beneficiosas... .
Además de las distinciones que se pueden
realizar en función de la naturaleza de las
distintas medidas, también se pueden clasificar éstas en virtud de la condición de los sujetos a los que van destinadas:
1) Trabajadores desempleados en general
(O.M. de 21 de marzo de 1986; O.M. de 22 de
marzo de 1994), a los que se financia un porcentaje considerable del coste de los estudios
de viabilidad, auditoría y asesoramiento por
creación de un negocio y se otorga unos ingresos mínimos o rentas de subsistencia durante
el inicio de la actividad.
2) Trabajadores minusválidos, a través de
una subvención parcial de los intereses de los
préstamos obtenidos para la creación de su negocio y una dotación para la financiación de inversiones en capital fijo (Ley 13/1982, de 7 de
abirl, de integración social de los minusválidos,
O.Ml de 16 de octubre de 1998, O.M. de 29 de
marzo de 2000).
3) Mujeres trabajadoras, destacando durante el año 2000 entre las ayudas dirigidas a
las mismas, las otorgadas dentro del Programa «Emprender en femenino» (O.M. de 15 de
junio de 2000) del Instituto Nacional de la
Mujer, para fomentar la inserción laboral por
cuenta propia de la mujeres en regiones españolas, objetivo 1 y fuera del objetivo 1, a través de su constitución como trabajadoras
autónomas. Durante el año 2001 se fomentará la incorporación de mujeres desempleadas
como socias trabajadores en cooperativas y
sociedades laborales, empresas de inserción y
otros entes de la economía social, y la creación de dichos entes para el empleo femenino
rural (Plan de Empleo del Reino de España
pp. 40-41).
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4) Emigrantes retornados que hayan trabajado al menos doce meses en el extranjero y
lleven al menos seis meses inscritos como demandantes de empleo (O.M. de 30 de diciembre de 1997). Esta última previsión permite
considerar que se trata de una medida de política de empleo que se activa ante la dificultad concreta y «comprobada» de encontrar un
trabajo por cuenta ajena. Se trata por tanto
de una medida subsidiaria al «fracaso» de las
medidas de fomento del trabajo por cuenta
ajena. Por ello podría considerarse que responde a una lógica, actualmente superada, de
prioridad del trabajo por cuenta ajena.
cuenta ajena (préstamos para inversiones en
la creación y mantenimiento de empleo). Estas últimas medidas pueden merecer diferentes valoraciones: a) se pueden considerar una
manera indirecta de facilitar la expansión de
estas entidades, y por lo tanto de fomento de
esta primera modalidad autónoma de ocupación profesional; b) o, desde otro ángulo, se
puede ver en ellas el reconocimiento de un
valor añadido del fomento de estas entidades
de la economía social, como fuente de puestos
de trabajo por cuenta ajena, y, por lo tanto,
como medida indirecta de promoción de esta
otra modalidad de ocupación profesional.
5) Sujetos afectados por el síndrome tóxico (O.M. de 5 de mayo de 1986, R.D. 1519/86,
O.M. de 14 de noviembre de 1988). Estos sujetos disfrutan de una serie de ayudas económicas a fondo perdidos para: a) emprender
una actividad de nueva creación; b) desarrollar una actividad ya creada, que implique
cambio de titularidad a favor del afectado; c)
reanudar la actividad suspendida a causa de
la afectación.
Las ayudas y subvenciones para el fomento el trabajo autónomo se destinarán a
la contratación de los sujetos que reúnan
las siguientes condiciones: a) ser menores de
veinticinco años, o de treinta en el caso de
que no tengan una experiencia laboral acumulada, excluidos los contratos de formación;
b) ser mayores de cuarenta y cinco años; c)
acreditar al menos un año ininterrumpido de
permanencia como demandantes de empleo o
seis cuando se trate de mujeres que se reincorporen al mercado de trabajo después de un
período de ausencia de al menos tres años; d)
tener reconocido el abono de las prestación
por desempleo en su modalidad de pago único; e) haber sido trabajadores vinculados a la
empresa por contrato laboral temporal vigente el 14 de enero de 1999; f) tener reconocida
la condición de desempleado minusválido; g)
ser emigrante retornado, tras una estancia
de al menos doce meses en el extranjero; h)
estar afectado por el síndrome tóxico.
En otras ocasiones la normativa reguladora de estas ayudas establece distinciones en
función de la naturaleza de la actividad autónoma a desarrollar, incentivando sólo algunas de ellas. Así se comprueba si se analiza
las especiales ayudas que se otorgan para la
creación de empresas de la llamada economía
social, en concreto, de las cooperativas de trabajo asociado, de sociedades laborales y las
empresas que se califiquen como I-E.
1) Dentro de un objetivo global de fomento
de la economía social –que, como se manifiesta
en el Plan de Empleo para el Reino de España
(p. 26), abarca todo una serie de actividades de
difusión y formación sobre cooperativas, sociedades laborales, entidades mutualistas, empresas de inserción y otros entes de este sector— se
fomenta el empleo en cooperativas y sociedades
laborales. Se prevén medidas de política de
empleo por cuenta propia —socios de trabajo
de cooperativas de trabajo asociado, otras
cooperativas o sociedades laborales— y por
270
2) Los proyectos empresariales y empresas promocionados y apoyados por una corporación local o Comunidad Autónoma que tenga
la consideración de I+E recibirán suvenciones
para financiar diversos costes (préstamos para
inversiones, asistencia técnica...) (O.M. de 1 de
abril de 1995, O.M. de 15 de julio de 1999, O.M.
de 27 de diciembre de 1999).
En otras ocasiones el criterio determinante para delimitar el campo de destinatarios
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de las ayudas económicas al autoempleo es el
espacial(O.M. de 1 de abril de 1995, O.M. de
15 de julio de 1999, O.M. de 27 de diciembre de
1999). Un ejemplo de ello son las ayudas que se
establecen con el fin de promover la generación
de empleo en el entorno local. Para ello se han
adoptado las siguientes medidas: a) medidas
indirectas de subvención de estudios sobre
las posibilidades de implantación de empresas, campañas de atracción de inversiones,
costes laborales y de seguridad social de los
agentes de empleo; b) medidas directas de
subvención, cuya cuantía depende además
del tipo de actividad desarrollada (se prevén incrementos del 10% para actividades
de medio ambiente, turismo rural y cultural, servicios de proximidad...) para reducir
los costes derivados de los intereses en los
préstamos, del apoyo contratado en la función gerencial, de la asistencia técnica que se
contrate... .
2.2.2. Medidas de ayuda al desarrollo y
mantenimiento de una ocupación
autónoma
A) Formación continua
Como manifiesta el Plan de Empleo para
el Reino de España (p. 6), el III Acuerdo Tripartito Nacional de Formación Continua, firmado el 19 de diciembre 2000, con una vigencia
de cuatro años, establece las siguientes líneas
de actuación: apertura de ayudas a la formación a todas las empresas, incluidas las cooperativas de economía social y a todos los
trabajadores por cuenta propia y potenciación
de la formación adaptada a las necesidades de
las empresas. No se puede olvidar además que
este Acuerdo está íntimamente conectado con
el Acuerdo Nacional de Formación Continua
firmado por los interlocutores sociales al amparo del art. 83.3 del Título III del Estatuto de los
Trabajadores, que reconoce el acceso de los autónomos a las iniciativas de formación profesional. El ámbito de la formación es por tanto uno
de los pioneros en extender el ámbito de aplicación de convenios colectivos estatutarios a
trabajadores por cuenta propia o autónomos.
Se produce así una participación inmediata
de sindicatos y asociaciones empresariales
más representativos en la política de empleo.
B) Asesoramiento técnico
Las medidas de asesoramiento técnico sobre mejoras del proyecto empresarial que se
desarrolla y las condiciones óptimas para el
mismo suelen ir dirigidas a colectivos específicos de sujetos, entre los que se pueden destacar, a título ejemplificativo, los siguientes:
1) En relación a los jóvenes, dentro del Programa en colaboración con la Asociación de Seniors Españoles, se ofrece dicho asesoramiento
técnico, industrial, agrícola, de servicios, económico, financiero empresarial y jurídico.
2) En relación a las mujeres destaca la
actividad desarrollada por el Instituto de la
Mujer que ha llevado a cabo diferentes iniciativas en colaboración frecuentemente con
otros organismos 14.
C) Iniciativas de colaboración entre trabajadores autónomos
Son estas medidas interesantes, en las
que se podría vislumbrar cierta promoción
del asociacionismo entre trabajadores autónomos y de creación de nuevas formas de or14
— En colaboración con el Consejo Superior de
Cámaras de Comercio, desarrolla el Programa de Apoyo
Empresarial a Mujeres, estableciendo una Red de Gabinetes de Asistencia Técnica sobre el desarrollo del trabajo por cuenta ajena.
— En colaboración con la Dirección General de la
Pequeña y Mediana Empresa y el Consejo Superior de
Cámaras de Comercio, Industria y Navegación de España, desarrolla el Programa de Apoyo a las Mujeres Empresarias, con el objeto de establecer planes de mejora y
desarrollo de sus empresas, en virtud de los cuales las
mujeres que estén desarrollando un proyecto empresarial recibirán tutorización individualizada, asesoramiento
personalizado y la realización de planes estratégicos de
mejora empresarial.
— En el marco del «Proyecto GEA: Red de Iniciativas
Empresariales de Mujeres en el medio rural», se ofrece asistencia técnica individualizadas para la gestión de empresas
de todos los sectores potenciales del medio rural.
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271
ESTUDIOS
ganización productiva, a modo de «grupos de
pequeños autónomos». Un ejemplo lo encontramos en el «Proyecto GEA: Red de Iniciativas Empresariales de Mujeres en el medio
rural», en virtud del cual se crea un sistema
informático para facilitar la cooperación entre empresas de mujeres, el intercambio de
información y la creación de una red de optimización para la distribución de sus productos y servicios.
D) Bonificaciones en la contratación de
trabajadores
Los trabajadores autónomos van a encontrar importantes facilidades e incentivos a la
hora de contratar a un primer trabajador por
tiempo indefinido a tiempo completo o parcial, cuando el trabajador contratado reúna
una de las siguientes características: a) ser
mujer desempleada, entre dieciséis y cuarenta
y cinco años; b) ser mujer desempleada cuando
se la contrate para prestar servicios en profesiones u ocupaciones con menor índice de empleo
femenino; c) ser mujer desempleada inscrita durante un período de doce o más meses en la oficina de empleo que sea contratada en los
veinticuatro meses siguientes a la fecha del parto; d) ser desempleado inscrito ininterrumplidamente en la oficina de empleo durante seis o
más meses; e) ser desempleado mayor de cuarenta y cinco años y hasta los sesenta y cinco; f)
ser desempleado perceptor de prestación o subsidio por desempleo, al que reste un año o más
de percepción en el momento de la contratación; g) ser desempleado perceptor del subsidio
por desempleo a favor de los trabajadores incluidos en el Régimen especial agrario de la Seguridad Social; h) ser desempleado admitido en
el programa que contempla la ayuda específica
denominada renta activa de inserción (art. 4.1
de la Ley 12/2001, de 9 de julio, de medidas
urgentes de reforma del mercado de trabajo
para el incremento del empleo y la mejora de
su calidad).
Estas ayudas consisten en importantes bonificaciones a las cuota empresarial a la Seguridad Social por contingencias comunes,
272
cuya cuantía variará en función de las condiciones del sujeto empleado.
Se comprueba así que esta medida de política de empleo tiene una doble proyección en
el campo del empleo por cuenta ajena y en el
campo del trabajo por cuenta propia. Es más,
se podría considerar, que esta medida destinada a favorecer en primera instancia el desarrollo y expansión de la actividad autónoma
desarrollada por un sujeto, se contempla a su
vez como un medio para fomentar el trabajo
por cuenta ajena.
2.2.3. Medidas de fomento de empleo que
en otros ordenamientos europeos
sería calificado de «cuasiasalariado»
Uno de los elementos importantes del debate doctrinal actual acerca de la delimitación del campo de aplicación del Derecho del
Trabajo y de la Seguridad Social es la necesidad de otorgar protección socio-laboral a una
serie de sujetos que, si bien formalmente no
se encuentran vinculados por un contrato de
trabajo, se encuentran en una relación de dependencia económica respecto de un empresario, para el cual realizan una prestación
con carácter continuado y coordinado. Como es
conocido, en ciertos países de nuestro entorno
jurídico, en concreto Italia y Alemania, esta realidad ha sido regulada por el legislador, reconociendo una situación jurídica contractual
nueva —que en nuestro ordenamiento podría
denominarse como de «cuasiasalariado»— y a
la que va a extender de manera parcial la protección laboral. Nuestro ordenamiento jurídico no reconoce esta categoría jurídica, por lo
tanto, los puestos de trabajo promovidos por
las medidas de política de empleo que se van
a estudiar a continuación tienen que ser calificados como trabajo por cuenta ajena o trabajo por cuenta propia. No obstante, al
comprobar que el legislador otorga un tratamiento específico a unas especiales modalidades de ocupación profesional, que desde la
óptica de los ordenamientos italiano y alemán serían considerados de «cuasiasalariados» —y, aunque ello sólo ocurra en el terreno
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BEATRIZ GUTIÉRREZ-SOLAR CALVO
de la política de empleo—, se podría afirmar
cierta conciencia por parte del mismo de su
especialidad. Es cierto que la autonomía entre Derecho del Trabajo y la Política de Empleo no permite considerar que la previsión
de especiales medidas de promoción de estas
clases de prestaciones de servicios sea un comienzo en orden a la regulación laboral como
figura autónoma de los «cuasiasalariados».
No obstante, aunque sólo sea para, desde un
plano académico, subrayar las conexiones entre el crecimiento de la política de empleo autónomo y la cuestión de las fronteras del
Derecho del Trabajo, destacamos en un apartado diferente estas medidas de política de
empleo, que en otros ordenamientos sería calificado como «cuasiasalariado», y en el nuestro, de empleo autónomo.
a) El primer ejemplo ha sido introducido
por el RD 27/2000, de 14 de enero, por el que
se establecen medidas alternativas de carácter excepcional a la cuota de reserva prevista
en el art. 38.1 Ley 13/1982, de 7 de abril, de
Integración Social de los Minusválidos. Según este último precepto, las empresas públicas o privadas que empleen a un número de
cincuenta o más trabajadores tendrán que reservar a favor del colectivo de minusválidos
un mínimo del dos por ciento de los puestos
de trabajo por cuenta ajena. No obstante, el
RD 27/2000, al concretar las medias alternativas de carácter excepcional que permite
esta Ley, ha previsto que el objetivo de integración laboral de estos colectivos se logre
también mediante la «ocupación autónoma»
de estos sujetos. La opción de la Ley 13/1982
por la reserva de puestos de trabajo por cuenta ajena ha sido modificada por el RD
27/2000 a favor de la admisión de puestos de
trabajo por cuenta propia, sin perjuicio de las
limitaciones que al respecto se establecen. La
permisión de que el objetivo de integración
laboral de los minusválidos que justifica la
cuota de reserva se realice a través de la creación de trabajo por cuenta propia, demuestra
la asunción por parte del legislador de la conveniencia de fomentar relaciones de carácter
estable entre un empresario y un autónomo,
cuya discapacidad hace pensar en la dependencia económica que puede derivarse de esta
relación, al ser esta contratación civil o mercantil una solución a su situación de exclusión del
mercado de trabajo, a la que se podría volver en
caso de extinción de dicha relación jurídica.
b) Se promociona el teletrabajo en general, por tanto también en régimen de autonomía, para ciertos colectivos, en concreto para
las mujeres (Programa C-Test).
Esta modalidad de ejecutar la prestación
de servicios, no predetermina la calificación
jurídica de la relación jurídica a la que da
contenido. El teletrabajo puede dar lugar a
una prestación por cuenta ajena o por cuenta
propia, según las circunstancias del caso. Si
se entiende que, a partir de la clave de la especialidad de los medios de realización de la
prestación laboral, el teletrabajo puede dar
lugar con frecuencia a relaciones de trabajo
por cuenta propia, en algunos casos, con mediación de dependencia económica, existe justificación para ubicar esta medida en el
presente apartado. Es más, si atendemos a
las peculiaridades del colectivo al que va destinado el Programa C-Test de promoción del
teletrabajo, mujeres desempleadas, podemos
suponer que con frecuencia se dará la dependencia económica que configura la figura
del «cuasiasalariado».
2.2.4. Medidas de fomento de la movilidad
dentro de la carrera profesional entre
trabajo por cuenta ajena y trabajo
autónomo
Nuestro sistema prevé otra serie de medidas de fomento del trabajo por cuenta propia
o autónomo destinadas a incrementar dicha
vía de ocupación profesional a través de un
transvase hacia la misma desde la modalidad
de trabajo por cuenta ajena. Son medidas que
van destinadas a sujetos cuya anterior carrera profesional se ha desarrollado dentro de
los cauces del trabajo por cuenta ajena, o in-
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ESTUDIOS
cluso ésta última es la modalidad profesional
que se ha venido desarrollando el destinatario hasta el mismo momento de responder a
los incentivos de cambio a la modalidad de
trabajo por cuenta propia o autónomo. Es decir, que estas medidas de cambio a este último
de tipo de ocupación profesional no responden
siempre a un fracaso en el acceso al trabajo
por cuenta ajena. Se comprueba así cómo, a
través de las distintas medidas que a continuación se exponen, se da lugar a la ya mencionada revalorización del trabajo autónomo,
que responde a las directrices más avanzadas
en el plano comunitario.
A) Capitalización de las prestaciones por
desempleo.
El art. 228.3 LGSS establece que, cuando
«así lo establezca algún programa de fomento
de empleo, la entidad gestora podrá abonar
de una sola vez el valor actual del importe de
la prestación de nivel contributivo, correspondiente al período a que tenga derecho el
trabajador en función de las cotizaciones
efectuadas». Según el R.D. 1044/1985, de 19 de
junio, este pago único podrá tener lugar cuando
el desempleado acredite que dicha prestación
se va a destinar a la financiación de la realización de una actividad profesional como socio trabajador de una cooperativa de trabajo
asociado o una sociedad laboral (art. 1.1). El
art. 31 de la Ley 50/1998, de 30 de diciembre
extiende esta medida a los beneficiarios minusválidos que vayan a establecerse como trabajadores por cuenta propia o autónomos sin
mayores especificaciones. El INEM abonará
además «el 50 por 100 de la cuota al régimen correspondiente de la Seguridad Social como trabajador autónomo, calculada sobre la base
mínima de cotización o el 100 por 100 de la
aportación del trabajador en las cotizaciones
del correspondiente régimen de la Seguridad
Social, durante el tiempo que se hubiera percibido la prestación por desempleo de no haberse percibido en su modalidad de pago
único».
274
B) Sustitución de la pensión de incapacidad permanente total por una indemnización
a tanto alzado.
Según el art. 5.1 3º de la Orden 31 de julio
de 1972, en conexión con el art. 139.2 LGSS,
a petición del beneficiario menor de sesenta
años, se podrá sustituir la pensión vitalicia
de incapacidad permanente total por una indemnización a tanto alzado cuando se den las
siguientes circunstancias:
— Que se presuma que las lesiones determinantes de la incapacidad no son susceptibles de una modificación, que pueda
dar lugar a una revisión de la incapacidad declarada.
— Que se acredite por el beneficiario bien
que se encuentra realizando trabajos por
cuenta propia, bien que el importe de la
indemnización se invertirá en la preparación o desarrollo de nuevas fuentes de
ingreso como trabajador autónomo.
C) Asesoramiento indiferenciado sobre
trabajo por cuenta propia o ajena y ayudas
económicas para la realización de una actividad autónoma a los perceptores de una prestación por desempleo.
La prestación por desempleo, en su nivel
contributivo y en el nivel asistencial —para
los desempleados que hayan agotado la prestación por desempleo o que no tengan derecho a prestación por desempleo por no tener
el período mínimo de cotización exigido—,
proviene con menor o mayor inmediatez de la
previa extinción de una relación de trabajo
por cuenta ajena. De hecho el art. 205 LGSS
establece que los beneficiarios de la protección por desempleo serán los trabajadores por
cuenta ajena incluidos en el Régimen General de la Seguridad Social (apartado 1) y los
trabajadores por cuenta ajena incluidos en
los Regímenes Especiales de la Seguridad Social que protegen dicha contingencia (Régimen agrario) (apartado 2). Se comprueba
entonces que estos sujetos son incentivados
para que realicen un giro en su carrera profe-
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sional, y que, de haber desarrollado con anterioridad un trabajo por cuenta ajena, pasen a
desarrollar un trabajo por cuenta propia.
D) Incentivación y facilitación del trabajo
autónomo como contenido del plan social
ante un despido colectivo.
Según el art. 51.4 ET, en caso de despido
colectivo las empresas con cincuenta o más
trabajadores deberán acompañar a la documentación con la que se inicia el expediente
de regulación de empleo un plan que contemple medidas para atenuar las consecuencias
para los trabajadores afectados. En los casos
en los que el despido colectivo se deba a la cesación total de la actividad empresarial —y no
exista por tanto la posibilidad de arbitrar medidas de mantenimiento del puesto de trabajo en
la empresa, incluso cuando no sea posible la alternativa de recolocar a trabajadores en empresas conectadas a la misma por pertenecer al
mismo grupo empresarial, por ejemplo— una
medida sugerente a incluir en dichos planes
es la información a los trabajadores despedidos sobre las posibilidades y facilidades para
constituirse como autónomos, o incluso el
ofrecimiento de medidas de incentivación directa de dicha la opción.
El ordenamiento francés destaca, como es
por todos conocido, por su carácter innovador
en estas líneas de política jurídica. Además
de haber sido el que ha impulsado la institución del «plan social» —que se ha ido extrapolando a otros ordenamientos jurídicos, como
el nuestro— ha creado, para supuestos de
reestructuraciones de empresa, la «técnica
del essaimage: ayuda fiscal para que una empresa instale por cuenta propia a sus asalariados» 15. Esta experiencia francesa podría
servir para informar el contenido de los planes previstos en el art. 51.4 ET.
15
AA.VV.: Trabajo y empleo. Transformaciones del
trabajo y futuro del Derecho del Trabajo en Europa, op.
cit., pág. 46.
E) Fondos de promoción de empleo conectados con un plan de reconversión.
La Ley 24/1984, de 26 de julio de Reconversión y Reindustrialización prevé la constitución
de los Fondos de Promoción de Empleo, regulados por el RD 335/1984, de 8 de febrero. Éstos
son asociaciones sin ánimo de lucro con personalidad jurídica propia, constituidas por
empresas de un sector declarado en reconversión, sociedades en reconversión u organizaciones empresariales o sindicatos que hayan
negociado o prestado su conformidad a un plan
de reconversión. Estos tienen tanto la finalidad
de colaborar en la protección social de los trabajadores afectados –mejora de la protección
por desempleo aumentado la cuantía de la
prestación o ampliando su duración, ofreciendo ayudas equivalentes a la jubilación anticipada, o de cotización adicional a la Seguridad
Social— como de creación y canalización de medidas de recolocación. Estos fondos asumen,
como obligación derivada de la incorporación
del trabajador a los mismos 16, la función de colaborar en la recolocación de los trabajadores
en nuevos empleos, incentivándose la creación
de empleos estables. En virtud de lo establecido
en el RD 341/1987, de 6 de marzo, por el que se
modifica el RD 335/1984, se cambia y concreta
esta acción, eliminando límites geográficos a
la colocación, exigiendo ya necesariamente
que sean puestos de trabajo estable, limitándose la movilidad funcional en la recolocación... . Pero lo que más nos interesa a efectos
de nuestro estudio es que esta norma añade
la posibilidad de que la recolocación se produzca en empleos de trabajo autónomo. De
hecho se incentiva dicha medida permitiendo
que el trabajador que opte por desvincularse
del Fondo para establecerse por cuenta propia perciba una indemnización por extinción
del contrato de adhesión y una cantidad equi16
Como explica F. PÉREZ DE LOS COBOS: «La incorporación a los Fondos de Empleo: historia de una medida
laboral de reconversión», T.L., nº 22, 1991, págs. 10 y ss.,
los trabajadores «excedentes» se incorporan al fondo a
través de un contrato de adhesión, con un contenido mínimo.
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valente a la capitalización de la prestación
económica que habría recibido hasta la extinción del período de vinculación del Fondo de
haber continuado en el mismo. En el caso de
que el sujeto hubiese obtenido la capitalización
de la prestación por desempleo, el beneficiario
recibiría del Fondo la diferencia entre la cuantía de una capitalización u otra.
3. VALORACIÓN DE LAS MEDIDAS
DE POLÍTICA DE EMPLEO
AUTONOMO: NECESIDAD DE
DESARROLLAR MEDIDAS
CUALITATIVAS DE EMPLEO
AUTÓNOMO
El panorama expuesto de medidas de política de empleo autónomo tiene el valor de justificar las conclusiones que a continuación se
realizan.
Dada la amplitud del abanico de medidas
directas de promoción del trabajo autónomo
desarrolladas y su diversidad, se puede considerar que existe una fuerte concienciación
por parte de los poderes públicos españoles
sobre la importancia de esta vía de ocupación
profesional. En este sentido parece que se
está respondiendo al compromiso comunitario adquirido de desarrollar las directrices
del Consejo dictadas al respecto, en concreto la de «Desarrollo del espíritu empresarial». No obstante, esta política jurídica
adolece, a nuestro modo de ver, de importantes deficiencias, por lo que a continuación se explica.
Se debe diferenciar entre medidas cuantitativas y cualitativas de empleo. En el mismo
art. 1.1 de la Ley Básica de Empleo se hace
alusión a esta distinción. Se encuentra aquí
una conexión más entre el sector jurídico de
la política de empleo —que regularía la «cantidad del mismo»— y el derecho material que
regula la «calidad» de las relaciones jurídicas
creadas al amparo de dicha política —hoy por
hoy, el Derecho del Trabajo en relación al empleo por cuenta ajena y el Derecho Civil o De-
276
recho Mercantil, y de manera excepcional el
Derecho del Trabajo (cierta normativa sobre
prevención de riesgos laborales, por ejemplo)
en relación al trabajo por cuenta propia—. El
problema que se detecta en la actualidad es
que la regulación de la «cantidad» y la «calidad»
del empleo por cuenta propia o autónomo no
evolucionan de manera paralela, permitiendo
un desarrollo sólido del mismo. Prueba de ello
son las contradicciones que se detectan en las
valoraciones que se realizan sobre el crecimiento del número de puestos de trabajo autónomo
en función del prisma con que se este analizando el mismo. Desde la perspectiva de los niveles
de creación de empleo, donde priman las cifras
de ocupación y afiliación al Régimen correspondiente de la Seguridad Social, se realiza
una valoración positiva. Por el contrario,
cuando se analiza desde la perspectiva del
Derecho del Trabajo, y aunque se hacen esfuerzos por distinguir el debate sobre los «falsos autónomos» 17 del de la revalorización de
este sector de la ocupación profesional, el trabajo autónomo se analiza con intranquilidad
y cautela. La proliferación del recurso al trabajo autónomo lícito, animada, no ya por las
medidas directas de promoción del mismo,
sino por satisfacer las necesidades de flexibilidad y versatilidad de las nuevas formas productivas y su organización, provoca un juicio
ambivalente. Por un lado se reconoce no solo
su admisibilidad, sino su conveniencia. Por
otro lado se considera una «vía de escape lícita» de la regulación laboral, que por legítima
no puede ser rechazada o impedida, pero que
interpela sobre la necesidad de afrontar los
nuevos retos que estos cambios productivos
plantean al ordenamiento laboral. Esta interpelación se produce por la comunicación de
necesidades de protección socio-laboral que
existe entre el trabajo por cuenta ajena, construido sobre el elemento de la dependencia
jurídica, y un sector muy amplio del trabajo
por cuenta propia, en el que concurre el ele17
Cfr. al respecto, entre otros, A. VALDÉS ALONSO: «El
trabajo autónomo en España: evolución, concepto y regulación», RMTAS, nº 26, 2000, pág. 30.
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mento de la dependencia económica. Esta comunicación deja patente la necesidad de extender cierto margen de protección laboral a
este último ámbito, con el fin de hacer coincidir el ámbito de aplicación 18 del Derecho del
Trabajo con el conjunto de relaciones de prestación de servicios que necesitan de la protección que este ordenamiento otorga 19. Esta
coincidencia daría satisfacción tanto las exigencias dogmáticas contrarias a la arbitrariedad que se podría desprender de dicha
descoordinación 20, como las preocupaciones
prácticas por el fenómeno conocido como la
«huida del Derecho del Trabajo».
En definitiva, la incentivación del trabajo
por cuenta propia o autónomo debe ir unida a
la creación de medidas que garanticen la pro-
18
Sería necesaria, como se resalta en el conocido
como «Informe Supiot» antes citado, y como explican
M. RODRÍGUEZ-PIÑERO, M.E. CASAS BAAMONDE: «El trabajo
autónomo y el Derecho del Trabajo», R.L., 2000, I, pág.
86, una «aplicación parcial o diversificada» del ordenamiento laboral que daría lugar a un «Derecho común del
Trabajo, adaptado a las diversidad de situaciones de trabajo y su cambio sucesivo».
19
Dice M. PALOMEQUE LÓPEZ: «El trabajo autónomo
y las propuestas de refundación del Derecho del Trabajo», 2000, I, pág. 442, que la «defensa de una extensión
(..) de las normas laborales a los trabajadores autónomos
tiene su plena justificación, a fin de cuentas, lejos de
drásticas exigencias dogmáticas de renovación institucional, en el despliegue de la propia función integradora
(y de legitimación social) del Derecho del Trabajo, esta
vez en relación con personas y actividades que, no siendo aquellas que siguen definiendo el supuesto tipo de
regulación (..), son, sin embargo, perfectamente asimilables a estos propósitos al ámbito institucional del trabajo
asalariado».
20
Con acierto afirma J. CRUZ VILLALÓN: «El proceso
evolutivo de delimitación del trabajo subordinado», en
Trabajo subordinado y trabajo autónomo en la delimitación de fronteras del Derecho del Trabajo. Estudios en
Homenaje al Profesor José Cabrera Bazán, ed. preparada
por J. Cruz Villalón, Tecnos, Madrid, 1999, pág. 190,
que si «el grado de proteccionismo legal no es uniforme
para todos los grupos sociales o colectivos profesionales,
ello debe motivarse en una distinta necesidad de protección, en base a que son supuestos diferenciados en
cuanto a la fuerza contractual de cada uno de estos grupos».
tección jurídica del sujeto que lo desempeña.
Esto implica la aceptación de un Derecho del
Trabajo referido, al menos en cierta medida,
tanto al trabajo por cuenta ajena como al trabajo por cuenta propia. Se comprueba así
cómo desde la óptica de la política de empleo
se desemboca en el debate sobre el campo de
aplicación subjetivo del Derecho del Trabajo.
Esto es así porque las medidas de empleo de
«calidad» son un condicionante de la eficacia
de las medidas de empleo de «cantidad». Un
régimen jurídico de trabajo autónomo poco
protector desincentiva el acceso, o al menos,
la permanencia en esta vía de ocupación profesional. Sólo si se garantiza un mínimo de
protección laboral en las condiciones de desarrollo de ese trabajo puede alcanzarse el objetivo de que el trabajo autónomo sea una vía
normalizada de ocupación profesional, y no
simplemente un «ultimo recurso» o una medida provisional ante las dificultades a la hora
de alcanzar una ocupación por cuenta ajena a
la que se aspire con carácter prioritario. La
extensión de dicha protección laboral es por
lo tanto un presupuesto de la eficacia de las
medidas de política de empleo autónomo y, lo
que tiene mayor calado jurídico, de la realización de la deseada «libertad de trabajo» —en
su manifestación principal de poder elegir y alternar entre el trabajo por cuenta ajena o por
cuenta propia a lo largo de la vida profesional—
21
. Libertad esta cuyo estudio ha de ser puesto
en diálogo con el poco explorado derecho constitucional a la «libre elección de profesión u oficio»
(art. 35.1 CE), en conexión con el importante
debate previo acerca de la existencia de un concepto constitucional de trabajador.
21
AA.VV.: Trabajo y empleo. Transformaciones del
trabajo y futuro del Derecho del Trabajo en Europa, op.
cit., pág.46.
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ESTUDIOS
RESUMEN Desde la premisa de una interpretación amplia de la noción de empleo, se considera que las
medidas de creación y mantenimiento de puestos de trabajo autónomo constituye una importante poyección de la política de empleo de nuestro ordenamiento. En este estudio se recoge tanto una exposición de las diferentes medidas que se han adoptado en nuestro
sistema, clasificándolas en virtud de su morfología y funciones, como una reflexión más amplia y profunda sobre el significado que tiene la proliferación de este tipo de medidas en
nuestro ordenamiento. De esta forma se conectan las medidas de política de empleo autónomo con el problema de la necesidad de buscar alternativas al objeto «utópico» del pleno empleo por cuenta ajena, con el debate acerca de las ampliaciones del campo subjetivo de
aplicación del Derecho del Trabajo y con la necesidad de promocionar la movilidad y alternancia entre el trabajo por cuenta ajena y el trabajo por cuenta propia dentro de la carrera
profesional de un mismo sujeto, con el fin de que ambas modalidades laborales no se consideren compartimentos estancos.
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