Ente Público Portos de Galicia

CONSELLO DE CONTAS
DE GALICIA
INFORME DE FISCALIZACIÓN
PORTOS DE GALICIA
EJERCICIO 2004
Informe Definitivo
Informe Definitivo
Índice
Consello de Contas
de Galicia
ÍNDICE
I. INTRODUCIÓN .........................................................................................................1
ANTECEDENTES DE LA FISCALIZACIÓN ............................................................................1
DESCRICIÓN DE LA ENTIDAD............................................................................................1
NORMATIVA APLICABLE ..................................................................................................2
ÁMBITO COMPETENCIAL DE LA FISCALIZACIÓN .............................................................3
II. OBJETIVOS, ALCANCE Y LIMITACIONES ..................................................... 3
OBJETIVOS GENERALES ...................................................................................................3
OBJETIVOS ESPECÍFICOS POR ÁREAS ...............................................................................4
ÁREA DE ORGANIZACIÓN, PLANIFICACIÓN Y CONTROL INTERNO .......................................4
ÁREA ECONÓMICO-FINANCIERA ........................................................................................4
GESTIÓN DE PERSONAL ......................................................................................................5
ÁREA DE CONTRATACIÓN Y GESTIÓN DE INVERSIONES ......................................................5
ÁREA DE GESTIÓN DE LOS SERVICIOS Y DOMINIO PÚBLICO PORTUARIO .............................6
ALCANCE ..........................................................................................................................6
LIMITACIONES .................................................................................................................6
III. RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN ..........................................................7
ORGANIZACIÓN, PLANIFICACIÓN Y CONTROL INTERNO.................................................7
ORGANIZACIÓN DEL SISTEMA PORTUARIO .........................................................................7
PLANIFICACIÓN Y PROGRAMACIÓN DE OBJETIVOS ...........................................................11
CONTROL INTERNO ..........................................................................................................18
ÁREA ECONÓMICO-FINANCIERA ....................................................................................20
LA ACTIVIDAD ECONÓMICO-FINANCIERA. EVOLUCIÓN DE LAS PRINCIPALES MAGNITUDES
........................................................................................................................................20
EL MARCO CONTABLE ......................................................................................................23
OBSERVACIONES CON RELACIÓN A DETERMINADAS MASAS PATRIMONIAIS .....................24
EJECUCIÓN Y LIQUIDACIÓN PRESUPUESTARIA..................................................................31
Índice - 1
Índice
Consello de Contas
de Galicia
ÁREA DE PERSONAL .......................................................................................................34
DESCRIPCIÓN DE LOS GASTOS DE PERSONAL, ORDENACIÓN Y REGULACIÓN DEL PERSONAL
........................................................................................................................................34
ANÁLISIS DE LOS PROCESOS SELECTIVOS .........................................................................36
ANÁLISIS DE CONTRATOS Y RETRIBUCIONES ...................................................................37
ÁREA DE CONTRATACIÓN Y GESTIÓN DE INVERSIONES ................................................41
ASPECTOS GENERALES DE LA CONTRATACIÓN Y MUESTRA DE EXPEDIENTES ANALIZADOS
........................................................................................................................................41
CONTRATOS DE OBRAS ....................................................................................................44
ASISTENCIAS TÉCNICAS ...................................................................................................58
CONTRATOS DE SUMINISTROS ..........................................................................................60
CONVENIOS DE COLABORACIÓN ......................................................................................61
ÁREA DE GESTIÓN DE SERVICIOS Y DOMINIO PÚBLICO PORTUARIO.............................61
LA PRESTACIÓN DIRECTA DE SERVICIOS. LAS TARIFAS ...................................................62
LA GESTIÓN DEL DOMINIO PÚBLICO PORTUARIO ............................................................67
ANÁLISIS DE EXPEDIENTES DE CONCESIONES...................................................................69
IV. CONCLUSIONES..................................................................................................85
ORGANIZACIÓN, PLANIFICACIÓN Y CONTROL INTERNO...............................................85
ÁREA ECONÓMICO-FINANCIERA ....................................................................................87
ÁREA DE PERSONAL .......................................................................................................88
CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA ................................................................................89
ÁREA DE GESTIÓN DE SERVICIOS Y DOMINIO PÚBLICO PORTUARIO.............................91
V. RECOMENDACIONES .........................................................................................94
ORGANIZACIÓN, PLANIFICACIÓN Y CONTROL INTERNO...............................................94
ÁREA DE GESTIÓN DE PERSONAL ...................................................................................95
ÁREA ECONÓMICO-FINANCIERA ....................................................................................95
ÁREA DE CONTRATACIÓN ..............................................................................................97
ÁREA DE GESTIÓN DE SERVICIOS Y DOMINIO PÚBLICO PORTUARIO.............................97
VI. ALEGACIONES FORMULADAS POR PORTOS DE GALICIA ..................99
Índice - 2
Índice
Consello de Contas
de Galicia
VII. RÉPLICAS DEL CONSELLO DE CONTAS A LAS ALEGACIONES
FORMULADAS POR PORTOS DE GALICIA .....................................................147
ANEXO........................................................................................................................173
CUENTAS ANUALES FORMULADAS POR EL ENTE PÚBLICO PORTOS DE
GALICIA CORRESPONDIENTES AL EJERCICIO ANUAL FINALIZADO EL
31 DE DICIEMBRE DE 2004 ...................................................................................173
Índice - 3
Índice de cadros e ilustracións
Consello de Contas
de Galicia
Índice de cuadros e ilustraciones
Cuadro 1: Dotaciones de personal por servicios e instalaciones .................................... 10
Cuadro 2: Estructura organizativa del Ente a 31.12.2004 .............................................. 10
Cuadro 3: Programas y líneas de acción presupuestadas. Ejercicio 2004 ...................... 12
Cuadro 4: Desviaciones en el plan de inversiones. Ejercicio 2004 ................................ 13
Cuadro 5: Obras de adecuación al entorno..................................................................... 14
Cuadro 6: Relación de instalaciones deportivas a 31.12.2004 ....................................... 16
Cuadro 7: Estado tramitación planes .............................................................................. 17
Cuadro 8: Evolución magnitudes del Ente 1999-2004 (en miles de euros) ................... 21
Cuadro 9: Cuentas de activo y pasivo. Ejercicio 2004 ................................................... 25
Cuadro 10: Inmovilizado material a 31.12.2004 ............................................................ 26
Cuadro 11: Cuenta de construcciones a 31.12.2004....................................................... 26
Cuadro 12: Deudores a 31.12.2004 ................................................................................ 28
Cuadro 13: Subvenciones oficiales de capital a 31.12.2004 .......................................... 29
Cuadro 14: Ingresos del ejercicio 2004 .......................................................................... 30
Cuadro 15: Gastos del ejercicio 2004............................................................................. 31
Cuadro 16: Ejecución del Presupuesto de Gastos. Ejercicio 2004 ................................. 32
Cuadro 17: Ejecución del Presupuesto de Ingresos. Ejercicio 2004 .............................. 32
Cuadro 18: Resultado presupuestario. Ejercicio 2004.................................................... 32
Cuadro 19: Resultado económico-patrimonial. Ejercicio 2004...................................... 33
Cuadro 20: Remanente de tesorería. Ejercicio 2004 ...................................................... 34
Cuadro 21: Gastos de personal a 31.12.2004 ................................................................. 35
Cuadro 22: Procesos selectivos personal temporal 2004................................................ 36
Cuadro 23: Tipología de personal a 31.12.2004............................................................. 37
Cuadro 24: Tipos de contratos según procedimiento de adjudicación. Año 2004 ......... 42
Cuadro 25: Expedientes seleccionados para revisión..................................................... 43
Cuadro 26: Modificaciones contractuales ...................................................................... 47
Cuadro 27: Demoras en los plazos de ejecución ............................................................ 48
Cuadro 28: Concentración contractual en obras menores. Ejercicio 2004..................... 49
Cuadro 29: Convenios de colaboración. Ejercicio 2004 ................................................ 61
Cuadro 30: Estado de los servicios facturados entre el 01.01.2004 y el 31.12.2004 ..... 62
Cuadro 31: Evolución de los ingresos por tarifas: 1999-2004 ....................................... 63
Cuadro 32: Muestra de expedientes de concesiones analizados..................................... 69
Índice de Cadros e Ilustracións - 1
Abreviaturas
Consello de Contas
de Galicia
ABREVIATURAS Y ACRÓNIMOS
BOE
Boletín Oficial del Estado
CANOA
Contabilidad Analítica Normalizada para Organismos Autónomos
DOG
Diario Oficial de Galicia
ETT
Empresas de Trabajo Temporal
I+D
Investigación y Desarrollo
ICAC
Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas
IGE
Instituto Galego de Estatística
IRPF
Impuesto Renta Personas Físicas
IVA
Impuesto sobre el valor añadido
LCAP
Ley de Contratos de las Administraciones Públicas
LRFOG
Ley de Régimen Financiero y Presupuestario de Galicia
PAIF
Programa de Actuación, Inversiones y Financiación
PNSP
Procedimiento Negociado Sin Publicidad
PXCP
Plan general de contabilidad pública
RPT
Relación de Puestos de Trabajo
SERGAS
Servicio Gallego de Salud
SPI
Sociedade Pública de Investimentos de Galicia S.A.
TRLCAP
Texto refundido de la ley de contratos de las administraciones públicas
Abreviaturas - 1
Portos de Galicia 2004
Consello de Contas
de Galicia
I. INTRODUCIÓN
ANTECEDENTES DE LA FISCALIZACIÓN
1.1. El Pleno del Consello de Contas, por acuerdo del 19 de diciembre de 2005, aprobó
por unanimidad el programa anual de trabajo para el año 2006 correspondiente a la
fiscalización selectiva del ejercicio 2004, en el que se contempla la realización, a
iniciativa del propio Consello, de las presentes actuaciones relativas al Ente Público
Portos de Galicia.
Las directrices técnicas a las que debía sujetarse la fiscalización fueron incluidas en el
programa aprobado por el Pleno.
DESCRICIÓN DE LA ENTIDAD
1.2. Portos de Galicia fue creado por Ley 5/94, del 29 de noviembre, como un ente de
derecho público de los regulados en el artículo 12.1.b) del Decreto legislativo 1/1999,
del 7 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Régimen
Financiero y Presupuestario de Galicia, adscrito a la Consellería de Política Territorial,
Obras Públicas e Transportes, para desarrollar la gestión de las funciones y servicios
que, en materia de puertos, son competencia de la Comunidad Autónoma de Galicia.
Inició su andadura en el ejercicio 1996. La ley de creación y su reglamento posterior,
aprobado por Decreto 227/95, del 20 de julio, atribuye a Portos el proyecto,
construcción, conservación, administración de las obras, actividades y servicios
portuarios, así como la planificación de las zonas de servicios y el fomento global de las
actividades económicas relacionadas con el tráfico portuario, la gestión de la
explotación de las instalaciones portuarias y demás bienes adscritos a su patrimonio, el
fomento de la actividad económica global en el ámbito de los puertos dependientes de la
administración de la Comunidad Autónoma, el fomento de la investigación y desarrollo
tecnológico en materias relacionadas con la explotación y la construcción portuaria.
Se constituyó por lo tanto, como el principal instrumento para ejecutar las competencias
portuarias que ostenta la Comunidad Autónoma de Galicia, a través de la Consellería de
Política Territorial, Obras Públicas e Transportes, en materia de puertos no calificados
de interés general, que representan un total de 122 instalaciones portuarias. Así mismo,
Informe Definitivo - 1
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desde el punto de vista competencial, la Xunta de Galicia, ostenta las competencias para
nombrar a los presidentes y vocales de los Consejos de administración de las
autoridades portuarias gestoras de los puertos de interés general emplazados en nuestra
Comunidad Autónoma.
1.3. Los órganos de gobierno del Ente son el presidente, el Consejo de administración y
el director. Bajo la dependencia directa de este último, en el ejercicio 2004 se nombrará
un director de operaciones. Completan a estructura organizativa un área de proyectos y
obras y un área de planificación y explotación. Dependiendo directamente del
presidente se articulan distintos departamentos que engloban los servicios generales,
como el de gestión jurídica y administrativa, gestión económica y presupuestaria, o el
de contabilidad y administración.
La organización del espacio portuario se plasma en tres zonas diferenciadas: la zona
norte, que comprende los puertos de la costa lucense; la zona centro, puertos de la
provincia de A Coruña; y la zona sur, que incluye los puertos de las Rías Bajas. Al
frente de cada una de ellas está un jefe de zona.
La plantilla de Portos estaba compuesta, a 31.12.2004, por 109 trabajadores.
NORMATIVA APLICABLE
1.4. La entidad se rige por la siguiente normativa:
- Ley 5/1994, del 29 de noviembre, de creación del Ente Público Portos de Galicia,
modificada por la Ley 2/1998 y por la Ley 3/2002, de medidas adicionales a las
presupuestarias de esos años.
- Ley 6/2003, del 9 de diciembre, de tasas, precios y exacciones reguladoras de la
Comunidad Autónoma de Galicia.
- Ley 27/1992, del 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante,
modificada por la Ley 62/1997, del 26 de diciembre.
- Ley 48/2003, del 26 de noviembre, de régimen económico y prestación de servicios de
los puertos de interés general.
- Ley 10/1996, del 5 de noviembre, de actuación de entes y empresas en las que tiene
participación mayoritaria la Xunta de Galicia.
- Real decreto legislativo 2/2000, del 16 de junio, por el que se aprueba el texto
refundido de la Ley de contratos de las administraciones públicas.
Informe Definitivo - 2
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- Decreto legislativo 1/1999, del 7 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido
de la Ley de régimen financiero y presupuestario de Galicia.
- Decreto 227/95, del 20 de julio, por el que se aprueba el reglamento del Ente Público
Portos de Galicia.
- Las demás disposiciones que resulten aplicables por su condición de sociedad pública,
y especialmente lo que se establezca por las distintas leyes anuales de presupuestos de la
Comunidad Autónoma.
ÁMBITO COMPETENCIAL DE LA FISCALIZACIÓN
1.5. La Ley 6/1985, del Consello de Contas de Galicia, establece como competencias de
la Institución la fiscalización de las cuentas y de la gestión económico-financiera y
contable con relación a la ejecución de los programas de ingresos y gastos del sector
público de la Comunidad Autónoma. Forman parte de este sector público, según el
artículo 2 de la misma ley, “las empresas públicas, cualquiera que sea su forma jurídica,
dependientes de la administración autonómica”. Portos de Galicia es una empresa
pública dependiente de esa administración.
II. OBJETIVOS, ALCANCE Y LIMITACIONES
OBJETIVOS GENERALES
2.1. Según el plan de actuaciones del Consello para este ejercicio, los trabajos de
fiscalización se dirigen a verificar el cumplimiento de la normativa vigente en materia
de gestión de fondos públicos; la racionalidad en la ejecución del gasto basada en
criterios de economía, eficacia y eficiencia y el sometimiento de la documentación
financiera presentada a los principios contables que resulten de aplicación.
Se verificará la existencia de un control interno eficaz al servicio del logro de los
objetivos previstos en la entidad, de la custodia de los recursos, del cumplimiento de las
normas de aplicación y de la obtención de información fiable.
Informe Definitivo - 3
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OBJETIVOS ESPECÍFICOS POR ÁREAS
2.2. Los objetivos específicos, con relación a las áreas examinadas, fueron los
siguientes:
ÁREA DE ORGANIZACIÓN, PLANIFICACIÓN Y CONTROL INTERNO
- Verificar el cumplimiento de la normativa sobre la constitución y composición de los
órganos de gobierno, así como las funciones realmente desarrolladas y los mecanismos
de ejercicio de las mismas.
- Analizar el grado de determinación, planificación y cumplimiento de los fines y
objetivos que tiene atribuidos el Ente en esta materia.
- Analizar los procedimientos y sistemas de gestión y control interno de la entidad.
- Ver si existen manuales de instrucciones que delimiten los procedimientos a seguir y
las competencias en orden a la autorización y registro de esas actividades. Verificar la
suficiencia de personal para el desarrollo de las tareas encargadas.
- Verificar las gestiones realizadas en las instalaciones de Portos de Galicia por su
personal para constatar los hechos relacionados con la actividad portuaria que puedan
dar lugar al devengo de ingresos para el Ente, al registro y constancia de los mismos y
al traslado a la jefatura de zona para su facturación.
ÁREA ECONÓMICO-FINANCIERA
- Comprobar que la entidad cumplió con la obligación de la aprobación y rendición de
cuentas de acuerdo con lo previsto en la normativa de aplicación, evaluando su
adecuación a la misma.
- Verificar si el contenido de las cuentas anuales se ajusta a lo establecido en el Plan
General de Contabilidad Pública establecido por la Comunidad Autónoma.
- Comprobar que las cuentas y registros contables del Ente representan razonablemente
los resultados de la gestión, de acuerdo con los principios y criterios contables que le
son aplicables.
Informe Definitivo - 4
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- Analizar la ejecución del presupuesto, determinando las formas de financiación de las
modificaciones de créditos, el grado de ejecución, el resultado presupuestario y el
remanente de tesorería.
- Determinar la cuantía de los ingresos por tarifas y cánones, comprobando que su
determinación y contabilización se adecue a los principios contables públicos.
- Analizar la existencia de inventarios en los que se recojan valorados los bienes
inventariables según su naturaleza y verificar su coherencia con los importes de las
cuentas rendidas.
- Analizar la antigüedad de los saldos deudores y los saldos en caja y bancos a fin de
ejercicio.
GESTIÓN DE PERSONAL
- Determinar el número y la estructura de los recursos humanos al servicio de la entidad,
por categorías, régimen jurídico y dedicación.
- Conocer el volumen de los gastos de personal registrados en los diferentes capítulos de
gasto que retribuyan servicios de esta naturaleza, así como su estructura. Comprobar su
correcta imputación a los presupuestos del ejercicio 2004.
- Conocer los instrumentos de gestión de personal y su aplicación: planes y programas a
corto y medio plazo que definan las necesidades de personal, así como la existencia de
estudios e informes realizados para la fijación de las relaciones de puestos de trabajo,
verificando su aprobación y la desviación con la realidad.
- Verificar el cumplimiento de la normativa en los sistemas implementados para la
selección, contratación y promoción del personal y retribuciones, y las labores de
control interno realizado sobre los mismos.
ÁREA DE CONTRATACIÓN Y GESTIÓN DE INVERSIONES
- Analizar los sistemas y procedimientos administrativos y de gestión establecidos en
materia de contratación; en especial, comprobar que su actividad contractual se ajusta a
las prescripciones de la Ley de contratos de las administraciones públicas y a la
normativa aplicable en esta materia.
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ÁREA DE GESTIÓN DE LOS SERVICIOS Y DOMINIO PÚBLICO
PORTUARIO
- Analizar el grado de determinación y cumplimiento de los fines y objetivos que tiene
atribuidos el Ente en esta materia.
- Analizar los sistemas y procedimientos de gestión establecidos en materia de gestión
del dominio público portuario, comprobando que su actividad se ajusta a la normativa
aplicable en esta materia.
- Comprobar la regularidad en la gestión de los recursos generados en la actividad del
Ente.
- Verificar el cumplimiento por parte de las empresas/entidades concesionarias o
colaboradoras en la gestión de las tarifas portuarias de las diferentes exigencias
impuestas en los pliegos de condiciones o en la normativa de tasas y otras obligaciones
derivadas de esa condición.
ALCANCE
2.3. La fiscalización se refiere al año 2004. No obstante, cuando los objetivos
establecidos lo requieran, se extiende indistintamente a los ejercicios anteriores.
Las pruebas de cumplimiento y sustantivas realizadas fueron aquellas que de forma
selectiva se consideran necesarias para obtener evidencia suficiente y adecuada, con el
objetivo de conseguir una base razonable que permita manifestar las conclusiones que
se desprenden del trabajo realizado sobre la actividad del Ente público.
LIMITACIONES
2.4. Tanto los responsables del organismo fiscalizado como el personal del mismo
prestaron la colaboración requerida para la correcta ejecución de los trabajos. Sin
embargo, los trabajos se desarrollaron con las limitaciones derivadas de los siguientes
aspectos:
a) Existe una carencia en canto a la determinación y especificación de objetivos
concretos y medibles que permitan evaluar la actividad del Ente. La entidad elabora un
presupuesto de explotación y de capital, pero no presenta el programa de actuación,
inversiones y financiación (PAIF) con el contenido y extensión establecidos
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normativamente. Los objetivos del Ente para el año 2004, reflejados en la
documentación que acompaña los presupuestos de explotación y capital, no aparecen
concretados y cuantificados.
b) El Ente no dispone de un inventario detallado del inmovilizado adscrito por la
administración autonómica, que forma parte de su inmovilizado, por lo que no es
posible verificar su correcta valoración ni evaluar la razonabilidad de la amortización
practicada en el ejercicio fiscalizado y en los ejercicios anteriores (amortización
acumulada). Además, aparecen diferencias entre la relación valorada del patrimonio
recibido en adscripción y los saldos que constan en su balance de situación.
III. RESULTADOS DE LA FISCALIZACIÓN
ORGANIZACIÓN, PLANIFICACIÓN Y CONTROL INTERNO
ORGANIZACIÓN DEL SISTEMA PORTUARIO
El sistema portuario gallego
3.1. La Comunidad Autónoma asumió la competencia exclusiva sobre los puertos no
calificados de interés general, puertos de refugio y puertos deportivos. También, la de
desarrollo y ejecución de la normativa del Estado sobre puertos pesqueros.
Por el Real decreto 3214/82, del 24 de julio, fueron transferidos a la Xunta los puertos e
instalaciones que hasta entonces venían gestionándose por el Ministerio de Obras
Públicas e Urbanismo, así como los derechos y obligaciones que correspondían a la
Administración del Estado con relación a estas instalaciones. En la actualidad el Ente
gestiona 122 instalaciones portuarias, distribuidas en la costa gallega de la siguiente
forma: diez en la zona norte, 66 en la centro y 46 en la zona sur.
Los puertos situados en la Comunidad Autónoma calificados de interés general y, por lo
tanto, sobre los que aquella no tiene competencias son, según el anexo de la Ley 27/92,
del 24 de noviembre, de Puertos del Estado, los de San Ciprián-Ferrol, A Coruña,
Vilagarcía, Marín-Pontevedra y Vigo. La Ley 62/97, de modificación de la anterior,
atribuye a las comunidades autónomas la competencia para participar en la designación
de los órganos de gobierno de sus autoridades portuarias.
Esa designación constituye en la actualidad el instrumento de coordinación de la
Comunidad Autónoma con los puertos de interés general. Al margen de esa
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intervención, no existen instrumentos formales que marquen las directrices en las que
aquella se desarrolla. Tampoco se perciben, entre las actividades del Ente, actuaciones
que se justifiquen o vengan motivadas en esas políticas coordinadas. Si bien en su
momento se había firmado un convenio a través del que se marcaban pautas de
colaboración, en la actualidad perdió si vigencia.
3.2. Los puertos individuales y el conjunto de todos ellos –sistema portuario– se
conciben como unidades económicas y de prestación de servicios que exigen autonomía
y sistemas empresariales de contabilidad y control. A diferencia de los puertos de
interés general que poseen una organización independiente, la gestión de los puertos de
la Comunidad Autónoma sigue un modelo basado en el principio de “autoridad única” a
través del Ente Portos de Galicia, que asume la planificación, construcción y
explotación de los puertos con métodos comerciales, la independencia financiera de la
entidad y la máxima competitividad.
Aunque las características de las instalaciones portuarias justifican este modelo de
gestión conjunta, sin organizaciones propias diferenciadas, esa actuación unitaria y
centralizada impide visualizar y optimizar el desarrollo de una gestión comercial por
parte de aquellos puertos con movimientos económicos cuantitativamente relevantes, en
los que aquella tendría cabida, y que aparecen, al contrario, desasistidos de medios
adecuados para acometerla.
3.3. En la configuración del Ente como una entidad empresarial, la idea de la
rentabilidad de la gestión se conjuga con la idea de servicio público. El elevado número
y la dispersión de las instalaciones portuarias de la Comunidad, el deficiente estado de
las infraestructuras y de las interrelaciones urbanísticas con los núcleos urbanos, y el
mantenimiento de numerosas instalaciones sin actividad económica, hace que, aun hoy,
en el conjunto, la rentabilidad social de las inversiones tenga un peso importante frente
a la rentabilidad económica. Sin perjuicio de la relevancia social de todas ellas, de las
122 instalaciones portuarias, 32 no poseen ninguna actividad con repercusión
económica positiva para el Ente. De los puertos restantes, 66 no alcanzan los 150.000
euros de ingresos en el año 2004, 19 no alcanzan los 600.000 euros y sólo cinco
(Burela, Celeiro-Viveiro, Ribadeo, Ribeira y Pobra) los exceden.
La gestión se desarrolla así en circunstancias contrapuestas. Por un lado existen factores
desfavorables a la obtención de rentabilidad y por otro las elevadas inversiones implican
cierto compromiso de cara a su recuperación y remuneración. Esta situación exige un
tratamiento diferenciado dentro de los puertos que permita cierta racionalidad en las
inversiones, el máximo rendimiento de algunas instalaciones, y la adaptación de las
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tarifas al nivel de prestación de servicios a través de instrumentos adecuados de
planificación.
Estructura organizativa del Ente
3.4. Para el desarrollo de sus funciones, Portos de Galicia estructura su organización en
torno a unos servicios centrales y unos servicios periféricos emplazados en los puertos.
Los servicios periféricos se organizan agrupando en tres zonas las diferentes
instalaciones y estableciendo unos centros de cabecera en los que se emplaza la gestión
operativa de la prestación de servicios y las relaciones con los usuarios y
concesionarios. Funcionalmente todos los servicios del Ente se dividen en tres grandes
áreas, que se corresponden con las funciones que tiene encomendadas: la explotación de
los puertos, la gestión de inversiones, y su propia gestión económico-administrativa.
El área de planificación y explotación se encarga principalmente de la ordenación
portuaria y de la gestión del dominio público, así como de la conservación y
mantenimiento de las instalaciones portuarias, el desarrollo de las instalaciones náuticodeportivas y la protección medioambiental de las instalaciones. El área de proyectos y
obras tiene encomendadas las actuaciones relacionadas con la gestión de estudios y
proyectos en materia de puertos así como de la construcción de obras de infraestructura
portuaria. Por último, el departamento de servicios generales se ocupa de las tareas de
gestión económica y financiera del Ente que garantizan el funcionamiento operativo de
los servicios. En el ejercicio de estas funciones destacan los siguientes aspectos:
a) En la organización destaca la concentración de competencias, efectivos y dotaciones
en los servicios centrales en detrimento de los servicios periféricos (jefaturas de zona),
que se limitan básicamente a funciones de control y seguimiento y relaciones con los
usuarios, con escasos medios personales y sin una delimitación formal clara de sus
funciones. Cometidos como el otorgamiento de autorizaciones administrativas para la
ocupación del dominio público portuario son realizados por las dos instancias, sin que
exista normativa interna que fije las competencias en orden a esas actividades.
b) Esa centralización se traduce en especiales carencias para las instalaciones portuarias,
que, siendo los escenarios en los que se desarrolla la actividad tanto inversora como
comercial, son las más desprovistas de medios para el seguimiento y control de la
misma. En este sentido se constata una insuficiencia generalizada y un desigual reparto
del personal destinado en esas instalaciones, que limita las posibilidades de realización
de recursos por parte del Ente. La Zona Norte, con 10 instalaciones portuarias, tiene 11
guarda muelles / peones; la Zona Sur, con 46 instalaciones, dispone de 13 puestos para
esas tareas; y la Zona Centro, con 66 instalaciones, dispone de 20 puestos.
Informe Definitivo - 9
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Cuadro 1: Dotaciones de personal por servicios e instalaciones
Puestos atribuidos RPT
Personal jefatura zona
Personal inst. portuarias
Servicios centrales
Servicio
46
---
---
Nº instalaciones
---
Zona norte
15
4
11
10
Zona centro
28
8
20
66
Zona Sur
20
7
13
46
109
19
44
122
Total
Fuente: elaboración propia
c) En esa estructura centralizada existe además una cierta inflación de cargos o puestos
directivos que no se justifica con relación al conjunto del personal existente y que hace
más visible las necesidades reales de efectivos en personal de base para las instalaciones
portuarias. Además de los altos cargos que son titulares de los órganos del Ente, como
el presidente del Consejo de Administración o el director, completan esta organización
una estructura de tres niveles más de mandos intermedios que alcanzan un número total
de 31, próximo al de personal de control en las instalaciones portuarias:
Cuadro 2: Estructura organizativa del Ente a 31.12.2004
Denominación
Categoría
Nº de puestos
Altos cargos (presidente, director, director operaciones)
-----
3
Jefes de área
Nivel 1.1
3
Jefes de zona y servicios de gestión
Nivel 1.2
8
Jefes de departamento
Nivel 1.3
10
Jefes de unidad
Nivel 2.1
10
Administrativos
Niveles 3.1 e 3.3
19
Topógrafos delineantes
Nivel 3.2
5
Celadores guarda muelles
Nivele 3.2 e 3.3
36
Vigilantes de obra
Nivel 3.3
2
Auxiliares administrativos
Nivel 4.1
8
Peones especialistas
Nivel 4.4
5
Total:
109
Fuente: elaboración propia a partir de la RPT
d) La ley de creación de la entidad trata de dar representatividad a los distintos agentes
públicos y privados implicados en la actividad portuaria, por un lado con su integración
en el Consejo de Administración de Portos y por otro a través de la creación, previo
acuerdo de ese Consejo de Administración, de juntas territoriales de trabajo con
funciones consultivas e informativas. Este último mecanismo de representación de
sectores en la gestión de los puertos de la Comunidad Autónoma, como cofradías,
cooperativas de buques, o consignatarios de armadores, no resultó operativo y
prescindió de su convocatoria en los últimos ejercicios.
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PLANIFICACIÓN Y PROGRAMACIÓN DE OBJETIVOS
3.5. Dadas las características de las actividades relacionadas con el sector portuario, así
como la interrelación con otras actividades y su importancia en la estructura
socioeconómica, la planificación adquiere una relevancia trascendental. Ya en su
momento la Ley 6/1987, del 12 de junio, aprobara el Plan Especial de Portos de Galicia.
La planificación está expresamente contemplada en la ley de creación del Ente como
uno de los objetivos que sustentan su estructura organizativa. La misma norma alude a
los distintos instrumentos que se destinan a esta función y al órgano competente para
formularlos y aprobarlos. Los planes de inversiones de obras, complementarios de los
presupuestos de explotación y capital, los planes de usos de los puertos, los planes
especiales de ordenación portuaria, y los programas de actuación, inversiones y
financiación (PAIF) son los medios para garantizar, según esa norma, una organización
de las actividades del Ente. Una primera aproximación al desarrollo de esta actividad
permite constatar los siguientes aspectos:
a) Portos de Galicia no dispuso hasta el año 2005 de una planificación estratégica, al
menos formalmente aprobada y publicitada, que contemple la situación del sistema
portuario, el estudio de su previsible evolución, y la descripción de las actuaciones a
acometer con las prioridades que se deriven de las necesidades, favoreciendo también la
coordinación e integración de los puertos en otros sistemas claves como el de
transportes. La ausencia de ese marco resta coherencia a los otros instrumentos de
planificación sectorial que afectan al ejercicio fiscalizado.
b) En ese ámbito más operativo existen dos campos fundamentales en los que con
mayor o menor grado de profundidad exigen el diseño de objetivos: las inversiones a
realizar en los puertos y el aprovechamiento y rendimiento del dominio público. Con
relación a las inversiones, el Ente presenta un plan que se analiza en los apartados
siguientes de este informe. En el aprovechamiento del dominio público portuario, si
bien es cierto que las previsiones que realiza el Ente respecto de los ingresos por
prestación de servicios suponen cuantificar aspectos como el movimiento previsto de
barcos, los volúmenes previsibles de pesca o los servicios objeto de otras tarifas, la
experiencia histórica alcanzada debe permitir una determinación enumerativa y
cuantificada de objetivos de actividad en una perspectiva plurianual que priorice las
actuaciones del Ente, y que no se está realizando en la actualidad.
Informe Definitivo - 11
Portos de Galicia 2004
Consello de Contas
de Galicia
Plan de inversiones
3.6. El Ente presenta como anexo a los presupuestos de explotación y capital un plan de
inversiones por programas y los proyectos de obra que se están ejecutando o se iniciaran
en ese ejercicio 2004 con el presupuesto que se prevé ejecutar. Un resumen de esas
previsiones por líneas es el siguiente:
Cuadro 3: Programas y líneas de acción presupuestadas. Ejercicio 2004
Programa
Nº actuaciones
Presupuesto general
Dotación 2004
Programa de infraestructura general
20
20.294.612
3.824.245
Programa de infraestructura pesquera
19
9.198.776
3.815.886
Programa de infraestructura náutico-recreativa
6
6.722.939
2.507.247
Programa de infraestructura para el tráfico comercial
4
25.295.058
1.675.427
Programa de adecuación al entorno urbano y mejora de
las condiciones medioambientales
11
10.654.701
6.429.877
Programa de instalaciones de carácter general y
actuaciones de conservación
16
8.471.462
4.840.153
2.930.954
2.930.954
76
83.568.502
26.023.788
46.376.697
12.000.000
Otras actuaciones
Total
Plan Galicia
Fuente: anexo a los presupuestos de explotación e capital
La falta de un plan estratégico como referente limita el análisis de la adecuación de
estas líneas y actuaciones a los objetivos y necesidades generales del Ente. Por otro
lado, tampoco existe un seguimiento por parte de este del cumplimiento de las
previsiones del plan de inversiones, ni respecto de los distintos programas ni respecto de
cada actuación en concreto. Sólo pudo constatarse que el importe total de las
inversiones ejecutadas superó las previsiones cuantitativas, alcanzando la financiación
necesaria. Las inversiones previstas de acuerdo con ese plan de actuaciones ascendía a
26.023.789 euros, a financiar en un 52% con fondos FEDER y FCI dentro del marco de
apoyo comunitario, en un 18% con fondos FCI libres, y en un 34% con fondos de la
Comunidad Autónoma. La inversión total acometida ascendió a 27.765.703 euros.
De la revisión de los expedientes de obra seleccionados para fiscalización pudo
concluirse, no obstante, que existen diferencias significativas entre las previsiones
iniciales del plan y las realizaciones posteriores, que en general se traducen en un mayor
coste presupuestario de las obras respecto de aquellas previsiones –próximo a un 30%–
y también en una mayor ejecución en el ejercicio 2004 respecto de la contemplada para
ese año, que fundamentalmente es consecuencia de ese mayor coste. La muestra del
cuadro afecta a un volumen de obra que representa un 16% del presupuesto total
previsto en el plan de inversiones:
Informe Definitivo - 12
Portos de Galicia 2004
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de Galicia
Cuadro 4: Desviaciones en el plan de inversiones. Ejercicio 2004
Obra
Instalación balizas en diversos puertos
de Centro y Sur
Dragado en el porto de Burela
Previsión
presupuesto
0
Coste de
la obra
29.672
Desviación
29.672
0
750.622
750.622
2.500.000
3.112.253*
612.253
Escollera de protección acantilado de
Espasante
0
875.930
875.930
Adelantamiento del muelle interior de
Mirasol-Ribadeo
1.036.930
1.057.517
20.587
Ampliación de las instalaciones náuticorecreativas en Ribadeo
1.203.405
1.502.005
Instalaciones para la náutica recreativa
en Vilanova de Arousa
1.948.512
2.562.837*
Ampliación muelles en Cabo de Cruz
Mejora de abrigo en Rianxo
Previsión
ejecución
2004
Ejecución
2004
29.672
Desviación
2004
29.672
217.187
217.187
1.350.000
1.304.393
875.930
875.930
864.502
416.196
-448.306
298.600
913.863
1.502.205
588.342
614.325
1.038.013
940.164
-97.849
45.607
2.149.031
2.074.764
-74.267
1.400.000
1.704.601
304.601
Remodelación del edificio Zona Centro
Portos de Galicia
364.855
1.082.203*
717.348
182.428
433.049
250.621
Acondicionamiento planta baja jefatura
zona norte de Portos de Galicia
0
28.845
28.845
28.845
28.845
Control suministro agua puerto Burela
0
27.154
27.154
27.154
27.154
Adecuación zona portuaria de Sanxenxo
1.674.461
1.724.190
49.729
1.324.461
1.340.473
16.012
Acondicionamiento vial portuario de
Mugardos
1.068.343
1.002.502
-65.841
931.523
852.504
-79.019
1.422.622
1.512.985
90.363
1.103.374
1.162.981
59.607
13.368.159 17.343.479
3.975.320
7.803.771
10.880.961
3.077.190
Remodelación zona portuaria Muxía
Total
Fuente: elaboración propia
* Recoge el importe ejecutado de obra hasta la fecha de realización del trabajo de campo.
3.7. El programa de adecuación al entorno urbano y mejora de las condiciones
medioambientales recoge actuaciones para la integración de los puertos en los núcleos
urbanos con la finalidad de mejorar la relación puerto/ciudad y adecuar la fachada
marítima de las villas costeras. Las actuaciones de este programa presentan distinto
grado de vinculación a la actividad portuaria. Sin embargo, sin desconocer la
importancia de su existencia desde el punto de vista social e incluso para el arraigo y
conexiones de los puertos con las comunicaciones, determinadas actuaciones previstas
en este programa –cuadro 5– no pueden encuadrarse en el estricto ámbito competencial
que justifica la naturaleza comercial del Ente. Obras tales como los paseos marítimos y
obras de acceso a los puertos, que respondan a la finalidad perseguida por el Ente de
integración puerto/villa, difícilmente pueden considerarse afectas a la prestación de
servicios portuarios, y por lo tanto a su actividad de explotación.
Informe Definitivo - 13
Portos de Galicia 2004
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Cuadro 5: Obras de adecuación al entorno
OBRA
COMENTARIO
Adecuación zona portuaria de Sanxenxo
Entre otras, obra de pavimentación en dos rúas y una plaza. Pasarela peatonal de
madera y un mirador a lo largo de otra rúa. También se incluye el alumbrado,
alcantarillado, bancos, fuentes, etc.
Acondicionamiento vial portuario de
Mugardos
Obra de acondicionamiento de toda la fachada marítima del puerto, ordenando su
circulación rodada, con nueva distribución de aparcamientos, modificación de
aceras, creación espacios peatonales, alumbrado y ajardinamiento
Remodelación zona portuaria Muxía
Remodelación de la explanada que sirve de aparcamiento, creando espacios
peatonales y zonas verdes, para así dotar a la fachada marítima de un mejor
aspecto. También se crean aparcamientos en la zona de la antigua lonja
Remodelación porto de Burela
Se trata de terrenos de Portos, pero en su mayor parte destinado al uso público
(aparcamientos, jardines, etc.)
Urbanización puerto de Aguiño
Se trata de terrenos de Portos, pero en su mayor parte destinado al uso público y
embellecimiento general (aparcamientos, jardín, viales de acceso, etc.)
Aparcamiento puerto comercial de Mirasol
(Ribadeo)
Se trata de la urbanización, en zonas de paso peatonales, para evitar daños a los
peatones. Es decir un vial interior do porto, pero de uso público
Remodelación puerto comercial de Mirasol
(Ribadeo)
Realización de un aparcamiento en la entrada sur del puerto comercial, de uso
público
Rotonda para acceso a la zona norte del puerto Se trata de una rotonda de uso público, que aunque se encuentre dentro de los
de A Pobra
terrenos de Portos, parece corresponderse con una continuación de las obras de
"adecentamiento" del municipio de A Pobra.
Las instalaciones deportivas
3.8. El Plan Director de Infraestructuras de Galicia destaca como un objetivo prioritario
el incremento de los atraques deportivos en los puertos de la Comunidad Autónoma,
previendo pasar de 2.119 plazas en el 2001 a 8.000 en el 2005. De acuerdo con ese plan,
y también con el Plan estratégico de desarrollo económico de Galicia (PEDEGA), el
Ente tenía como una de sus prioridades la promoción de la náutica recreativa. En esta
línea, había encargado diferentes estudios sobre las necesidades y viabilidad de la
explotación de estas instalaciones; sin embargo, esos trabajos no se llegaron a concretar
de forma definitiva en un plan general de estas instalaciones, aunque a la fecha de
elaboración de este informe la entidad tiene encargada la elaboración de un plan director
de puertos deportivos.
En la actualidad, en la Comunidad Autónoma existen 28 puertos de esta naturaleza con
un total de 8.812 plazas de amarre, de las que 4.082 están en puertos de interés general y
4.730 en instalaciones del Ente Portos de Galicia. El crecimiento de estas últimas se
produjo con cierta saturación de espacios portuarios en aquellos puertos promovidos y
construidos por la iniciativa privada –Sanxenxo, Baiona, Sada– y con una amplia
cobertura de instalaciones por la entidad pública en los restantes puertos, sin que
estuvieran definidos con precisión unos criterios que aseguren la racionalidad en su
desarrollo.
Informe Definitivo - 14
Portos de Galicia 2004
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de Galicia
Si bien en el ámbito de las instalaciones deportivas fue en el que se iniciara con más
impacto la participación de la iniciativa privada, ni la forma de financiación ni la forma
de gestión responden a una planificación que permita justificar su oportunidad y
conveniencia en razón de interés público y minimizar los costes para la Administración.
Así, mientras que en los puertos en los que inicialmente el Ente había iniciado estas
actuaciones –Sada, Portosín, Ribeira, Sanxenxo y Baiona– la concesión abarcaba la
construcción –por lo tanto la financiación– y la explotación por la iniciativa privada, la
tendencia posterior fue la de construir estas instalaciones por parte del Ente para luego
ceder la explotación en concesión a esas empresas (habitualmente son los clubes
náuticos los beneficiarios de esta gestión indirecta), sin perjuicio de algunas
instalaciones construidas y explotadas por el propio Ente. En un mismo puerto coexisten
distintas instalaciones con diferente forma de gestión. En el cuadro siguiente puede
advertirse que sólo en un puerto las instalaciones deportivas son gestionadas por el
Ente.
De esta forma, se constata que esta participación de la iniciativa privada se está
trasladando de la financiación a la gestión, en claro perjuicio para los intereses
económicos del Ente, que debe costear la totalidad de la inversión y ver reducida su
rentabilidad con la rebaja de los ingresos por la comisión que en concepto de costes de
gestión abona a la empresa concesionaria.
El aprovechamiento y explotación por el concesionario mediante alquileres de las plazas
a los particulares trata de compatibilizarse con la exigencia de reserva para el uso
público general de un porcentaje de las construidas en cada instalación. Este porcentaje,
que por el general es del 10% de aquellas, no se respecta en la misma medida en todas
ellas, sin que se conozcan tampoco los criterios que determinan esa diferenciación. En
cualquier caso, de las visitas a las instalaciones pudo constatarse la falta de control por
parte del Ente sobre el uso de esas plazas, que en la mayoría de los puertos aparecen sin
identificar, y el incumplimiento por los concesionarios de la obligación de llevar los
registros exigidos para ese control.
Informe Definitivo - 15
Portos de Galicia 2004
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de Galicia
Cuadro 6: Relación de instalaciones deportivas a 31.12.2004
Puerto
Plazas totales a
31.12.2004
Plazas de uso
público
Gestionado por
Ribadeo
504
20
Viveiro
205
---
88
9
Ares
221
16
Sada (OYS)
554
57
Camariñas
83
0
Portosín
219
72
C.N. Portosín
Ribeira
239
42
C.N. Ribeira
A Pobra
281
36
C.N. Caramiñal
Pontevedra
145
14
Club Naval de Pontevedra
Pedras Negras
134
10
C.N. San Vicente do Mar
Portonovo
155
15
C.N. Portonovo
Sanxenxo
Nauta Sanxenxo S.L.
Ortigueira
C.N. Ribadeo
Ayuntamiento de Viveiro
C.N. Ortigueira
C.N. Ría de Ares
Marina Sada S.L.
Portos de Galicia (a 2004)
412
30
Beluso
63
16
Portos de Galicia
Cangas
235
24
C.N. Rodeira
Baiona (Monte Real)
208
0
Baiona (Porto deportivo Baiona S.L.)
298
19
Tui
Total
97
1
4.141
381
Monte Real Club de Yates
Puerto Deportivo Baiona S.L.
C.N. San Telmo
Planes de utilización de espacios portuarios
3.9. Los planos de utilización de espacios portuarios constituyen los instrumentos
básicos de ordenación de la zona de servicio en canto a los usos permitidos en la
actividad portuaria, que posteriormente serán completados por los planes especiales de
los puertos cuya formulación corresponde al Ente Público y la aprobación a los
ayuntamientos respectivos. A 31.12.2004 el estado de elaboración de estos instrumentos
era limitado: sólo cinco puertos tenían aprobado el plan de utilización del espacio
portuario (Sada, Rianxo, Meloxo, Sanxenxo y Baiona); y un o plan especial (Sanxenxo).
En el ejercicio 2005 se contrató una asistencia técnica para la redacción de distintos
planes según el cuadro siguiente:
Informe Definitivo - 16
Portos de Galicia 2004
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Cuadro 7: Estado tramitación planes
Planes de utilización de espacios portuarios
Planes especiales
Aprobados
Sometidos inf. pública
Contratados
Aprobados
Remitidos al ayuntamiento
Sada
Ribadeo
Ribadeo
Sanxenxo
Baiona
Rianxo
Burela
Foz
Contratados
Ribadeo
Viveiro – Celeiro
Meloxo
Viveiro
Cariño
Sada
Sanxenxo
A Pobra
Mugardos
Rianxo
Baiona
Bueu
Camariñas
Ribeira
Cangas
Muxía
Meloxo
Moaña
Corcubión
O Grove
Muros
Freixo
Noia
Portosín
Ribeira
Escarabote
A Illa de Arousa
Vilanova de Arousa
Portonovo
Canido
En el examen de diferentes expedientes de concesiones de dominio público se
constataron interferencias claras entre distintos ayuntamientos y el Ente en cuestiones
que afectan a la utilización de los espacios portuarios que exigen el desarrollo de estos
instrumentos. En el Ayuntamiento de Baiona tuvo que modificarse el proyecto
constructivo del puerto deportivo por parte de concesionaria “Porto deportivo de Baiona
S.A.” para paliar diferencias de criterio entre las dos administraciones. En el puerto de
Ribeira e una constante la utilización de espacios del puerto por parte del Ayuntamiento
con aprovechamientos lucrativos que realiza al margen de las autorizaciones necesarias
del Ente. Por último, en el puerto de Viveiro existió una gestión paralela del
Ayuntamiento en la gestión y explotación del puerto, autorizando usos que extralimitan
sus competencias como concesionario de determinadas superficies.
Plan Galicia
3.10. Dentro de las inversiones programadas existían 35 actuaciones que se preveían
financiar con los fondos de este plan, para las que en el ejercicio 2004 se preveía una
ejecución por importe de 12.000.000 de euros de los 46.376.697 euros contemplados
para la totalidad de las actuaciones.
Informe Definitivo - 17
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de Galicia
No pudo realizarse un seguimiento de estas actuaciones más allá de constatar, según la
documentación ofrecida por el Ente, que los fondos recibidos de la Comunidad
Autónoma para estas actuaciones ascendieron sólo a 6.000.000 de euros.
El Ente gestionó también el fondo extrapresupuestario habilitado para los gastos en
actuaciones destinadas a paliar las consecuencias derivadas del accidente del buque
Prestige. Entre las actuaciones financiadas con cargo a este fondo figuran algunas sin
vinculación a esa finalidad ni a la reactivación de las zonas o sectores afectados por el
mismo. Como ejemplos, los trabajos de redacción de proyectos de urbanización de las
zonas portuarias de Portonovo o Tragove, o de acondicionamiento del frente marítimo
en Sanxenxo.
CONTROL INTERNO
3.11. Como ya se indicó en anteriores informes de fiscalización, el Ente no posee
órganos propios diferenciados de control de la gestión.
La entidad está sometida al control financiero de la Intervención General de la
Comunidad Autónoma, que realizó respecto de ese ejercicio una revisión de control
financiero de subvenciones y ayudas cofinanciadas por el FEDER, así como un informe
referente al remanente de tesorería.
Su ley de creación obliga a someter las cuentas presentadas a la auditoría de una firma
externa. El expediente por el que se realizó este encargo de la revisión de cuentas abarcó
también una revisión del control interno, un informe de cumplimiento sobre aspectos de
la contratación administrativa, de personal y de la gestión de los ingresos, un informe
fiscal, y un trabajo de inspección física de obras finalizadas en el ejercicio 2004.
3.12. En los trabajos de fiscalización de este ejercicio 2004 se observaron distintos
aspectos en los sistemas de organización y funcionamiento del Ente que implican serias
debilidades de control interno, que afectan fundamentalmente a las áreas de ingresos e
inmovilizado.
En lo que se refiere al control del inmovilizado, estas carencias se producen por la
ausencia de un inventario completo de los bienes afectos a su explotación. Al margen de
la problemática que presenta su valoración, se advirtió la falta de inclusión en el
inventario de algunos bienes procedentes de adscripción de dominio público estatal o
por la finalización de concesiones. Tampoco se realizó, entre el año 1999 y el 2004,
Informe Definitivo - 18
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ninguna revisión física del inventario completo que permitiera detectar elementos no
inventariados.
En la actualidad sigue sin existir ningún seguro que cubra el riesgo por daños en su
inmovilizado material. Si bien existen elementos en su patrimonio no susceptibles de
daños en circunstancias normales, otros deberían estar cubiertos por las oportunas
pólizas de riesgos.
3.13. Con relación a la gestión de los ingresos, el Ente no poseía un registro histórico de
concesiones y autorizaciones que permita comprobar la integridad de la facturación a
una determinada fecha, así como el mantenimiento actualizado de censos y registros de
usos de dominio público portuario.
En el ejercicio 2004 Portos de Galicia contrató la adquisición, configuración e
implantación de un sistema integral de gestión de puertos que completa las aplicaciones
que soportan la gestión económica del Ente. Este sistema, que se estaba implementando
en el momento de la fiscalización, contempla diferentes módulos (gestión de facturas,
recibos, cobros, clientes embarcaciones, concesiones y autorizaciones, infraestructuras,
inspecciones, reservas de plazas en puertos deportivos, sanciones) y prevé una mejora
sustancial de su control interno.
3.14. La práctica totalidad de las tarifas se facturan a partir exclusivamente de la
información que facilitan los propios interesados: la X-1, X-2 y X-3 a partir de la
facilitada por los consignatarios de los buques, la X-4 a partir de la ofrecida por las
cofradías de pescadores, y la X-5 por los clubes náuticos u otros concesionarios, sin que
se realicen por parte del Ente comprobaciones ni siquiera en términos selectivos. Por
otro lado, existen carencias en la información que posee el Ente respecto de
determinadas actuaciones (gestión de las plazas de uso público en los puertos deportivos
o arrendamientos o cesiones parciales de instalaciones dentro de la concesión) o estados
contables (cuentas anuales actualizadas) de las entidades concesionarias que debían
tenerse en cuenta para la regularización de las tarifas y cánones por ocupación o por
actividades comerciales en el dominio público portuario.
3.15. El Ente no cuenta con procedimientos reglados de inspección y verificación de
todas las actuaciones desarrolladas en los espacios portuarios. Al margen de los hechos
habituales que motivan la intervención de los guarda muelles, las actuaciones de
inspección vienen requeridas por los servicios de Zona, sin que existan planes reglados
de inspección.
Informe Definitivo - 19
Portos de Galicia 2004
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3.16. En general, con las limitaciones señaladas no puede concluirse que las gestiones
realizadas por el personal disponible en los puertos permitan constatar todos los hechos
relacionados con la actividad portuaria que puedan dar lugar al devengo de ingresos
para el Ente, así como el registro y constancia de los mismos y el traslado a la jefatura
de zona para su facturación. Los guarda muelles no poseen información suficiente para
realizar determinadas verificaciones: vigencia de concesiones administrativas, o
titulares de plazas de amarre en puertos deportivos.
ÁREA ECONÓMICO-FINANCIERA
LA ACTIVIDAD ECONÓMICO-FINANCIERA. EVOLUCIÓN DE LAS
PRINCIPALES MAGNITUDES
3.17. La ley de creación del Ente establece que éste debe guiarse por el principio de
equilibrio económico financiero de la explotación, precisando que los ingresos por
tarifas, cánones y demás ingresos de esta naturaleza deben cubrir los gastos de
explotación y las amortizaciones de las infraestructuras. La renovación de las
instalaciones se realiza con cargo a los presupuestos de la Comunidad Autónoma. El
régimen de mayor flexibilidad en la gestión de Portos de Galicia que se deriva de ser un
Ente público, facilitando una adecuación más fácil de ingresos y gastos, pretende
favorecer la consecución del equilibrio financiero de la explotación.
El objetivo óptimo que más se aproxima al de la eficiencia, buscado en los puertos con
régimen de autonomía, es el que permite que las tarifas cubran los costes de
explotación, incluidas las amortizaciones por depreciación de su inmovilizado, y
generen un rendimiento razonable de la inversión realizada.
Informe Definitivo - 20
Portos de Galicia 2004
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A continuación se hace referencia a la evolución desde la última fiscalización de las
variables económicas y financieras más significativas de la entidad:
Cuadro 8: Evolución magnitudes del Ente 1999-2004 (en miles de euros)
Variación
GASTOS
Cap.1 Gastos de Personal
Nº de efectivos
Cap.2 Gastos en bienes y servicios
Cap.3 Gastos Financieros
1999
2000
2001
2002
2003
2004
99-04
2.015
2.078
2.436
2.796
2.982
3.428
84
91
91
92
98
111
70%
35%
3.132
3.231
3.726
9.595
5.485
5.765
84%
4
5
17
--
1
6
--
6.167
5.915
6.436
7.254
8.201
9.237
50%
Cap.6 Inversiones
20.668
20.081
23.000
21.526
24.701
27.766
34%
Total gastos explotación
11.318
11.229
12.615
19.645
16.169
18.436
63%
Total gasto
31.986
31.310
35.406
41.171
41.371
46.202
44%
8.997
9.274
10.130
10.008
9.738
12.175
20%
--
--
--
5.000
1.023
46
--
114
68
59
53
29
34
--
Cap.7 Transferencias de Capital
14.624
16.115
16.436
17.204
21.255
26.634
82%
Total ingresos de explotación
10.295
9.342
10.189
15.061
10.791
12.255
19%
Total ingresos
24.919
25.457
26.625
32.265
32.046
38.890
56%
Resultado de explotación
(1.105)
(2.046)
(2.519)
(4.675)
(5.377)
(6.292)
Resultado presupuestario
5
2
1,5
2.912
705
2.075
0,5
(0,4)
(0,7)
(2.146)
(3.141)
(2.227)
Cap.5 Amortizaciones
INGRESOS
Cap.3 Tasas y Precios Públicos (facturación)
Cap.4 Transferencias Corrientes
Cap.5 Ingresos Patrimoniales
Resultado económico patrimonial
Remanente de tesorería
Inmovilizado neto
1.240.
1.457
1.084
2.815
4.762
4.178
147.262
161.428
177.882
187.287
203.733
222.141
51%
RATIOS PRESUPUESTARIOS
% Gastos de Personal s/ Gastos Totales
% Gastos de personal/ ingresos de explotación
Facturación/empleado
Ingresos de explotación/gastos de explotación
Inversión/empleado
Ingresos de explotación/inmovilizado neto
6%
6,6%
6,8%
6,7%
7,2%
7,4%
19,5%
22,1%
24%
18,5%
27,6%
27,9%
107,1
101,9
111,3
108,7
99,3
109,1
89%
82%
79%
76%
64%
66%
246,1
220,6
252,7
233,9
252,05
237,3
7%
6%
6%
8%
5%
5%
Fuente: elaboración propia a partir de los datos de las memorias de las cuentas anuales del Ente
3.18. Al igual que en otros períodos analizados, en el ejercicio 2004 los ingresos por
tarifas cubren los gastos de explotación del Ente, salvo en lo referente a las
amortizaciones. De esta forma, en ese ejercicio dan cobertura al 66% de los gastos
totales de explotación, que presenta un déficit de 6.292.000 euros. Como se advierte en
el cuadro anterior, la evolución de este déficit muestra un sucesivo crecimiento a lo
largo de esos años. Son varios los factores que determinan esta situación, entre los que
podemos destacar:
Informe Definitivo - 21
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de Galicia
a) El sistema portuario que atiende la Comunidad Autónoma cuenta con numerosas
instalaciones, de las que un buen porcentaje, sin perjuicio de su importancia desde el
punto de vista social, registran una reducida actividad económica.
b) Las inversiones, y consecuentemente las amortizaciones, experimentaron un elevado
crecimiento con actuaciones que, a pesar de que no siempre poseen una afectación clara
a la actividad de explotación del Ente, se consideran como inmovilizado material y se
dota respecto de las mismas el correspondiente gasto de amortización.
b) Los gastos de conservación y mantenimiento experimentaron un aumento en el
período analizado de un 84% como consecuencia del volumen de infraestructuras
acometidas y de las amplias zonas de servicios y terrenos afectos a Portos de Galicia.
c) Los gastos de personal se incrementaron en ese quinquenio en un 70%, con aumentos
interanuales medios de un 14%. El número de efectivos se elevó en un 35%, con un
aumento neto de 27 empleados. Si relacionamos esta evolución con la de los ingresos y
de las inversiones, podemos concluir que el índice facturación/plantilla presenta una
dinámica decreciente en ese período, al igual que la relación inversión real/empleado.
d) Aunque los ingresos por tarifas experimentaron un incremento en torno al 20%, éste
está lejos de poder hacer frente a la tendencia de los gastos corrientes, que en el mismo
período se elevaron en un 75%. Si bien es cierto que la rigidez de las tarifas por la
prestación de servicios no permite en ocasiones absorber los incrementos de los costes
de explotación, también existen carencias relevantes en el control interno de los
ingresos y aspectos que denotan que las mejoras en ese ámbito elevarían la recaudación
del Ente.
En resumen, consideramos que la entidad tiene como campos de actuación, para mejorar
su gestión, estimular el crecimiento de ingresos de facturación de servicios sin
conformarse con la existencia en mayor o menor grado de una demanda cautiva; la
racionalización de la evolución de los gastos para adecuarlos en lo posible a la de los
ingresos; y por último, la proyección futura de las inversiones con criterios de
racionalidad y de mayor rentabilidad económica.
Desde el punto de vista financiero, la situación de la entidad es positiva. El remanente
de tesorería generado es elevado, destinándose los fondos autogenerados a financiar
nuevas inversiones, y la entidad no tiene contraído pasivos a medio y largo plazo,
siendo poco relevantes las cargas financieras.
Informe Definitivo - 22
Portos de Galicia 2004
Consello de Contas
de Galicia
EL MARCO CONTABLE
3.19. El artículo 18 de la Ley de creación de Portos de Galicia establece que el régimen
de control financiero y contabilidad pública, así como el presupuesto de Portos de
Galicia, se ajustarán a lo dispuesto en la Ley de Régimen Financiero y Presupuestario
de Galicia, sin perjuicio de las especialidades contenidas en esa ley. De acuerdo con el
sistema de contabilidad aplicable a las sociedades públicas, el Ente presenta, a 31 de
diciembre de 2004, un balance de situación y una cuenta de resultados del ejercicio, así
como la memoria explicativa de las cuentas, que fueron auditadas conforme la exigencia
establecida en su ley de creación.
De conformidad con lo establecido en la Orden de la Consellería de Economía e
Facenda del 28 de noviembre de 2001, el Ente presenta sus cuentas siguiendo el Plan
General de Contabilidad Pública con las siguientes peculiaridades:
a) Contabiliza las subvenciones públicas que recibe de la Consellería de Política
Territorial como “Ingresos a distribuir en varios ejercicios” y no como ingresos del
ejercicio en que se perciben, arguyendo que la imagen fiel de las cuentas queda así
expresada con más claridad dadas sus especiales características. Sigue el criterio de la
contabilidad de las empresas mercantiles. Esta circunstancia, debido a la importancia de
estos ingresos, distorsiona de forma significativa la información que se derivaría de la
aplicación estricta de los principios de la contabilidad pública.
b) Registra todas las inversiones acometidas como inmovilizado propio, dotando la
correspondiente amortización como gasto del ejercicio, al margen de que dentro de este
inmovilizado figuran inversiones que están más próximos al que el Plan General de
Contabilidad Pública califica como inversiones destinadas al uso general, no
amortizables. Esta circunstancia podría ser razonable para aquellos bienes que aun
siendo de uso general pueden considerarse instrumentales para los servicios que presta
el Ente, pero nunca para otras inversiones realizadas que no pueden considerarse afectos
a su actividad de explotación.
c) El grado de implantación de una contabilidad de costes sigue sen ser satisfactoria. Si
bien en el informe de fiscalización del ejercicio 1997 se señalaba que el Ente no tenía
desarrolllada esa información, debido posiblemente a su reciente creación y que a la
fecha de redacción del informe se estaban realizando estudios encaminados a este fin, en
el ejercicio 2004 no se había avanzado en ese instrumento. Creemos que esta
contabilidad constituye un apoyo básico para la programación y presupuestación de la
Entidade y será imprescindible para obtener información en el establecimiento y
adecuación de las tarifas a los costes de los servicios que presta y a los objetivos
proyectados.
Informe Definitivo - 23
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de Galicia
En definitiva, aunque es el régimen de contabilidad de las empresas mercantiles el que
siguen tanto el Ente público Puertos del Estado como las autoridades portuarias que
gestionan cada uno de los puertos de interés general, el relativo peso que tienen las
actividades comerciales dentro de la explotación de los puertos de la Comunidad
Autónoma frente a otras actividades de servicio público justifica que el Ente público
Portos de Galicia deba registrar sus operaciones según este plan general de contabilidad
pública, con la necesidad de ahondar en el análisis de costes con métodos adicionales.
Ese plan contable precisa, sin embargo, una adaptación por parte de la Intervención
General de la Comunidad Autónoma, como centro directivo de la contabilidad pública
de Galicia, introduciendo aquellas especialidades que requieran sus actividades y que
deben afectar básicamente al registro del inmovilizado material y de las subvenciones
de capital.
OBSERVACIONES CON RELACIÓN A DETERMINADAS MASAS
PATRIMONIAIS
3.20. En el ejercicio fiscalizado la revisión de las cuentas fue realizada por la firma
“López R. Auditores Consultores”, que emitió una opinión con salvedades derivadas de
la imposibilidad de verificación de la valoración asignada al inmovilizado material -y en
consecuencia a las amortizaciones del ejercicio-, y del registro de las subvenciones de
capital aplicando el plan general de contabilidad de la empresa privada en vez del plan
general de contabilidad pública a que está sometido el Ente. Estas incidencias, ya
recogidas en el informe de fiscalización del Consello de Contas referido al ejercicio
1998, figuran en todos los informes de auditoría que se vienen realizando al Ente desde
su creación.
Para la fiscalización de los estados financieros, el Consello de Contas contó con el
trabajo realizado por esta firma para emitir su informe, realizando además pruebas
complementarias con relación a determinados epígrafes del balance y de la cuenta de
pérdidas y ganancias.
También se examinaron las limitaciones señaladas por la Intervención General en el
informe de control financiero de la gestión económico-financiera de la entidad y de
cumplimiento de las normas y procedimientos propios del sector público. Como
resumen, en el siguiente cuadro se recogen las masas patrimoniales que configuran el
activo y el pasivo. En el activo, la partida más importante es la del inmovilizado
material, que supone alrededor del 92% del total del ejercicio. En el pasivo la más
relevante, después de la representativa del patrimonio, es la de los ingresos a distribuir
por subvenciones de capital. De conformidad con la evaluación de riesgos, la
Informe Definitivo - 24
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fiscalización del balance se centró esencialmente sobre las rúbricas del inmovilizado,
deudores e ingresos a distribuir. Los resultados del análisis de las cuentas de
explotación, para su mejor tratamiento, se exponen en los restantes epígrafes del
informe.
Cuadro 9: Cuentas de activo y pasivo. Ejercicio 2004
Activo
Pasivo
Inversiones uso general
10.041
Inmovilizado inmaterial
442.592
Inmovilizado material
221.689.092
Patrimonio en adscripción
94.599.305
Patrimonio entregado uso general
(4.867.275)
Resultado ejercicios anteriores
(7.925.224)
Deudores
15.012.382
Resultados ejercicio
(2.227.738)
Tesorería
3.483.513
Ingresos a distribuir
146.737.633
Total
Acreedores a largo plazo
3.210
Acreedores a curto plazo
14.317.709
240.637.620
240.637.620
Fuente: Cuentas anuales del ejercicio 2004
Inmovilizado inmaterial
3.21. El importe bruto de este concepto asciende a 2.093.139 euros, siendo la
amortización acumulada de 1.650.547, lo que supone un valor neto de 442.592 euros.
De estos saldos, 1.727.408 euros corresponden a estudios y proyectos técnicos
necesarios para las obras realizadas por el Ente. Este importe, que figura en la memoria
calificado como inmovilizado en “Investigación y desarrollo”, es amortizado en la
práctica totalidad dentro del ejercicio.
Consideramos que cuando correspondan a obras concretas, estas inversiones suponen un
mayor coste de las mismas, por lo que deberían contabilizarse como inmovilizado
material y seguir el mismo ritmo de amortización que sigue la obra principal. En otro
caso, cuando no dan lugar a la ejecución de obra, no representan conceptos activables,
por lo que deberían figurar ya inicialmente como gasto del ejercicio y no como
inmovilizado.
Informe Definitivo - 25
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Inmovilizado material
3.22. El desglose de esta cuenta es el siguiente:
Cuadro 10: Inmovilizado material a 31.12.2004
Cuenta
Concepto
Importe (Euros)
221
Construcciones
223
Maquinaria
179.202.894
225
Inmovilizado en adscripción
226
Mobiliario e enseres
227
Equipos para procesos información
283.947
228
Elementos transporte
310.181
229
Otro inmovilizado material
1.930.410
94.599.305
368.340
145.711
Total
276.840.778
Amortización
(55.151.704)
Total
221.689.074
Fuente: Contas anuales del ejercicio 2004
Del total del inmovilizado, un importe de 19.109.390 euros se encuentra en curso al
final del ejercicio. Dentro de “Construcciones” se recogen obras de distinta naturaleza,
con el siguiente detalle:
Cuadro 11: Cuenta de construcciones a 31.12.2004
Cuenta
Concepto
Importe
221.01
Señales marítimas
221.02
Accesos marítimos
221.03
Obras de abrigo y dársenas
34.992.479
221.04
Obras de atraque
68.695.761
221.05
Instalaciones para rep. barco
444.495
1.666.855
221.06
Edificios
221.07
Instalaciones generales
221.08
Pavimentos, calzadas y vías
221.09
Estudios y proyectos
195.869
25.776.028
4.856.894
39.955.252
2.619.266
total
179.202.894
Fuente: Cuentas anuales del ejercicio 2004
Dentro del inmovilizado material, incluidos en la cuenta 221 “Construcciones”,
aparecen conceptos que el plan general de contabilidad pública cataloga como
“Inversiones destinadas al uso general”, excluidos por lo tanto del inmovilizado
material. Aunque este plan menciona expresamente los diques, accesos marítimos, obras
de abrigo, dársenas y señales marítimas y de balizamiento como bienes de uso general,
Informe Definitivo - 26
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su utilización por parte del Ente para la obtención de recursos dentro de la explotación
lleva a considerarlo como inmovilizado material. En todo caso, en la subcuenta 221.08
“Pavimentos, calzadas y vías”, se advierten determinadas inversiones, como paseos
marítimos y urbanización de zonas de servicios de los puertos, que comprenden obras
afectas al uso general y que en ningún modo pueden considerarse como vinculadas o
utilizadas de forma continuada en su actividad, por lo que no deben ser consideradas
como inmovilizado material propio de la Entidad.
3.23. La subcuenta 225 “Inmovilizado recibido en adscripción”, por importe de
94.599.305 euros, recoge el valor de los bienes que fueron adscritos al Ente para su
explotación o utilización en el momento de su creación. Figura como contrapartida de la
cuenta 101 “Patrimonio en adscripción”, con el mismo importe.
Portos de Galicia asumió la sucesión patrimonial afecta a los servicios relativos a los
puertos e instalaciones portuarias no calificados de interés general. Le quedaron
adscritos, por lo tanto, los bienes de dominio público que hasta entonces pertenecían a
tales puertos.
El inmovilizado material figura valorado con el coste atribuido a estos bienes adscritos
y las posteriores adicciones hasta el 31.12.2004. Los bienes recibidos en adscripción
figuran valorados por el importe que recogía el balance provisional del Ente en el anexo
de las sociedades públicas de los presupuestos generales de la Comunidad Autónoma
para 1996, pero nunca existió un acta o registro detallado y valorado de los mismos. En
su defecto, Portos elaboró un inventario a partir de los expedientes de obras existentes,
que reflejaba a 31.12.95 un valor neto, aplicada la correspondiente amortización, de
148.017.261 euros. Este último valor revela una diferencia de 53.417.956 euros con
relación al importe utilizado para la contabilización de esos bienes –94.599.305 euros–.
Por lo tanto, ante la ausencia de un registro de bienes que recoja el valor de todos los
cedidos, no se pudo comprobar el valor del inmovilizado recibido en adscripción y aun
sin identificar. Así mismo, tampoco se puede evaluar la razonabilidad de la dotación a la
amortización, por estar calculada a partir de la relación parcial de bienes elaborada por
el Ente.
Informe Definitivo - 27
Portos de Galicia 2004
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Deudores
3.24. El saldo que presenta esta partida a 31.12.2004 es el siguiente :
Cuadro 12: Deudores a 31.12.2004
Concepto
Importe
Deudores presupuestarios. Ejercicio corriente
11.024.548
Deudores presupuestarios. Ejercicios pechados
688.794
Administraciones públicas
3.421.068
Otros deudores
307.748
Provisiones por depreciaciones
(429.776)
Total
15.012.382
Fuente: Cuentas anuales del ejercicio 2004
En los deudores presupuestarios se incluye la deuda que mantiene la Xunta con el Ente
por transferencias de capital, por importe de 7.455.253 euros, que corresponde a las
remesas de los meses de octubre, noviembre y diciembre de 2004. Fueron cobradas en
su totalidad en el año 2005. El saldo diferenciado con Administraciones públicas se
corresponde básicamente con el IVA deducible por cuotas soportadas durante el
ejercicio 2004, del que se solicitó su devolución a la Hacienda Pública.
Respecto de los deudores por tarifas y cánones, el Ente dispone de un estado de
situación a 31.12.2004 por tercero y antigüedad de los saldos desde el año 2000 en
adelante. Del total de cobro pendiente a esa fecha, 3.257.424 euros corresponden a
saldos del propio ejercicio y 688.794 euros a deudas de ejercicios anteriores.
Portos de Galicia nos facilitó una relación de deudores comprensiva de la antigüedad de
este último saldo, de la que se puede verificar que aunque existen saldos deudores
pendientes de cobro desde los años 1997 a 1999 por importe de 384.938 euros, para los
que no obtuvimos un detalle por tercero.
El Ente aplica el criterio de porcentaje de fallidos para determinar la provisión para
insolvencias. En contra de este criterio, entendemos que debe dotar individualmente
aquella provisión en los créditos en los que haya transcurrido un año desde el momento
en que se inició la vía ejecutiva, conforme establece la Resolución de la IGAE del
4.12.1999, por la que se regulan determinadas operaciones contables. La nueva
aplicación informática, en curso de implantación, debe permitir una composición
actualizada de todos los saldos de clientes y deudores y un cálculo de la evolución
previsible de la morosidad que sirva de base para dotar la correspondiente provisión.
Los recibos no cobrados en período voluntario pasan a los servicios de recaudación de
la Consellería de Economía para seguir la vía de apremio. El total de facturas en esa vía
Informe Definitivo - 28
Portos de Galicia 2004
Consello de Contas
de Galicia
a 31.12.2004 se eleva a 895.804 euros. Respecto de la remisión de las relaciones de
deudores a las oficinas de recaudación pudo constatarse:
a) existen demoras importantes tanto en la notificación de la deuda con relación al
período adeudado como en el inicio de esta vía respecto del final del período voluntario
de abono. En el año 2005 aun fueron remitidos a esa Consellería de Economía listados
con numerosos deudores por recibos correspondientes a los ejercicios 2000 y 2001.
b) también se comprobó que no todos los saldos de una determinada antigüedad fueron
enviados a la vía ejecutiva.
Ambas situaciones conllevan una paralización, sin causa que lo justifique, en la
realización de ingresos, con riesgo de perjuicios económicos para el Ente.
El sistema de cobro en esta vía de apremio es lento, y el Ente desconoce durante un
largo período de tiempo la situación en la que se encuentran los trámites de los
expedientes.
Subvenciones de capital
3.25. En el ejercicio 2004 el Ente recibió subvenciones de capital por importe de
26.525.079 euros, que contabiliza en el pasivo del balance como “Ingresos a distribuir
en varios ejercicios” imputándolas a resultados en proporción a la depreciación
experimentada en el activo al que se aplican. Este criterio contable, propio del sector
privado, no coincide con lo dispuesto en el Plan General de Contabilidad Pública, que
considera estas subvenciones como ingresos del ejercicio en el que se reciben.
Las subvenciones recibidas son contabilizadas después de la emisión de los documentos
contables por los que reconoce las obligaciones de abono la Administración de la
Comunidad Autónoma.
Cuadro 13: Subvenciones oficiales de capital a 31.12.2004
Saldo a
Cuenta
Descripción
31.12.2003
Saldo a
Altas
Bajas
Anulaciones
130
Subvenciones oficiales de capital
124.737.943
26.872.886
347.807
Fuente: elaboración propia a partir de las cuentas anuales del ejercicio 2004
Informe Definitivo - 29
31.12.2004
Traspasos a
resultados
4.525.395
146.737.633
Portos de Galicia 2004
Consello de Contas
de Galicia
La cuenta de resultados
3.26. El desglose de los ingresos es el siguiente:
Cuadro 14: Ingresos del ejercicio 2004
Cuenta
740
Concepto
Trabajos para el Ente
Importe
803.457
741
Precios públicos por servicios
9.573.278
742
Precios públicos por util. dominio público
1.707.488
769
Intereses y otros ingresos
124.625
750
Transferencias corrientes
46.439
756
Transferencias de capital traspasadas ejercicio
779
Ingresos de otros ejercicios
4.635.031
16.839
Total
16.907.157
Fuente: cuentas anuales del ejercicio 2004
Dentro de la cuenta “Trabajos para el Ente” figuran las tasas por dirección de obra que
se devengan como consecuencia de la redacción por los propios técnicos de Puertos de
los proyectos de obras de infraestructuras acometidas por el Ente.
Las precios públicos por servicios y por la utilización del dominio público adscrito a
Portos de Galicia reflejan la cifra de negocios de las operaciones de explotación del
Ente. Las operaciones de facturación se verificaron con relación a las distintas tarifas
por medio de una muestra de los registros sobre los libros mayores de facturación de
once puertos seleccionados. El procedimiento se describe en la parte del informe
relativa a los procedimientos de gestión de servicios y dominio público portuario.
En la cuenta de transferencias corrientes se contabiliza la subvención concedida para la
contratación de trabajadores del “Plan Labora”. En el ejercicio 2004 se registró dentro
de ese concepto una ayuda concedida en el ejercicio 2003 por importe de 24.766 euros.
Informe Definitivo - 30
Portos de Galicia 2004
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de Galicia
3.27. El desglose de los gastos del ejercicio es el siguiente :
Cuadro 15: Gastos del ejercicio 2004
Cuenta
Concepto
Importe
640
Gastos de personal
3.428.208
680
Dotaciones a amortizaciones
9.237.197
62
Gastos por servicios exteriores
5.762.563
63
Tributos y otros gastos de gestión
66
Gastos financieros
671
Gastos de ejercicios anteriores
679
Gastos extraordinarios
662.700
5.857
33.782
4.587
Total
19.134.894
Fuente: cuentas anuales del ejercicio 2004
La revisión de los distintos epígrafes de gasto se realiza en los apartados de este informe
dedicados a los gastos de personal y contratación de servicios.
EJECUCIÓN Y LIQUIDACIÓN PRESUPUESTARIA
Sobre el cumplimiento de los presupuestos aprobados
3.28. Portos de Galicia, de acuerdo con la Ley de Régimen Financiero y Presupuestario
de Galicia, elabora anualmente un presupuesto de explotación que detalla el contenido
de esta cuenta, y un presupuesto de capital que especifica los orígenes y aplicaciones de
sus fondos. Estas estimaciones son objeto de conocimiento y aprobación por el
Parlamento y forman parte de los presupuestos generales de la Comunidad Autónoma.
La ejecución y resultados de estas previsiones, que conoce y aprueba el Parlamento, se
reflejan en los estados contables que elabora el Organismo al cierre del ejercicio.
El análisis de la ejecución presupuestaria respecto de las previsiones que presenta
inicialmente el Ente no ofrece desviaciones que merezcan tomarse en consideración.
Los cuadros siguientes reflejan los parámetros básicos del presupuesto de explotación y
capital que presenta en cumplimiento de la obligación legal señalada. La Ley de
presupuestos generales de la Comunidad Autónoma para el año 2004 aprueba un
presupuesto de explotación de 16.908.000 euros y 26.024.000 euros de capital para el
Ente. La información que se extrae de la liquidación de esos presupuestos según la
clasificación administrativa es la siguiente:
Informe Definitivo - 31
Portos de Galicia 2004
Consello de Contas
de Galicia
Cuadro 16: Ejecución del Presupuesto de Gastos. Ejercicio 2004
Presupuesto
inicial
Gastos
Modificaciones
Presupuesto
definitivo
Obligaciones
reconocidas
Obligaciones
ptes. pago
Pagos
1. Personal
3.763.258
46.439
3.809.698
3.428.208
3.418.500
9.708
2. Bienes corrientes y servicios
5.668.372
146.994
5.815.365
5.764.850
4.370.626
1.394.225
3. Gastos financieros
3.005
3.006
6.011
5.857
5.856
0
6. Inversiones reales
26.023.789
2.656.475
28.680.264
27.765.703
16.674.673
11.091.030
TOTAL
35.458.424
2.852.914
38.311.338
36.964.618
24.469.655
12.494.963
Fuente: memoria de las cuentas anuales del ejercicio 2004
El presupuesto de explotación aprobado incluye los gastos en dotaciones para
amortización por importe de 7.254.000 euros que no figuran en el cuadro.
Cuantitativamente resalta la variación en su importe, que pasa de una previsión de
7.254.000 euros a 9.237.000 euros de gasto contabilizado. También en los capítulos de
personal y de bienes y servicios realiza ampliaciones de crédito por importe de 150.000
euros con cargo al remanente de tesorería del año 2003.
Los créditos para inversiones son los que experimentan un incremento más importante,
próximo al 10%. Esta modificación presupuestaria fue aprobada por el Consello de la
Xunta.
Cuadro 17: Ejecución del Presupuesto de Ingresos. Ejercicio 2004
Previsiones
iniciales
Ingresos
3. Tasas y otros ingresos
10.615.486
0
4. Transferencias corrientes
Derechos
reconocidos
Derechos ptes.
cobro
Recaudado
10.615.486
12.175.109
8.605.813
3.569.295
0
0
46.439
46.439
46.439
46.439
0
30.652
34.166
34.166
0
24.812.286
2.656.475
27.468.760
26.613.720
19.179.468
7.455.253
0
150.000
150.000
0
0
0
35.458.424
2.852.914
38.311.338
38.890.434
27.865.886
11.024.548
8. Activos financieros
TOTAL
Previsiones
definitivas
30.652
5. Ingresos patrimoniales
7. Transferencias de capital
Modificaciones
Fuente: memoria de las cuentas anuales del ejercicio 2004
El resultado presupuestario y económico-patrimonial
3.29. La memoria presenta la conciliación del resultado económico-patrimonial del
ejercicio con el resultado presupuestario. Los cuadros siguientes muestran estas
magnitudes:
Cuadro 18: Resultado presupuestario. Ejercicio 2004
Derechos reconocidos
Obligaciones reconocidas
Ahorro
38.890.434
36.964.618
1.925.816
Fuente: memoria de las cuentas anuales del ejercicio 2004
Informe Definitivo - 32
Portos de Galicia 2004
Consello de Contas
de Galicia
Cuadro 19: Resultado económico-patrimonial. Ejercicio 2004
Concepto
Importe
Superávit de financiación (resultado presupuestario + remanente de tesorería)
Amortizaciones
2.075.816
(9.237.197)
Inversiones
27.765.703
Subvenciones capital
(21.999.689)
Remanente tesorería
(150.000)
Beneficios modif. derechos de ejercicios cerrados
16.407
Gastos de otros ejercicios
(38.369)
Ajustes negativos en la imposición indirecta
(660.412)
Diferencias de redondeo
4
Resultado económico-patrimonial
(2.227.737)
Fuente: memoria en cuentas anuales del ejercicio 2004
Si bien la primera magnitud pone de manifiesto que los recursos presupuestarios fueron
suficientes para financiar los gastos de esa naturaleza, el resultado económicopatrimonial del período –que expresa la variación de los fondos propios como
consecuencia de sus operaciones de naturaleza presupuestaria y extrapresupuestaria–
pone de manifiesto un desahorro de 2.227.737 euros, motivado básicamente por el
efecto de los gastos registrados en dotaciones a la amortización.
El remanente de tesorería
3.30. Esta magnitud financiera representa el excedente de liquidez total de la entidad,
que permite, previa aprobación de las modificaciones presupuestarias necesarias,
financiar gastos de ejercicios posteriores en la parte de libre disposición. A estos
aspectos, constituye una exigencia separar este remanente libre del afectado.
Informe Definitivo - 33
Portos de Galicia 2004
Consello de Contas
de Galicia
Según la liquidación del presupuesto de 2004, el remanente de tesorería ascendía a
4.178.188 euros, con el siguiente detalle.
Cuadro 20: Remanente de tesorería. Ejercicio 2004
Concepto
Importe
Pendiente de cobro ejercicio 2004
11.024.548
Pendiente de cobro ejercicios anteriores
688.794
Pendiente de cobro operaciones extrapresupuestarias
3.728.816
Cobros pendientes aplicación
(70.523)
Deudores dudoso cobro
(429.776)
(a) Total derechos:
14.941.859
Pendiente de pago ejercicio 2004
12.494.963
Pendiente de pago de ejercicios cerrados
30.735
Pendiente de pago operaciones extrapresupuestarias
1.721.486
(b) Total obligaciones:
14.247.184
(c) Fondos líquidos:
3.483.513
Total remanente (a-b+c)
4.178.188
Fuente: elaboración propia a partir de la memoria de las cuentas anuales del año 2004
El Ente no especifica que parte de este remanente se trata de financiación afectada y
cual de libre disposición, lo que no permite verificar su aplicación.
El artículo 10 de la Ley de presupuestos de la Comunidad Autónoma para el ejercicio
2004 establece la obligación de transferir por parte de las sociedades públicas no
mercantiles al presupuesto de la administración general de la Comunidad Autónoma el
importe del remanente de tesorería no afectado resultante de la liquidación del anterior
ejercicio presupuestario. Portos de Galicia no devuelve ningún importe en cumplimiento
de esa obligación, aduciendo que la Ley 5/1994, de creación del Ente, realiza una
afectación global de los recursos obtenidos en la prestación de servicios portuarios por
la entidad a la conservación, ampliación y amortización del material, instalaciones e
infraestructuras portuarias.
ÁREA DE PERSONAL
DESCRIPCIÓN DE LOS GASTOS DE PERSONAL, ORDENACIÓN Y
REGULACIÓN DEL PERSONAL
3.31. Los gastos de personal en el ejercicio 2004 ascendieron a 3.428.206 euros, que
representan un 18% de los totales de la entidad, y suponen un incremento de un 15%
respecto del ejercicio anterior. El desglose de estos gastos según su contabilidad
presenta la siguiente clasificación:
Informe Definitivo - 34
Portos de Galicia 2004
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de Galicia
Cuadro 21: Gastos de personal a 31.12.2004
Concepto
Importe
Altos cargos
159.826
Funcionarios
302.174
Personal laboral
2.208.763
Seguridad social
722.321
Formación del personal
16.528
Acción social
18.594
Total:
3.428.206
Fuente: memoria de las cuentas anuales del ejercicio 2004
A 31 de diciembre de 2004 la plantilla estaba integrada por 109 trabajadores, de los que
nueve son funcionarios que prestaran servicios anteriormente en la subdirección de
Portos, dependiente de la Consellería de Política Territorial, y que fueron traspasados al
Ente.
Los órganos de dirección con competencias en materia de personal son el Consejo de
administración, que tiene la facultad de aprobar la dotación de personal y el régimen de
retribuciones; el presidente, que ejercerá la alta dirección del personal y su contratación;
y el director, que dirige la gestión ordinaria del mismo. Las competencias en materia de
personal están delimitadas de forma clara y suficiente en sus normas de creación.
La relación de puestos de trabajo se limita a especificar el centro de trabajo,
denominación del puesto, categoría, y retribuciones ligadas al mismo. La titulación
exigida, dependencia y descripción mínima de funciones por categorías consta en un
documento adicional que define la estructura organizativa del Ente. De este documento
se deduce la existencia a 31.12.2004 de 117 plazas, de las que 109 aparecen ocupadas y
8 vacantes. La ejecución presupuestaria en materia de personal –por importe de
3.428.206 euros– se sitúa en un 88% de las previsiones iniciales, que figuraban por
importe de 3.763.258 euros.
Las relaciones entre el personal laboral de Portos de Galicia y la empresa se regulan en
el convenio colectivo publicado según Resolución del 30 de diciembre de 2002 de la
Dirección General de Relaciones Laborales en el DOG del 27 de marzo de 2003; en este
convenio se detallan las retribuciones que perciben los trabajadores de Portos de
Galicia.
Informe Definitivo - 35
Portos de Galicia 2004
Consello de Contas
de Galicia
ANÁLISIS DE LOS PROCESOS SELECTIVOS
3.32. En el ejercicio 2001 se realizaron los primeros procesos selectivos para cubrir
distintas categorías de personal laboral fijo. En nuestro informe relativo a la gestión de
personal en el sector institucional de la Administración de la Comunidad Autónoma se
indicaba que en el desarrollo de aquellos se respetaran los requisitos básicos para la
cobertura y selección de estas plazas, salvo en lo que respecta a la fase de méritos del
concurso-oposición, en la que para la valoración de la experiencia de los candidatos se
otorgaba mayor puntuación a los servicios prestados en el propio Ente que a los
prestados en otras instituciones en puestos sustancialmente similares, y que esta
baremación, por lo tanto, no respetaba el principio de igualdad al primar la experiencia
no en si misma considerada sino en función de la entidad en la que fuera adquirida. El
informe contenía una recomendación que instaba al Ente a corregir esta actuación.
En junio de 2005 fueron convocados dos procesos de personal laboral fijo para las
categorías de administrativo (siete plazas) y celador-guarda muelle (diez plazas). De las
bases de estas convocatorias pudo comprobarse que el Ente sigue el criterio de primar la
experiencia adquirida en la institución frente a la derivada de los servicios en otras
entidades, incluso las que gestionen puertos marítimos –base 8.2 de la convocatoria–,
por lo que incurre en el mismo incumplimiento, haciendo caso omiso de aquella
recomendación del informe del Consello de Contas del ejercicio 2001 sobre gestión de
personal en el sector institucional de la Comunidad Autónoma.
3.33. En el ejercicio 2004 se realizaron 13 procesos selectivos para cubrir interinidades,
cuyo detalle fue el siguiente:
Cuadro 22: Procesos selectivos personal temporal 2004
Plaza
Fecha resolución
de convocatoria
Fecha del
contrato
2 plazas celador – guarda muelles carácter laboral interino
11.02.04
15.03.04
1 plaza celador – guarda muelles carácter laboral interino
30.03.04
26.04.04
1 técnico de seguridad carácter laboral interino
30.06.04
02.08.04
1 plaza celador – guarda muelles carácter laboral interino
18.10.04
23.11.04
2 plazas conductor – conserje carácter laboral interino
30.11.04
01.02.05
1 plaza vigilante de obras carácter laboral interino
30.11.04
01.02.05
2 plazas administrativo carácter laboral interino
13.12.04
15.02.05
Contratación por obra o servicio determinado titulado medio para gestión ambiental y de calidad
23.08.04
03.01.05
1 plaza auxiliar administrativo carácter laboral interino por acumulación de tareas
26.03.04
14.04.04
1 plaza de administrativo carácter laboral interino por sustitución
30.03.04
05.05.04
1 plaza auxiliar administrativo carácter laboral interino por sustitución
26.04.04
12.05.04
1 plaza auxiliar administrativo carácter laboral interino por acumulación de tareas
16.06.04
12.07.04
1 plaza auxiliar administrativo carácter laboral interino por acumulación de tareas
04.08.04
28.09.04
Informe Definitivo - 36
Portos de Galicia 2004
Consello de Contas
de Galicia
La totalidad de estos procesos se realizaron tras la oportuna resolución del presidente
del organismo en la que, respetando lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley 10/96, de
actuación de entes y empresas en las que tiene participación mayoritaria la Xunta de
Galicia, se detallan las plazas convocadas, las bases del proceso selectivo, la comisión
de selección, los requisitos de los aspirantes, y el baremo de evaluación de méritos.
Algunas de las convocatorias se publicaron en un diario de difusión general, mientras
que en otras la publicidad se realizó a través de convocatoria remitida al Servicio
Gallego de Colocación.
Se advierte, por otra parte, que en la baremación de los aspirantes, sobre la valoración
de la entrevista, aunque inicialmente se establezca en un porcentaje del 20% del total de
la puntuación posible, la finalmente alcanzada por los aspirantes en la fase de méritos
hace que aquella tenga en todos los procesos un peso desproporcionado, superior en
algún caso a la obtenida en la propia fase de méritos, permitiendo alteraciones decisivas
en el orden de colocación de los aspirantes y, por lo tanto, que puedan introducirse
subjetivismos respecto de la fase de méritos del proceso.
ANÁLISIS DE CONTRATOS Y RETRIBUCIONES
3.34. A 31 de diciembre de 2004 la plantilla estaba integrada por 109 trabajadores,
vinculados a la entidad mediante las siguientes modalidades contractuales:
Cuadro 23: Tipología de personal a 31.12.2004
Modalidad
Número
Personal de alta dirección
3
Personal laboral fijo
68
Personal laboral temporal
29
Funcionarios
9
109
Total
Con relación a la totalidad de los contratos
3.35. La firma de los contratos se realiza por el presidente, órgano competente
designado en los estatutos. Las retribuciones abonadas se ajustan al convenio colectivo
en vigor. Los puestos de trabajo se agrupan en cuatro niveles y en distintos subniveles, a
los que se atribuye un sueldo base y un complemento de puesto. Además, se fija un
complemento de disponibilidad horaria y otro de prolongación de jornada con carácter
de no consolidable.
Informe Definitivo - 37
Portos de Galicia 2004
Consello de Contas
de Galicia
La cuantía que percibieron los miembros del Consejo de administración del Ente en
concepto de indemnización por asistencias a este órgano fue de 174,30 euros. Esta
cuantía se corresponde con la acordada por el Consello de la Xunta en la sesión del 12
de febrero de 1998.
Contratos de alta dirección
3.36. El presidente del Ente fue nombrado por Decreto del Consello de la Xunta del 16
de noviembre de 2000, y la directora por Orden de la Consellería de Política Territorial
del 15 de septiembre de 2003.
El puesto de director de operaciones aparece cubierto en el ejercicio fiscalizado
mediante un contrato de alta dirección. Su cláusula primera establece que el trabajador
actuará con autonomía y plena responsabilidad bajo la directa dependencia del
presidente del Consejo de administración. Las funciones de este puesto, creado en
marzo de 2002 y dotado con un sueldo de 47.315 euros anuales, son de apoyo al
presidente del organismo con dependencia jerárquica de ese directivo, limitadas dentro
de la empresa a parcelas de carácter no estratégico y no referidas a los objetivos
generales de aquella, por lo que no pueden entenderse encuadradas en los supuestos de
cobertura con esta relación laboral de carácter especial, estando el trabajador
indebidamente vinculado a la entidad mediante un contrato de este tipo.
La consideración de este puesto como de alta dirección permite, además de una mayor
discrecionalidad en la determinación de sus retribuciones, su cobertura sin un proceso
selectivo con publicidad, lo que supón una vulneración de lo establecido al respecto en
la Ley 10/1996, de actuación de entes públicos. Además, las retribuciones e
indemnizaciones de este contrato no están informadas, de forma específica y separada
del resto de las condiciones retributivas, por las consellerías de Presidencia y de
Economía, según exige el artículo 5.2 de la misma norma.
A la fecha de redacción del presente informe este contrato se extinguirá por decisión del
nuevo presidente.
Contratos temporales
3.37. De los 109 trabajadores que prestan servicios en el Ente en el ejercicio 2004, 29
estaban vinculados a través de contratos temporales, que representan el 27% respecto
del total.
La casi totalidad de los contratos de este tipo analizados son de interinidad por vacante
en tanto no se cubran los puestos por el proceso selectivo preceptivo. En el informe de
Informe Definitivo - 38
Portos de Galicia 2004
Consello de Contas
de Galicia
fiscalización de la gestión de personal del ejercicio 2001 se indicaba que algunos
trabajadores prestaran servicios ininterrumpidamente con sucesión de contratos
temporales hasta seis años, lo que constituía un abuso en la temporalidad de los
contratos de interinidad por el atraso en la provisión reglamentaria de esas plazas. Esa
situación, en vías de solución con los procesos selectivos convocados en el ejercicio
2001, persiste, aunque sea en menor grado, en el ejercicio fiscalizado, en el que al
menos cinco trabajadores que a 31.12.2001 tenían la condición de interinos permanecen
con esa condición a 31.12.2005, tres de ellos desde el año 1996.
Contratos de servicios auxiliares de personal
3.38. En el ejercicio 2004 prestaron sus servicios a Portos de Galicia 12 trabajadores
puestos a disposición por empresas privadas a través de contratos administrativos de
servicios. Estos trabajadores fueron: 3 vigilantes sin arma para los puertos de Ribeira,
Celeiro y Burela; 3 ayudantes de servicios para los puertos de Ribeira y Pobra do
Caramiñal; 2 conductores–conserjes para las instalaciones de servicios centrales en
Santiago y zona centro en A Coruña; 1 recepcionista–telefonista para los servicios
centrales; 2 oficiales administrativos con base en Santiago y A Coruña; y 1 basculista
con base en Ribeira.
Salvo en el caso de la contratación de vigilantes, que debe realizarse por imposición
legal a través de empresas de seguridad, el resto de los servicios son prestados bajo las
directrices organizativas emanadas del Ente y con sujeción a un horario y jornada igual
al de su personal, y también dicta las reglas sobre la ejecución del servicio. El objeto de
estos servicios no es un trabajo específico, entendido como un producto delimitado de la
actividad, sino una actividad en si misma independiente de su resultado final. Por lo
tanto, esos servicios no pueden ser calificados como propios de un contrato mercantil de
arrendamiento de servicios o administrativo, sino como relaciones laborales. En caso de
dudas, el artículo 8.1 del Estatuto de los Trabajadores establece la presunción de la
existencia de un vínculo laboral.
En consecuencia, este contrato de servicios encubre una posible cesión de trabajadores
no permitida fuera del ámbito de actuación de las empresas de trabajo temporal, sin que
las declaraciones formales que se realizan en el contrato basten para desvirtuar esa
realidad de hecho. La determinación de la naturaleza mercantil, laboral o administrativa
de una relación entre las partes contratantes no puede depender de la denominación o
calificación dada a la misma, sino de la auténtica realidad del negocio jurídico en
cuestión.
Informe Definitivo - 39
Portos de Galicia 2004
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de Galicia
También, el recurso a esta figura contractual desvirtúa el importe de los gastos de
personal registrados presupuestariamente y el control sobre los mismos establecido en el
artículo 83.5 del Decreto legislativo 1/1999, del 7 de octubre. Se neutralizan además con
este contrato las prevenciones que adopta el legislador de la Ley 10/1996, de actuación
de entes públicos, para la contratación de personal y en su lugar se aplican las garantías
previstas para la contratación de servicios que, como es lógico, no contemplan la
protección de los principios de mérito y capacidad.
3.39. El expediente de contratación administrativa que trata de dar cobertura a esta
cesión de trabajadores tampoco se ajusta ni en su adjudicación ni en las modificaciones
y prórrogas a las prescripciones de la LCAP, incurriendo en las siguientes incidencias:
a) La contratación de estos servicios se licitó inicialmente por concurso público, que fue
declarado desierto porque ninguna de las empresas presentadas poseía la clasificación
exigida en el pliego –según consta en el expediente– y se adjudicó posteriormente a una
de estas empresas “SEGURISA GRUPO SAGITAL” por el procedimiento negociado,
al amparo del artículo 210 a) del TRLCAP. En contra de este proceder, debe reseñarse
que resulta incorrecto no admitir a los licitadores en el concurso por falta de capacidad y
después admitirlos en el procedimiento negociado 1.
b) Con posterioridad a la adjudicación, los servicios auxiliares se separaron por
exigencias legales de los de seguridad, adjudicándolos a la empresa SAGITAL, S.A.
Esta empresa es del mismo grupo que la adjudicataria pero diferente de aquella, por lo
que el contrato con la misma no puede ampararse en ese procedimiento contractual.
SAGITAL, S.A. fue constituida y domiciliada en Madrid el 19.12.1992, con un capital
social de 71.428.000 pesetas –el equivalente a 429.290 euros–, y con el objeto social de
la prestación de servicios auxiliares de toda clase: asesoramiento en comunicación e
imagen, mensajería, supervisión, mantenimiento de edificios, etc.
El procedimiento negociado tiene que respetar la configuración del concurso declarado
desierto, y en este caso se aparta de aquella, incumpliendo tanto el pliego de
prescripciones técnicas que afirma que “será obligatorio ofertar todos los servicios para
que la oferta sea admitida” como las bases del concurso, que debían prever y permitir la
separación y licitación por lotes para justificar esta actuación, y no contenían tal
previsión.
De esta forma, no se respetó el principio de igualdad de oportunidades al no negociar
con todas las empresas la posibilidad de hacer dos contratos, y existió de facto una
cesión de contrato al margen de los requisitos del artículo 114 de la LCAP.
1
Párrafo modificado como consecuencia de las alegaciones.
Informe Definitivo - 40
Portos de Galicia 2004
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de Galicia
c) El contrato para los servicios auxiliares se firma el 13 de marzo de 2002 y el 13 de
abril se modifica incluyendo la incorporación de los servicios de un oficial
administrativo con una jornada de siete horas diarias de lunes a viernes. La naturaleza
de este contrato no puede amparar esta modificación contractual.
d) Ambos contratos son firmados por una duración inicial de un año, prorrogados
tácitamente hasta el año 2004 y expresamente a partir de ese año hasta el año 2005. La
prórroga tácita de estos contratos contravienen la prohibición establecida en el artículo
67 del TRLCAP, y la duración conjunta de las prórrogas no se ajusta a la limitación
establecida en el artículo 198 de la misma norma, que limita su duración al plazo fijado
originariamente para el contrato.
ÁREA DE CONTRATACIÓN Y GESTIÓN DE INVERSIONES
ASPECTOS GENERALES DE LA CONTRATACIÓN Y MUESTRA DE
EXPEDIENTES ANALIZADOS
3.40. El Reglamento del Ente establece que este elaborará las cláusulas o estipulaciones
generales rectoras de su contratación, que aprobará el conselleiro de Política Territorial,
Obras Públicas e Transportes, y que los procedimientos tendrán en cuenta, en todo caso,
los principios de publicidad y concurrencia, propios de la contratación del sector
público. En la actualidad, el régimen jurídico aplicable a su contratación es el
establecido en el texto refundido de la Ley de contratos de las administraciones públicas
y demás normativa concordante. Establece también el reglamento de Portos de Galicia
que es competencia de su presidente acordar la celebración de todos los contratos,
convenios y negocios jurídicos que sean necesarios para el desarrollo de las funciones
del Ente público y el cumplimiento de sus fines, incluso los de adquisición y
enajenación de bienes.
Informe Definitivo - 41
Portos de Galicia 2004
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Según la memoria de las cuentas anuales, la actividad contractual del Ente presenta la
siguiente distribución por tipos de contratos y procedimiento de adjudicación:
Cuadro 24: Tipos de contratos según procedimiento de adjudicación. Año 2004
Tipo de contrato
Obras
Concurso
15.193.817
Suministros
391.946
C. menores
Liquidaciones
2.178.177
3.261.588
207.605
Gestión de servicios
270.000
Consultaría y asistencia
495.087
Convenios
Totales
Proc. neg.
207.605
29.858
49.138
348.996
540.915
290.276
1.326.278
288.322
15.958.904
Total
21.025.528
1.458.646
288.322
2.517.591
3.261.588
23.196.729
Fuente: memoria de las cuentas anuales
Los contratistas con importes de contratos adjudicados que excedieron de un 5% del
total de las adjudicaciones del año 2004 son INDEZA, INDUSTRIAS DEL DEZA,
S.L., con 3.215.795 euros, y ALDESA CONSTRUCCIONES, S.A. con 3.112.254
euros.
3.41. Para alcanzar los objetivos de la fiscalización diseñados para esta área, se
analizaron los expedientes de contratación y otros gastos de la misma naturaleza que
tuvieron ejecución o fueron adjudicados en el ejercicio 2004. No obstante, la necesidad
de verificar los saldos de las cuentas de inmovilizado a 31.12.2004 como agregación de
incorporaciones de ejercicios anteriores exigió la revisión de expedientes tramitados
para su adquisición, y de esta forma se incorporaron al informe también aspectos
relevantes para la fiscalización detectados en los mismos. La muestra de los expedientes
analizados fue la siguiente:
Informe Definitivo - 42
Portos de Galicia 2004
Consello de Contas
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Cuadro 25: Expedientes seleccionados para revisión
Expediente
Tipo
contrato
Adjudicatario
Forma
tramitación
Importe
Importe
licitación
adjudicación
Instalación balizas en diversos puertos del Centro y Sur
Obra
BALIZATLÁNTICO, S.L.
C. menor
29.673
Dragado en el puerto de Burela
Obra
EXTRACO S.A.
Concurso urgente
813.458
716.331
Mejora del abrigo en Rianxo
Obra
ALDESA CONSTRUCCIONES, S.A.
Concurso urgente
3.996.730
3.112.253
Escollera de protección acantilado de Espasante
Obra
CONST. LÓPEZ CAO, S.L.
Emergencia
796.905
796.905
Resolución contrato instalación para marineros en Sanxenxo
Obra
CONSTRUC. DAVILA LAGO, S.A.
Adelantamiento del muelle interior de Mirasol-Ribadeo
Obra
UTE BARDERA, S.L.-C HISPÁNICA,
S.A.
Concurso urgente
1.136.812
961.516
Ampliación de las instalaciones náutico-recreativas en Ribadeo
Obra
RONÁUTICA, S.A.
Concurso urgente
1.442.914
1.276.979
Instalaciones para a náutica recreativa en Vilanova de Arousa
Obra
ARIAS HERMANOS,
CONSTRUCCIONES, S.A.
Concurso urgente
2.498.203
2.135.964
Ampliación muelles en Cabo de Cruz
Obra
UTE BARDERA, S.L.-C HISPÁNICA,
S.A.
Concurso urgente
2.356.037
1.936.663
Remodelación del edificio Zona Centro Portos de Galicia
Obra
ABECONSA, S.L.
Concurso urgente
1.111.987
902.822
Acondicionamiento planta baja jefatura Zona Norte de Portos de Galicia
Obra
CONST. ÁLVARO LÓPEZ
C. menor
29.725
28.845
Control suministro agua puerto Burela
Obra
TEHMAR, S.L.
C. menor
29.000
27.154
Adecuación zona portuaria de Sanxenxo
Obra
OYS NOROESTE, S.L.
Concurso urgente
1.835.754
1.425.000
Acondicionamiento vial portuario de Mugardos
Obra
MOVEXVIAL, S.L.
Concurso urgente
1.171.252
937.000
Remodelación zona portuaria Muxía
Obra
CONST. LÓPEZ CAO S.L.
Concurso urgente
1.559.657
1.260.826
Abono y resolución remodelación zona portuaria de Sanxenxo
Obra
INDEZA, S.L.
Obras limpieza y acondicionamiento parcela en Noia
Obra
OYS NOROESTE, S.L.
Reparación espigón A Pobra
Obra
OYS NOROESTE, S.L.
C. menor
27.683
Instalación 30 escaleras verticales en Burela y Ribadeo
Obra
SEIVANE Y BARCIA, S.L.
C. menor
24.588
Reparación pavimento en dique protección Ribadeo
Obra
A.L.R.
C. menor
14.570
Demolición antigua nave y acondicionamiento porto Ribadeo
Obra
A.L.R.
C. menor
14.250
Obras urbanización antiguo muelle de Viveiro
Obra
VILASUSO ORTEGAL, S.L.
C. menor
28.642
Varios contratos menores
Obra
Ver en el informe este apartado. 7 contratos
por un total de 42.662€, sin que ninguno
C. menor
supere los 7.000€.
42.662
330.531
C. menor
29.480
Trabajo auditoría de las cuentas anuales del año 2003
Subministración ERNEST & YOUNG, S.L.
Concurso
18.390
17.300
Redacción estudio de viabilidad y planificación de las propuestas de
actuación en Noia y su entorno
Subministración IDOM S.A.
Proc. negociado
30.000
24.000
Instalación y suministro de una báscula de camiones en el puerto
Subministración PESAJES GALICIA, S.L.
C. menor
10.866
Adquisición 30 cámaras de fotos para los guarda muelles
Subministración COREMAIN, S.L.
C. menor
7.319
Adquisición 2 ordenadores portátiles Aspire
Subministración COREMAIN, S.L.
C. menor
2.393
Suministro e instalación de locales prefabricados
Subministración WIRON CONST.MODULARES S.
Urgente
Ampliación de los sondeos en el Castro de Campón (Lugo)
A. Técnica
AMBIOTEC, S.L.
Proc. negociado
Adquisición, configuración e implantación programa “ESPIGON”
A. Técnica
PRODEVELOP, S.L.
Concurso
Fuente: elaboración propia
Informe Definitivo - 43
285.000
270.000
30.000
29.980
285.000
270.750
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CONTRATOS DE OBRAS
ASPECTOS COMUNES
3.42. En general, la documentación justificativa del cumplimiento de los requisitos y
trámites establecidos para la preparación de los contratos se ajusta a lo dispuesto en el
TRLCAP. Cabe, no obstante, formular las siguientes observaciones respecto de esta
fase:
a) De forma generalizada se acude al trámite de urgencia de los expedientes en base a
necesidades inaplazables o razones de interés general que no aparecen debidamente
motivadas conforme al artículo 71 del TRLCAP y que quedan desvirtuadas con
actuaciones posteriores que conllevan demoras y suspensiones en su ejecución. En
todos los expedientes revisados se utilizó esta tramitación excepcional.
b) Determinados criterios previstos en los pliegos a tener en cuenta en la adjudicación,
tales como las “obras similares en los últimos años”, el “volumen de obra en la
Comunidad Autónoma”, o el “equipo humano”..., en la medida en que entre ellos se
incluyen circunstancias que la ley tuvo en cuenta como requisito de capacidad y
solvencia de los licitadores, no se ajustan debidamente a lo dispuesto en el artículo 86.1
del TRLCAP, que dispone que se establecerán criterios objetivos que sirvan de base
para la adjudicación. Estos criterios seguían el acuerdo del Consello de la Xunta del
10.05.1995, en el que se establecían las reglas de adjudicación de los contratos de obras
por concurso. Fueron eliminados de los nuevos pliegos de cláusulas administrativas
particulares a partir del ejercicio 2004.
c) En ninguno de los contratos analizados, salvo en los referidos a la remodelación de
edificios de la entidad, se solicitó licencia de obra. El Ente considera que las obras de
interés general en el dominio público portuario no están sujetas a esta autorización
municipal.
Si bien es cierto que el artículo 19.3 de la Ley 27/1992, del 24 de noviembre, de Puertos
del Estado y de la Marina Mercante, contempla esa dispensa, ésta debe entenderse
limitada a las obras de naturaleza estrictamente portuaria y no puede generalizarse a
todas las actuaciones que se realizan en los puertos, como el acondicionamiento de
viales –expediente de acondicionamiento vial portuario de Mugardos–, u obras de
equipamientos –expediente de remodelación obra portuaria Muxía–, así como otro tipo
de actuaciones como pasarelas peatonales, amueblamiento urbano, etc.
Informe Definitivo - 44
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En cualquier caso, en ningún expediente se mencionan las circunstancias que justifican
la exoneración de esa obligación.
3.43. Las empresas que concurrieron a las licitaciones de los contratos de obras fueron,
en general, las mismas en todos los concursos, participando bien a título individual, bien
en UTE. Las valoraciones de las ofertas se realizan a través de un informe técnico que
asume la mesa de contratación para realizar la propuesta de adjudicación. Estos
informes detallan respecto de cada criterio los documentos a tener en cuenta y los
aspectos que dan lugar a una puntuación máxima y mínima, así como las circunstancias
valoradas dentro de cada uno.
No obstante, la carencia de puntuaciones para cada uno de esos aspectos incluidos en
los criterios, como el programa, equipos, control de calidad o variantes, hace que las
valoraciones finalmente asignadas aparezcan más como apreciaciones subjetivas que
como consecuencia directa de la aplicación de elementos objetivos de cuantificación.
Aunque las valoraciones no son siempre las mismas, destaca, en el sentido apuntado,
que en el apartado de variantes técnicas el informe se limita a decir si se consideran o no
ventajosas para el Ente y, en el primer caso, le atribuye una puntuación sin aludir a los
aspectos que se valoran para cuantificarla.
Por otra parte, determinados aspectos valorados, aunque sea con diferente terminología,
se tienen en cuenta en más de un criterio de valoración. El volumen de obra ejecutado
aparece valorado en el primero de los criterios –obras de naturaleza análoga en los
últimos cinco años– y en el segundo –volumen de obra en la Comunidad Autónoma en
los últimos cinco años–. La relación de equipos, en el tercero de los criterios –delegado
de obra y equipo técnico– y en el quinto –relación de equipos, maquinaria y demás
medios–.
La inclusión de un mismo concepto en más de un criterio puede influir decisivamente
en la puntuación total al aumentar la valoración de determinados aspectos de las ofertas
en prejuicio de otros.
3.44. La mesa de contratación, de acuerdo con los pliegos, no barema las ofertas con
proposiciones económicas situadas en el tercio de las más bajas, y declara en baja
temeraria a las empresas que, de acuerdo con los criterios de los mismos pliegos,
presentan ofertas con un porcentaje de baja inferior por lo menos en cinco unidades a la
media de las presentadas 2. Respecto de estas últimas, aunque solicita la justificación de
su oferta, en ningún supuesto consideró suficientemente justificados los extremos
2
Párrafo modificado como consecuencia de las alegaciones.
Informe Definitivo - 45
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expuestos por aquellas para defender los precios ofertados, sin que se aduzca ninguna
motivación adicional de ese rechazo. El resultado de la aplicación de ambos criterios
limita los concursos a la valoración de una media de cuatro o cinco empresas e impide
una verdadera competencia entre los licitadores más que una protección frente a
proposiciones poco razonables.
3.45. Esa limitación en la concurrencia se agrava cuando del resultado de las
valoraciones efectuadas varias empresas alcanzan la máxima puntuación final
–circunstancia constatada en cinco expedientes– o incluso todas las participantes
obtienen la misma puntuación –constatado en dos expedientes–.
En este supuesto, la mesa propone como adjudicataria a una de ellas –de las que
alcanzaron esa puntuación máxima– aduciendo su carácter de más ventajosa en su
conjunto pero sin justificar en ningún criterio objetivo tal apreciación. Si bien en este
caso lo razonable es adjudicarlo a la oferta más económica –ese suele ser también el
criterio de la mesa–, en el expediente relativo a la remodelación de la obra portuaria de
Muxía, la obra no se adjudicó a la empresa con la proposición económica más favorable
de entre las que poseían igual puntuación en el concurso. Este grado de discrecionalidad
no puede aceptarse.
El hecho de la obtención de la misma puntuación por los distintos licitadores pone de
manifiesto la dificultad para valorar las condiciones de cada una de las ofertas con los
criterios utilizados y la carencia de contrastes realmente objetivos que sirvan de base
para llevar a cabo la adjudicación.
3.46. En 10 de los 17 contratos de obra analizados se aprobaron modificaciones
posteriores. En general, todos los proyectos de modificación contienen incrementos del
coste de las obras al límite del 20%, y también de su plazo de ejecución. La iniciativa en
todos los casos partió del director facultativo nombrado por el Ente. En todos los
expedientes existen informes técnicos que fundamentan el interés público que motiva la
modificación, pero las necesidades que justifican los modificados, antes que nuevas o
imprevistas, aparecen asociadas a insuficiencias del proyecto inicial, lo que contradice
el carácter excepcional que deben tener las modificaciones. En el análisis de cada
expediente individual se precisa esta actuación.
Informe Definitivo - 46
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Cuadro 26: Modificaciones contractuales
Importe
Expediente
Adjudicatario
Importe
Adjudic. Modificado
%
C. final/
Coste
%
Liquid.
final
desviac.
Dragado en el puerto de Burela
EXTRACO, S.A.
716.331
34.291
750.622
4,79%
Escollera de protección acantilado de
Espasante
CONST. LÓPEZ CAO, S.L.
796.905
79.025
875.930
9,92%
961.516
96.001 1.057.517
9,98%
Adelantamiento del puerto interior de Mirasol- UTE BARDERA, S.L.-C
Ribadeo
HISPÁNICA, S.A.
Ampliación de las instalaciones náuticorecreativas en Ribadeo
RONÁUTICA, S.A.
1.276.979
225.026
17,62%
1.502.005
17,62%
Instalaciones para la náutica recreativa en
Vilanova de Arousa
ARIAS HERMANOS,
CONSTRUCCIONES, S.A.
2.135.964
426.873
19,99%
2.562.837
19,99%
Ampliación puertos en Cabo de Cruz
UTE BARDERA, S.L.-C
HISPÁNICA, S.A.
1.936.663
138.101 2.074.764
7,13%
Remodelación del edificio Zona Centro Portos ABECONSA, S.L.
de Galicia
Adecuación zona portuaria de Sanxenxo
OYS NOROESTE, S.L.
Acondicionamiento vial portuario de Mugardos MOVEXVIAL, S.L.
Remodelación zona portuaria Muxía
CONST. LÓPEZ CAO S.L.
902.822
179.481
19,88%
1.082.303
19,88%
1.425.000
199.725
14,02%
99.465 1.724.190
21,00%
65.502 1.002.502
6,99%
1.512.985
20,00%
937.000
1.260.826
252.159
20,00%
Fuente: elaboración propia
3.47. Con carácter general se produjeron suspensiones y prórrogas en el plazo de
ejecución del 50% de los contratos analizados, que afectan sustancialmente a la fecha de
la finalización y recepción de las obras. En tres expedientes se autorizó un incremento
significativo de los plazos de ejecución que duplica el inicialmente concedido. Las
causas que justifican las prórrogas son de distinta naturaleza, pero la mayoría de ellas
afectan a razones técnicas que acaban plasmándose en la aprobación de modificados. En
todos los casos acaban desvirtuando la declaración de urgencia del expediente y las
condiciones en que se realizó la adjudicación, al haberse valorado el plazo inicial como
criterio de adjudicación y resultar determinante para ésta. Sólo en un caso el Ente
procedió a aplicar la correspondiente penalización por demora.
Informe Definitivo - 47
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Cuadro 27: Demoras en los plazos de ejecución
Obra
Adjudicatario
Fecha
Plazo
Inicio
ejecución
Plazo
real
Dragado en el puerto de Burela
EXTRACO, S.A.
04-10-02 12 meses
Mejora de abrigo en Rianxo
ALDESA CONSTRUCCIONES, S.A.
11-11-04 30 meses
Escollera de protección acantilado de Espasante
CONST. LÓPEZ CAO, S.L.
12-10-04 4 meses
2 meses
Adelantamiento del puerto interior de Mirasol-Ribadeo
UTE BARDERA, S.L.-C HISPÁNICA, S.A.
12-03-04 9 meses
21 meses
31-01-04 6 meses
16 meses
Ampliación de las instalaciones náutico-recreativas en Ribadeo RONÁUTICA, S.A.
31 meses
Instalaciones para la náutica recreativa en Vilanova de Arousa
ARIAS HERMANOS, CONSTRUCCIONES, S.A.
07-11-03 21 meses
Ampliación puertos en Cabo de Cruz
UTE BARDERA, S.L.-C HISPÁNICA, S.A.
15-11-03 12 meses
Remodelación del edificio Zona Centro Portos de Galicia
ABECONSA, S.L.
24-12-04 6 meses
Adecuación zona portuaria de Sanxenxo
OYS NOROESTE, S.L.
30-03-03 8 meses
14 meses
Acondicionamiento vial portuario de Mugardos
MOVEXVIAL, S.L.
15-12-03 10 meses
10 meses
Remodelación zona portuaria Muxía
CONST. LÓPEZ CAO S.L.
05-12-03 9 meses
13 meses
13 meses
Fuente: elaboración propia
OBRAS DE REPARACIÓN Y CONSERVACIÓN. CONTRATOS MENORES
3.48. En el ejercicio 2004 el Ente tramitó 267 contratos mediante la modalidad de gasto
o contrato menor –propuesta de gasto y factura–, con un total de 95 empresas para la
realización de obras de reparaciones y conservación en cada una de las distintas
instalaciones portuarias, por un importe total de 1.808.645 euros.
Esta excesiva fragmentación contractual muestra carencias en la planificación de estas
actuaciones e impide la obtención de economías de escala en las adquisiciones de bienes
y realización de estas obras menores.
Respecto de éstas, el Ente debería realizar un análisis de homogeneidad y, en
consecuencia, decidir su adquisición centralizada mediante la tramitación de los
correspondientes procedimientos de contratación administrativa, en especial en aquellos
conceptos con un importe de gasto más significativo o en aquellos en que se concentran
en pocos proveedores, evitando ese fraccionamiento: ocho empresas, que representan el
8% de los contratistas que participan en esta actividad contractual, acumulan el 43% del
total del importe de los contratos.
Informe Definitivo - 48
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Cuadro 28: Concentración contractual en obras menores. Ejercicio 2004
Importe
Contratista
contratos
% sobre total
importe
c/IVA
Nº de
Exptes.
% s/ total
Nº exptes.
GARCÍA FREIRE, S.L.
147.361,93
8,15%
16
5,99%
IMELFA, S.L.
114.556,82
6,33%
13
4,87%
RAMÓN Y ÓSCAR TUBIO, S.L.
113.358,68
6,27%
13
4,87%
OYS NOROESTE, S.L.
100.882,88
5,58%
5
1,87%
LÓPEZ RODRÍGUEZ, ALEJANDRO
88.145,04
4,87%
6
2,25%
VILLASUSO ORTEGAL, S.L.
85.997,67
4,75%
3
1,12%
CERRAJERÍA KIKO, S.L.
79.673,03
4,41%
20
7,49%
J.F.RODRÍGUEZ, S.L. CONSTRUCCIONES
64.845,16
3,59%
9
3,37%
Total contratos seleccionados
Total contratos
794.821,21
43,95%
85
31,84%
1.808.645,88
100,00%
267
100,00%
Fuente: elaboración propia
3.49. En la revisión de los contratos menores analizados se constataron como
incidencias más relevantes: la tramitación de expedientes sin la previa aprobación del
gasto; la realización de la propuesta de gasto con posterioridad a la factura; y supuestos
de fraccionamiento contractual que evitan la necesidad de tramitación de un expediente
sometido a más exigencias formales.
ANÁLISIS DE EXPEDIENTES. DESCRIPCIÓN DE INCIDENCIAS
3.50. Los resultados del análisis realizado sobre los expedientes se exponen de forma
abreviada para cada uno individualmente en los siguientes apartados.
¾ Expediente: Dragado en el puerto de Burela; adjudicatario: EXTRACO S.A.; precio:
716.331 euros.
- En el expediente se constatan las incidencias tratadas dentro de los aspectos comunes
relativas a los criterios de adjudicación, a la utilización injustificada del trámite de
urgencia, a la ausencia de licencias de obra y de la aprobación del cuadro de
características contractuales por el órgano de contratación.
Con respecto al plazo de ejecución, se produjo una demora respecto del previsto
inicialmente de 19 meses, desvirtuando de esta forma la declaración de urgencia del
expediente y las condiciones en que se realizó la adjudicación, al haberse valorado el
plazo inicial como criterio de adjudicación, y resultar determinante para ésta. Las causas
Informe Definitivo - 49
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aducidas por la empresa para solicitar las prórrogas se refirieron básicamente a la
existencia de condiciones climatológicas adversas.
No obstante, el Ente, después de conceder un total de seis prórrogas, procedió a aplicar
la correspondiente penalización por demora de 215 días en la ejecución de este contrato,
en aplicación del artigo 95.3 de la LCAP, por un total de 30.751 euros.
¾
Expediente: Mejora de abrigo en Rianxo;
CONSTRUCCIONES, S.A.; precio: 3.112.253 euros.
adjudicatario:
ALDESA
- Se reiteran en este expediente las incidencias sobre la omisión de la licencia de obra y
la carencia de declaración de urgencia debidamente motivada, tal y como exige el
artículo 71 de la LCAP.
- De las empresas licitadoras, nueve no fueron admitidas a valoración por no estar
situadas sus ofertas económicas en el tercio de las más bajas, tal como se señala en el
pliego. La oferta de una empresa incursa en baja temeraria, después de ser requerida
para la justificación y haberla presentado ampliamente, no se acepta en base a un
informe técnico que decide no tomarla en consideración debido a la ausencia de
elementos justificativos suficientes que permitan entender cuales fueron los motivos que
provocaron la rebaja del precio ofertado.
- A la fecha de realización del trabajo de campo –abril de 2006– la última certificación
de obra que figura en el expediente es la de diciembre de 2005.
¾ Expediente: Obras de protección y estabilización acantilado en playa de Espasante;
adjudicatario: CONSTRUCCIONES LÓPEZ CAO, S.L.; precio: 796.905 euros.
- En este expediente se utilizó la tramitación de emergencia recogida en el artículo 72 de
la LCAP para poner fin a los desprendimientos de tierra existentes en ese acantilado que
podrían ocasionar el derribo de parte del mismo con repercusiones para varias viviendas
privadas. El hecho de que Portos de Galicia abordara esta obra se debe a que la erosión
en el acantilado fue provocada por la ampliación del espigón del dique de Espasante que
pudo propiciar la variación de mareas. Entendemos que existió una falta de previsión
que pudo evitar esta tramitación excepcional, dado que las primeras reclamaciones de
los particulares datan del año 1999.
- El Ente comunicó al Consello de la Xunta la resolución en la que se adoptaba la
utilización de esta forma de tramitación transcurridos más de seis meses desde la
Informe Definitivo - 50
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resolución del presidente, contraviniendo el límite del plazo de 60 días 3 establecido en
la LCAP.
¾ Expediente: Adelantamiento puerto interior de Mirasol-Ribadeo. Adjudicatario: UTE
BARDERA, S.L.-C. HISPÁNICA, S.A.; precio: 961.516 euros.
- En el expediente se reproducen las incidencias relativas a los criterios de adjudicación,
a la utilización injustificada del trámite de urgencia, a la ausencia de licencias de obra y
de la aprobación del cuadro de características contractuales por el órgano de
contratación.
- La garantía definitiva se constituyó fuera del plazo máximo de 15 días desde la fecha
de notificación de la adjudicación, incumpliendo lo previsto en el artículo 41 de la
LCAP.
- En el proceso de adjudicación, cuatro empresas no se baremaron por no estar situadas
sus ofertas económicas entre la media y la más baja y otra más por estar incursa en baja
temeraria. Respecto de esta última, no consta que se le diera la posibilidad de justificar
dicha baja y el posterior estudio de esa justificación, tal como exige el artículo 83.4 del
TRLCAP.
- Las cuatro empresas finalmente baremadas obtienen todas la misma puntuación final
del concurso: son COPASA, CONSTRUCCIONES DAVILA LAGO, S.A., OYS
NOROESTE, S.L. y la UTE BARDERA S.L.-C. HISPÁNICA, S.A. La mesa de
contratación propone a esta última como adjudicataria por considerar su oferta como la
más ventajosa en su conjunto, sin precisar ningún otro criterio para tal apreciación.
- Iniciadas las obras el 11 de marzo de 2004, son paralizadas y suspendidas hasta el 5 de
noviembre de ese año, al decidir durante la fase de adjudicación otras actuaciones en la
zona, motivadas por una petición del Ayuntamiento, con el fin de llegar a un acuerdo
sobre el Plan Director Global de Infraestructuras del puerto de Ribadeo.
¾ Expediente: Ampliación de las instalaciones náutico-recreativos en Ribadeo;
adjudicatario: RONÁUTICA, S.A.; precio: 1.276.979 euros.
- En el expediente se reproducen las incidencias relativas a los criterios de adjudicación,
a la utilización injustificada del trámite de urgencia, a la ausencia de licencias de obra y
3
Plazo corregido como consecuencia de las alegaciones.
Informe Definitivo - 51
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de la aprobación del cuadro de características contractuales por el órgano de
contratación.
- En el proceso de adjudicación, 7 empresas no se baremaron por no estar situadas sus
ofertas económicas en el tercio de las más bajas y otra más por estar incursa en baja
temeraria. A esta última, si bien se le dio la oportunidad de justificación de la oferta,
esta justificación no fue tomada en consideración, sin que conste informe técnico al
respecto.
- De las cuatro empresas finalmente baremadas, dos ocupan el primer lugar con la
misma puntuación final del concurso: son OYS NOROESTE, S.L. y RONÁUTICA,
S.A. La mesa de contratación propone a esta última como adjudicataria por considerar
su oferta como la más ventajosa en su conjunto, sin precisar en ningún criterio objetivo
tal apreciación.
- El acta de aprobación del Plan de Seguridad y Salud se aprueba mes y medio después
del comienzo de las obras.
- El 13 de septiembre de 2004 se formaliza un modificado por un importe de 225.026
euros, equivalente al 17,6% del importe de adjudicación, con motivo de hacer una
redistribución de los amarres y reubicación de la grúa. No quedan acreditadas las
necesidades nuevas o causas imprevistas que puedan justificar esta modificación.
- La obra se recibió el 11 de mayo de 2005, no constando su liquidación final a la fecha
de la realización de estos trabajos de campo.
¾ Expediente: Instalaciones para la náutica-recreativa en Vilanova de Arousa;
adjudicatario: ARIAS HERMANOS CONSTRUCCIONES, S.A.; precio: 2.135.964
euros.
- En el expediente se reproducen las incidencias relativas a los criterios de adjudicación,
a la utilización injustificada del trámite de urgencia, a la ausencia de licencias de obra y
de la aprobación del cuadro de características contractuales por el órgano de
contratación.
- En el proceso de adjudicación participaron un total de 12 empresas, 6 de las cuales no
se baremaron por no estar situadas sus ofertas económicas en el tercio de las más bajas y
otra más por estar incursa en baja temeraria. A esta última, si bien se le dio la
oportunidad de justificación de la oferta, esta justificación no fue tomada en
consideración ni consta su valoración en el informe. El 12 de mayo de 2005, seis días
después de la fecha de remate del plazo para la conclusión de la obra principal, se
aprueba un expediente modificado por 426.823 euros (19,95% del importe de la obra
Informe Definitivo - 52
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principal) motivándolo en nuevas necesidades, tales como ampliación de la explanada
de servicios, nuevo foso de travelift, nueva traída de línea de alta tensión y la
eliminación del edificio proyectado, puesto que el Ente está tramitando un concurso
para la concesión de la gestión de estas instalaciones donde dicho edificio deberá ser
ejecutado por el concesionario. Fruto de este modificado se amplía el plazo de ejecución
a un total de 21 meses. Con las tres prórrogas concedidas, este plazo acabaría el 16 de
diciembre de 2005. A la fecha de realización del trabajo de campo –marzo de 2006– no
constaba aun acta de recepción.
- El 12 de diciembre de 2005 se presenta certificación final de obra por 256.113 euros
(9,99% s/contrato principal + modificado), sin que conste el acta de recepción,
incumpliendo el artículo 147 de la Ley de contratos, en cuanto que este trámite debe ser
posterior a la recepción.
¾ Expediente: Ampliación puertos en Cabo de Cruz; adjudicatario: UTE BARDERA-C.
HISPÁNICA; precio: 1.936.663 euros.
- En el expediente se reproducen las incidencias relativas a los criterios de adjudicación,
a la utilización injustificada del trámite de urgencia, a la ausencia de licencias de obra y
de la aprobación del cuadro de características contractuales por el órgano de
contratación.
- En el proceso de adjudicación participaron un total de 10 empresas, tres no se
baremaron por no estar situadas sus ofertas económicas entre la media y la más baja y
otra más por estar incursa en baja temeraria. Si bien a esta última se le dio la
oportunidad de justificación de la baja, esta no fue tomada en consideración, a pesar de
que el importe de la baja excedía solamente en un porcentaje del 0,04% sobre el límite.
De las seis empresas valoradas, la adjudicataria fue la que, de las dos que obtuvieron la
mejor puntuación global, presentaba el precio más bajo.
- La obra se recepcionó en plazo, tras prorrogarse en un mes. El coste de la misma
ascendió a 2.074.365 euros, es decir, 138.101 euros superior al de adjudicación, que se
corresponde con la liquidación de la obra.
¾ Expediente: Remodelación del edificio de la Zona Centro de Portos de Galicia;
adjudicatario: ABECONSA, S.L.; precio: 902.822 euros.
Informe Definitivo - 53
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- En el expediente se reproducen las incidencias relativas a la utilización injustificada
del trámite de urgencia y de la aprobación del cuadro de características contractuales
por el órgano de contratación.
- En este expediente la licencia de obra es posterior a la fecha de inicio de la misma y el
informe de supervisión del proyecto es posterior a la aprobación del expediente de
contratación.
- En el proceso de adjudicación participaron un total de 26 empresas, de las que 13 no se
baremaron por no estar situadas sus ofertas económicas en el tercio de las más bajas, y 5
más por estar incursas en baja temeraria. Solicitado el informe justificativo al respecto,
contestaron cuatro de ellas, sin que la mesa tomara en consideración ninguno al no
apreciar suficientemente justificados los extremos aducidos, tales como razones de
economía o ahorro.
- El 20 de diciembre de 2005 se aprueba un expediente modificado por causas de
imprecisión en el proyecto inicial que supuso un incremento del coste inicial del 19,8%.
Razones técnicas como la mejor ordenación del archivo, nuevo trazado de la calefacción
o homogeneización del diseño interior de andares son las causas aducidas para
justificarlo.
- La obra debió finalizarse a los seis meses de su inicio (24.06.2005), sin embargo se
autorizaron hasta 5 prórrogas que fijaron como nueva fecha de remate el 23.02.2006. A
la fecha de realización del trabajo de campo –marzo de 2006– no nos consta la
finalización de la misma, ni que se facturara la totalidad de su importe.
¾ Expediente: Acondicionamiento planta baja jefatura Zona Norte de Portos de
Galicia; adjudicatario: CONST. ÁLVARO LÓPEZ; precio: 28.845 euros.
- Se trata de un contrato menor. En el expediente consta memoria y tres presupuestos,
así como la aprobación y adjudicación y la factura correspondiente. No se advierten
incidencias.
¾ Expediente: Instalación eléctrica y de fontanería para el control del suministro de
agua en el Puerto de Burela; adjudicatario: TEHMAR, S.L.; precio: 27.154 euros.
- Se trata de un contrato menor en el que consta memoria y tres presupuestos, así como
la aprobación y adjudicación y la factura correspondiente. No se advierten incidencias.
Informe Definitivo - 54
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¾ Expediente: Adecuación zona portuaria de Sanxenxo; adjudicatario: OYS
NOROESTE, S.L.; precio: 1.425.000 euros.
- En el expediente se reproducen las incidencias relativas a los criterios de adjudicación,
a la utilización injustificada del trámite de urgencia, a la ausencia de licencias de obra y
de la aprobación del cuadro de características contractuales por el órgano de
contratación.
- Los terrenos sobre los que se ejecuta la obra exceden del dominio público portuario, y
no consta su adscripción. El Ente registra el importe de la obra como inmovilizado
material propio y dota su correspondiente amortización, al margen de su afectación a la
explotación.
- En el proceso de adjudicación participaron un total de 14 empresas, de las que tres
fueron excluidas del concurso; otras 5 no se baremaron por no estar situadas sus ofertas
en el tercio de las más bajas, y otras 2 más por estar incursas en baja temeraria. A estas
últimas, si bien se les dio la oportunidad de justificación de la oferta, la presentada no
fue tomada en consideración (no consta informe técnico al respecto).
- Las cuatro empresas finalmente baremadas obtienen todas la misma puntuación final
del concurso: son ARIAS HERMANOS, S.A., CORSAN-COVIAN, S.L., EXTRACO,
S.A., y OYS NOROESTE, S.L. La mesa de contratación propone a esta última como
adjudicataria por considerar su oferta como la más ventajosa en su conjunto, sin precisar
ningún otro criterio objetivo para tal apreciación.
- En esta obra se aprueba un modificado por importe de 199.725 euros que no puede
justificarse en causas imprevistas o nuevas respecto al proyecto inicial. El 20 de
septiembre de 2004 se formaliza la modificación y 10 días después se certifica la
realización de ese trabajo. Razones técnicas como la introducción de una escollera de
piedra para proteger la zona peatonal son las causas aducidas para justificarlo.
- La obra debería finalizarse en septiembre de 2004, tras la concesión de dos prórrogas,
sin embargo ésta non se recibe hasta el 3 de diciembre de 2004.
- En la recepción de las obras no consta la firma del representante de la Dirección
General de Costas, a efectos de la adscripción del dominio público estatal ocupado en la
actuación.
- La garantía definitiva se devuelve sin dejar transcurrir el plazo de un año desde la
recepción de la obra, y sin que exista liquidación de obra.
Informe Definitivo - 55
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de Galicia
¾ Expediente: Acondicionamiento vial portuario de Mugardos; adjudicatario:
MOVEXVIAL, S.L.; precio: 937.000 euros.
- En el expediente se reproducen las incidencias relativas a los criterios de adjudicación,
a la utilización injustificada del trámite de urgencia, a la ausencia de licencias de obra y
de la aprobación del cuadro de características contractuales por el órgano de
contratación.
- El entorno de acción de esta obra excede el dominio público portuario y no consta
adscripción de bienes al patrimonio del Ente. El Ente registra el importe de la obra
como inmovilizado material propio y dota su correspondiente amortización.
- En el proceso de adjudicación participaron un total de 19 empresas, 9 de las cuales no
se baremaron por no estar situadas sus ofertas económicas en el tercio de las más bajas y
5 más por estar incursas en baja temeraria. A estas últimas, si bien se le dio la
oportunidad de justificación de la oferta, la presentada no fue tomada en consideración
(no consta informe técnico al respecto).
- De las cinco empresas finalmente baremadas, tres ocupan el primer lugar con la misma
puntuación final: son OYS NOROESTE, S.L., ARIAS HERMANOS, S.A., y
MOVEXVIAL, S.L. La mesa de contratación propone a esta última como adjudicataria
por considerar su oferta como la más ventajosa en su conjunto, sin precisar otro criterio
objetivo de tal apreciación. La empresa adjudicataria fue la que presentaba mejor oferta
económica, dentro de las tres que obtuvieron la misma puntuación en el concurso.
- Consta certificación final de obra, pero no consta liquidación final.
¾
Expediente:
Remodelación
obra
portuaria
Muxía;
CONSTRUCCIONES LÓPEZ CAO, S.L.; precio: 1.260.826 euros.
adjudicatario:
- En el expediente se reproducen las incidencias relativas a los criterios de adjudicación,
a la utilización injustificada del trámite de urgencia, a la ausencia de licencias de obra y
de la aprobación del cuadro de características contractuales por el órgano de
contratación.
- En el proceso de adjudicación participaron un total de 24 empresas, 1 de ellas no se
admitió por presentarse fuera de plazo. El plazo finalizaba el día 21 de octubre, y se
presentó ese día a las 12:10 horas, no siendo admitida por entender que finalizaba a las
12:00 horas. Catorce ofertas no se baremaron por no estar situadas sus ofertas
económicas en el tercio de las más bajas y 2 más por estar incursas en baja temeraria. A
Informe Definitivo - 56
Portos de Galicia 2004
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estas últimas, si bien se les dio la oportunidad de justificación de la oferta, la presentada
no fue tomada en consideración (no consta informe técnico al respecto).
- De las seis empresas finalmente baremadas, cuatro ocupan el primer lugar con la
misma puntuación final: son OYS NOROESTE, S.L., PONCIANO NIETO, S.L.,
ALCUBA, S.L., y CONSTRUCCIONES LÓPEZ CAO, S.L. La mesa de contratación
propone a esta última como adjudicataria por considerar su oferta como la más
ventajosa en su conjunto, sen precisar otro criterio objetivo para tal apreciación. La
empresa adjudicataria no fue la que presentaba mejor oferta económica, dentro de las
cuatro que obtuvieron la misma puntuación.
- Se puede cuestionar la vinculación del objeto de esta inversión con la actividad de
explotación del Ente en los términos ya expuestos, al consistir en la remodelación de la
explanada que sirve de aparcadero, creando espacios para peatones y zonas verdes y
aparcaderos para vehículos y autobuses, manteniéndose el acceso al puerto, pero ahora
con espacios para peatones a ambos lados.
- El plazo de ejecución de la obra principal finalizaba a los 9 meses, siendo prorrogado
2 meses más hasta el 4.11.2004. Sin embargo, con posterioridad a esa fecha se formaliza
un modificado, ampliando el plazo hasta el 4.01.2005, fecha del acta de recepción.
Constatamos que el 23 de diciembre se firma el contrato y 4 días después se certifica la
totalidad de la obra.
- No consta certificación final de obra, ni liquidación.
¾ Expediente: Instalación para marineros en la zona portuaria de Sanxenxo.
Resolución del contrato de diciembre de 1998; adjudicatario: CONSTRUCCIONES
DAVILA LAGO, S.A.; Precio: 498.648 euros.
El 29 de diciembre de 1999 se acuerda la resolución por mutuo acuerdo de este contrato
sin indemnización de ningún tipo para la empresa contratista, disponiendo la
cancelación de la garantía definitiva. La empresa emitió 11 certificaciones desde
diciembre de 1998 hasta octubre de 1999, de las que solamente la primera justificaba un
gasto de 6.000 euros, relativo a anticipo de maquinaria. Portos de Galicia no recuperó la
cantidad abonada hasta el 6.07.2004, ni efectuó la devolución del aval hasta octubre de
ese año.
Informe Definitivo - 57
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¾ Expediente: Remodelación zona portuaria Sanxenxo. Resolución contrato de octubre
de 2000; adjudicatario: INDEZA, S.L.; Precio: 330.531 euros.
- El 9.03.2004 se acuerda bilateralmente la resolución del contrato de octubre de 2000,
con motivo de las variaciones sustanciales habidas en el mismo debido a la aprobación
del nuevo Plan especial portuario de Sanxenxo. Consideramos excesivo el período de
tiempo transcurrido entre la última certificación emitida por la empresa –noviembre de
2000– y la aceptación por parte del contratista del inicio de los trámites de resolución
–febrero de 2004–.
ASISTENCIAS TÉCNICAS
3.51. Los resultados del análisis realizado sobre los expedientes de asistencias técnicas
se exponen de forma abreviada en los siguientes apartados.
¾ Expediente: Ampliación de los sondeos en el Castro de Campón (Lugo);
adjudicatario: AMBIOTEC, S.L.; precio: 29.980 euros.
- El 16 de marzo de 2004 se aprobó la contratación y adjudicación a esta empresa, por
11.985 euros, de los trabajos de prospección arqueológica del castro de Campón, previo
a la realización de obras de acceso al puerto de Burela. Como fruto de este sondeo, y
debido a la aparición de restos de un hipocausto romano, se aconseja la contratación de
una ampliación de estos trabajos. Con este fin, el jefe de proyectos, en un informe de
septiembre de 2004, aconseja la contratación de estos trabajos a la misma empresa, por
un importe máximo de 30.000 euros. El 20.09.2004 se aprueba el expediente de
contratación utilizando el procedimiento negociado en base al artículo 210.h) del
TRLCAP sin solicitar un mínimo de tres ofertas. Este hecho motivó que la Intervención
solicitara informe de exclusividad para justificar esa adjudicación. El informe se realizó
por Portos, sin que a nuestro juicio los razonamientos expuestos justifiquen la referida
exclusividad; como mucho, podrían justificar que no hubiera retrasos en la ejecución,
que no es el caso.
- El contrato de asistencia técnica se formaliza el 21 de noviembre, previendo rematar
su ejecución el 10 de enero de 2005. Los trabajos se facturan el 21 de diciembre de
2004, abonándose en su totalidad, mientras que el acta de recepción, en la que no consta
fecha de finalización, se firmó el 4 de febrero de 2005.
Informe Definitivo - 58
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¾ Expediente: Adquisición, configuración e implantación del sistema integral de
gestión de Portos (ESPIGON); adjudicatario: PRODEVELOP, S.L.; precio: 270.750
euros, modificado: 40.600 euros.
- El pliego de cláusulas administrativas valora criterios de admisión para decidir la
adjudicación.
- El plazo de ejecución pactado asciende a 10 meses, debiendo finalizar el trabajo antes
del 2.09.2005. En agosto se amplía el plazo hasta el 31 de diciembre de 2005, y en
febrero de 2006 se concede una nueva prórroga hasta el 2 de mayo de ese año por
motivos de cambios en la tecnología de integración de Autocad y Oracle. No consta aun
la recepción de los trabajos, si bien comprobamos que el programa se está utilizando por
los usuarios.
- En octubre de 2005 se emite informe por la directora del Ente sobre determinados
problemas detectados tras la puesta en funcionamiento del programa, relativos a la
lentitud del mismo en la extracción de datos, por lo que señala la necesidad de añadir un
sistema GIS, lo que supone la aprobación de un modificado de 40.600 euros, que se
formaliza el 14 de noviembre de 2005. La fianza se constituye cuatro días después.
- En el contrato se establecía que durante el año 2004 se facturaría el 25% del precio de
la aplicación informática y el resto en el 2005. Con fecha 3 de octubre de 2005 se
aprueba una modificación en la facturación con el desglose del último plazo en dos más.
A la fecha de realización de estos trabajos se había facturado el 26,3% del precio en el
año 2004 y el resto en 2005. Queda pendiente de facturación el importe correspondiente
al modificado.
¾ Expediente: Trabajo de auditoría de las cuentas anuales del año 2003;
adjudicatario: ERNEST & YOUNG, S.L.; precio: 17.300 euros.
Al concurso se presentaron tres empresas, siendo la adjudicataria la que presentó la
oferta económica más alta. Uno de los criterios más valorados es el relativo a la
experiencia en trabajos similares para entes públicos y en particular para Portos de
Galicia, que es propio de la fase de admisión y no de la adjudicación.
Informe Definitivo - 59
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¾ Expediente: Redacción estudio de viabilidad y planificación de las propuestas de
actuación en Noia y su entorno; adjudicatario: IDOM, S.A.; precio: 24.000 euros.
- El expediente se tramita como un procedimiento negociado sin publicidad, solicitando
tres ofertas, por ser el presupuesto de 30.000 euros.
- De las tres solicitadas, la adjudicataria oferta un precio claramente inferior al de las
otras dos, y además presenta una variante que rebaja el plazo de ejecución.
- El trabajo se recepciona 45 días después de su inicio, mientras que según el contrato y
la variante admitida, el plazo de ejecución se reduciría de 30 a 20 días, lo que supuso al
adjudicatario un 20% más de puntuación. Sin embargo, la factura se emitió ocho días
después de la firma del contrato y 37 días antes de la recepción del trabajo.
CONTRATOS DE SUMINISTROS
3.52. Los resultados del análisis realizado sobre los expedientes de suministros se
exponen de forma abreviada para cada uno individualmente en los siguientes apartados.
¾ Expediente: Suministro e instalación de locales prefabricados; adjudicatario:
WIRON CONSTRUCCIONES MODULARES, S.L.; precio: 270.000 euros.
- No consta la declaración de urgencia debidamente motivada, necesaria en
cumplimiento de lo previsto en el artículo 71.
- Al concurso solamente se presentan dos empresas, no siendo admitida una de ellas por
no cumplir con parte de las características técnicas.
¾ Expediente: Suministro e instalación de una terminal de pesado de camiones en el
puerto; adjudicatario: PESAJES GALICIA, S.L.; precio: 10.866 euros.
¾ Expediente: Adquisición 30 cámaras de fotos para los guarda muelles;
adjudicatario: COREMAIN, S.L.; precio: 7.319 euros.
¾ Expediente: Adquisición de dos ordenadores portátiles Aspire; adjudicatario:
COREMAIN, S.L.; precio: 2.393 euros.
- Se trata de contratos menores, no advirtiéndose incidencias reseñables.
Informe Definitivo - 60
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CONVENIOS DE COLABORACIÓN
3.53. En el ejercicio 2004 Portos de Galicia suscribió nueve convenios por un importe
total de 288.322 euros.
Cuadro 29: Convenios de colaboración. Ejercicio 2004
Capítulo
Convenio
Euros
C. II
Convenio de colaboración con La Voz de Galicia
C. I
Convenio de colaboración con la Academia Galega de Seguridade
120.000
9.708
C. II
Convenio de colaboración con la Universidade de A Coruña (Escuela Ingenieros de Caminos)
1.303
C. II
Convenio de colaboración COGAMI e ADISBISMUR
24.000
C. II
Convenio de colaboración co Real Club Náutico de Vigo
18.000
C. II
Convenio con la Asociación Galega de Actividades Náuticas
C. II
Convenio con la Consellería de Cultura, Comunicación Social e Turismo
10.310
Convenio para la prestación de asesoría jurídica a Portos
18.000
Convenio de colaboración con El Faro de Vigo
78.000
C. II
Total:
9.000
288.322
Fuente: memoria de las cuentas anuales
Destacan por su importe los firmados con La Voz de Galicia por 120.000 euros y con El
Faro de Vigo por importe de 78.000 euros, ambos con el objeto de la publicación de
diferentes reportajes sobre determinadas actuaciones públicas del Ente.
En los dos casos la difusión de las actividades del Ente debe considerarse en principio
como un gasto de publicidad objeto de una relación contractual sometida a la LCAP,
que debe licitarse respetando en la adjudicación los principios de publicidad,
concurrencia y objetividad, y excluida por lo tanto del ámbito de los convenios de
colaboración con particulares.
ÁREA DE GESTIÓN DE SERVICIOS Y DOMINIO PÚBLICO
PORTUARIO
3.54. La prestación de servicios en los puertos y la gestión de la ocupación del dominio
público portuario constituyen las actividades propias de la explotación del Ente y la
principal fuente de sus ingresos, que son de dos clases: las tarifas, por los servicios
portuarios prestados directamente por Portos de Galicia, y los cánones, que proceden de
la utilización de dominio público portuario por empresas y particulares. Estos últimos se
Informe Definitivo - 61
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devengan con la oportuna concesión o autorización administrativa, distinguiendo dos
supuestos: la ocupación de dominio público, que origina un canon de ocupación, y el
desarrollo de una actividad comercial o industrial en el ámbito portuario, que motiva un
canon de actividad.
LA PRESTACIÓN DIRECTA DE SERVICIOS. LAS TARIFAS
3.55. Las tarifas por servicios generales y específicos aplicables en los puertos de la
Comunidad Autónoma están fijadas en la ley de tasas y precios públicos de la
Comunidad Autónoma. Los servicios generales gravados son: la entrada de barcos
(tarifa X-1), el atraque (X-2), el movimiento de mercancías y pasajeros (X-3), la venta
de pesca fresca (X-4) y la utilización de las aguas por las embarcaciones deportivas o de
recreo (X-5). Los específicos son por la utilización de grúas (E-1), almacenaje (E-2),
provisiones de energía y otros productos (E-3) y servicios diversos (E-4).
El cuadro siguiente muestra los ingresos de cada zona, distribuidos por servicios, en el
ejercicio 2004.
Cuadro 30: Estado de los servicios facturados entre el 01.01.2004 y el 31.12.2004
Puertos
X1:
Entrada e
estadía de
barcos
X2:
Atraque
Zona centro
610.586,55
286.914,94
Zona sur
243.719,09
159.860,04
Zona norte
Totales:
X3:
X4:
X5:
E1:
E2:
E3:
E4:
Cánones y
Cánones
Mercancías
y pasajeros
Pesca fresca
Embarc.
Deportivas
y de recreo
Grúas
de
pórtico
Almacenaje,
locales y
edificios
Provisiones
Servicios
diversos
concesiones
CIS:
1.063.372,65 1.786.362,32
300.039,86
782,37
225.551,51
220.136,29
40.434,57
832.672,50
113.354,44
5.480.208,00
154.469,78 1.088.158,89
308.276,58
0,00
259.534,34
208.293,37
773,02
636.765,50
137.587,96
3.197.438,57
103.796,68
3.470.439,11
80.081,75
45.181,39
534.817,75 1.783.316,43
168.411,08
0,00
67.302,11
166.503,96
6.945,53
514.082,43
934.387,39
491.956,37
1.752.660,18 4.657.837,64
776.727,52
782,37
552.387,96
594.933,62
48.153,12
1.983.520,43
7,6%
4%
4,5%
4,8%
14,4%
38%
6,4%
354.739,08 12.148.085,68
16%
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por la Entidad.
3.56. Los problemas más importantes que cabe considerar en este área son los relativos
a la cuantía de las tarifas y a su forma de determinación. De la normativa reguladora
sobre las tarifas portuarias se desprende su calificación como tasas, con el carácter
tributario que ello implica y la necesidad de cumplir con el principio de reserva de ley.
La Ley 6/2003 de tasas, precios y exacciones reguladoras de la Comunidad Autónoma
de Galicia, con las modificaciones introducidas en las leyes de presupuestos de
ejercicios posteriores, regula estas tarifas por prestación de servicios portuarios,
actividades comerciales, industriales y de servicios, y por la utilización privativa de
dominio público.
Informe Definitivo - 62
Total
Portos de Galicia 2004
Consello de Contas
de Galicia
La ley de creación del Ente no establece un catálogo de servicios portuarios con el
régimen en el que puedan prestarse: directamente por Portos o en régimen de
concurrencia con la iniciativa privada. La práctica totalidad de los servicios que presta
están gravados con tasas.
Esta consideración implica, por aplicación del principio de equivalencia, que el importe
previsible de aquellas no podrá exceder en su conjunto del coste total de sus servicios.
Esta situación conduce de hecho a una falta de adecuación entre el principio de
rentabilidad en la explotación y la realidad económico-financiera deducida de sus
posibilidades efectivas de facturación, más limitadas. La ley de creación del Ente
dispone que las tarifas, cánones y otros ingresos deberán cubrir como mínimo los gastos
de explotación, conservación y depreciación del material y de las infraestructuras que
sirvan a sus fines, así como los gastos generales derivados de aquellas, los impuestos
exigibles y las cargas de los préstamos.
El carácter reglado y rígido de las tarifas de sus servicios impide, por lo tanto, su
aprobación con criterios de rentabilidad y de estrategia comercial y contrasta con las
tarifas de los servicios prestadas por el sector privado que pueden fijarse libremente, sin
perjuicio de los máximos que pueda establecer Portos.
3.57. La evolución de los ingresos en los últimos años tanto por tarifas como por
cánones, debidos a la explotación de los puertos fue la siguiente:
Cuadro 31: Evolución de los ingresos por tarifas: 1999-2004
Puertos
X1:
X2:
X3:
X4:
X5:
E1:
E2:
E3:
E4:
Cánones y
Entrada e
estadía de
barcos
Atraque
Mercancías y
pasajeros
Pesca fresca
Embarc.
Deportivas y de
recreo
Grúas de
pórtico
Almacenaje,
locales y
edificios
Provisiones
Servicios
diversos
concesiones
Total
1999
679.230,40
311.866,32
2.113.381,40 3.655.233,31
102.620,82
9.703,98
242.789,50
170.686,34
37.994,87 2.376.273,16
9.699.780,09
2000
581.471,33
280.919,37
2.263.022,22 3.680.039,75
230.670,57
9.672,78
186.059,61
161.271,83
38.068,12 1.524.019,36
8.955.214,93
2001
684.394,79
284.879,84
2.495.310,49 3.880.317,55
243.536,83
9.552,89
152.677,76
189.465,67
43.268,58 1.591.618,14
9.575.022,51
2002
629.735,38
275.887,99
2.158.250,36 4.011.168,82
241.843,68
5.439,48
163.076,69
223.221,41
37.248,17 1.990.756,26
9.736.628,24
2003
660.342,19
300.802,62
717.660,84 3.950.190,49
506.266,16
5.563,22
151.596,50
280.445,33
31.423,07 2.227.391,86
8.831.682,28
2004
934.387,39
491.956,37
1.752.660,18 4.657.837,64
776.727,52
782,37
552.387,96
594.933,62
48.153,12 2.338.259,51
12.148.085,68
Variación 99/04
Variación 03/04
29,33%
36,61%
-20,58%
21,53%
86,79%
40.714,72
56,05%
71,31%
21,10%
-1,63%
20,15%
38,86%
59,05%
15,19%
34,82%
-611,07%
72,56%
52,86%
34,74%
4,74%
27,30%
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por la Entidad.
Informe Definitivo - 63
Portos de Galicia 2004
Consello de Contas
de Galicia
En los ingresos del ejercicio fiscalizado –cuadro 30–, el 38% de la facturación
corresponde a la tarifa por pesca fresca. Siguen, en orden de importancia, los ingresos
por cánones y concesiones y la tarifa por mercancías y pasajeros.
Si relacionamos la evolución de la facturación anual con los distintos servicios
prestados, se observa –cuadro 31– que en el ejercicio 2003 se produce una caída de
actividad en la práctica totalidad de aquellos, excepto en los relativos a las
embarcaciones deportivas. Las de la entrada de barcos, atraque, y sobre todo las de los
servicios de mercancías y pasajeros y la tarifa de la pesca fresca experimentan una
reducción importante, que en algún caso no tuvo recuperación en el ejercicio siguiente
–mercancías y pasajeros–. Como causa de esa caída se aduce a la situación provocada
con las consecuencias del accidente del buque Prestige.
Tres actividades presentan en este ejercicio unas tarifas inferiores a las del año 1999: la
mencionada mercancías y pasajeros, las de grúas de pórtico y las de cánones por
ocupación y actividad comercial en el dominio público portuario, en este último caso
como consecuencia de la ausencia de desarrollo normativo adecuado y de importantes
carencias en la gestión, aspectos que se abordarán en los siguientes apartados de este
informe.
Por el contrario, la de servicios de almacenaje, locales y edificios experimentaron en ese
período un incremento de un 72%, que se explica, sin embargo, en buena parte, en el
cambio de criterio de Portos a la hora de registrar los ingresos derivados de los cánones
de las autorizaciones que pasaron a engrosar este epígrafe de ingresos.
3.58. Las operaciones de facturación se verificaron en las distintas tarifas sobre una
muestra seleccionada aleatoriamente de los registros de once puertos. Las cuestiones
más relevantes que se advirtieron con relación al procedimiento, así como los
principales aspectos de este proceso fueron, en relación con cada tarifa, los siguientes:
z Tarifas
X1 a X3 (entrada y estadía, atracada y mercancías y pasajeros)
3.58.1. Los sujetos pasivos son los armadores o consignatarios de los barcos. Afectan
fundamentalmente a los buques mercantes, de los que proceden los ingresos más
relevantes, a los barcos mejilloneros y al tráfico de pasaje interior.
Respecto de los primeros, los consignatarios ofrecen la información sobre la estancia, el
tiempo y los servicios requeridos. el control se realiza por los guarda muelles y
prácticos de los puertos, emitiendo los recibos en el mismo día en que se prestan los
servicios. En el análisis de la facturación se constató que todos los recibos están
acompañados de la documentación soporte acreditativa de los elementos necesarios para
su liquidación.
Informe Definitivo - 64
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Se advierte, sin embargo, como nota común en todos los supuestos de cobro de esta
tarifa, la ausencia de mecanismos que le permita a Portos disponer, por medios propios
de los datos necesarios para la emisión de las facturas, sin tener que recurrir a la
información proporcionada por los propios deudores.
Con los barcos mejilloneros se utiliza un sistema de conciertos con las asociaciones de
productores por lo que éstas realizan la gestión del cobro ante los asociados,
adelantando las tarifas al Ente público mediante liquidaciones semestrales. En este
supuesto además de las reducciones por razón de las estadías (50%) y tipo de
navegación (otro 50%), la existencia de ese concierto anual se premia con una
bonificación de hasta el 75% del importe de las tasas devengadas. Si bien la ley
establece la aplicación de esta última reducción con carácter potestativo para el Ente y
con ese límite, ésta se generaliza en todos los casos y por el importe máximo, sin
estudios que justifiquen el coste de ese servicio. Sin discutir la finalidad de esta
reducción, su aplicación en la forma indicada y en acumulación con otras parece
conducir a un beneficio tributario para los sujetos pasivos que no se compadece de la
situación de desequilibrio financiero en la cuenta de explotación del Ente.
El tráfico de pasaje interior se gestiona a través de autorizaciones previas que devengan
su tarifa.
z Tarifa
X4 (pesca fresca)
3.58.2. Las cofradías de pescadores son los gestores autorizados para el cobro de esta
tarifa. En el supuesto de que en un determinado puerto exista descarga de pesca sin que
en el mismo se realice la venta, la cofradía emite una guía y grava esta pesca con una
tarifa del 2% sobre su valor de venta. En el caso de que en el puerto exista descarga y
venta en su lonja se aplica la misma tarifa. Si la pesca procede de otro puerto la tarifa se
reduce al 1% de ese valor de venta. La cofradía se resarce por los servicios prestados
gravando la pesca con una tarifa de un 0,04% del valor de la primera venta.
En nuestro trabajo confrontamos los datos existentes en la contabilidad de cinco
cofradías –volumen de venta de pesca fresca declarado como ingresos– con la
información facilitada por éstas al Ente para la liquidación de esa tarifa, advirtiéndose
diferencias de carácter escasamente significativo.
En el puerto de Ribeira esta gestión es desarrollada por el Ayuntamiento como
consecuencia de su titularidad sobre la lonja. En las facturas emitidas por Portos al
Ayuntamiento se advirtió que no queda representada la exacta tarifación que se deduce
de los datos de las mismas al existir descuentos no recogidos entre aquellos.
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De las manifestaciones de los representantes de alguna de estas cofradías y del personal
de Portos de Galicia en las instalaciones portuarias, pudo advertirse la preocupación por
la disminución del volumen de venta de pesca fresca declarado en alguna lonja. Al
margen de las actuaciones de inspección por los Servicios de Vigilancia Pesquera, ni
Portos de Galicia ni las propias Cofradías están dotados de los medios adecuados para
realizar controles tendentes a verificar que ese volumen declarado sea el real. La
ausencia de registros auxiliares del volumen de descarga –pesca pesada en básculas,
etc.- no permite realizar ese seguimiento.
z Tarifa
X5 (actividades deportivas)
3.58.3. Esta tarifa incluye la utilización por las embarcaciones deportivas de las aguas
del puerto y de las instalaciones de esa naturaleza. Dependiendo del régimen de
explotación de las instalaciones, el tipo de tarifa es diferente: en la modalidad de
concesión de la construcción y explotación por tercero, Portos de Galicia percibe un
tramo de esa tarifa; en la modalidad de gestión indirecta de la explotación por tercero
(sin construcción) percibe otro distinto además de un canon y, por último, en el caso de
utilización de las instalaciones con una autorización administrativa, percibe tres tramos
de aquella sin ese canon. Las incidencias más relevantes con relación a las facturaciones
de esta tarifa son las siguientes:
a) Portos de Galicia, en el ejercicio 2004, no emitió los correspondientes recibos por
esta tarifa a las embarcaciones que utilizaron aguas en estas instalaciones de los Puertos
de Sanxenxo y A Pobra, sin que conste causa suficiente que justifique esa actuación.
b) En los puertos gestionados por particulares en régimen de gestión indirecta el Ente
está aplicando una reducción de la tarifa del 15% por la gestión de cobro que realiza el
concesionario, además de otra del 20% por el abono adelantado. Si bien la ley establece
aquella reducción con carácter potestativo para el Ente y con ese límite, su aplicación
generalizada por el importe máximo, no se justifica en los costes de esa gestión, no
toma en consideración el desequilibrio económico de la cuenta de explotación del Ente
y viene constituyendo además una invitación a la gestión de los puertos deportivos de
entidades como los clubes náuticos, que sin experiencia suficiente en ese ámbito,
alcanzan en la comisión la fuente más relevante de sus ingresos, sin haber asumido
ningún riesgo en la inversión de las instalaciones. La necesidad de rentabilizar las
inversiones para alcanzar el equilibrio financiero exigido en su norma de creación, no
justifica esas actuaciones y menos en estas instalaciones que se prestan a un mayor
aprovechamiento lucrativo.
c) Los concesionarios incumplen sistemáticamente con la obligación de llevar un libro
registro de embarcaciones amarradas en la zona de uso público tarifado, tal y como
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exige el pliego de condiciones de las concesiones, para la facturación y control de esta
tarifa por el Ente.
LA GESTIÓN DEL DOMINIO PÚBLICO PORTUARIO
3.59. La participación privada en los puertos se vienen justificando porque supone la
introducción de competencia interna en la prestación de servicios y la racionalización de
la oferta y de la demanda de los mismos. También porque justifica la persecución de
rentabilidad económica, criticable respecto de los fondos públicos. Por último, permite
suplir carencias presupuestarias de la administración para afrontar determinadas obras.
La utilización del dominio público portuario por empresas privadas está sujeta a las
técnicas de la concesión administrativa o de la autorización. La primera, para su
ocupación con obras o instalaciones fijas o por tiempo superior a tres años y la segunda
para instalaciones muebles por tiempo inferior a ese plazo. Los resultados de la revisión
realizada en este epígrafe se concreta en las siguientes observaciones de carácter
general:
z Registro
de concesiones y autorizaciones
3.59.1. Con el objeto de examinar la vigencia y la documentación justificativa de las
concesiones y autorizaciones, se solicitó una relación de todas las existentes a
31.12.2004. La relación facilitada resultó incompleta y puso de manifiesto la
inexistencia de un censo actualizado e histórico de concesiones y autorizaciones
administrativas, que impide un seguimiento de la vigencia de aquellas y dificulta la
comprobación de la integridad de la facturación de los cánones derivados de las
mismas.
Limitado el análisis a la situación de once puertos, para los que el Ente elaboró un
estado de situación de las concesiones, se constató la existencia de supuestos de pérdida
de vigencia o caducidad de cinco concesiones y de un elevado número de
autorizaciones, aunque consta la existencia de actuaciones por parte del Ente para
superar esa situación.
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z Canon
por ocupación del dominio público
3.59.2. La determinación del canon por ocupación del dominio público en el ejercicio
fiscalizado se realizaba en función de la superficie ocupada, según el procedimiento
establecido en la Ley de Puertos estatal y Ley de Costas.
Del análisis de los expedientes revisados se constató la existencia de alguna concesión
para la ocupación de dominio público que se otorgó sin el establecimiento de este
canon; y también de determinadas concesiones anteriores a la entrada en vigor de la Ley
27/92, de Puertos del Estado que fueron objeto de modificaciones posteriores sin que se
aprovechara la ocasión para revisar y adaptar las tarifas a esa norma respecto de los
cánones aplicados. En el análisis de los expedientes individuales precisamos estos
supuestos.
En la actualidad la Ley 6/2003, de tasas, precios y exacciones reguladoras de la
Comunidad Autónoma establece la determinación de este canon en función del valor de
los terrenos e instalaciones, previa Orden de valoración de la zona de servicio por el
Conselleiro competente por razón de la materia.
En el momento de la realización de los trabajos de campo de esta fiscalización se
publicó en el DOG la Orden de valoración de terrenos de esta zona de servicios de los
puertos.
z Canon
por actividad comercial
3.59.3. Esta tarifa está pendiente de desarrollar por decreto, la propuesta de la
consellería competente en materia de puertos. En ausencia de ese desarrollo normativo,
se aplica el canon establecido por el artículo 59 de la Ley de Costas y 69 bis de la Ley
de puertos. Las incidencias más relevantes con relación a la facturación de esta tarifa
son las siguientes:
a) Existen supuestos en los que Portos de Galicia no está percibiendo este canon sin que
conste la causa que justifique la no aplicación del mismo: Concesión del puerto
deportivo de Ribeira, concesión del puerto deportivo de Sanxenxo y concesión a
JEALSA, S.A. en el puerto de Bodión.
b) El Ente no dispone de información suficiente de las empresas concesionarias para la
facturación del canon por actividad. En el ejercicio 2003 requirió de distintas entidades
privadas concesionarias la documentación de las cuentas anuales para actualizar la
tarifa, sin que la mayor parte de aquellas cumplieran con la obligación de remitírselas,
y sin que conste la existencia de actuaciones por parte del Ente para superar la falta de
esta información.
Informe Definitivo - 68
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c) Se constató que en determinados puertos el desarrollo de actividades económicas por
terceros –arrendatarios de espacios concesionales, locales, etc.–, en ocasiones de mayor
calado económico que la del propio concesionario, no tienen repercusión en los
ingresos del Ente ni a través de la tarifa del concesionario ni en la aplicación de otra
independiente al arrendatario. A la diferencia del alquiler de las plazas de amarre, el
Ente no está estableciendo precios máximos de alquiler de estos locales que son de
libre establecimiento por aquel sin el control de Portos de Galicia.
d) Existen diferentes criterios para determinar el momento del devengo de esta tasa sin
que en los expedientes se puedan deducir las razones que justifiquen esa diferenciación.
En unos casos se aplica a partir de la notificación de la resolución del otorgamiento de
la concesión y en otros a partir del reconocimiento de las obras que constituyen la base
para el desarrollo de las actividades.
ANÁLISIS DE EXPEDIENTES DE CONCESIONES
3.60. En este trabajo de fiscalización se efectuó un estudio del procedimiento seguido
para el otorgamiento de cesiones de dominio público y de servicios del Ente.
Cuadro 32: Muestra de expedientes de concesiones analizados
Porto
Referencia
Título
Usuario
Otorgamiento
Ares
12.08.02.C1
Explotación de instalaciones náutico-deportivas
Club náutico “Ría de Ares”
15.04.03
Aguiño
12.46.04.C1
Servicio de lonja municipalizado en monopolio
Ayuntamiento de Ribeira
21.06.04
Ribeira
12.48.98.C2
Constr. y explot. instalaciones naveg. recreativa
Club náutico deportivo de Riberia
11.02.1998
A Pobra
12.50.85.C1
Instalaciones deportivas marítimas
Club de remo da Pobra
04.03.1985
Bodión
12.54.96.C1
Parcela circulación acceso vehículos pesados
Jealsa Reanxeira, S.A.
09.09.1996
Bodión
12.54.97.C1
Fábrica de harina de pescado
Jealsa Reanxeira, S.A.
01.08.1997
Portonovo
13.10.04.C2
Explotación de instalaciones náutico-deportivas
Club náutico de Portonovo
02.08.2004
Sanxenxo
13.11.97.C1
Constr. y explot. puerto náutico deportivo. Par. 1
Nática Sanxenxo, S.L.
15.10.1997
Bueu
13.17.89.C1
Urbanización paseo marítimo de la playa de Bueu
Ayuntamiento de Bueu
17.02.1989
Baiona
13.28.00.C1
Constr. y explot. instalaciones naveg. recreativa
Puerto deportivo de Baiona
07.06.2002
Tragove
13.36.00.C2
Construcción y explot. instalaciones para varada, reparación y
mantenimiento de embarcaciones
Díaz Rodríguez, Celso
27.11.2000
Tragove
13.36.04.C2
Construcción de una nave exposición y venta de
embarcaciones, material náutico y taller
Altman Import-export
30.03.2004
ViveiroCeleiro
14.07.91.C1
Ocupación de terrenos para explanada para dotaciones
Ayuntamiento de Viveiro
16.04.1991
14.07.98.C2
Modific. y ampliación de uso de la construcción y explotación
instalaciones náutico-deportivas
Ayuntamiento de Viveiro
17.09.1998
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos facilitados por la Entidad.
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¾ Expediente 12.46.04.C1: Servicio de lonja municipalizado a favor del Ayuntamiento
de Ribeira.
3.61. El servicio de lonjas pesqueras, construidas o no por particulares, es una de las
concesiones para las que la Ley 48/2003, del 26 de noviembre, de régimen económico y
prestaciones de servicios de los puertos de interés general, exige concurso público en su
otorgamiento. Sin embargo, la municipalización del servicio por parte del
Ayuntamiento de Ribeira desde el año 1965, ratificada por los tribunales de justicia,
impide la existencia de otra lonja de titularidad distinta en el término municipal y la
propia convocatoria de concursos para este servicio, lo que supone una traba a la
competencia efectiva en su prestación.
La gestión que lleva el Ayuntamiento dificulta el conocimiento por parte del Ente
público de la información relevante para la gestión de las tarifas por pesca fresca. En las
facturas emitidas por Portos en la tarifa X-4 no queda representada la exacta tarifación
que se deduce de los propios datos contenidos en las mismas.
En la visita las instalaciones portuarias del Puerto de Ribeira, se constataron numerosos
supuestos de utilización abusiva por parte del Ayuntamiento de espacios del dominio
público portuario con ocupaciones temporales lucrativas para el mismo, sin la
habilitación correspondiente por parte del Ente.
¾ Expediente 12.54.97.C1: Concesión para la Fábrica de harina de pescado a favor de
JEALSA RIANXEIRA, S.A.
3.62. La empresa JEALSA RIANXEIRA, S.A. es titular de cuatro concesiones
diferentes en el Puerto de Bodión con una superficie total de 14.595 metros cuadrados.
Dos de estas concesiones –las mas antiguas– fueron otorgadas por la Dirección General
de Costas. La última se otorgó por Portos de Galicia el 1 de agosto de 1997 –una vez
adscritos los bienes e instalaciones de este puerto a la Comunidad Autónoma– para la
ocupación de una parcela de 7.683 metros destinada a la construcción de fábrica de
harina de pescado, alimentos para animales, almacén de contenedores, talleres y otros
usos da fábrica de conservas.
Sobre la misma concesión Portos de Galicia autorizó el alquiler de una nave para
explotación por la empresa Depuración, Destilación, Reciclaje, S.L.
El 25 noviembre de 2002 la concesionaria pidió la reunificación de las cuatro
concesiones que poseía: estación depuradora de aguas residuales; concesión de vertidos;
y dos relativas a la ampliación de fábrica de conservas. La solicitud fue informada
Informe Definitivo - 70
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favorablemente por el Área de Explotación del Ente, pero no consta que se tuviera
dictado resolución de la misma.
A pesar de la clara actividad comercial y lucrativa desarrollada por la empresa, -con
explotación a través de cesiones parciales a terceros- y de la importante superficie
portuaria que ocupa el concesionario, el pliego de condiciones no establece el abono del
canon por actividad comercial, sin que en el expediente se justifique la no aplicación del
canon. La empresa nunca abonó, en consecuencia, esta tasa por ninguna de las
concesiones otorgadas.
¾ Expediente 14.07.91.C1: Ocupación de terrenos para explanada de dotaciones a
favor del Ayuntamiento de Viveiro.
3.63. La concesión fue otorgada en abril de 2001 por un plazo de 20 años con destino a
una explanada para dotaciones. Este título genérico sirvió para dar cabida, ya en la fase
de tramitación del expediente, dentro del destino de la concesión a la construcción de
una estación de autobuses y una plaza de abastos, lo que constituyó, según los propios
informes técnicos, una ampliación en el contenido de la concesión sobre lo inicialmente
pretendido por la concesionaria.
En la tramitación del expediente surgieron diferentes incidencias, como el archivo de
una solicitud de ampliación del plazo de la concesión por no ser atendidos los
requerimientos de documentación, o la apertura de un expediente sancionador por
incumplir una orden de paralización de las obras comunicada por el Ente.
Apartándose de forma clara del título concesional, el destino de la concesión se
materializa finalmente en la construcción de una estación de autobuses con locales
comerciales dentro de su recinto y en la construcción de un edificio comercial explotado
por la empresa Halley y otros locales anexos a la misma.
De la visita del equipo de fiscalización a las instalaciones portuarias en el curso de estos
trabajos, se constató además que la cesión de los espacios de la concesión a terceros,
para la explotación de actividades comerciales, se está realizando con contratos a
nombre de la empresa TURVIVEIRO, S.L. y que esta empresa está percibiendo
ingresos por el alquiler de esas superficies, lo que implica una transmisión por la vía de
hecho de la concesión sin la autorización de Portos de Galicia. Esta sociedad -de capital
íntegramente municipal- se constituyó en el año 1999 con un capital social de 3.000
euros y cuenta en el ejercicio 2004 con dos trabajadores contratados temporalmente bajo
la modalidad de obra o servicio determinado.
Informe Definitivo - 71
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En mayo de 2006 se requirió por este equipo documentación al Ayuntamiento de
Viveiro sobre los acuerdos que autorizan la explotación del centro comercial y demás
locales de negocio dentro de la concesión, así como la relación de todos los contratos de
cesión, alquiler o de otra naturaleza realizados por el Ayuntamiento o por la sociedad
TURVIVEIRO, S.L. en el espacio portuario objeto de esa concesión, con indicación de
los ingresos obtenidos por los mismos y de su plazo de duración, así como las cuentas
anuales de la sociedad TURVIVEIRO, S.L. correspondientes a los ejercicios 2003 y
2004.
Este requerimiento de documentación nunca fue atendido por el Ayuntamiento, por lo
que se solicitaron al Registro Mercantil las cuentas anuales de la citada sociedad,
constatando que aquella tampoco tenía depositadas las cuentas de los indicados
ejercicios en ese registro.
Un informe técnico del jefe de la Zona Norte valoró en su momento las actuaciones del
concesionario como constitutivas de una alteración ilegal del uso, construcción ilegal de
obras e incumplimiento flagrante del título, todas ellas causas de caducidad de la
concesión de obligado ejercicio para la Administración. A pesar de esta constatación de
irregularidades en la ocupación del dominio público, el Ente no tomó las medidas
adecuadas para la regularización de la situación y para la realización de los ingresos que
se debían devengar con la actividad comercial generada en el espacio concesional.
La falta de rendición de cuentas de la sociedad municipal y la pasividad por parte del
ayuntamiento de Viveiro a remitir la documentación solicitada constituyen un obstáculo
a la labor fiscalizadora del Consello de Contas que impide constatar documentalmente
la existencia y alcance de los ingresos que según testimonio de los responsables de la
sociedad está percibiendo aquella por el alquiler de espacios portuarios y que pueden
tener la consideración de ingresos indebidos al carecer de título válido para su cobro.
¾ Expediente 13.36.04.C2: Construcción y explotación de instalaciones para varada,
reparación y mantenimiento de embarcaciones a favor de Altman Import-export en el
puerto de Tragove.
3.64. La concesión se otorgó el 30 de marzo de 2004 por un plazo de 15 años. El pliego
establece una tasa por ocupación y una tasa por desarrollo de actividades comerciales,
esta última a partir de la fecha de notificación de la resolución del otorgamiento. En el
análisis del expediente no se advirtieron incidencias que reseñar.
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¾ Expediente 13.36.00.C2: Construcción y explotación de las instalaciones para
varada, reparación y mantenimiento de embarcaciones a favor de Díaz Rodríguez,
Celso en el puerto de Tragove.
3.65. La concesión se otorga por Resolución del 27 de noviembre del año 2000 por un
plazo de 15 años. El pliego de condiciones establece un canon por ocupación y un canon
por el desarrollo de actividades comerciales de cuantía igual al 1% de la facturación
anual de las instalaciones, con una cuantía mínima de 3.000 euros, devengada a partir de
la fecha de notificación del otorgamiento. Se constató el abono por parte de la empresa
de dos tasas. En el análisis del expediente no se advirtieron incidencias que reseñar.
¾ Expediente 13.17.89.C1: Urbanización paseo marítimo de la playa de Bueu,
Ayuntamiento de Bueu.
3.66. Esta concesión se otorga, por un plazo de 15 años, por Resolución del 17 de
febrero de 1989 para la urbanización del paseo marítimo de la playa de Bueu. En el
expediente no consta la regularización de la vigencia de esta concesión. El
ayuntamiento abona un canon por ocupación del dominio público de 10 pesetas el m2.
que no fue revisado con la entrada en vigor de la Ley 27/ 1992 de puertos y de la marina
mercante, tal y como establece su disposición adicional cuarta.
¾ Expediente 13.17.89.C1: Ocupación de una parcela con destino a la construcción de
un parque público a favor del Ayuntamiento de Rianxo.
3.67. Esta concesión se otorga a favor del Ayuntamiento de Rianxo el 5 de marzo de
1998 por un plazo de 30 años para la ocupación de una parcela con destino a la
construcción de un parque público. El 19 de abril de 1999 otra resolución del presidente
de Portos de Galicia autoriza la construcción sobre la indicada parcela de un edificio de
equipamientos públicos. El 25 de enero de 2002 el Ente requiere al ayuntamiento la
presentación del proyecto constructivo al constatar que se habían iniciado las obras sin
la aprobación del mismo. Por el Ayuntamiento, se acerca el proyecto requerido el
7.05.2002.
En el pliego de condiciones para el otorgamiento de la concesión no se establece canon
por ocupación del dominio público portuario sin que en el expediente se justifiquen las
razones de la no aplicación del mismo.
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¾ Expediente 12.08.02.C1: “Explotación de instalaciones náutico-deportivas” a favor
del Club náutico “Ría de Ares”.
¾ Expediente 13.10.04.C2: Explotación de instalaciones náutico-deportivas a favor del
Club náutico de Portonovo.
3.68. La primera de las concesiones se otorgó por Resolución del 15 de abril de 2003,
por un plazo de 5 años, previa convocatoria y celebración de un concurso público. La
única oferta admitida al concurso fue la presentada por el adjudicatario. La segunda se
otorgó por Resolución del 2.08.2004 por el mismo plazo y también por concurso. La
única oferta presentada fue la del adjudicatario: el Club Náutico. En el análisis de los
dos expedientes se constataron los siguientes aspectos comunes:
a) La ausencia de licitadores implica que el concurso no se desarrolle en un régimen de
concurrencia efectivo.
b) Los pliegos de condiciones del concurso establecen criterios de selección baremados
con un amplio números de subaspectos a considerar que exigen un esfuerzo –que se
plasma en la propuesta de adjudicación– en la justificación de la puntuación atribuida a
cada uno de esos elementos pero que, en todo caso responden más a apreciaciones
subjetivas de la mesa de contratación que a la aplicación de elementos objetivos de
cuantificación.
c) El otorgamiento de estas concesiones se está desarrollando en términos
contradictorios en cuanto al reconocimiento de solvencia técnica y económica de los
adjudicatarios. Si bien la acreditación de esta solvencia es un requisito para la admisión
de la solicitud de la concesión, el Ente está admitiendo como candidatos a los clubes
náuticos y después, en la valoración de este aspecto en la fase de adjudicación,
reconociendo que no poseen ninguna experiencia en la gestión de este tipo de
instalaciones. Sin perjuicio de la clara exigencia legal de esa solvencia técnica, podemos
coincidir con los responsables de la Entidad en la insuficiencia de desarrollo normativo
en relación con la forma de acreditarla.
d) Por otro lado, la solvencia económica de los clubes náuticos va a depender de los
ingresos derivados de la propia explotación del puerto construido por Portos de Galicia,
fundamentalmente de la gestión de cobro de la tarifa X-5. En estos dos expedientes sólo
gestiona ese cobro el club náutico de Portonovo puesto que en el caso de las
instalaciones del puerto de Ares fue denegada esa posibilidad por no estar prevista en el
pliego del concurso.
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¾ Expediente 12.48.98.C2: Construcción y explotación de instalaciones para
navegación recreativa a favor del Club náutico de Ribeira.
3.69. La concesión se otorgó el 11 de febrero de 1998. En el ejercicio fiscalizado las
obras están rematadas y pendientes del acto de reconocimiento final total.
En el ejercicio 2004 el Ente facturó el canon de ocupación conforme a lo establecido en
el pliego de condiciones y también la tarifa X-5 de acuerdo con lo establecido en el
mismo pliego. Se constata una diferencia de criterio respecto del seguido en otros
puertos que como éste son financiados por la iniciativa privada en régimen de concesión
administrativa –Puerto de Sanxenxo– en los que no se está aplicando esta tarifa.
El Ente no estuvo facturando hasta el ejercicio 2006 el canon por el desarrollo de
actividades industriales o comerciales, establecido y cuantificado en el pliego de
condiciones en un importe fijo de 757.221 pesetas anuales. Este canon se devenga a
partir del reconocimiento de las obras, tal y como reconoce el pliego, por lo que el Ente
debe facturarlo por todo el período dejado indebidamente de percibir. Consta que desde
el ejercicio 2001 existieron actividades comerciales en el edificio de la sede del Club
Náutico.
El concesionario no lleva un libro registro de embarcaciones amarradas en la zona de
uso público tarifado, tal y como exige el pliego de condiciones, por lo que no queda
garantizado un mínimo de control sobre ingresos derivados de la gestión de estas plazas.
¾ Expediente 12.50.85.C1: “Instalaciones deportivas marítimas” en el puerto de A
Pobra do Caramiñal a favor del Club náutico de A Pobra.
3.70. Esta concesión de explotación se otorgó por Resolución del 17 de febrero de enero
de 2005, por un plazo de 15 años, previa convocatoria y celebración de un concurso
público adjudicado el 2 de agosto de 2004. Al concurso fueron admitidas dos ofertas.
Las bases del concurso establecen, de acuerdo con lo exigido en la Ley 48/2003, unos
criterios ponderados de adjudicación y en el expediente consta un informe técnico que
valora esos criterios y realiza la propuesta que resulta de esa valoración. Se pueden
reproducir respecto de este expediente las consideraciones realizadas en relación con los
criterios de valoración y solvencia de los clubes náuticos como adjudicatarios de la
gestión de estas instalaciones en el punto 3.67 de este informe.
Al concurso se admitió la propuesta presentada por el adjudicatario a pesar de no
incorporar un proyecto básico con las características de los servicios ofertados, tal y
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como exige el propio pliego de condiciones; y en el mismo se valoró el régimen
económico presentado por el Club náutico con una previsión cuantitativa de inversiones
no amparada en ningún proyecto técnico.
El informe técnico que realiza la valoración de las ofertas del concurso propone al club
náutico como adjudicatario, estableciendo como condición indispensable para el
posterior otorgamiento de la concesión la presentación de ese proyecto.
Un posterior informe técnico sobre la propuesta de resolución de la concesión –de
24.01.05– establece que el proyecto básico presentado por el adjudicatario no es
admisible por no ajustarse a la oferta del concurso; que debe presentar un proyecto
completo para la tramitación de la modificación de la concesión que pretende realizar en
el plazo establecido por Portos –que no se determinó–; añadió que el incumplimiento de
esta condición será causa de caducidad en cuanto supone el incumplimiento de una
condición decisiva y decisoria para la adjudicación del concurso que sirvió de base al
otorgamiento de la concesión. En esas condiciones informa favorablemente el
otorgamiento de la concesión que fue ofrecida dos días después del informe el 26.02.05
al Club náutico.
En el ejercicio 2006, cuando en el curso de la fiscalización se realizó la visita a las
instalaciones de este puerto, aun no se había presentado el proyecto definitivo de las
obras.
En definitiva, el club náutico fue admitido al concurso sin cumplir las obligaciones
impuestas en el pliego, se valoró su oferta sin o soporte documental de un proyecto
técnico y se le adjudicó la concesión sin corregir esas deficiencias. No parece aceptable
que se otorgue la concesión sujetándola a una condición que debió cumplirse en la fase
previa de concurso, en el que se ampara el propio acto de otorgamiento, reconociendo
además en el informe técnico que es decisiva y decisoria para esa fase.
El club náutico Caramiñal en años anteriores disponía de una autorización temporal
concedida por Portos de Galicia para la ocupación de la lámina de agua con destino a
instalación de pantalanes boyantes. En el ejercicio 2004 Portos de Galicia no percibió
ningún canon de este club por esa ocupación, ni la tarifa X-5 por la utilización de
embarcaciones deportivas de esos pantalanes.
¾ Expediente 13.11.97.C1: Construcción y explotación del puerto náutico deportivo de
Sanxenxo a favor de NÁTICA SANXENXO, S.L.
3.71. La concesión para la construcción y explotación del puerto deportivo fue otorgada
inicialmente a la empresa CONSTRUCCIONES DAVILA LAGO, S.A. el 15.10.1997.
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La concesionaria presentó sucesivamente el proyecto constructivo para la primera fase
del puerto en abril de 1998, un modificado en junio de ese año, un proyecto de
ejecución de locales comerciales en mayo de 1999, y un reformado en marzo de 2000.
En enero de 1999 Portos de Galicia ordenó la paralización de la ejecución de las obras
por haberse realizado actuaciones no autorizadas de prolongación y modificación del
dique de abrigo del puerto.
El incumplimiento de esta orden por la empresa motivó la incoación, tramitación y
resolución de un expediente sancionador que finalizó el 11.01.2001 con la imposición
de una multa de 851.086 euros por el Consello de la Xunta. La sanción fue recurrida por
la empresa y, previa constitución del aval requerido, quedó suspendida hasta octubre de
2002, en que el Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó un auto que pone fin al
recurso contencioso administrativo por el propio desistimiento de la concesionaria.
Asimismo, la Dirección General de Urbanismo había dictado el 27 de diciembre de
2000 una propuesta de sanción a la empresa por la construcción del edificio de locales
sin licencia, por importe de 468.789 euros.
Todas estas circunstancias –ocupaciones irregulares de dominio público, paralización de
obras, expedientes sancionadores– produjeron una situación de bloqueo en el desarrollo
del puerto que llevaron a que el AYUNTAMIENTO DE SANXENXO suscribiera el 11
de julio de 2001 una opción de compra sobre el puerto deportivo con la empresa
CONSTRUCCIONES DAVILA LAGO, S.A.
Por este contrato de opción, que podrá ejercer en el plazo de un año, directamente o por
persona jurídica que designe, y que se extiende a la totalidad de las instalaciones,
incluyendo las acometidas de forma irregular, asume la realización de las obras
pendientes, todos los avales constituidos por la anterior concesionaria y las sanciones
impuestas por el Consello de la Xunta y por la Dirección General de Urbanismo y
cualquiera otras que puedan imponerse con posterioridad a la firma del contrato por
acciones u omisiones anteriores a su firma. El precio de la transmisión asciende a
4.507.590 euros.
Previa autorización de la transmisión por Portos de Galicia, otorgada el 8.05.2002, el 11
de junio de ese año el Ayuntamiento comunica el ejercicio de la opción de compra a
través de la empresa NÁTICA SANXENXO, S.L. UNIPERSOAL, constituida y
participada al 100% por el propio Ayuntamiento. El 1.07.2002 esta empresa suscribe la
correspondiente escritura pública, adquiriendo las instalaciones en las condiciones y
precio pactados.
Sin entrar a cuestionar la oportunidad y conveniencia de esa intervención municipal, ni
tampoco la viabilidad económica de la operación, el cambio de titularidad de la
concesión se desarrolla en circunstancias que merecen las siguientes observaciones:
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a) La transmisión incluye instalaciones que exceden del contenido de la concesión o que
tienen pendiente de solucionar su situación jurídica irregular. Cabe considerar que la
existencia de estas instalaciones constituye una ocupación irregular de dominio público
calificada como un incumplimiento que es causa de caducidad de la concesión, y que en
estas circunstancias Portos de Galicia no debió autorizar la transmisión.
b) No obsta a esa consideración el hecho de que esa situación irregular de las
instalaciones, junto con el abono de las sanciones, fueran asumidas por el nuevo
concesionario, que por ser una administración pública y, en consecuencia, estar sujeto al
principio de legalidad, nunca debió responsabilizarse de las consecuencias de los actos
calificados como ilegales por otra administración, que merecieron además, previo
expediente sancionador, la imposición de una sanción por comisión de una infracción
calificada como muy grave. Además el hecho de que éste asuma contractualmente todas
las deudas que puedan aparecer en el futuro, no es aceptable jurídica y económicamente
sin establecer límites cualitativos y cuantitativos, porque rompe el principio de precio
cierto de los contratos. Resulta incongruente que se haga cargo de la deuda de la sanción
impuesta por la Dirección General de Urbanismo, cuando esta tenía su causa en un
incumplimiento de la disciplina urbanística cuya vigilancia le corresponde 4. Esta
infracción, sin embargo, al día de hoy, al no existir actuaciones interruptoras, tiene
incurrido en caducidad del procedimiento para exigirla Esta infracción, sin embargo, al
día de hoy, al no existir actuaciones interruptoras, podía haber incurrido en caducidad
del procedimiento para exigirla.
c) A pesar de que desde el desistimiento del recurso contencioso la sanción es firme,
ésta no fue abonada por la concesionaria, ni exigida por Portos de Galicia. El contrato
de transmisión en el que el ayuntamiento asume la sanción no altera la posición deudora
de la empresa infractora ante Portos de Galicia, que sin embargo no inició la ejecución
de la sanción, figurando en el expediente una propuesta con ese fin -sin fecha- de la
directora general del Ente, que por causas no justificadas quedó paralizada en su
tramitación hasta enero de 2006, en que se dictó una nueva resolución en ejecución de
esa sanción. Esta paralización de actuaciones en la realización de ingresos por no seguir
el procedimiento recaudatorio produjo evidentes perjuicios económicos para el Ente.
3.72. En enero de 2004 se firma un protocolo de intenciones entre la Consellería de
Familia, Nática Sanxenxo, S.L., Portos de Galicia y el Real Club Náutico de Sanxenxo
para el desarrollo del puerto, que contempla distintas actuaciones: la tramitación de una
ampliación en 7.500 metros cuadrados; la modificación del proyecto básico para las
4
Párrafo modificado como consecuencia de la información remitida por la Dirección General de Urbanismo.
Informe Definitivo - 78
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obras de la segunda fase; la división de la concesión en dos parcelas, con la
adjudicación de una de ellas al Real Club Náutico a cambio de la cesión a la Consellería
de un espacio construido; y por último, la tramitación de un plan especial del puerto.
Al amparo de este protocolo, el 30.01.2004 Nática Sanxenxo, S.L. solicita la segunda
modificación y ampliación de la concesión, que comprende un proyecto de plaza
pública, aparcamiento, locales comerciales, una instalación de suministros para
embarcaciones, y un proyecto básico de un inmueble destinado al Club Náutico. El 30
de junio de ese año Portos informa favorablemente la modificación, que redefine la
segunda fase de las obras del proyecto inicial del puerto, destacando no obstante como
deficiencias que en el proyecto se incluye la ocupación de una parcela de 9.240 metros
cuadrados no perteneciente a la concesión, un edificio destinado a un centro especial de
alto rendimiento (CEAR) no previsto inicialmente, y que el edificio del Club Náutico no
cumple con las condiciones de volumen establecidas en la ordenanza de aplicación.
La modificación de la concesión se tramitó como una modificación sustancial con los
trámites de información pública exigidos por la Ley 48/2003, del 26 de noviembre. No
consta, sin embargo, en ningún documento del expediente la subsanación de las
deficiencias detectadas en el referido informe técnico. La posterior acta de
reconocimiento de las obras alude a variaciones no superiores al 10% de la superficie y
volumen construidos respecto de los aprobados en el proyecto concesional, que se
admiten por no constituir modificaciones sustanciales.
La concesión sobre la nueva parcela a favor del Real Club Náutico, aprobada por la
Resolución de Portos del 7 de junio de 2004, se tramita como una división de la
concesión de Nática Sanxenxo, S.L. al amparo del artículo 115.1 de la Ley 48/2003,
cuando esta norma no permite la división si no resulta como nuevo destinatario el titular
de la primitiva. Aunque la división está justificada en la renuncia de este último a otra
parcela en el espacio concesional, la existencia de una modificación en la superficie y
contenido respecto de la anterior, exigiría una tramitación propia de las transmisiones,
conforme a la Ley 48/2003.
En definitiva, el proyecto se desarrolla con diferentes y significativas modificaciones y
ampliaciones, todas las iniciativas de los concesionarios, que son de esta forma quienes
van definiendo el contenido de la propia concesión, incluso anticipándose a las
autorizaciones pertinentes, y obteniendo las oportunas concesiones o regularizaciones.
Informe Definitivo - 79
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Si el proyecto inicial, que afectaba a 70.720 metros de ocupación –50.550 metros de
agua y 368 plazas de amarre- ya contó con importantes condicionantes en la declaración
de impacto ambiental, con informes sectoriales como el de la Consellería de Pesca que
aludía a un excesivo número de pantalanes que podría implicar un alto impacto
ambiental, en la situación actual adquirió dimensiones que desbordan totalmente el
planteamiento inicial: la superficie total ocupada se incrementó en un 74% y la de agua
en un 71%, pasando la primera de 70.720 m2 a 123.222 m2 y la de agua de 50.550 m2 a
86.730 m2. Las plazas de amarre pasaron de 368 a 412.
3.73. El Ente no está realizando respecto de esta concesión las gestiones necesarias para
la realización de los ingresos devengados. Durante el ejercicio 2004, ni en el 2005,
Portos no facturó la tarifa X-5 ni el canon por actividades comerciales, aduciendo que
en los puertos de construcción privada no se devenga esa tarifa y que la ausencia de un
reconocimiento final de las obras impide la facturación del canon aludido. En contra de
ese criterio, es necesario precisar que el cobro de la tarifa estaba previsto en el pliego de
condiciones de la concesión inicial y que la propia concesionaria actual está incluyendo
en la publicidad de los precios de alquiler de las plazas de amarre que el abono de esa
tarifa estará a su cargo por todo el período de la concesión.
Por otro lado, la resolución de ampliación de la concesión, de fecha 3.06.2004, establece
que el devengo del canon de actividad se producirá después de la notificación de la
resolución y que en el primer año será de un 1% de la media de la facturación por
actividades náuticas y de un 2% de las actividades no náuticas. El desarrollo de
actividad comercial en este ejercicio no sólo resulta evidente, sino especialmente
lucrativo para la empresa, que tenía enajenado 15 de los 25 locales comerciales
disponibles por importe total de 4.812.320 euros. La inversión acometida por la empresa
en esta segunda fase del puerto ascendió, según el proyecto, a 12.064.941 euros.
En lo que respecta al canon de ocupación, éste fue actualizado en el año 2004 como
consecuencia de la aprobación de la modificación de la concesión, valorando para su
determinación el m2 de suelo en 46,04 euros y el de lámina de agua en 9,21 euros.
Destaca el hecho de que los valores anteriores utilizados para determinar esta tasa por
ocupación eran superiores: de 60,10 euros y 12 euros/m2 respectivamente. Teniendo en
cuenta que el valor do m2 de superficie útil, por el que se enajenaron los locales
comerciales, ascendió a 3.260 euros y que sus características permiten concluir una
escasa repercusión de las obras de construcción, la valoración realizada a efectos de la
tasa se aparta desproporcionadamente de lo que debía ser una determinación sobre la
base de criterios de mercado, que es lo establecido en la Ley 6/2003, del 9 de diciembre,
de tasas, precios y exacciones reguladoras de la Comunidad Autónoma.
Informe Definitivo - 80
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¾ Expediente 14.07.98.C2: Modificación y ampliación de uso de la construcción y
explotación de instalaciones náutico-deportivas a favor del Ayuntamiento de Viveiro.
3.74. La concesión para la construcción y explotación del puerto deportivo de Viveiro
fue otorgada al Ayuntamiento de Viveiro el 17.09.1998. El pliego de condiciones
establecía un plazo para la presentación del proyecto constructivo de cuatro meses y
otro de seis meses para el inicio de las obras.
Previa solicitud del concesionario, en julio de 1999 se autoriza una primera prórroga de
un año para la presentación del proyecto e inicio de las obras y, en abril de 2000, una
segunda, también de un año. Ambas prórrogas son solicitadas una vez finalizado el
plazo inicialmente disponible y son concedidas por otro superior al propio plazo
ampliado, contraviniendo en ambos aspectos las limitaciones establecidas para las
concesiones de ampliaciones de plazos en el artículo 49.3 de la LRJPAC. Por otro lado,
puesto que en ninguna de las resoluciones constan las razones que justifiquen la demora
en el inicio de las obras, no procedía su otorgamiento y sí en cambio la caducidad de la
concesión conforme la cláusula 10 del pliego de condiciones.
El proyecto constructivo se presentó el 22 de febrero de 2002, fuera, por lo tanto, del
plazo de cobertura de esas prórrogas, con sustanciales modificaciones respecto del
proyecto básico. Portos de Galicia sometió el proyecto la información pública y a los
trámites necesarios para una modificación de la concesión, ofreciendo unas nuevas
condiciones el 24.02.2003. El proyecto aun tendría dos modificaciones más, aprobadas
el 9.06.2003 –instalaciones para la guarda civil del mar– y el 23.01.2004.
El 13.03.2005, fuera del plazo concedido para la terminación total de las obras, se
aprobó el acta de reconocimiento parcial, y se tramitó una nueva modificación del plazo
concedido para su conclusión.
Con anterioridad a este reconocimiento, en mayo de 2004 el Ayuntamiento de Viveiro
solicitó el cambio de titularidad de la concesión a favor de la sociedad TURVIVEIRO,
S.L. Portos de Galicia archivó la solicitud al no ser atendidos por la empresa los
requerimientos de depósito de la fianza exigida. Esta sociedad, sin embargo, gestiona de
hecho las instalaciones deportivas de la forma señalada en puntos anteriores de este
mismo informe para las instalaciones de la concesión de la explanada para dotaciones
en este puerto.
En fechas 7.03.05, 30.11.2005 y 25.01.06 se requirió del concesionario por parte del
Ente la documentación relativa a los contratos de arrendamiento y cesión de las plazas
de amarre de los usuarios del puerto y datos de las embarcaciones. Ninguno de estos
requerimientos fue atendido por el concesionario a pesar de las advertencias de incurrir
Informe Definitivo - 81
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en causa de caducidad de la concesión. El Ente no adoptó medidas para superar esta
situación.
¾ Expediente 13.28.C1: Construcción y explotación de instalaciones para la
navegación recreativa a favor de la sociedad Porto deportivo de Baiona, S.A. en el
puerto de Baiona.
3.75. La tramitación del expediente para el otorgamiento de esta concesión se inició la
solicitud de la sociedad OYS NOROESTE, S.L. Sin embargo, la presencia de otras
empresas interesadas en la adjudicación hizo que finalmente se tramitara en régimen de
competencia por un concurso público.
En la tramitación se cumplieron con las exigencias de publicidad, de aprobación de un
pliego de condiciones con criterios de adjudicación, y del nombramiento de una mesa de
contratación. Al concurso se presentaron cinco empresas. Si bien los pliegos establecen
hasta doce criterios de valoración diferentes para la selección del adjudicatario, la
puntuación de los conceptos tenidos en cuenta dentro de aquellos obedecen más a
criterios subjetivos de los miembros de la mesa que a la valoración de aspectos
previamente cuantificables. En cualquier caso, destaca que todas las empresas
presentadas, incluida la concesionaria, no poseían experiencia en gestión de puertos
deportivos, por lo que sería cuestionable su solvencia en los términos señalados en los
puntos anteriores de este informe.
El 29 de marzo de 2001 se otorgó la concesión a la empresa RONÁUTICA, S.A. Esta
empresa fue constituida en Vigo el 3.08.1987 con un capital social de 5 millones pesetas
-el equivalente a 30.050 euros-, y con el objeto social de la compraventa de artículos
náuticos y embarcaciones y la prestación de servicios relacionados con las mismas. Dos
meses después de obtener la concesión, la transmitió a otra empresa constituida por sus
propios accionistas con el objeto específico de la gestión del puerto deportivo
denominada PORTO DE BAIONA, S.A. La transmisión se realiza por lo tanto sin
iniciar las obras ni la explotación de las actividades, lo que resulta contrario a los
principios que rigen la cesión de contratos en la contratación pública. Por otro lado
teniendo en cuenta las exigencias sobre solvencia económica y financiera, solvencia
técnica y clasificación del contratista que se deben exigir, y las limitaciones ya aludidas
en este sentido respecto de la concesionaria, cabe cuestionar que la nueva sociedad en
tanto resulta de la escisión de una rama de actividad de aquella cumpla con esas
exigencias. El presupuesto de las obras a ejecutar ascendía a 6.603.475 euros.
La ejecución del proyecto se desarrolló con numerosas incidencias, derivadas en buena
medida de la falta de coordinación entre Portos de Galicia y el Ayuntamiento de Baiona:
Informe Definitivo - 82
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a) Otorgada la concesión, se aprobó un plan de utilización de espacios portuarios que
exigió la modificación de algunas de las cláusulas del proyecto y el retraso en el inicio
de las obras por la demora en la concesión de su licencia 5.
b) El proyecto contó con una amplia oposición ciudadana sensibilizada con el efecto
barrera que provocaba el nuevo porto para la ciudad y cuestionando la necesidad de
unas nuevas instalaciones deportivas. También contó con importantes condicionantes en
los informes sectoriales y con el informe desfavorable de la Consellería de Pesca.
Obtuvo finalmente informe de impacto ambiental. Si conforme a la Ley de costas
admitimos que las actuaciones sobre el dominio público marítimo terrestre deben
garantizar el uso público del mar y de su ribera sin más excepciones que las derivadas
de razones de interés público en la procura de una utilización racional de esos bienes,
las instalaciones náutico-deportivas exigen una justificación en base a una planificación
previa que salvaguarde y justifique aquel interés, que no quedó plasmada en el
expediente de contratación del nuevo puerto.
c) Parte de las condiciones tenidas en cuenta para la valoración de la oferta de la
adjudicataria no se respectaron en la ejecución posterior como consecuencia de la
aprobación, el 9.12.2002, del plan de utilización de espacios portuarios que exigió
modificaciones del proyecto constructivo.
¾ Expediente 13.28.C1: Construcción y explotación de instalaciones náuticodeportivas en el Porto de Sada a favor de la empresa MARINA SADA, S.L.
3.76. Esta concesión, otorgada inicialmente a la empresa PORTOMAR SADA, S.L., se
transmitió, previa autorización de Portos, a la sociedad OYS NOROESTE, S.L. el 16 de
junio de 1997. La concesión fue declarada nula por la sentencia del Tribunal Superior
de Justicia de Galicia del 29 de mayo de 2003 por haber omitido en su tramitación las
exigencias sobre solvencia económica y financiera, solvencia técnica y clasificación del
contratista y las exigencias de publicidad y libre concurrencia en el procedimiento de
adjudicación. Esta sentencia está recurrida en casación por Portos de Galicia.
OYS NOROESTE, S.L fue constituida en Santiago de Compostela en 1997, el mismo
año en que adquirió la concesión, con un capital social de 5 millones de pesetas –el
equivalente a 30.050 euros–, ampliado posteriormente a 120.202 euros, y tiene por
objeto la contratación, gestión y ejecución de toda clase de obras públicas y privadas. El
coste de las obras del puerto, según el proyecto básico, ascendía a 968.535.050 pesetas
–5.821.012 euros–. En el año 2003 solicitó de Portos la escisión de la rama de actividad
5
Párrafo modificado como consecuencia de las alegaciones.
Informe Definitivo - 83
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referida a las instalaciones náutico-deportivas a favor de una sociedad resultante de la
escisión, MARINA SADA, S.L.
La escisión fue autorizada por Resolución de Portos de Galicia del 5 de agosto de 2004,
en la que se hace constar la declaración de la nulidad del otorgamiento de la concesión,
la existencia del recurso de casación contra la misma, así como la posibilidad de
ejecución provisional de la sentencia recurrida. La viabilidad de la transmisión, en
cuanto a la situación procesual en la que se encuentra la concesión, fue avalada por el
servicio jurídico del Ente y por la Asesoría jurídica General de la Xunta de Galicia. Sin
embargo, en lo que respecta a los requisitos de capacidad de la última adquiriente,
teniendo en cuenta las exigencias sobre solvencia económica y financiera, solvencia
técnica y clasificación del contratista que se deben exigir, cabe cuestionar que la nueva
sociedad, en tanto resulta de la escisión de la concesionaria, cumpla con esas exigencias,
por lo que el Ente debió exigir el mantenimiento de la totalidad de las garantías de la
transmitente.
Por otro lado, con anterioridad a esta autorización, los órganos sociales de la
concesionaria ya habían acordado y elevado a escritura pública el 28.01.2004 la
constitución de la nueva sociedad y la aportación a la misma de la rama de actividad de
las instalaciones del puerto deportivo, por lo que la escisión y cambio de titularidad se
produjo sin la previa autorización expresa de Portos.
También, el 16.06.2004 –con anterioridad por lo tanto a la autorización de la escisión–
Portos de Galicia y MARINA SADA, S.L. firmaron un convenio para el abono de la
tarifa X-5 en el año 2004, subrogándose la empresa en las obligaciones de los sujetos
pasivos, con una reducción de un 30% del importe de la misma. Puesto que el título
concesional establece la liquidación de esta tarifa directamente por Portos de Galicia,
este sistema de abono no tiene cobertura en el pliego de condiciones que rige el
otorgamiento de la concesión.
La concesionaria no lleva un libro registro de embarcaciones amarradas en la zona de
uso público tarifado, tal y como exige el pliego de condiciones para el control de los
ingresos del Ente por la utilización de esas plazas de amarre.
El canon por actividad comercial está determinado en una cuantía fija anual, revisable
con el IPC. Esta forma de establecimiento del canon, junto con la imposibilidad de
aplicación del mismo directamente a los terceros cesionarios o arrendatarios parciales,
impide que el Ente pueda beneficiarse adecuadamente de la explotación lucrativa del
espacio concesional. En este sentido se comprobó que a 31.12.2004 el Ente había
registrado y autorizados 16 contratos de alquiler de parcelas para diferentes actividades
dentro de la superficie de la concesión, aunque no disponía de información relativa a los
precios de alquiler.
Informe Definitivo - 84
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Entre las actividades autorizadas destaca la de la empresa Supermercados Champions,
S.A. dedicada a la venta de productos alimenticios, para lo que tiene alquiladas cinco
parcelas con una superficie total de 3.800 m2. Si bien el título concesional ampara la
explotación de actividades a través de arrendamientos a terceros, éstas deben ser de las
incluidas en la concesión, tal y como establece la cláusula 31 del pliego de condiciones,
y las características de la descrita no tienen encuadre en el título concesional, y si al
contrario entidad propia para un título concesional independiente, que mejoraría la
posición del Ente en la realización de recursos por esas actividades.
Respecto del proyecto constructivo de las instalaciones deportivas de la concesión, están
pendientes de construir dos pantalanes y un 20% de las plazas por alquilar. Si bien estos
datos parecen indicativos de que la demanda no justifica una mayor dotación de plazas
de amarre en el puerto, el Ente adjudicó en el año 2005 la construcción de un nuevo
puerto deportivo. Razones de interés público en la procura de un crecimiento racional de
esas instalaciones exigen que su construcción se justifique en base a una planificación
previa que salvaguarde aquel interés y la racionalidad de las inversiones, y que hoy no
existe.
IV. CONCLUSIONES
ORGANIZACIÓN, PLANIFICACIÓN Y CONTROL INTERNO
4.1. Las actuaciones de fiscalización pusieron de manifiesto debilidades de control
interno que suponen riesgos para la salvaguarda de los derechos y activos del Ente,
centrándose fundamentalmente en las áreas de inmovilizado y de ingresos. Por lo que
respecta al inmovilizado, destaca la ausencia de un inventario que registre sus bienes y
la inexistencia de comprobaciones físicas sobre los mismos. En cuanto a los ingresos,
existe un insuficiente control sobre las concesiones y autorizaciones administrativas y
sobre la gestión de algunas tarifas.
4.2. En la organización del Ente destaca la elevada centralización de competencias y
efectivos, la inflación de cargos en esa estructura centralizada, y la insuficiencia de
medios en las instalaciones portuarias –que son los escenarios en los que se desarrolla la
actividad tanto inversora como comercial–. Estos aspectos no favorecen la actividad
Informe Definitivo - 85
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comercial con la que se configura la naturaleza del Ente y afectan negativamente a las
posibilidades de realización de sus recursos.
4.3. A designación por parte de Portos de Galicia de miembros en los órganos rectores
de las autoridades portuarias como único medio de coordinación de la Comunidad
Autónoma con los puertos de interés general, sin otros instrumentos formales que
marquen las directrices en las que aquella se desarrolla, impide visualizar de forma
transparente la necesaria colaboración entre ambas instancias.
4.4. En las actividades del Ente predominan las actuaciones de servicio público frente a
las de carácter mercantil o de rentabilidad de los servicios que presta. De esta forma, su
gestión desarrolla en circunstancias complejas y contrapuestas al existir por un lado
factores desfavorables a la obtención de rentabilidad de las inversiones –como sucede
con los de servicio público– y por otro el compromiso de recuperación y remuneración
de aquellos, derivado de su naturaleza mercantil. Esta doble vertiente exige un
tratamiento diferenciado de las instalaciones portuarias, que no existe en la actualidad,
que permita la búsqueda de racionalidad en las inversiones y el máximo rendimiento de
algunas instalaciones, a través de los instrumentos adecuados de planificación.
4.5. A pesar de que la planificación es uno de los objetivos que sustentan la estructura
organizativa de Portos de Galicia –segundo su ley de creación–, exigida por las
características das actividades relacionadas con el sector portuario, con interrelación con
otras actividades, y la importancia del sector en la estructura socioeconómica, el Ente
non dispone de un plan estratégico que establezca las necesidades a acometer y que
permita evaluar la racionalidad de las inversiones en función a aquellas necesidades.
De forma especial, esta carencia se advierte con relación a las instalaciones náuticodeportivas, que están siendo construidas y explotadas bajo modalidades o regímenes
jurídicos de actuación diferentes, sin que se conozcan los criterios utilizados por el Ente
para decidir su situación, el número de amarres, y el sistema de gestión.
También en el ejercicio 2004 resulta aun limitado el estado de elaboración de los planes
de utilización de espacios portuarios y de los planes especiales. Sólo cinco puertos
tenían aprobado el primero, y uno el segundo. Las interferencias entre distintos
ayuntamientos y el Ente en cuestiones que afectan a la utilización de los espacios
portuarios demandan estos instrumentos de planificación.
Informe Definitivo - 86
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4.6. Si bien el Ente presenta como anexo a los presupuestos de explotación y capital un
plan de inversiones por programas y por proyectos de obra que se prevén ejecutar, la
ausencia de seguimiento del cumplimiento de las previsiones de ese plan, tanto respecto
de los distintos programas como de cada actuación en concreto, impide la rendición de
cuentas en ese ámbito y la retroalimentación en la planificación operativa y
presupuestaria para la mejora permanente en la toma de decisiones.
Del seguimiento realizado en los trabajos de fiscalización sobre los expedientes de obra
seleccionados para revisión, pudo concluirse que existen diferencias significativas entre
las previsiones iniciales para cada obra en concreto y las realizaciones posteriores, que
en general se traducen en un mayor coste presupuestario, próximo a un 30%, de las
obras respecto de aquellas previsiones.
ÁREA ECONÓMICO-FINANCIERA
4.7. De acuerdo con el sistema de contabilidad aplicable a las sociedades públicas, el
Ente presenta sus cuentas siguiendo el Plan general de contabilidad pública con las
siguientes peculiaridades: a) contabiliza las subvenciones públicas que recibe de la
Consellería de Política Territorial como ingresos a distribuir en varios ejercicios y no
como ingresos del ejercicio en que se perciben, arguyendo que la imagen fiel de las
cuentas queda así expresada con más claridad dadas sus especiales características,
siguiendo el criterio de la contabilidad de las empresas mercantiles; b) registra todas las
inversiones acometidas como inmovilizado, dotando la correspondiente amortización
respecto de los mismos, al margen de su afectación a la explotación o a su destino al uso
general. El grado de implantación de una contabilidad de costes sigue sin ser
satisfactorio.
4.8. La ausencia de un registro de bienes que recoja el valor de todos los cedidos por la
Administración autonómica no permite comprobar el valor del inmovilizado recibido en
adscripción y aun sin identificar. Asimismo, tampoco se puede evaluar la razonabilidad
de la dotación a la amortización, por estar calculada a partir de la relación parcial de
bienes elaborada por el Ente.
4.9. Pudo comprobarse que no todos los saldos de deudores por tarifas y cánones de una
determinada antigüedad fueron enviados a la vía ejecutiva. De las relaciones de
deudores enviadas a las oficinas de recaudación se constató que existen demoras
Informe Definitivo - 87
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importantes tanto en la notificación de la deuda en relación con el período adeudado
como en el inicio de esta vía respecto del final del período voluntario de abono, lo que
conlleva perjuicios económicos para el Ente.
4.10. En el ejercicio 2004, al igual que en los años anteriores, los ingresos por tarifas
cubren los gastos de explotación del Ente, salvo en lo referente a las amortizaciones. En
ese ejercicio dan cobertura al 66% de los gastos totales del presupuesto de explotación.
Como causas de ese desequilibrio destacan: a) los elevados gastos de conservación y
mantenimiento; b) el crecimiento de las dotaciones anuales a la amortización al margen
de la afectación de las inversiones a su actividad de explotación; c) la rigidez de las
tarifas por la prestación de servicios, que no permite absorber los incrementos de los
costes de explotación; d) la evolución de los gastos de personal, que en el último
quinquenio se incrementaron en un 70%, frente al de los ingresos de explotación, que se
quedó en un 20%.
ÁREA DE PERSONAL
4.11. En los procesos selectivos desarrollados por el Ente, la valoración otorgada a la
experiencia por los servicios prestados en la propia entidad fue superior a la atribuida a
puestos similares en otras empresas o instituciones, restando objetividad al proceso por
primar indebidamente a los aspirantes que proceden del Ente.
4.12. Se constató un abuso en la temporalidad de los contratos de interinidad, motivado
por el atraso en la provisión reglamentaria de plazas vacantes. Algunos trabajadores
prestaron servicios ininterrumpidamente con sucesión de contratos temporales durante
más de siete años.
4.13. El puesto de director de operaciones aparece cubierto en el ejercicio fiscalizado
mediante un contrato de alta dirección. Las funciones de este puesto, de apoyo al
presidente del organismo y con dependencia jerárquica de ese directivo, limitadas a
parcelas de carácter no estratégico y no referidas a los objetivos generales de la
empresa, no pueden entenderse encuadradas en los supuestos de cobertura mediante esta
relación laboral de carácter especial, estando el trabajador indebidamente vinculado a la
entidad mediante un contrato de este tipo. La consideración de este puesto como de alta
dirección permite mayor discrecionalidad en la determinación de sus retribuciones y su
Informe Definitivo - 88
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cobertura sin un proceso selectivo con publicidad, lo que supone una vulneración de lo
establecido al respecto en la Ley 10/1996, de actuación de entes.
4.14. En el ejercicio fiscalizado prestaron sus servicios en Portos de Galicia nueve
trabajadores puestos a su disposición por la empresa SAGITAL, S.A. a través de un
contrato administrativo de servicios. Estos servicios son prestados bajo las directrices
organizativas emanadas del Ente, con sujeción a un horario y jornada igual al de su
personal, así como a las reglas sobre la ejecución del servicio que aquel dicta, por lo que
el contrato encubre una posible cesión de trabajadores no permitida fuera del ámbito de
actuación de las empresas de trabajo temporal. El recurso a esta figura contractual
desvirtúa el importe de los gastos de personal registrados presupuestariamente y el
control sobre los mismos establecido en el artículo 83.5 del Decreto legislativo 1/1999,
del 7 de octubre.
A la fecha de realización de los trabajos de campo de esta fiscalización, dos trabajadores
continuaban prestando servicios bajo este contrato administrativo.
CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA
4.15. Se constata una utilización abusiva, sin motivación adecuada, del trámite de
urgencia en los expedientes adjudicados por concurso. Todos los expedientes de obras
analizados se tramitaron de esta forma excepcional. La utilización de esta fórmula sin
justificación supone una vulneración de los principios de publicidad y libre
concurrencia establecidos en la ley de contratos, al minorar injustificadamente el
derecho de los licitadores con la reducción de los plazos para la presentación de ofertas.
4.16. Los pliegos de cláusulas administrativas particulares utilizan como criterios de
adjudicación factores que sirvieron de base para justificar la capacidad técnica de los
contratistas en la fase de selección. La Ley de contratos de las administraciones públicas
distingue entre los requisitos de solvencia que deben reunir los empresarios para
concurrir a licitaciones convocadas por la Administración y los criterios que para la
adjudicación del concurso deben utilizar los órganos de contratación enumerados en el
artículo 87 de la misma. El Ente aplicaba el acuerdo del Consello de la Xunta del
10.05.1995, en el que se establecían las reglas de adjudicación de los contratos de obras
por concurso.
Informe Definitivo - 89
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4.17. Las empresas que concurrieron a las licitaciones de los contratos de obras fueron,
en general, las mismas en todos los concursos. Las valoraciones de las ofertas se
realizan a través de informes técnicos que, si bien detallan para cada criterio los
documentos analizados, asignan puntuaciones a aspectos valorados dentro de algunos
criterios, como el programa, equipos, control de calidad o variantes, que aparecen más
como apreciaciones subjetivas que como consecuencia directa de la aplicación de
elementos objetivos de cuantificación. Destaca, en el sentido apuntado, que en el
apartado de variantes técnicas el informe se limita a decir si se consideran o no
ventajosas para el Ente, atribuyéndole en el primer caso una puntuación sin aludir a los
aspectos que se valoran para cuantificarla.
4.18. En cinco expedientes varias empresas alcanzan en el concurso la misma
puntuación final, y en dos todas las participantes obtuvieron la misma. En estos
supuestos la mesa de contratación propone a una de ellas aduciendo que es la que se
considera más ventajosa en su conjunto, sin justificar en ningún criterio objetivo tal
apreciación y sin atender al criterio de la proposición económica más favorable de entre
las que poseían igual puntuación, introduciendo un elevado grado de discrecionalidad en
la selección del adjudicatario.
4.19. La mesa, después de declarar en baja temeraria a las empresas que de acuerdo con
los criterios de los pliegos incurren en esa situación y solicitar la justificación de su
oferta, en ningún supuesto consideró suficientemente justificados los extremos que
aducen aquellas para defender los precios ofertados, sin que exista en los expedientes
ninguna motivación adicional de ese rechazo. El resultado conduce a una aplicación
indiscriminada de la baja temeraria que impide una verdadera competencia entre los
licitadores más que una protección frente a proposiciones poco razonables.
4.20. Existen proyectos modificados en los que no queda justificada la existencia de
necesidades nuevas o de causas técnicas no susceptibles de previsión al tiempo de
elaborarse los proyectos de las correspondientes obras. También existieron suspensiones
y prórrogas en los plazos de ejecución de los contratos que demoraron de forma
significativa la fecha de finalización de las obras, desvirtuando el trámite de urgencia
empleado. Las modificaciones y prórrogas desvirtúan también las condiciones en las
que se presentó el proyecto de la obra a licitación y, consiguientemente, los principios
de igualdad y concurrencia en la misma.
Informe Definitivo - 90
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4.21. En el examen de los contratos menores se advirtieron fraccionamientos
injustificados del objeto contractual que desvirtúan su tramitación como tales y, por lo
tanto, respecto de los que no está justificada la ausencia de publicidad y concurrencia.
En el ejercicio 2004 el Ente tramitó 267 contratos mediante la modalidad de gasto o
contrato menor –propuesta de gasto y factura–, con un total de 95 empresas, para la
realización de obras de reparaciones y conservación en las distintas instalaciones
portuarias, por un importe total de 1.808.645 euros. Esta excesiva fragmentación
contractual muestra carencias en la planificación de estas actuaciones e impide la
obtención de economías de escala en las adquisiciones de bienes y realización de estas
obras menores.
4.22. El expediente de contratación administrativa con la empresa SEGURISA GRUPO
SAGITAL, para dar cobertura a los servicios de determinados trabajadores, no se ajusta
ni en su adjudicación ni en las modificaciones y prórrogas a las prescripciones de la
LCAP, incurriendo en distintas incidencias: a) los servicios se adjudican e la empresa
por el procedimiento negociado, desvirtuando las condiciones del concurso inicial
declarado desierto y sin que la adjudicataria tuviera la clasificación exigida en aquel; b)
los servicios auxiliares se separaron por exigencias legales de los de seguridad,
adjudicándolos a la empresa SAGITAL, S.A., diferente de la adjudicataria del contrato;
c) con posterioridad, éste se modifica incorporando un oficial de segunda administrativo
sin que la naturaleza de este contrato pueda amparar la modificación; d) ambos
contratos fueron prorrogados tácitamente primero y expresamente después,
contraviniendo la prohibición de prórroga tácita y el límite de la duración de las
prórrogas establecido en el artículo 198 de la misma norma.
ÁREA DE GESTIÓN DE SERVICIOS Y DOMINIO PÚBLICO
PORTUARIO
4.23. La ley de creación del Ente no establece un catálogo de servicios portuarios con el
régimen en el que puedan prestarse: directamente por Portos o en régimen de
concurrencia con la iniciativa privada. La práctica totalidad de los servicios que presta
están gravados con tasas, lo que implica que, por aplicación del principio de
equivalencia, el importe previsible de aquellas no podrá exceder en su conjunto del
coste total de los servicios, y conduce de hecho a una falta de adecuación entre el
principio de rentabilidad en la explotación –las tarifas, cánones y otros ingresos deberán
cubrir como mínimo los gastos de explotación, conservación y depreciación del
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material– y la realidad económico-financiera deducida de sus posibilidades efectivas de
facturación, más limitadas.
4.24. En los conciertos para la gestión de cobro de las tarifas X-1, X-2 y X-3 con las
asociaciones de productores de mejillones, y de la tarifa X-5 con los concesionarios de
puertos deportivos, se aplican las reducciones previstas potestativamente en la norma
–75% en el primer caso y 25% en el segundo– de forma generalizada y por los importes
máximos permitidos, que conducen a beneficios tributarios para los concesionarios que
no se justifican dentro de la situación de desequilibrio financiero en la cuenta de
explotación del Ente, y sin estudios previos que avalen la eficiencia de esta gestión de
cobro frente a la que podía realizar directamente el Ente, que dispone además de la vía
de apremio para su realización.
4.25. Respecto de la gestión de la tarifa X-5 durante el ejercicio 2004, salientamos: a)
Portos de Galicia no emitió los correspondientes recibos por esta tasa por la utilización
de las aguas e instalaciones de los puertos de Sanxenxo y A Pobra, sin que existan
causas suficientes que justifiquen esa actuación; b) en la totalidad de los puertos, los
concesionarios incumplen sistemáticamente con la obligación de llevar un libro registro
de embarcaciones amarradas en la zona de uso público tarifado, tal y como exigen los
pliegos de condiciones de las concesiones, para la facturación y control de esta tarifa
por el Ente.
4.26. En la gestión del canon de actividades industriales y comerciales: a) existen
supuestos en los que Portos de Galicia no está aplicando esta tasa, sin que conste la
causa de esta omisión: concesiones en el puerto de Bodión a favor de Jealsa Rianxeira,
S.A.; concesión de la explanada para dotaciones a favor del Ayuntamiento de Viveiro;
del puerto deportivo de Sanxenxo a favor de Nática Sanxenxo, S.L.; y del puerto
deportivo de Ribeira a favor del Ayuntamiento de Ribeira; b) el Ente no dispone de
información suficiente de las empresas concesionarias para la facturación del canon, y
aquellas incumplen con la obligación de remitir la documentación necesaria, sin que
conste la existencia de actuaciones por parte del Ente para superar la falta de esta
información; c) el desarrollo de determinadas actividades económicas por terceros
arrendatarios de los concesionarios no tienen repercusión en los ingresos de Portos ni a
través de la tarifa del concesionario ni en la aplicación de otra independiente lo tercero.
4.27. Se constató la existencia de situaciones de ocupación irregular del dominio
público sin una respuesta clara por parte del Ente para solventarlas: en el puerto de
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Sada, con alquiler de parcelas para las actividades de la empresa Supermercados
Champions, S.A.; en el puerto de Ribeira, con la utilización abusiva por parte del
ayuntamiento de espacios del dominio público portuario con ocupaciones temporales
lucrativas para el mismo.
De forma especial, en el puerto de Viveiro existieron actuaciones del concesionario que
son causas de caducidad de la concesión de obligado ejercicio para la Administración:
construcción ilegal de obras, alteración ilegal del uso, incumplimiento del título, y
transmisión de facto de la concesión a la empresa municipal TURVIVEIRO, S.L. A
pesar de la constatación de estas irregularidades, el Ente no adoptó las medidas
adecuadas para la regularización de la situación y para la realización de los ingresos que
se debían devengar con la actividad comercial generada en el espacio concesional.
La falta de rendición de cuentas de la sociedad municipal y la pasividad por parte del
Ayuntamiento de Viveiro a remitir la documentación solicitada constituyen un
obstáculo a la labor fiscalizadora del Consello de Contas que impide constatar
documentalmente la existencia y alcance de los ingresos que según el testimonio de los
responsables de la sociedad está percibiendo aquella por le alquiler de espacios
portuarios, y que pueden tener la consideración de ingresos indebidos al carecer de
título válido para su cobro.
4.28. El otorgamiento de las concesiones de explotación de instalaciones deportivas a
los clubes náuticos se está realizando sin la acreditación de su solvencia técnica y
económica, exigida por la ley para estas concesiones. El propio Ente realiza una
valoración negativa de este aspecto en la fase de adjudicación de los concursos,
reconociendo que estos clubes náuticos no poseen ninguna experiencia en la gestión de
este tipo de instalaciones.
Desde el punto de vista de la eficiencia de estas operaciones, esta participación de la
iniciativa privada exclusivamente en la gestión no suple las carencias presupuestarias de
la Administración para afrontar inversiones, limitándose a explotar unas instalaciones
financiadas con fondos públicos, en claro perjuicio para los intereses económicos del
Ente, que debe costear la totalidad de la inversión y ve reducida su rentabilidad con la
rebaja de los ingresos por la comisión que en concepto de costes de gestión abona a la
empresa concesionaria.
4.29. La transmisión de la concesión del porto deportivo de Sanxenxo por parte de la
empresa CONSTRUCIÓNS DAVILA LAGO, S.A. al AYUNTAMIENTO DE
SANXENXO se autoriza incluyendo instalaciones que exceden del contenido de la
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concesión –causa automática de caducidad de la misma– y asumiendo el ayuntamiento
el abono de las sanciones impuestas por las actuaciones irregulares de la concesionaria.
Cabe considerar que la existencia de estas instalaciones constituye una ocupación
irregular de dominio público cualificada como un incumplimiento que es causa
automática de caducidad de la concesión y que en estas circunstancias Portos de Galicia
no debió autorizar la transmisión. No obsta a esa consideración el hecho de que esa
situación de las instalaciones, junto con el abono de las sanciones, fueran asumidas por
el nuevo concesionario, que por ser una administración pública y, en consecuencia, estar
sujeto al principio de legalidad, nunca debió responsabilizarse de las consecuencias de
los actos cualificados como ilegales por otra administración. Resulta incongruente que
se haga cargo de todas las deudas que puedan aparecer en el futuro sin establecer límites
cualitativos y cuantitativos y en especial de la deuda de la sanción imposta por la
Dirección General de Urbanismo, cuando ésta tenía su causa en un incumplimiento de la
disciplina urbanística cuya vigilancia le corresponde.
La paralización de actuaciones en la ejecución de la sanción impuesta a la concesionaria
desde el año 2002 al 2006, por no seguir el procedimiento recaudatorio, produjo
evidentes perjuicios económicos para el Ente.
El proyecto se desarrolla con diferentes y significativas modificaciones y ampliaciones,
todas a iniciativa de los concesionarios, que son de esta forma quienes van definiendo el
contenido de la propia concesión, incluso anticipándose a las autorizaciones pertinentes,
y obteniendo las oportunas concesiones o regularizaciones. La situación actual adquirió
unas dimensiones que desbordan totalmente el planteamiento inicial: la superficie total
ocupada se incrementó en un 74% y la de agua en un 71%, pasando la primera de
70.720 m2 a 123.222 m2 y la de agua de 50.550 m2 a 86.730 m2.
V. RECOMENDACIONES
ORGANIZACIÓN, PLANIFICACIÓN Y CONTROL INTERNO
5.1. El Ente debe adoptar las medidas necesarias para realizar una gestión más
descentralizada y próxima a las instalaciones portuarias, orientando la incorporación de
efectivos a dotar a estas últimas de más medios. Su gestión exige un tratamiento
diferenciado de las distintas instalaciones portuarias que justifique la racionalidad en las
inversiones y el máximo rendimiento de algunas de esas instalaciones a través de los
instrumentos adecuados de planificación.
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5.2. El Ente deberá aprobar una planificación estratégica que contemple la situación
actual del sistema portuario, el estudio de su previsible evolución, y la descripción de
actuaciones a acometer con las prioridades que deriven de las necesidades, favoreciendo
la coordinación e integración de los puertos en los sistemas de transportes. El
establecimiento de objetivos requeriría también la implantación de otros mecanismos de
control para el seguimiento de la gestión, planificación y programación de objetivos.
De forma particular, esta planificación deberá extenderse a las instalaciones náuticodeportivas, estableciendo los criterios que, atendiendo a los intereses públicos,
justifiquen la situación y número de las instalaciones a construir y el sistema de gestión,
asegurando un crecimiento racional de las mismas.
ÁREA DE GESTIÓN DE PERSONAL
5.3. En los procesos realizados a través de concurso-oposición debe evitarse que en la
valoración de la experiencia se prime la referida a los servicios prestados en la propia
entidad frente a la adquirida en puestos similares en otros organismos, y que el peso de
la experiencia en el conjunto global de la puntuación no exceda de un límite que impida
de facto el acceso al empleo a aquellos que no pueden beneficiarse de este mérito. Esta
recomendación ya fue realizada al Ente en el informe de fiscalización de la gestión de
personal del sector institucional no administrativo de la Comunidad Autónoma relativo
al ejercicio 2001.
El Ente debe regularizar la situación de los interinos por vacante proveyendo
reglamentariamente las plazas por los procedimientos reglados, y debe regularizar la
situación del personal cedido por la empresa SAGITAL, S.A.
ÁREA ECONÓMICO-FINANCIERA
5.4. Se considera que el Ente público Portos de Galicia debe registrar sus operaciones
según el plan general de contabilidad pública, con la necesidad de ahondar en el análisis
de costes con métodos adicionales. Ese plan precisa, no obstante, una adaptación,
introduciendo aquellas especialidades que requieren sus actividades y que deben afectar
básicamente al tratamiento del inmovilizado material y de las subvenciones de capital,
por lo que se insta ala Intervención General de la Comunidad Autónoma, como centro
Informe Definitivo - 95
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directivo de la contabilidad pública de Galicia, la adopción de medidas de cara a su
aprobación.
5.5. Se recomienda la formación de un inventario detallado y valorado de los bienes que
constituyen el inmovilizado del Ente, que responda a las siguientes características: a)
debe estar valorado, en la medida que sea posible, a precio de coste; en otro caso,
debería efectuarse una tasación con el fin de valorar e inventariar adecuadamente todos
los bienes, sean de su propiedad, cedidos o adscritos; b) debe recoger las modificaciones
producidas en el ejercicio; es decir, debe indicar el saldo inicial, las altas y bajas, y el
saldo final; c) la descripción de los bienes del inventario debe incluir información sobre
su situación, de manera que posibilite su inspección física; d) periódicamente deberán
efectuarse controles de inspección física de inventario, en dos sentidos: comprobar que
los bienes están físicamente en el Ente y verificar que los bienes seleccionados
físicamente están incluidos en el inventario. Esta recomendación ya fue realizada en el
informe de fiscalización del ejercicio 1997.
Se insta a la Dirección General de Patrimonio de la Comunidad Autónoma a elaborar,
en colaboración con el Ente, las normas para la formación y permanente actualización
del inventario de bienes y derechos de Portos de Galicia, tal y como exige el artículo
17.5 de su Ley de creación, así como a la realización del acta de adscripción del
patrimonio recibido por el Ente, que permita corregir las salvedades establecidas
sistemáticamente en todos los informes de auditoría sobre la imposibilidad de
valoración de ese inmovilizado.
5.6. El Ente debe dotarse de un sistema de contabilidad analítica que suministre
información sobre los resultados de cada actividad para su ampliación o reducción, así
como la adecuación de las tarifas a los objetivos presentados y al coste de los servicios
prestados. Esta recomendación ya fue realizada en el informe de fiscalización del
ejercicio 1997.
5.7. Se considera que la entidad tiene como campos de actuación, para mejorar su
gestión, estimular el crecimiento de ingresos de facturación de servicios sin conformarse
con la existencia en mayor o menor grado de una demanda cautiva, racionalizar la
evolución de los gastos para adecuarlos en lo posible a la de los ingresos –en especial en
lo que se refiere a los gastos de personal–, y desarrollar las nuevas inversiones con
criterios de racionalidad y rentabilidad.
Informe Definitivo - 96
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de Galicia
ÁREA DE CONTRATACIÓN
5.8. El Ente deberá reducir los procedimientos de urgencia en la contratación a aquellos
supuestos en que se trate de satisfacer necesidades inaplazables o sea preciso acelerar su
ejecución por razones de interés público debidamente explicitados y justificados. La
utilización del concurso deberá motivarse de forma más precisa con relación a las
circunstancias de hecho de cada contrato que puedan amparar su empleo. Esta
recomendación ya fue realizada en el informe de fiscalización del ejercicio 1997.
5.9. Para evitar las modificaciones en los contratos de obras, Portos de Galicia debe
examinar con rigor los proyectos originarios, proceder a su escrupulosa supervisión y
efectuar adecuados estudios de necesidades, así como adoptar las medidas adecuadas
para que el proyecto reformado responda a la excepcionalidad y no sea práctica
habitual, pues de lo contrario se estarán encubriendo contrataciones que no observan los
principios de publicidad, libre concurrencia y licitación, inspiradores del sistema de
contratación administrativa. Si existen indicios de responsabilidad, el organismo debe
practicar las actuaciones tendentes a su esclarecimiento y depuración. Se recomienda un
mayor control y seguimiento en los plazos de ejecución de los contratos, así como
respecto de sus modificaciones, exigiendo cuando proceda las correspondientes
responsabilidades por incumplimiento de los mismos. Esta recomendación ya fue
realizada en el informe de fiscalización del ejercicio 1997.
5.10. Es preciso evitar el fraccionamiento del objeto de los contratos de obras menores.
Respecto de éstas, el Ente debería realizar un análisis de homogeneidad y, en
consecuencia, decidir su adquisición centralizada mediante la tramitación de los
correspondientes procedimientos de contratación administrativa, en especial en aquellos
conceptos con un importe de gasto más significativo o en aquellos en que se concentran
en pocos proveedores. Esta recomendación ya fue realizada en el informe de
fiscalización del ejercicio 1997.
ÁREA DE GESTIÓN DE SERVICIOS Y DOMINIO PÚBLICO
PORTUARIO
5.11. La gestión de esta área afecta fundamentalmente a los ingresos, respecto de los
que el Ente debe implantar sistemas que aseguren la integridad de la facturación. En
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particular, debe establecer mecanismos que le permitan disponer, por medios propios,
de los datos necesarios para la emisión de las facturas, sin tener que recurrir a la
información proporcionada por los propios deudores.
Se insta a la entidad a realizar las gestiones necesarias para agilizar el cobro de la deuda
vencida y exigible por tarifas y cánones. A este respecto, se advierte que los atrasos de
estas gestiones poden conducir a la prescripción de la acción para reclamar su abono.
Debe recordarse que de producirse tal circunstancia en alguno de los casos descritos en
los puntos 3.58.3 a) o 3.59.3 a) de este informe y apreciarse la existencia de culpa o
negligencia grave en el origen del menoscabo de los fondos públicos, se estaría ante un
supuesto de responsabilidad contable.
Santiago de Compostela, 30 de mayo de 2006
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VI. ALEGACIONES FORMULADAS POR PORTOS DE
GALICIA
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de Galicia
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Consello de Contas
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Consello de Contas
de Galicia
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VII. RÉPLICAS DEL CONSELLO DE CONTAS A LAS
ALEGACIONES FORMULADAS POR PORTOS DE GALICIA
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RÉPLICAS DEL CONSELLO DE CONTAS A LAS ALEGACIONES
FORMULADAS POR EL ENTE PÚBLICO PORTOS DE GALICIA AL
INFORME DE FISCALIZACIÓN CORRESPONDIENTE AL EJERCICIO 2004
Trámite de alegaciones
En cumplimiento de lo dispuesto en el artigo 58 del Reglamento de régimen interior del
Consello de Contas, aprobado por la Mesa del Parlamento de Galicia el día 31 de enero
de 1992 y publicado en el Boletín Oficial del Parlamento de Galicia nº 243, del 28 de
febrero de 1992, el presidente del Ente Portos de Galicia, en el plazo señalado en el
escrito de remisión del informe de fiscalización del Consello de Contas relativo al
ejercicio 2004, formuló las correspondientes alegaciones, que se adjuntan a este informe
de fiscalización.
Con relación a su contenido y tratamiento, independientemente de las aclaraciones y
puntualizaciones que en cada caso figuran en las réplicas, es necesario señalar con
carácter general que, excepto en los casos concretos que así lo requieran, no se valoran
las alegaciones que confirmen deficiencias o irregularidades señaladas en el informe;
que expongan criterios y opiniones sin soporte documental o normativo o bien que no
rebatan el contenido del informe, sino que se trate de explicaciones o justificaciones
sobre las actuaciones de la entidad fiscalizada. En los supuestos en los que se modifica
total o parcialmente el contenido de algún punto del informe, se indicará este hecho
expresamente mediante nota a pie de página.
Réplicas a las alegaciones
Réplica a las alegaciones formuladas a los puntos 3.1 a 3.3 del informe de fiscalización,
relativos al sistema portuario gallego.
Se alega que la colaboración con los puertos de interés general se viene realizando a través de
varios convenios formales sin que existan otras alternativas, dadas las competencias otorgadas
reglamentariamente al Ente. En relación con la alusión del informe de tener en cuenta en la
gestión la singularidad de aquellos puertos con mayor movimiento económico, el organismo ya
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tiene iniciado acciones concretas destinadas a la consideración de las peculiaridades de los
puertos.
El informe ya alude a los propios convenios, junto con la designación de los órganos de
gobierno de las autoridades portuarias, como instrumentos que marcaban las pautas de
colaboración entre el Ente y los puertos de interés general, orientando el reproche tanto
a la falta de vigencia actual de aquellos como a la ausencia de materialización de
actuaciones que los justifiquen o vengan motivadas por esas políticas coordinadas.
Que el organismo ya haya iniciado acciones concretas destinadas a la consideración de
las peculiaridades de los puertos es una medida acorde con las consideraciones vertidas
en el informe que no contradice lo expresado en el mismo.
En consecuencia, las alegaciones formuladas no suponen la modificación del informe de
fiscalización.
Réplica a las alegaciones formuladas al punto 3.3.4 del informe de fiscalización,
relativo a la estructura organizativa del Ente.
Se alega que esa estructura responde a las necesidades de cada momento –que está en
constante evolución-; que las competencias de las jefaturas de zona son resultado del propio
esquema organizativo y que la centralización deriva del principio de autoridad única. Se acepta
que no existe una delimitación formal clara de competencias entre servicios centrales y
periféricos, que, no obstante, está en vías de solución, y se justifica el desigual reparto de
guarda puertos con respecto a sus condiciones de trabajo, que no obstante trató de paliarse en
el año 2006 con una reestructuración geográfica de los puertos asignados a dos zonas. Reduce
a 10 los puestos con mando intermedio y se alude explícitamente a que las jefaturas de unidad
no poseen potestad directiva.
En efecto, aun aceptando que es competencia del Ente diseñar la estructura organizativa
que estime más adecuada a las necesidades de cada momento, esto no justifica ni obsta a
que puedan existir carencias en ese diseño en atención precisamente a sus necesidades
en un momento determinado –el ejercicio fiscalizado–, ni el hecho de señalarlas implica
que se suplanten esas competencias.
En el informe se señalan carencias en esa estructura que derivan de un distanciamiento
de los medios respecto de las instalaciones portuarias, que son los núcleos de la
actividad. Se alude a una organización con concentración de competencias, efectivos y
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dotaciones en los servicios centrales en detrimento de los servicios periféricos que
disponen de escasos medios personales y no tienen una delimitación formal clara de sus
funciones; a las especiales carencias en las instalaciones portuarias, que, siendo los
escenarios en los que se desarrolla la actividad tanto inversora como comercial, son las
más desprovistas de medios para el seguimiento y control de la misma con una
insuficiencia generalizada y un desigual reparto del personal; y, por último, a una cierta
inflación de cargos o puestos directivos que no se justifica en relación con el conjunto
del personal existente ye que hace más visible las necesidades reales de efectivos en
personal de base para las instalaciones portuarias. El principio de autoridad única no es
incompatible con el principio de desconcentración, sino que se justifica en relación con
el mismo.
Por encima de las jefaturas de unidad (10 puestos) figuran en la estructura organizativa
los jefes de departamento (10 puestos), los jefes de servicio de gestión (8), los jefes de
área (3), el director y director de operaciones (2) y, por último, el presidente. Por lo
tanto, aun excluyendo las jefaturas de unidad de los puestos de mando intermedio, estos
son muy superiores a los diez referidos en las alegaciones. Si excluimos los guarda
puertos y los peones especialistas, encontramos una estructura con 34 mandos y 34
trabajadores –delineantes (5), administrativos (19), vigilantes de obra (2) y auxiliares
administrativos (8) – lo que es indicativo de una estructura piramidal invertida.
En consecuencia, las alegaciones formuladas no suponen la modificación del informe de
fiscalización.
Réplica a las alegaciones formuladas al punto 3.8 del informe de fiscalización, relativo
a la planificación de las instalaciones deportivas.
Se alega que si bien en un primer momento fue de interés de Portos de Galicia promover el
desarrollo de estas instalaciones, en la actualidad es notable el interés por parte de la
iniciativa privada, por lo que en la actualidad se está redactando el plan director de
instalaciones náutico deportivas de Galicia. La construcción de instalaciones por el Ente
obedeció a ese desatractivo inicial para la empresa privada, que no supone pérdida de ingresos
porque la gestión se hace por la Administración percibiendo la tarifa correspondiente. Se alega
que en un escaso número de puertos se descontó el porcentaje del 15% en concepto de costes de
gestión de la empresa concesionaria. Por último, se reconoce que se necesitan mejoras en el
control de las plazas de tránsito y que estas se esperan alcanzar a través del programa de
gestión del dominio público portuario Espigón, que contiene un módulo específico de
inspección y vigilancia.
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En el ejercicio fiscalizado se advierte una situación de carencia de la planificación de las
instalaciones náutico-deportivas que pueda explicar los criterios en base a los que se
justifique su situación, número de las que se encuentran en construcción o proyectadas,
y los diferentes sistemas de gestión empleados para asegurar un crecimiento racional de
las mismas. En esta línea, el propio informe reconoce que se habían encargado
diferentes estudios sobre las necesidades y viabilidad de la explotación de estas
instalaciones pero que esos trabajos no se llegaron a concretar de forma definitiva en un
plan general para las mismas. También, que a la fecha de elaboración de este informe de
fiscalización la entidad tiene encargada la elaboración de un plan director de puertos
deportivos.
En los puertos en los que inicialmente el Ente había promovido instalaciones de esta
naturaleza –Sada, Portosín, Ribeira, Sanxenxo y Baiona– estas instalaciones fueron
financiadas por la iniciativa privada, que asumió tanto la construcción –por lo tanto su
financiación– como su explotación. Al contrario, la tendencia posterior fue la de
construir estas instalaciones por parte del Ente para después ceder la explotación en
concesión a esas empresas, sin perjuicio de algunas instalaciones construidas y
explotadas por el propio Ente. El informe no realiza ningún reproche a la construcción
de instalaciones por el Ente en el caso de que sea preciso suplir la iniciativa privada,
sino a que una vez sustituida esa iniciativa y asumida la inversión por la Administración
–y, por lo tanto el riesgo–, se traslade la gestión a la empresa privada. Desde el punto de
vista de la eficiencia de estas operaciones, esta participación de la iniciativa privada
exclusivamente en la gestión no suple las carencias presupuestarias de la
Administración para afrontar inversiones, limitándose a explotar instalaciones
financiadas con fondos públicos, en claro perjuicio para los intereses económicos del
Ente, que además de costear la totalidad de la inversión acaba abonando una comisión
en concepto de costes de gestión a la empresa concesionaria.
En consecuencia, las alegaciones formuladas no suponen la modificación del informe de
fiscalización.
Réplica a las alegaciones formuladas al punto 3.15 del informe de fiscalización, relativo
al control interno.
Se alga que tanto la ausencia de un procedimiento reglado de inspección y verificación de
actuaciones en espacios portuarios como la ausencia de información de los guarda puertos
están en la actualidad en vías de mejora o solucionados con el programa ESPIGÓN.
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Las alegaciones confirman los hechos expresados en el informe sin contradecir ni
rebatir su contenido, por lo que no suponen su modificación.
Réplica a las alegaciones formuladas al punto 3.32 del informe de fiscalización, relativo
al peso de la valoración de la experiencia en los procesos selectivos.
Se alega que todas las convocatorias cuentan con el informe favorable conjunto de las
direcciones generales de la Función Pública y Presupuestos, que la valoración de la fase de
concurso sólo se realizó para los aspirantes que tenían superado las fases previas del proceso,
y que la valoración de la experiencia no tuvo carácter decisivo.
El informe no reprocha a la entidad ninguna omisión de los informes de convocatoria, y
respecto de la experiencia se critica no el hecho de valorar ésta sino la mayor
puntuación de la otorgada a la adquirida por los servicios prestados en el propio Ente
frente a la alcanzada en otras empresas o entidades. Diferenciar los concursantes en
función de la entidad en la que adquirieron la experiencia y no partir de la experiencia
en si misma no es compatible, salvo causa razonable y proporcionada, con el principio
constitucional de igualdad, según establece la STC 281, del 27 de julio de 1993.
En el informe no se reprocha el peso decisivo dentro de los méritos puntuados, de la
experiencia, sino de la entrevista. Aunque inicialmente se establezca para ésta un
porcentaje del 20% del total de la puntuación posible, en la baremación final de los
aspirantes el peso de aquella teniendo en cuenta la alcanzada por aquellos en la fase de
méritos hace que la entrevista tenga en todos los procesos un peso desproporcionado,
superior en algún caso a la obtenida en esa propia fase de méritos, permitiendo
alteraciones decisivas en el orden de colocación de los aspirantes y, por lo tanto, que
puedan introducirse subjetivismos de cara a la alteración del orden de colocación de los
candidatos respecto de la fase de méritos del proceso. En este sentido, y aun
reconociendo la legalidad de una entrevista dentro del conjunto de las pruebas de un
proceso de selección de personal, hay que precisar que, en todo caso, se trata de un
instrumento o prueba complementaria que no puede tener tal importancia que llegue a
desnaturalizar el proceso, y así él reconoce implícitamente la sentencia del Tribunal
Supremo del 5 de octubre de 1993 cuando, admitiéndola, sostiene la opinión de que la
puntuación que se le otorgue debe excluir la eventualidad de subjetivismos
determinantes de bruscas alteraciones en el orden de colocación de los candidatos.
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En consecuencia, las alegaciones formuladas no suponen la modificación del informe de
fiscalización.
Réplica a las alegaciones formuladas al punto 3.36 del informe de fiscalización, relativo
a los contratos de alta dirección.
Se alega que el contrato de alta dirección del director de operaciones cuenta con el informe
favorable conjunto de las direcciones generales de la Función Pública y Presupuestos y se
justifica esa relación especial en base a los cometidos encomendados en la ley de creación del
Ente.
La ley de creación del Ente no alude al tipo de relación laboral con el que debe
proveerse. Según el Real decreto 1382/1985, del 1 de agosto, por el que se regula la
relación laboral de carácter especial del personal de alta dirección, merecen esta
calificación los trabajadores que ejercen poderes inherentes a la titularidad jurídica de la
empresa, y relativos a los objetivos generales de la misma, con autonomía y plena
responsabilidad sólo limitadas por los criterios e instrucciones directas emanadas de la
persona o de los órganos superiores de gobierno de la entidad. La cláusula primera del
contrato de alta dirección aludido establece que el trabajador actuará con autonomía y
plena responsabilidad bajo la directa dependencia del presidente del Consejo de
administración. Las funciones de este puesto son de apoyo al presidente del organismo
con dependencia jerárquica de ese directivo, limitadas dentro de la empresa a parcelas
de carácter no estratégico y no referidas a los objetivos generales de aquella, por lo que
no pueden entenderse encuadradas en los supuestos de cobertura con esta relación
laboral de carácter especial, estando el trabajador indebidamente vinculado a la entidad,
en el período en el que prestó servicios, mediante un contrato de este tipo.
La consideración de este puesto como de alta dirección permite, además de una mayor
discrecionalidad en la determinación de sus retribuciones, su cobertura sin un proceso
selectivo con publicidad, lo que supone una vulneración de lo establecido al respecto en
la Ley 10/1996, de actuación de entes públicos.
En consecuencia, las alegaciones formuladas no suponen la modificación del informe de
fiscalización.
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Réplica a las alegaciones formuladas al punto 3.38 do informe de fiscalización, relativo
al contrato de servicios auxiliares.
Se aduce que se discrepa de la consideración realizada en el informe sobre la posible cesión de
trabajadores por cuanto la jurisprudencia tiene declarado que la contratación y
subcontratación entre empresas es una manifestación característica de la descentralización
productiva; que los trabajadores están bajo el ámbito organizativo de la empresa de servicios
aunque están en el centro de trabajo de Portos y con los aparatos y maquinaria del Ente.
La determinación de la naturaleza laboral o administrativa de una relación entre las
partes contratantes no puede depender de la denominación o calificación dada a la
misma, sino de la auténtica realidad del negocio jurídico en cuestión. De esta forma,
cuando las entidades públicas contratan, no se pode desconocer el carácter laboral que
mantienen con sus trabajadores aun cuando la vestimenta externa se disfrace de un
contrato de servicios.
El objeto del contrato administrativo o mercantil de arrendamiento de servicios no
puede consistir en una prestación de trabajo como tal, sino en un trabajo específico
entendido como un producto delimitado de la actividad y no una actividad en si misma
independiente de su resultado final. En caso de dudas, el artículo 8.1 del Estatuto de los
Trabajadores establece la presunción de la existencia de un vínculo laboral.
Además de esa característica fundamental de la prestación para calificarla como laboral,
existen otras notas como la asistencia al centro de trabajo del Ente, el sometimiento al
horario del resto del personal, o el control diario de su actividad, todas ellas presentes en
el caso que nos ocupa, que constituyen indicios de una relación laboral. Por lo demás, la
prestación de la empresa de servicios se agota en el suministro de mano de obra, sin que
exista ninguna autonomía técnica de la contrata que se extienda en el proceso de
actuación del Ente utilizando instrumentos propios y bajo la dirección de los mandos de
la empresa y sin aportar ninguna infraestructura, lo que evidencia la cesión de
trabajadores.
Las últimas sentencias de los tribunales de justicia están confirmando lo que fue una
utilización abusiva de este recurso por parte de la Administración Autonómica,
condenándola a readmitir todos estos trabajadores de empresas de servicios en el
momento en que ésta decide extinguir las relaciones contractuales, por considerar que
ampararon la existencia de una cesión ilegal de trabajadores.
Además, en el caso de que se concluya la naturaleza laboral de estas prestaciones, los
gastos de estos contratos deben imputarse como gastos de personal, ya que de otra
forma quedaría desvirtuado el control presupuestario de los gastos de personal
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establecido en el artículo 83.5 del Decreto legislativo 1/1999, del 7 de octubre, por lo
que se aprueba la Ley de régimen financiero y presupuestario de Galicia.
En consecuencia, las alegaciones formuladas no suponen la modificación del informe de
fiscalización.
Réplica a las alegaciones formuladas al punto 3.39.a) del informe de fiscalización,
relativo a la exclusión de clasificación en el procedimiento negociado para la
adjudicación de servicios auxiliares.
Se aduce que tal exclusión es procedente al amparo del artículo 25.5 del TRLCAP por haberse
declarado desierto el previo procedimiento abierto.
La actuación del Ente en esta contratación no se ciñó en absoluto a exigencias del
artículo 25.5 del TRLCAP. Este dispone que “cuando tramitado un procedimiento de
adjudicación de un contrato de los que se refiere el apartado 1 de este artículo, no tenga
concurrido ninguna empresa clasificada, el órgano de contratación podrá excluir el
requisito de la clasificación previa en el siguiente procedimiento que, para la
adjudicación del mismo contrato, se convoque”. La cobertura de la actuación en este
precepto queda desvirtuada por cuanto en el concurso inicial se exigió una clasificación
incorrecta.
Formalmente es correcto acudir al procedimiento negociado cuando los licitadores no
sean admitidos. Lo que resulta incorrecto es no admitir a los licitadores en el concurso
por falta de capacidad y después admitirlos en el procedimiento negociado, según
explícitamente afirma el propio informe de la Junta Consultiva de Contratación 49/1996
citado por la mesa de contratación para amparar el procedimiento negociado. Sin
embargo, parece probable que los licitadores del concurso tuviesen a clasificación que,
si el pliego de cláusulas administrativas estuviese bien redactado, se les debería haber
exigido. En este caso, si bien parece lógica la decisión de negociar con los licitadores
como forma práctica de reparar la equivocación de la Administración, ésta debió hacer
una negociación transparente, dejando constancia de todo ello en el expediente.
En consecuencia, se mantiene la reprobación a la actuación del Ente formulada en este
apartado, si bien se elimina la referencia a la exigencia de clasificación, modificando el
informe de fiscalización en ese sentido.
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Réplica a las alegaciones formuladas al punto 3.42.a) del informe de fiscalización,
relativo al empleo de la tramitación de urgencia en la contratación de obras.
Se aducen diferentes circunstancias que se debe entender que concurren en las obras de
puertos para justificar este trámite, reconociendo carencias en su justificación en cada
expediente, que en la actualidad se está corrigiendo.
Al margen de las carencias formales admitidas respecto de la justificación en cada
expediente del trámite de urgencia, no puede compartirse que en las obras portuarias
existan razones de fondo para que de forma generalizada se puedan aceptar
circunstancias especiales que amparen este trámite excepcional. Hechos posteriores,
como retrasos en la ejecución o en los trámites de recepción de las obras o
modificaciones contractuales, desvirtúan esa pretensión. Las alegaciones sólo confirman
un uso abusivo de esta tramitación y tratan de justificar los hechos que motivan la
irregularidad descrita en el informe, por lo que no suponen su modificación.
Réplica a las alegaciones formuladas al punto 3.42.b) del informe de fiscalización,
relativo a los criterios de adjudicación de obras.
Se alega que estos criterios seguían el acuerdo del Consello de la Xunta del 10.05.1995, en el
que se establecían las reglas de adjudicación de los contratos de obras por concurso. Que no
obstante fueron eliminados de los nuevos pliegos de cláusulas administrativas particulares a
partir del ejercicio 2004 incorporando otros de naturaleza más objetiva conforme al artículo 86
de la LCAP.
En efecto, ambos extremos son ciertos y así se reconoce expresamente en el propio
informe de fiscalización. En cualquier caso, que se siga el acuerdo del Consello de la
Xunta del 10.05.1995, en el que se establecían las reglas de adjudicación de los
contratos de obras por concurso, no invalida el reproche del informe, que se hace
extensivo a las reglas de adjudicación del propio acuerdo. Siguiendo los criterios del
mismo, en los contratos de obra adjudicados hasta el ejercicio fiscalizado fueron tenidos
en cuenta para valorar el apartado de la oferta técnica factores o requisitos de solvencia
técnica que no son criterios objetivos de adjudicación, de acuerdo con lo previsto en los
artículos 17, 18, 19 y 86 del TRLCAP, y tal y como reiteradamente tiene manifestado
este Consello en anteriores informes de fiscalización. La distinción entre la fase de
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verificación de aptitud de los contratistas para participar en las licitaciones y la de
adjudicación de los contratos, y consecuentemente la utilización de criterios de evaluación
diferentes en cada una de ellas, ya fue establecida por la normativa comunitaria en la
Directiva 93/37 de la Unión Europea, confirmada por el Tribunal de Justicia de las
Comunidades Europeas en la Sentencia del 20.9.98, y hoy está recogida en nuestra
normativa de contratación pública.
En consecuencia, las alegaciones formuladas no suponen la modificación del informe de
fiscalización.
Réplica a las alegaciones formuladas al punto 3.42.c) del informe de fiscalización,
relativo a la exoneración de la obligación de solicitar licencias de obra.
El Ente considera que todas las obras en el dominio público portuario o aquellas otras
que son parte de sus objetivos no están sujetas a esta autorización municipal.
En el informe se reconoce que el artículo 19.3 de la Ley 27/1992, del 24 de noviembre,
de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, contempla esa dispensa, pero que, sin
embargo, ésta debe entenderse limitada a las obras de naturaleza estrictamente portuaria
y no puede generalizarse a todas las actuaciones que se realizan en los puertos, como el
acondicionamiento de viales –expediente de acondicionamiento vial portuario de
Mugardos–, u obras de equipamientos –expediente de remodelación obra portuaria
Muxía–, así como otro tipo de actuaciones como pasarelas peatonales, amueblamiento
urbano, etc. No puede ser otra nuestra interpretación por cuanto consideramos que
existen actuaciones que, sin desconocer la importancia de su existencia desde el punto
de vista social e incluso para el arraigo y conexiones de los puertos con las
comunicaciones, no pueden encuadrarse en el estricto ámbito competencial del Ente
precisamente por incumplir varios de los matices aludidos en la propia alegación para
gozar de esa dispensa: no las debe promover una autoridad portuaria, no siempre se
desarrollan en el dominio público portuario, y no son obras portuarias. Por lo tanto,
entendemos que en cada expediente debe justificarse la naturaleza de las obras con las
circunstancias que llevan a la exoneración de esa obligación, aspecto que no aparece
plasmado en los mismos.
En consecuencia, las alegaciones formuladas no suponen la modificación del informe de
fiscalización.
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Réplica a las alegaciones formuladas a los puntos 3.43, 3.44 y 3.45 del informe de
fiscalización, relativos a la justificación de las valoraciones de los distintos criterios de
adjudicación en los informes técnicos, justificación del carácter ventajoso de las ofertas,
y presunción de temeridad de las anormalmente bajas.
Se alega que el aspecto económico de una oferta no tiene porque decidir obligatoriamente
ningún procedimiento de contratación de obras, dado que esto dependerá de los criterios de
adjudicación elegidos en los pliegos, y que los precios ofertados no figuran como tal criterio en
las obras de Portos de Galicia. El hecho de no ser el precio un aspecto importante es lo que
justifica el concurso.
Se aduce que ante una situación de igualdad en la puntuación final de las empresas baremadas
la mesa puede proponer la proposición más ventajosa en su conjunto -posibilidad recogida en
el artículo 86 de la LCAP- sin atender necesariamente al valor económico de la misma. Que las
variantes puntuadas no son de carácter técnico, sino meras reducciones de plazos que se
evalúan conforme al pliego.
Por último, que en la práctica las adjudicaciones quedan reducidas a las empresas que
presenten ofertas razonables y que Portos de Galicia sólo considera anormalmente bajas
aquellas ofertas cinco unidades porcentuales por debajo de la media de las presentadas por las
admitidas y no las que se encuentran entre la media y la más baja como se deduce del informe.
En contra de lo manifestado por el Ente, entendemos que, si bien en efecto el precio no
figura formalmente como un criterio de adjudicación, en la práctica su valoración lleva
a penalizar con la exclusión a las proposiciones económicas situadas en el tercio de las
más bajas. Este sistema conlleva una apreciación automática de la baja temeraria,
contraria a lo dispuesto en el artículo 83 del TRLCAP que exige la audiencia del
contratista.
La exclusión, primero, de determinadas ofertas y después la posibilidad de adjudicación
a las comprendidas en un determinado tramo sin tener en cuenta las más económicas
son criterios contrarios al principio de economía que debe regir la contratación
administrativa y toda la actuación de los poderes públicos.
Menos justificación aun tiene, en atención a este principio, que ante una situación de
igualdad en la puntuación final de las empresas baremadas la mesa pueda proponer la
proposición más ventajosa en su conjunto sin atender necesariamente al valor
económico de la misma y sin ninguna motivación adicional. Esto no encuentra en
absoluto acomodo –tal y como quiere hacerse ver– en el artículo 88 del TRLCAP, que
precisamente lo que exige en el concurso es justificar la consideración de proposición
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más ventajosa en la aplicación de los criterios establecidos en el artículo 87,
circunstancia que no resulta de la actuación del Ente cuestionada en el informe. Por lo
demás, el propio pliego establece que la resolución deberá ser motivada.
En efecto, Portos de Galicia sólo considera anormalmente bajas aquellas ofertas que se
encuentran cinco unidades por debajo de la media de las admitidas. Esta circunstancia
no cambia sin embargo la crítica recogida en el informe de fiscalización, puesto que
solicitada la justificación de su oferta, en ningún supuesto se consideran suficientemente
justificados los extremos expuestos por los licitadores para defender los precios
ofertados, sin que se aduzca ninguna motivación adicional de ese rechazo. El resultado
de la aplicación de ambos criterios limita los concursos a la valoración de una media de
cuatro o cinco empresas, lo que impide una verdadera competencia entre los licitadores
más que una protección frente a proposiciones poco razonables.
En consecuencia, las alegaciones formuladas no suponen la modificación del informe de
fiscalización, salvo en la corrección en la consideración de bajas temerarias.
Réplica a las alegaciones formuladas al punto 3.46 del informe de fiscalización, relativo
a las modificaciones de los proyectos de obra.
Se alega que los modificados responden en casos a causas técnicas imprevistas en el momento
de hacerse el proyecto inicial y las circunstancias objetivas ocurridas con posterioridad y
siempre aprobadas con miras al interés público. Que las modificaciones no están aprobadas de
forma generalizada al límite del 20% como se indica en el informe, y que no se puede admitir
que se deban a simples fallos en el proyecto original de las obras.
La existencia de las causas técnicas imprevistas que justifiquen los modificados y
complementarios debe quedar plasmada en la memoria de los expedientes tramitados
para su aprobación. La valoración de la justificación contenida en este documento nos
llevó a las consideraciones realizadas en el informe para cada expediente concreto. Las
alegaciones no aportan ninguna justificación adicional que pueda valorarse a los efectos
de modificar las conclusiones iniciales. Aparte de los efectos legales que puedan
derivarse de las modificaciones, estas variaciones desvirtúan las condiciones en las que
se presentaron los proyectos de las obras a la licitación y, consiguientemente, los
principios de igualdad y concurrencia en la misma.
En consecuencia, las alegaciones formuladas no suponen la modificación del informe de
fiscalización.
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Réplica a las alegaciones formuladas al punto 3.47 del informe de fiscalización, relativo
a las prórrogas de los contratos.
Se alega que el íter contractual está formado por diferentes fases, por lo que no debe vincularse
la tramitación de urgencia con las prórrogas posteriores y éstas con los criterios de
adjudicación.
Si bien podemos coincidir que inicialmente debe existir una desvinculación para el
tratamiento de estas fases, el desarrollo contractual en los casos analizados pone de
manifiesto la concesión de estas prórrogas en circunstancias que no son justificables y
que acaban desvirtuando tanto la declaración de urgencia en los expedientes como los
propios criterios de adjudicación. Como ejemplos, citamos: en la obra de dragado en el
puerto de Burela, la concesión de hasta seis prórrogas al plazo previsto inicialmente,
que supone una desviación de 19 meses respecto del inicial de un año, no sólo no es
justificable sino que es contrario a la normativa administrativa sobre ampliación de
plazos. La misma conclusión cabe respecto de la concesión de cinco prórrogas en la
obra de remodelación del edificio de la zona Centro de Portos de Galicia.
En consecuencia, las alegaciones formuladas no suponen la modificación del informe de
fiscalización.
Réplica a las alegaciones formuladas al punto 3.50 del informe de fiscalización, en
relación con la resolución del contrato de obra “instalaciones para marineros en la zona
portuaria de Sanxenxo”; y con la utilización del trámite de emergencia en la
contratación de las obras de la “escollera de protección en el acantilado de Espasante”.
Se alega que en la resolución del contrato se actuó conforme a las prescripciones del TRLCAP
y que en la tramitación de emergencia del referido expediente si bien se reconoce que no se
cumplió el plazo de comunicación al Consello de la Xunta, este incumplimiento fue excepcional
y no es indicativo de la praxis contractual de Portos de Galicia. Que el plazo expresado en el
informe debe ser de 60 días y no de 20 como se indica en el mismo.
El informe no cuestiona la legalidad de la resolución de los indicados contratos pero sí
las demoras en determinadas actuaciones que afectan a la regularización de las
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obligaciones de las partes derivadas de aquella resolución –restitución de cantidades
abonadas por el Ente o devolución del aval por parte de este último– o al propio acto de
resolución respecto de las circunstancias que la motivaron –transcurridos más de tres
anos–.
De las alegaciones queda claro que la obligación de comunicación de la tramitación de
emergencia al Consello de la Xunta no se realizó en plazo. Se corrige no obstante el
plazo expresado en el informe, que debe ser de 60 días y no de 20 como se indica en el
mismo. Del informe no puede deducirse que el Ente acuda de forma generalizada a este
trámite ni, por lo tanto, que exista un incumplimiento reiterado de ese plazo en las
actuaciones del Ente y, en este sentido, entendemos que su redacción está en línea con
las alegaciones presentadas.
En consecuencia, las alegaciones formuladas, salvo en lo que se refiere a la corrección
del error del plazo expresado en el punto aludido, no suponen la modificación del
informe de fiscalización.
Réplica a las alegaciones formuladas a los puntos 3.51 y 3.52 del informe de
fiscalización, relativos a los contratos de servicios y suministros.
Se aduce que la oferta económica sólo era uno de los criterios en la adjudicación del contrato
de la auditoría de las cuentas anuales 2003; que las prórrogas y modificado del expediente
para la contratación del programa ESPIGÓN están justificadas, como también están
debidamente justificadas la exención de solicitar tres ofertas en el expediente de “ampliación
de los sondeos en el Castro de Campón” y la tramitación urgente en el expediente “suministro
e instalación de locales prefabricados”. En el expediente “redacción del estudio de viabilidad y
planificación de las propuestas de actuación en Noia y su entorno” se reconoce la
extemporaneidad en la formalización de la recepción de los trabajos, si bien estos fueron
realizados en el plazo ofertado por la empresa adjudicataria.
En efecto, que el concurso para la contratación de la auditoría de las cuentas anuales
2003 se adjudicara a la empresa que presentó la oferta económica más alta no constituye
una incidencia en si misma. Pero puesto que el criterio más valorado -relativo a la
experiencia en trabajos similares para entes y en particular para Portos- no es
susceptible de utilizar en esta fase de adjudicación por ser propio de la fase de admisión,
podemos concluir que el hecho de que resulte adjudicataria la oferta más alta es
contrario al principio de economía del gasto público.
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En relación con la justificación de las prórrogas y modificado del expediente para la
contratación del programa ESPIGÓN, con la exención de la solicitud de tres ofertas en
el expediente de ampliación de los sondeos en el Castro de Campón, y con la
tramitación urgente en el expediente de “suministro e instalación de locales
prefabricados”, debemos indicar que las alegaciones no aportan justificación adicional
ninguna que pueda valorarse a los efectos de modificar las conclusiones iniciales y que
la justificación contenida en este escrito de alegaciones nos llevó a las consideraciones
realizadas en el informe para cada expediente concreto.
La alegación a la extemporaneidad en la formalización de la recepción de los trabajos en
el expediente “redacción del estudio de viabilidad y planificación de las propuestas de
actuación en Noia y su entorno” no contradice lo expresado en el informe.
En consecuencia, las alegaciones formuladas no suponen la modificación del informe de
fiscalización.
Réplica a las alegaciones formuladas a los puntos 3.48 y 3.49 del informe de
fiscalización, relativos a los contratos menores.
Se alega que una gran cantidad de las actuaciones reseñadas en el informe son de conservación
o reparaciones, por lo que son difícilmente planificables. Que no obstante el Ente está
trabajando en la licitación de un contrato marco para la mejora de la gestión.
Las alegaciones no aportan elementos nuevos que desvirtúen la excesiva fragmentación
contractual señalada en el informe. Como consecuencia, no suponen la modificación del
informe de fiscalización.
Réplica a las alegaciones formuladas al punto 3.58.1 del informe de fiscalización,
relativo a los medios propios para determinar la facturación.
Se alega que la utilización de métodos alternativos como las consultas de bases de datos de
aseguradoras ya fueron estudiados y no aportarían ventajas considerables en relación con su
coste.
Informe Definitivo - 163
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Entendemos que el establecer por parte del Ente mecanismos que le permitan disponer,
por medios propios, de los datos necesarios para la emisión de las facturas, sin tener que
recurrir a la información proporcionada por los propios deudores, es una exigencia de
cara al adecuado control interno en la gestión de clientes y, en ese sentido, advertida esa
debilidad en determinados supuestos, se realiza la indicada recomendación. Los estudios
para la implantación de estos métodos en cuanto a sus costes y ventajas de cara a una
mayor recaudación son cometidos del Ente.
En consecuencia, las alegaciones formuladas no suponen la modificación del informe de
fiscalización.
Réplica a las alegaciones formuladas al punto 3.58.2 del informe de fiscalización,
relativo a los descuentos en las vendedurías de Ribeira.
Se alega que en la actualidad ya no se realizan estos descuentos.
Esta alegación en relación con la situación actual no desvirtúa la realidad de los hechos
expresados en el informe para el ejercicio fiscalizado. Aunque es práctica habitual
reconocer en el mismo informe las medidas posteriores adoptadas en relación con las
actuaciones criticadas en el ejercicio fiscalizado, en este trámite de alegaciones se
precisa una acreditación documental de las mismas, que en este caso no se aporta, para
esa modificación del informe.
En consecuencia, las alegaciones formuladas no suponen la modificación del informe de
fiscalización.
Réplica a las alegaciones formuladas al punto 3.58.3 del informe de fiscalización,
relativo a la falta de liquidación de la tarifa X-5 en el puerto de Sanxenxo y en el de A
Pobra, así como a la reducción de la tarifa por la gestión de cobro.
Se alega que en el caso de Sanxenxo no está claro en el pliego y con las sentencias sobre el
tema si es de aplicación esa tarifa. Que en el puerto de A Pobra no se facturó por no estar
entregados los atraques. Por último, que esa reducción del 15% no es tal reducción sino un
abono por la gestión.
Informe Definitivo - 164
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En relación con la concesión de las instalaciones del Puerto de Sanxenxo, el cobro de la
tarifa estaba prevista en el pliego de condiciones de la concesión inicial. La falta de
claridad a que se alude en las alegaciones sería reprochable en exclusiva al propio Ente.
El hecho de que no se devengue esa tarifa por ser las obras de abrigo de construcción
privada sería aplicable sólo parcialmente y, en todo caso, correspondería su defensa al
concesionario y no al propio Ente.
Como se indica en el informe, al margen de las obras en curso en el puerto de A Pobra,
en el ejercicio 2004 el club náutico Caramiñal en años anteriores disponía de una
autorización temporal concedida por Portos de Galicia para la ocupación de la lámina de
agua con destino a la instalación de pantalanes boyantes. En el ejercicio 2004 Portos de
Galicia no percibió ningún canon de este club por esa ocupación, ni la tarifa X-5 por la
utilización por embarcaciones deportivas de esos pantalanes.
En los pliegos de condiciones de distintas instalaciones –Portonovo, Sada o A Pobra–
analizados se configura el abono de la gestión como una reducción de la tarifa. La ley
de tasas, precios y exacciones reguladoras de la Comunidad Autónoma también habla
siempre de reducciones de la tarifa X-5 –disposición adicional décimo tercera– y en
todo caso el efecto económico es el mismo. En cualquier caso, si bien esa reducción
tiene cobertura legal, es de carácter potestativo para el Ente y con ese límite, por lo que
el reproche contenido en el informe se refiere a su aplicación en todos los casos por el
importe máximo, sin que se justifique en los costes de esa gestión y, sobre todo, porque
no toma en consideración el desequilibrio económico de la cuenta de explotación del
Ente.
En consecuencia, las alegaciones formuladas no suponen la modificación del informe de
fiscalización.
Réplica a las alegaciones formuladas al punto 3.59.1 del informe de fiscalización,
relativo al registro de concesiones y autorizaciones.
Se alega que siempre existieron registros aunque no estuvieran en una aplicación integrada,
circunstancia solucionada con la puesta en funcionamiento del programa ESPIGON.
De forma clara, la incidencia señalada en el informe se refiere a las limitaciones de los
registros de concesiones y autorizaciones en el sentido apuntado por las alegaciones. Su
Informe Definitivo - 165
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tenor literal expresa ese sentido: “la relación facilitada resultó incompleta y puso de
manifiesto la inexistencia de un censo actualizado e histórico de concesiones y
autorizaciones administrativas, que impide un seguimiento de la vigencia de aquellas y
dificulta la comprobación de la integridad de la facturación de los cánones derivados de
las mismas.”
En consecuencia, las alegaciones formuladas no suponen la modificación del informe de
fiscalización.
Réplica a las alegaciones formuladas a los puntos 3.59.2 y 3.59.3 del informe de
fiscalización, relativos al canon por ocupación y al canon por actividad.
Se alega que se subsanó la omisión de facturación de la tasa CIS del puerto de Ribeira; que en
el caso de Sanxenxo se recaban datos para su cobro y que en el caso de Jealsa S.A. no es
posible aplicarla por no estar prevista en el pliego. Que una modificación puntual de la ley de
tasas regulará el abono de la misma por terceros cesionarios y que no existen diferentes
criterios para determinar el inicio del devengo, sino que aquel resulta del diferente régimen
aplicable al pliego concesional.
En general las alegaciones confirman e intentan justificar los hechos expresados en el
informe. Cabe apuntar en relación con la ausencia de establecimiento de la tasa en el
caso de Jealsa S.A. que ésta no es una opción para los pliegos y, por lo tanto, que la
obligación de aplicarla deriva de un aprovechamiento especial del dominio público con
actividades comerciales y sólo a la normativa reguladora le corresponde contemplar
exenciones o supuestos de no sujeción.
No podemos compartir que los diferentes criterios para determinar el inicio del devengo
de la tasa CIS resultan del diferente régimen aplicable al pliego concesional. Como
ejemplo, los pliegos de condiciones de las concesiones de instalaciones deportivas en
Baiona aprobados en el ejercicio 2001 establecen diferentes criterios de devengo que los
de las concesiones de Sanxenxo o Sada, otorgadas al amparo del mismo régimen
jurídico.
En consecuencia, las alegaciones formuladas no suponen la modificación del informe de
fiscalización.
Informe Definitivo - 166
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Réplica a las alegaciones formuladas al punto 3.61 del informe de fiscalización, relativo
al expediente 12.46.04.C1: servicio de lonja municipalizado a favor del Ayuntamiento
de Ribeira.
Se alega que las deficiencias en la liquidación de la tarifa ya fueron subsanadas.
Estas alegaciones ya fueron contestadas en las réplicas a las formuladas al punto 3.58.2
del informe de fiscalización. En consecuencia, no suponen la modificación del informe
de fiscalización.
Réplica a las alegaciones formuladas al punto 3.62 del informe de fiscalización, relativo
al expediente 12.54.97.C1: concesión para fábrica de harina de pescado a favor de
JEALSA RIANXEIRA, S.A.
Se alega que efectivamente en el pliego de la concesión no figura la tasa por desarrollo de
actividades económicas, por lo que no fue aplicada.
Estas alegaciones ya fueron contestadas en las réplicas a las formuladas al punto 3.59.3.
En consecuencia, no suponen la modificación del informe de fiscalización.
Réplica a las alegaciones formuladas al punto 3.63 del informe de fiscalización, relativo
al expediente 14.07.91.C1: ocupación de terrenos para explanada de dotaciones a favor
del Ayuntamiento de Viveiro.
Se alega que esta concesión se encuentra en la actualidad en caducidad.
Las alegaciones no desvirtúan los hechos que motivan las irregularidades descritas en el
informe, por lo que no suponen su modificación.
Informe Definitivo - 167
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Réplica a las alegaciones formuladas al punto 3.68 del informe de fiscalización, relativo
a los expedientes 12.08.02.C1: explotación de instalaciones náutico-deportivas a favor
del club náutico Ría de Ares y 13.10.04.C2: explotación de instalaciones náuticodeportivas a favor del club náutico de Portonovo.
Se alega que los procesos fueron convocados de forma totalmente abierta con la
publicidad oportuna, por lo que parece que no existió interés por parte de la iniciativa
privada para concurrir.
El informe no extrae ninguna conclusión que cuestione la regularidad de la convocatoria
o los requisitos de publicidad de la misma. Sólo se limita a constatar un hecho y su
efecto, que las propias alegaciones confirman, y que son la ausencia de licitadores y que
el concurso no se desarrolle en un régimen de concurrencia efectivo.
En consecuencia, las alegaciones formuladas no suponen la modificación del informe de
fiscalización.
Réplica a las alegaciones formuladas al punto 3.69 del informe de fiscalización, relativo
al expediente 12.48.98.C2: construcción y explotación de instalaciones para navegación
recreativa favor del club náutico de Ribeira.
Se aduce que la fecha del reconocimiento final es diciembre de 2003, estando pendiente de
liquidación la tasa CIS desde esa fecha.
Las alegaciones confirman los hechos expresados en el informe, por lo que no suponen
su modificación.
Informe Definitivo - 168
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Réplica a las alegaciones formuladas al punto 3.71 del informe de fiscalización, relativo
al expediente: construcción y explotación del puerto náutico-deportivo de Sanxenxo a
favor de NAUTA SANXENXO S.L.
Se alega que si bien se realizaron obras sin la pertinente autorización –lo que fue objeto de la
correspondiente sanción– se llevó a cabo un proceso de legalización de la ocupación que
finalizó el 11 de julio de 2001, por lo que la autorización de Portos a la transmisión –de fecha
12.12.2002– fue posterior. Que la sanción a la empresa Dávila Lago, S.A. ya se encuentra en
vía ejecutiva. Por último, que con motivo de la ampliación y modificación de la concesión, el
canon y la tasa CIS fueron ampliados sustancialmente.
En el escrito de alegaciones se alude a un proceso de legalización de las instalaciones
irregulares con tramitación ambiental y adscripción de terrenos que se produce el 11 de
julio de 2001 sin aportar, sin embargo, acreditación documental de ningún acta o
resolución en la que se recoja. Por el contrario, del análisis de la documentación del
expediente en poder de esta Institución consta que en esa misma fecha –11 de julio de
2001- se suscribe el contrato de opción de compra entre el AYUNTAMIENTO DE
SANXENXO y la empresa CONSTRUCCIONES DÁVILA LAGO, S.A. en el que
expresamente se recoge que el primero asume la totalidad de las instalaciones,
incluyendo –añade– las acometidas de forma irregular. Con posterioridad, en la escritura
pública de fecha 1.07.2002 –un año después de la supuesta legalización– por la que
NAUTA SANXENXO, S.L. UNIPERSOAL, por designación del Ayuntamiento,
suscribe la opción, adquiriendo las instalaciones en las condiciones y precio pactados,
se hace una alusión expresa y más amplia a la existencia en ese momento de
instalaciones irregulares pendientes de legalizar. El apartado segundo de esa escritura,
referido a las condiciones de adquisición es de la siguiente literalidad: “La sociedad
Nauta Sanxenxo, S.L. adquiere todas las instalaciones, obras, servicios y plazas de
atraque de la concesión transmitida en la situación en la que se encuentren a la fecha de
la firma de la presente escritura; incluyendo expresamente las obras e instalaciones que
actualmente exceden de la superficie concesional o que tienen pendiente solucionar su
situación jurídica irregular. Situación que la Sociedad compradora declara conocer y
acepta”.
Según la documentación que consta en los archivos de la fiscalización, Portos de Galicia
autoriza la transmisión el 8.05.2002, antes por lo tanto de la escritura pública de
transmisión. Si la autorización de Portos fuera de fecha 12.12.2002, como se indica en
las alegaciones, posterior por lo tanto a escritura pública, la reprobación a la actuación
del Ente debe ser mayor en la medida en que no existió autorización previa del Ente
para la efectividad de la transmisión de la concesión.
Informe Definitivo - 169
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En relación con la ejecución de la sanción, el informe ya recoge como hechos
posteriores al ejercicio fiscalizado la remisión en enero de 2006 del expediente a la vía
ejecutiva.
Por último, en relación con la tasa por ocupación, el reproche expresado en el informe
ya parte del hecho de su actualización en el año 2004, que se reconoce expresamente.
La actualización de la tasa por actividad –de la que se indica que también fue ampliada–
no tuvo virtualidad hasta el momento por cuanto no se estuvo liquidando ni en el
ejercicio 2004 ni en el 2005.
En consecuencia, las alegaciones formuladas no suponen la modificación del informe de
fiscalización.
Réplica a las alegaciones formuladas al punto 3.75 del informe de fiscalización, relativo
al expediente 13.28.C1: Construcción y explotación de instalaciones para la navegación
recreativa a favor de la sociedad Porto deportivo de Baiona, S.A. en el puerto de
Baiona.
Se alega que la competencia para aprobar los planes de uso es de Portos de Galicia y no del
Ayuntamiento. Que el atraso en las obras se debe a la negativa del Ayuntamiento a otorgar
licencia de obras por la ausencia de plan especial.
Este último extremo figura en el informe con esos términos. En cualquier caso, los
retrasos en las obras no son imputables al concesionario y sí a las administraciones
actuantes, con repercusiones económicas negativas para el Ente en la medida en que el
perjuicio económico para el concesionario exigirá compensaciones por parte de aquel
para mantener el equilibrio económico-financiero de la concesión. Por lo tanto, las
alegaciones no contradicen lo expresado en el mismo, con la excepción de la referencia
al órgano competente para aprobar los planes de uso, que en efecto es el Ente y no el
Ayuntamiento, por lo que se corrige el informe en ese sentido.
En consecuencia, salvo en lo referido a la corrección del error señalado, las alegaciones
formuladas no suponen la modificación del informe de fiscalización.
Informe Definitivo - 170
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Réplica a las alegaciones formuladas al punto 3.76 del informe de fiscalización, relativo
al expediente 12.13.97.C2: Construcción y explotación de instalaciones náuticodeportivas en el Puerto de Sada a favor de la empresa MARINA SADA, S.L.
Se aclara que previamente a la autorización de la escisión de la rama de actividad a favor de
MARINA SADA, S.L. se exigió a la concesionaria el depósito de la fianza, que se formalizó el
29.04.2004.
En efecto, ésta constituye una garantía en defensa de los intereses del Ente, pero no
exime ni suple la exigencia de autorización previa de la transmisión.
En consecuencia, las alegaciones formuladas no suponen la modificación del informe de
fiscalización.
Réplica a las alegaciones formuladas en relación con las conclusiones expuestas por
este Consello de Contas en el informe provisional.
Se presenta, en relación con cada conclusión del informe, una síntesis de las alegaciones
formuladas en el texto de las mismas. Respecto del área económico-financiera se añaden
alegaciones no formuladas anteriormente.
En la medida en que constituyen esa síntesis de las tomadas en consideración
anteriormente, se dan por contestadas en las réplicas efectuadas a cada alegación en
particular, trasladando a las conclusiones do informe definitivo, en su caso, los
resultados de las consideraciones efectuadas en cada apartado.
Por otro lado, las alegaciones formuladas al área económico-financiera no contradicen
lo expresado en el informe, sino que se limitan a señalar las medidas adoptadas por el
Ente en mejora de las situaciones descritas en el informe.
En consecuencia, no pueden tomarse en consideración las alegaciones formuladas a
estos apartados.
Informe Definitivo - 171
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Nota al punto 3.71 apartado b), referido a la propuesta de sanción de la Dirección
General de Urbanismo a la empresa Dávila Lago S.A.
En relación con la tramitación de esta propuesta de sanción a la empresa Dávila Lago
S.A. dictada el 27 de diciembre de 2000, según información de la Dirección General de
Urbanismo obtenida con posterioridad a la remisión del informe para alegaciones, el
estado del expediente es el siguiente: “transcurrido el plazo establecido por la entonces
normativa vigente para dictar resolución, no consta en el expediente la resolución del
conselleiro. En consecuencia debe entenderse caducado el procedimiento sancionador.”
En este sentido, se precisa el contenido de ese punto de la siguiente forma:
Redacción anterior:
“Resulta incongruente que se haga cargo de la deuda de la sanción impuesta por la
Dirección General de Urbanismo, cuando esta tenía su causa en un incumplimiento de la
disciplina urbanística cuya vigilancia le corresponde. Esta infracción, sin embargo, al
día de hoy, al no existir constancia de actuaciones interruptoras, podía haber incurrido
en prescripción o en caducidad del procedimiento para exigirla”.
Redacción modificada:
“Resulta incongruente que se haga cargo de la deuda de la sanción impuesta por la
Dirección General de Urbanismo, cuando esta tenía su causa en un incumplimiento de la
disciplina urbanística cuya vigilancia le corresponde. Esta infracción, sin embargo, al
día de hoy, al no existir actuaciones interruptoras, tiene incurrido en caducidad del
procedimiento para exigirla”.
Informe Definitivo - 172
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ANEXO
CUENTAS ANUALES FORMULADAS POR EL ENTE
PÚBLICO PORTOS DE GALICIA CORRESPONDIENTES AL
EJERCICIO ANUAL FINALIZADO EL 31 DE DICIEMBRE DE
2004
Informe Definitivo - 173
Portos de Galicia 2004
Consello de Contas
de Galicia
Informe Definitivo - 174
Portos de Galicia 2004
Consello de Contas
de Galicia
Informe Definitivo - 175
Portos de Galicia 2004
Consello de Contas
de Galicia
Informe Definitivo - 176
Portos de Galicia 2004
Consello de Contas
de Galicia
Informe Definitivo - 177
Portos de Galicia 2004
Consello de Contas
de Galicia
Informe Definitivo - 178
Portos de Galicia 2004
Consello de Contas
de Galicia
Informe Definitivo - 179
Portos de Galicia 2004
Consello de Contas
de Galicia
Informe Definitivo - 180
Portos de Galicia 2004
Consello de Contas
de Galicia
Informe Definitivo - 181
Portos de Galicia 2004
Consello de Contas
de Galicia
Informe Definitivo - 182
Portos de Galicia 2004
Consello de Contas
de Galicia
Informe Definitivo - 183
Portos de Galicia 2004
Consello de Contas
de Galicia
Informe Definitivo - 184
Portos de Galicia 2004
Consello de Contas
de Galicia
Informe Definitivo - 185
Portos de Galicia 2004
Consello de Contas
de Galicia
Informe Definitivo - 186
Portos de Galicia 2004
Consello de Contas
de Galicia
Informe Definitivo - 187
Portos de Galicia 2004
Consello de Contas
de Galicia
Informe Definitivo - 188
Portos de Galicia 2004
Consello de Contas
de Galicia
Informe Definitivo - 189
Portos de Galicia 2004
Consello de Contas
de Galicia
Informe Definitivo - 190
Portos de Galicia 2004
Consello de Contas
de Galicia
Informe Definitivo - 191
Portos de Galicia 2004
Consello de Contas
de Galicia
Informe Definitivo - 192
Portos de Galicia 2004
Consello de Contas
de Galicia
Informe Definitivo - 193
Portos de Galicia 2004
Consello de Contas
de Galicia
Informe Definitivo - 194
Portos de Galicia 2004
Consello de Contas
de Galicia
Informe Definitivo - 195
Portos de Galicia 2004
Consello de Contas
de Galicia
Informe Definitivo - 196
Portos de Galicia 2004
Consello de Contas
de Galicia
Informe Definitivo - 197
Portos de Galicia 2004
Consello de Contas
de Galicia
Informe Definitivo - 198
Portos de Galicia 2004
Consello de Contas
de Galicia
Informe Definitivo - 199
Portos de Galicia 2004
Consello de Contas
de Galicia
Informe Definitivo - 200
Portos de Galicia 2004
Consello de Contas
de Galicia
Informe Definitivo - 201
Portos de Galicia 2004
Consello de Contas
de Galicia
Informe Definitivo - 202
Portos de Galicia 2004
Consello de Contas
de Galicia
Informe Definitivo - 203