1 Las agendas de políticas turísticas a escala nacional y municipal
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Las agendas de políticas turísticas a escala nacional y municipal. Licenciada Hilda Puccio1 Panel X Coordinación de políticas entre niveles de gobierno El turismo inserto en un contexto de globalización económica requiere para su reproducción la existencia de una organización y de una gestión internacional con capacidad de garantizar la homogeneidad en los procesos de producción y consumo turísticos. La organización que ha tomado para si el rol de Gestor internacional del Turismo es la Organización Mundial del Turismo conocida con la sigla OMT, la cual entre sus funciones esta la de comunicar un conjunto de ejes rectores que a modo recomendación influyen en la hechuras de las políticas turísticas en los Estados asociados tales como: “el resguardo ambiental”; “la diversificación cultural”, “pobreza/ turismo” y el más reciente es el “cambio climático”. Transversal a todos ellos los ejes de la “calidad”, la “Competitividad turística” y dependiente de éste el sub. Eje de “Innovación. Estos antecedentes inducen a pensar que el entorno internacional pauta el contexto de la formulación de las Políticas Turísticas tanto Nacionales, como Provinciales y Municipales y sus respectivas agendas (por lo menos en los discursos). Sin embargo y a pesar que las sociedades nacionales y locales comparten “problemas” y “soluciones” comunes en una gran mayoría de los municipios turísticos en la Argentina, en general no aplican las propuestas internacionales. El presente estudio realizado en el Indicat 2006/2008 de la Universidad de Morón, sobre un grupo de municipios turísticos de la Argentina ha puesto en evidencia que existen grandes divergencias entre los temas propuestos por la OMT y las cuestiones de política nacional con las cuestiones que se incorporan a las agendas locales. Se ha observado que la existencia de ciertos “resabios” de políticas anteriores suelen ser obstáculos para la ejecución de prácticas de gestión internacional turísticas. Introducción Como uno de los resultados parciales de investigación del proyecto Políticas Públicas Municipales en Destinos Turísticos en Argentina2, se ha realizado esta comunicación constituida por un lado por las notas bibliográficas recabadas con el fin de establecer un marco conceptual de referencia y por otro lado las observaciones de las relaciones políticas tanto internacionales, 1 Directora del Instituto de Investigaciones Turísticas, Facultad de Ciencias Aplicadas al Turismo y la Población. Universidad de Morón www.unimoron.edu.ar [email protected] 2 PID Universidad de Morón,7 “A” 001 2006 /2008 1 nacionales, provinciales como municipales que se producen en función de la Gestión Pública del Turismo. El proyecto ha tenido como fin último diseñar un modelo de análisis con capacidad de diagnosticar el “estado de situación” que se hallan las unidades políticas administrativas locales- municipales para mantener y / o insertarse en los mercados turísticos Internacionales, constituyéndose en un objetivo de Política Pública de Turismo a escala nacional, como bien está especificado en la letra del Plan Federal de Turismo 2005 / 2016 (Plan Federal de Turismo 1ª parte introductoria) La realidad observada: el turismo como actividad económica en la Argentina, pensada y analizada desde la perspectiva de los mercados internacionales. Vale aclarar que a pesar del carácter internacional del turismo, éste siempre, en su consumación final está vinculado a un territorio determinado, como lo es el territorio local. motivo por el cual adquieren importancia los estudios sobre municipios y gobiernos locales. La practica social del turismo hoy se halla inserto en un contexto de globalización, hecho objetivo, que explica la principal característica del mismo , la “internacionalización” , requiriendo para ello de una gestión internacional articulada a la gestión Nacional de los Estados. En esa línea de pensamiento se analizaron las relaciones dadas entre la escala supranacional (OMT) y la escala nacional (SECTUR), observando los ejes organizadores internacionales, su incidencia en las políticas nacionales y su posterior transferencia a los municipios turísticos. En estos últimos, se observaron las políticas turísticas, particularmente los problemas incorporados a sus agendas de gobierno. Enfoques y perspectivas teóricas en el estudio de las Políticas Públicas. La idea de las Políticas Públicas presupone la existencia de lo público, entendiendo por ello “aquella dimensión de la actividad humana que se cree que requiere la regulación o intervención gubernamental o social, o por lo menos de adopción de medidas comunes” (Wayne Person 2007: 37) La literatura existente acerca de la conceptualización de la política se las diferencia y se las agrupa en descriptivas y teóricas (Luís Aguilar Villanueva 1992, edición 2007) Desde la perspectiva descriptiva, se entiende por políticas públicas al conjunto de acciones que lleva a cabo un gobierno para alcanzar un objetivo con relación a un problema o conflicto social (Laura Chaqués Bonafont 2004: 1). En cambio las construcciones teóricas están centradas en cuestiones determinantes tales como el poder, el consenso y el conflicto. Resulta de ello una definición de política centrada en sus elementos básicos, motivo por el 2 cual es deducible de las preposiciones básicas de la teoría polito lógica (Luís Aguilar Villanueva 1992, edición 2007) El conocimiento acerca de las Políticas Públicas, según Harold Lasswell se da en función por un lado del análisis de las políticas públicas y por otro el análisis del proceso que las componen recurriendo para ello a un artilugio operativo / metodológico que consiste en dividir al proceso en las siguientes fases a saber: la fase del diseño de agenda, la fase de la formulación y la fase de la implementación. Cristina Díaz (1997) ensaya el concepto de política como “…un proceso social complejo, a lo largo del cual es posible ver desagregados en su accionar a los sectores de los aparatos estatales y también a sectores de la sociedad, que bajo formas institucionalizadas y en torno a una cuestión, configuran campos de relaciones sociales (relaciones de poder, que implican relaciones de fuerza en la producción instrumental y simbólica) al adoptar sucesivas tomas de posición y actuar en consecuencia, transformando la realidad…” A partir de este punto propone un modelo de análisis del mismo, sin abandonar el modelo clásico y tradicional de segmentar el proceso en fases o ciclos, con ligeras variantes. Entre las cuales se contempla en su inicio a la construcción de la agenda (que supone la emergencia del problema, su definición y su inserción en el conjunto de cuestiones priorizadas en el programa de decisión y actuación del poder público); la formulación de la política (es decir la fase en que una vez consideradas alternativas de acción se adopta una decisión ) la implementación del programa o programas establecidos, su evaluación y eventualmente la finalización o extinción de la política misma. El presente escrito está orientado analizar el diseño de la agenda en un municipio turístico. En línea general y realizando una apretada síntesis de la bibliografía existente desde 1960 acerca del estudio de las políticas públicas y sus procesos, se visualizan dos grandes enfoques conceptualmente contrapuestos: la perspectiva racional y la perspectiva transaccional o negociadora. Laura Chaqués Bonafont (2004: 5 - 10) en Redes de Políticas Públicas describe las dos perspectivas por sus diferencias conceptuales”…La perspectiva racional se basa en un proceso de asignación eficiente de los recursos como el resultado del estudio de decisores racionales que buscan el bienestar social…” y la negociadora”…como un proceso de deliberación y debate en torno de problemas públicos de carácter incremental…”. “…existe la deliberación y negociación entre actores…” Sin embargo se han producido otras propuestas como el modelo “de las ventanas de oportunidades” de Kingdon (1995) en el cual se sostiene que los cambios en muchas ocasiones son productos o resultados de la casualidad más que de un resultado de acciones negociadas entre actores de una adaptación estratégica. 3 La perspectiva racional tiene como supuesto básico, el motor del comportamiento del decisor es la verdad, la inteligencia y el saber, lo cual le permite hacer frente con idoneidad a una realidad compleja. Se supone que el decisor puede superar cualquier situación, no importando las ideologías, los valores en juego aún los suyos propios, admitiendo que existe una sola forma de entender los problemas y definir los objetivos de políticas públicas. La ciencia que le brinda el conocimiento y el saber fundamentados en hechos objetivos, hace innecesario el debate que siempre es subjetivo. La resolución de los problemas sociales se logra con la actuación de grupos de expertos dentro y fuera del gobierno. Se parte de la idea que el Estado tiene deseos y es capaz de desarrollar políticas que persigan el “bien común” a partir de la información y la planificación desarrolladas por expertos. Es una forma de entender el proceso de formulación de políticas públicas elitistas. Según Stiglitz ( 2002 ) ejemplos de estas políticas en temas de ajuste estructural, son las emanadas por el Fondo Monetario Internacional, un grupo de expertos imponen a países vulnerables una batería de soluciones estandarizadas para problemas estandarizados, sin tener en cuenta el contexto en que se aplican . Otro organismo cuyo comportamiento es similar es el de la Organización Internacional del Turismo (OMT). La perspectiva transaccional o negociadora, realiza una crítica a este tipo de políticas y sus estudios son los que mayor impacto han causado en el estudio de las políticas públicas. Parte del convencimiento que existe una imposibilidad de planificar las políticas a largo plazo, por lo tanto estas son el resultado nunca acabado de un proceso de aproximaciones sucesivas aun objetivo deseable. A diferencia del modelo Racional las políticas se hacen y deshacen a partir d experiencias adquiridas y la negociación constante entre los actores involucrados. (Charles Lindblom 1992, reedición 2007: 201 – 254). La realidad es tan compleja que el hombre por su naturaleza y aún ayudado por la tecnología está imposibilitado para considerar a la misma en su totalidad. Ningún grupo de experto pude llegar a ser exhaustivo en el análisis de los múltiples problemas complejos, las múltiples las opciones como así también integrar los múltiples valores que están en juego. (Laura Chaqués Bonafont (2004: 5 - 10). El modelo de Lindblom (et a 2007) proponen cambios paso a paso, por que de esa forma es posible reaccionar en forma rápida al fracaso o al éxito del cambio y comprobar predicciones previas a medida que se avanza y llevar a cabo un nuevo avance incremental. Este enfoque del estudio de las políticas públicas no se centran en la planificación de las políticas, sino en desarrollar un modelo que explique por que a pesar de las recomendaciones de los expertos no se llevan a cabo sus sugerencias o propuestas, de por que de todos los planes existentes para afrontar un problema se escoge uno u no otra opción, en definir los factores que explican el hecho del proceso de elaboración de las políticas públicas, analizando para ello las luchas de poder acorto plazo. También sostiene que la interacción entre actores es un factor explicativo sobre lo que sucede, lo que sucedió y lo que va a suceder con 4 relación a problemas concretos. En este aspecto la teoría de Lindblom se engloba dentro de la teoría de grupos o análisis centrado en la sociedad. Entendiendo el concepto de elitismo, a las políticas que resultan de la acción de los grupos de expertos que actúan al margen de la sociedad para resolver problemas sociales3, se contrapone el concepto de pluralismo. El cual contempla a la política como una dinámica pluralista caracterizada ser el resultado de la participación abierta y competitiva de grupos sociales que interactúan con el fin de imponer sus intereses y preferencias sobre el resto. En el pluralismo se analiza quien tiene el poder político a través del análisis de la toma de decisiones, entendiendo a éste “al proceso de formulación/implementación como el resultado del conflicto observado entre grupos de individuos que expresan sus preferencias (Laura Chaqués Bonafont (2004: 15). Más allá de estas perspectivas, observando la realidad no perder de vista la cuestión, en el proceso de elaboración de políticas públicas, se explica no sólo de la participación y movilización de grupos sociales sino también a partir de la forma en que se institucionalizan las relaciones de poder entre actores en el tiempo. De allí que el neoconstitucionalismo entiende que las instituciones tiene una influencia importante en la hechura de las políticas, por el modo en que se articulan los intereses y preferencias de los actores, sus objetivos y su capacidad de influir en los resultados políticos. Otra aproximación teórica a la elaboración de las políticas lo constituye el análisis de las redes que surge como un marco analítico superador de los modelos antes descrito que son expresados en términos excluyentes de intereses o instituciones como factores explicativos del análisis. Desde esta perspectiva, “… las políticas públicas son entendidas como un proceso de intercambio y negociación entre actores públicos y privados que interactúan entre si con el fin de intercambiar recursos e informaciones en un marco institucional concreto…” (Laura Chaqués Bonafont (2004: 33 - 35) En el análisis de las políticas públicas cobran protagonismo tanto el sector público, como el sector privado, poniendo de relieve la importancia que tiene la existencia de cooperación entre el Estado y los grupos sociales para la gestión de asuntos públicos. Los estudios realizados desde esta perspectiva han mostrado que las políticas públicas se desarrollan en forma mucho menos abiertas y pluralista como se suponía ya que la mayor parte de los asuntos públicos de gestionan a través de redes cerradas, en las que participan pocos actores de forma estables. El desarrollo de redes políticas se produce a consecuencia de la intervención creciente del Estado en las sociedades industrializadas y la intensificación de la globalización. En un contexto de interdependencia económica, política social, cultural y hasta tecnológica los Estados Naciones van perdiendo su capacidad de reacción frente a los problemas propios de un Estado 3 Ya sea desde un enfoque racional como desde la perspectiva incrementalista 5 interventor, y de una sociedad amenazada por riesgos globales como lo son las crisis alimentarias, las crisis ecológicas, el colapso de los mercados financieros, los problemas de las drogas y el sida. Precisamente ante tal situación global se han generado un cambio en el contenido de las agendas gubernamentales de los estados y en las formas de resolver los problemas antes desarrollados. Agendas de cuestiones Aguilar Villanueva distingue dos grandes tipos de Agendas diferentes: la sistémica y la institucional. La agenda sistémica o pública o constitucional se ocupa de todas las cuestiones de los miembros de una comunidad política. Toda comunidad Política nacional, provincial o municipal tiene su propia agenda sistémica. De ella, los decidores públicos extraen algunos temas y confeccionan la “agenda institucional” o política, que en síntesis son los problemas que los directivos públicos consideran prioritarios en un momento determinado. La agenda Institucional se corresponde con las organizaciones y las dependencias gubernamentales y tiende a ser más específica y concreta. Por lo general existen discrepancias entre ambas agendas. Se entiende por agenda de gobierno desde una lectura generalizada “al conjunto de problemas, demanda, cuestiones, asuntos, que los gobernantes han seleccionado y ordenado como objetos de su acción…..como objetos sobre los que han decidido que deben actuar( Aguilar Villanueva 1983:10). Saber acerca de la selección del problema, la definición del mismo y la selección de medios provee una información sobre el gobierno, y de allí la importancia de su estudio. Cristina Díaz (1997) en El ciclo de las políticas públicas locales Notas para su abordaje y reconstrucción, La Agenda de Políticas Públicas “consiste en el elenco de cuestiones priorizadas sobre las que se han de poner en marcha procesos sociales de encadenamientos y entrecruzamientos decisorios, concretados en acciones y omisiones de actores sociales y fundamentalmente estatales. Como programa de acción pública, la agenda puede desagregarse en: • sistémica (la de todos los actores) • gubernamental (la de los órganos estatales de decisión) • política (la que efectivamente será objeto de decisión) En la construcción de la agenda es central identificar “el problema”, el cual siempre es una construcción social como bien señala Edelman (1991). El proyecto que da lugar al presente escrito a los fines de facilitar la observación de la realidad se propone no tomar la totalidad de los problemas enunciados y descriptos en las agendas sino sólo aquellos relacionados a determinadas temáticas, para ello se ha considerado a los objetivos de política 6 pública4 específicos que hacen a la actividad turística, por ello y dada su complejidad se han considerado a un conjunto de objetivos específicos a saber • transformaciones estructurales (servicios públicos, infraestructura de base, cambios en la base productiva ) • resolución de problemas sectoriales de gestión gubernamental y problemas sectoriales temáticos5, • asignación de recursos y • optimización de situaciones La gestión internacional del turismo y la definición de los problemas La expresión “la internacionalización” 6del turismo nos remite a la idea de la existencia de un mercado turístico mundial homogéneo, sustentado en modelos de producción y modelos de consumo también homogéneos. El siguiente marco de referencia permite identificar los conceptos centrales que concurren en la expresión “internacionalización”(figuraNº1): Mundialización de la economía • Mercados globales y homogéneos • Modelos culturales compartidos o Patrones de Consumo compartido o Patrones de producción compartido • Países integrados o interconectados • Centralidad Estatal – Nacional. Turismo es un Modelo de Crecimiento Económico. (Es considerado un Factor de crecimiento y desarrollo para países endeudados, y / o pobres y / o no desarrollados) • Difusor de un modelo económico de desregulación. • Dinamizador de regiones (lo local). Existencia de organismos públicos internacionales (organizan y normalizan el mercado turístico internacional) • Acuerdos consensuados globalmente sobre la promoción la organización la gestión el control de las actividades turísticas mundiales Figura nº1 Esquema conceptual de referencia(Hilda Puccio 2004 y 2005). . Elaboración propia desde la bibliografía de Francois Lanfant 1980: 12- 31) El turismo en un contexto de economía desregularizada se gestiona burocráticamente desde organismos internacionales siendo el organismo más reconocido en la materia la Organización Mundial del Turismo entre otros como ser UN, OCD etc. (Francois Lanfant 1980). Es un contexto en el cual las instituciones políticas y económicas con determinada territorialidad ya El objetivo central de una política pública es alcanzar objetivos de bien común y los objetivos específicos tendrán que ver con cuatro alternativas que no son excluyentes a saber: transformaciones estructurales, resolución de problemas sectoriales temáticos y sectoriales de gestión , asignación de recursos y optimización de situaciones 4 5 6 Formulación Conceptual y metodológica de los autores “Introducción El turismo en proceso de internacionalización “ Lanfant 1980 7 sean, Nacional, Provincial, Estadual, Municipal o Comunal, para competir en mercados turísticos internacionales se ven obligadas para mantener o fomentar los modos de producción turística internacional. Entre las cuestiones prioritarias para su concreción se halla el tema de la formulación e implementación de políticas públicas de los estados involucrados desde la óptica del enfoque racionalista propio de estas instituciones internacionales.7 Es importante reflexionar acerca de la existencia de una tecno burocracia, mediante la cual la OMT organiza su gestión en base a un conjunto de ejes rectores que indican o sugieren, las trayectorias que deben cumplir las políticas turísticas en los Estados Nacionales. Estos ejes perduran en el tiempo hasta que son remplazados por otros más operativos. El modo de comunicar de la OMT, es a través de documentos emanados como conclusión de las asambleas periódicas que realizan sus asociados, la publicación de una vasta bibliografía y de manuales especializados y la prestación de servicios de consultoría a los Estados asociados. En el presente trabajo se han tomado como unidad de observación a un grupo de estos documentos de la Organización Mundial del Turismo8 a saber. “El Código Ético Mundial del Turismo”, y “La Carta de Turismo Sustentable”; en tercer lugar “La Carta Internacional del Turismo Cultural” del OMT e ICOMO9. Se utilizó la técnica de “análisis de texto” aplicando el esquema de referencia (figura nº1).Como resultado del análisis se identifican los ejes de actuación que comunican y transmiten dichos documentos. FiguraNº 2 Elaboración propia en base a cuadro Jean – Francois Lanfant 1980 : 20 Crecimiento Demanda oferta Países desarrollados países en desarrollo Salidas de turistas llegadas Salidas de divisas Gastos entradas de divisas ingresos Sociedades emisoras sociedades receptoras Desarrollo 7 8 9 Operatorias similares al Fondo Monetario Internacional. Ver en Bibliografía el Sitio WEB de la OMT Ver en Bibliografía El sitio WEB del ICOMO 8 Los Ejes actuales promocionan “turismo solución a la pobreza” como se grafica Figura Nº2, “el resguardo ambiental”; “la diversificación cultural” y el más reciente es el “cambio climático”. Transversal a todos ellos los ejes de la “Calidad”, la “Competitividad Turística” y sub. Eje dependiente del último, el de “Innovación”. Todos los ejes aúnan el planteo o la definición de los problemas a incluir en las agendas y sus respectivas soluciones. (Hilda Puccio 2004), afirmando y confirmando en simultaneo la creación de los medios e instrumentos para la acción política como son la “centralización estatal” y la utilización de la “planificación” estratégica y participativa. A partir de mediados de los ’90 con el establecimiento de los procesos de modernización estatal se incluyen paradójicamente o contradictoriamente (a la exigencia de la centralidad) el concepto de Desarrollo Local en Municipios Descentralizados. La gestión del turismo en Argentina. Políticas, agendas y problemas. La Argentina como Estado asociado a la OMT adhiere a los principios o ejes rectores por ella enunciados, incluyendo en el discurso introductorio del Plan Federal de Turismo 2005 - 2016 tales principios enunciativos, pero también se convierten en operativos para el diseño del plan. En líneas generales los principios enunciativos se expresan en los siguientes ejes de actuación internacional a saber: Eje Nº1 “la internacionalización del turismo “(homogenización de patrones de consumo y de producción) que se formaliza a través de Centralidad Estatal, de políticas nacionales de desarrollo turístico, planificación racional, promoción o inversiones internacionales en servicios turísticos y en negocios inmobiliarios. Eje N. º 2 “La sustentabilidad y diversificación ambiental” logradas a través de políticas conservacionistas y de protección y por la implementación de productos turísticos basados en los recursos naturales y locales. Eje Nº 3 “la diversidad cultural” obtenido a través de políticas de recuperación de patrimonios culturales y su puesta en valor en productos de Turismo Cultura. Eje Nº 4 la Competitividad y sostenibilidad en el tiempo del negocio turístico”, alcanzada través de la implementación de sistemas de calidad y de responsabilidad social de las empresas. Eje Nº 5 Turismo como instrumento superador de la pobreza (ver figura Nº2) De acuerdo a los ejes o principios enunciativos internacionales La hoy, ex Secretaría de Turismo de Nación, en su rol de Estado a escala nacional 9 expresa su decisión política de desarrollar el turismo para contribuir al crecimiento económico de la Argentina, para ello diseña el Plan Federal 2005 / 2016 como instrumento de aplicación centralizada de la política pública del turismo nacional. El texto del plan refleja en el discurso y en las acciones a realizar los principios enunciativos antes descriptos. Para concretar estos ejes, el plan prevé la regionalización, y el diseño de corredores con el objetivo de integrar los destinos para lograr conformar un conjunto de productos turísticos con segura inserción en los mercados internacionales. Entre los principios y requerimientos de la OMT existe la exigencia de conformar una centralidad estatal de políticas turísticas para la organización y gestión de la actividad económica del turismo, sin embargo éste por su naturaleza requiere en simultáneo a la gestión pública (Estado) la gestión privada empresarial. Esta realidad propia del turismo conduce a gestionar los asuntos públicos del turismo a través de redes cerradas, en las que participan pocos actores de forma estables. La lectura del ” Plan Federal Estratégico 2005 - 2016 de Turismo Sustentable, sustentado por el ideario del El Desarrollo Regional Turístico en la Argentina genera los siguientes interrogantes: ¿Estas regiones – locales o municipales - son capaces de desarrollar estrategias regionales para el juego de la competitividad internacional? ¿Cuáles son los procesos políticos capaces de generar el entorno óptimo para la competitividad? Estos procesos ¿se corresponden con rupturas de otros procesos anteriores? o ¿sólo presentan una continuidad de un estado de situación? El análisis de las políticas locales en Municipios Turísticos, que se viene desarrollando en el ámbito del proyecto “Política y Gestión Turística Municipal. La construcción de la agenda de cuestiones “de la Universidad de Morón, adopta el modelo propuesto por Cristina Díaz. Es un modelo que divide en fases al proceso de las Políticas Públicas, el cual adquiere el carácter de circular. Según el modelo “la agenda “está en la iniciación del ciclo de las políticas, partiendo del supuesto que tal inicio se produce cuando una cuestión socialmente problematizada se incorpora a la agenda. Entendiendo por Agenda “al elenco de cuestiones priorizadas sobre las que se han de poner en marcha procesos sociales de encadenamientos y entrecruzamientos decisorios, concretados en acciones y omisiones de actores sociales y fundamentalmente estatales. Las “cuestiones priorizadas” no es un tema menor, ya que no toda cuestión que desde la sociedad aparece como problematizada logra constituirse efectivamente en objeto de una política pública. Por tanto en la definición del 10 problema “se ponen de manifiesto cuáles son los aspectos que se juzgan insatisfactorios, y cuál es la salida deseable o la perspectiva desde la cual existe el interés para a transformar esa realidad insatisfactoria. Por esto la definición de los problemas no es neutral” (Cristina Díaz et a 12 – 13) como tampoco lo son los actores involucrados en el proceso. Al indicar la presencia de cuestiones socialmente problematizadas, nos alerta sobre la existencia de otra dimensión de la constructividad de lo social: los valores con los cuales se definen los problemas, y se corresponden a valores que se definen colectivamente en ámbitos de los grupos de pertenencia de los individuos y no desde sus perspectivas individuales. En el proyecto de investigación el modelo “cíclico” es acompañado con la identificación y descripción de los actores intervinientes más la descripción de los intereses grupales que defienden y negocian; más las características de las instituciones gubernamentales involucradas y la descripción de las distintas modalidades que adopta el poder en el proceso de decisión. Para ello se trabaja con la construcción simbólica de lo local. Es importante resaltar que lo antes descrito se desarrolla en un contexto de “internacionalización del turismo” con de la existencia de una organización y gestión mundial del turismo basada en una “tecno estructura burocrática“(J. F. Lanfant 1980). Esta tecno burocracia organiza su gestión en base a un conjunto de ejes rectores que indican la trayectoria que deben cumplir las políticas turísticas en los Estados Nacionales. Según lo antedicho los ejes actuales promocionan “el resguardo ambiental”; “la diversificación cultural” y el más reciente es el “cambio climático”. Transversal a todos ellos los ejes de la “calidad”, la “Competitividad turística” y sub. Eje dependiente del último el de “Innovación”. En el desarrollo del proyecto se han identificado en la Dimensión Municipio el Inicio de la política con la Agenda, indagando sobre las necesidades y sobre las demandas; la participación sociedad civil en la formulación de agendas; los actores políticos y los grupos de interés. En el caso concreto de municipios turísticos se han identificado los principales objetivos de políticas turísticas: productos y mercados; proyectos y financiamiento; recursos humanos y empleo; Imagen corporativa o marca región y promoción. Se han observados para ello las actuaciones políticas como planes, programas proyectos, disposiciones municipales y ordenanzas municipales. La realidad en municipios argentinos Una rápida y primera mirada a la bibliografía sobre gobierno local permite realizar dos grandes grupos de enfoques teóricos: el enfoque institucional y el enfoque localista. 11 Los desarrollos teóricos y empíricos sobre el gobierno local se han centrado principalmente en dos enfoques generales. En el primero de ellos, el enfoque institucional, el análisis tiene como objeto la autonomía del gobierno local, los límites o barreras que le vienen impuestos por otras unidades de gobierno de ámbito político y territorial mayor, así como las estrategias adoptabas frente a las mismas. En definitiva, este enfoque estudia la distribución de poder entre diferentes ámbitos territoriales. El segundo enfoque, o enfoque localista, se centra en los procesos decisiónales locales, la forma en que se articulan los intereses políticos locales para llegar a la toma de decisiones. Por tanto, la capacidad de respuesta que desarrollan las instituciones políticas locales ante las demandas de individuos o grupos más o menor articulados de la sociedad civil, así como la influencia de estos grupos en la formación de la agenda política y el diseño e implementación de políticas públicas (figura Nº). El análisis del marco institucional permitirá conocer el conjunto de recursos (legales, políticos, financieros, funcionales) que poseen los gobiernos locales para el desarrollo de políticas que redunden en el bien de su comunidad. A este conjunto de recursos podría denominársele estructura de oportunidades de acción de los gobiernos locales10, y según su configuración podrá hablarse de una mayor o menor autonomía de los gobiernos municipales. Esta última instancia se la denomina “capacidad política” y la “capacidad de gestión de las instituciones gubernativas municipales”. (Antonia Ramírez Pérez 2002 Figura Nº Extraído de Una propuesta para el análisis de la acción de los gobiernos locales (2002) de Antonia Ramírez Pérez Por capacidad política se entenderá la magnitud de sus atribuciones políticas, bien otorgadas legalmente, bien a partir del peso que tenga en el sistema político. 10 En concreto Navarro (1998) desarrolla un trabajo empírico en el que tiene en cuenta al conjunto de las democracias occidentales. Navarro y Ramírez (2000) lo amplían a las democracias de América Latina. 12 La capacidad de gestión es una dimensión negociadora relacionada al grado de autonomía real que tiene el municipio en función a los recursos necesarios que posee para el logro de los objetivos establecidos. Evidentemente una primera dimensión se refiere a los recursos financieros, en concreto al mayor o menor grado de autonomía financiera y volumen de gasto. Otro aspecto se refiere a la división del trabajo político, su papel en el diseño y ejecución de políticas públicas. Los Municipios en la Argentina se han caracterizado por desarrollar preeminentemente los servicios administrativos como servicios públicos, pero ante el cambio de contexto que ha generado la globalización, hoy se encuentran en una encrucijada entre seguir siendo un simple instrumentador o ejecutador de las políticas nacionales o provinciales o adquiere y pone en práctica su rol de decisor. Sin embargo no es sólo una cuestión de decidir cual camino tomar, por que la realidad política de Argentina genera de por si contradicciones: por un lado el gobierno municipal gana atribuciones, espacios de coordinación y autonomía con relación a otros ámbitos, pero siguen siendo dichos ámbitos los que decidan en definitiva las acciones a emprender. Hoy los ámbitos locales de los municipios nacionales resultan difíciles de observar, identificar y describir algún tipo de regularidades por la heterogeneidad de situaciones dado que, algunos siguen en rol de simples ejecutores y otros comienzan a transitar los procesos de decisión. Las preguntas que surge en los procesos de análisis de las políticas locales: ¿qué cosas observar, ¿dónde?, ¿Cuándo? Y ¿a quienes?. Para el presente trabajo, se han observado en primer lugar, el texto de los planes municipales y / o el texto de los proyectos las ordenanzas, lo cual permiten identificar en “sus discursos “ la presencia de los ejes rectores de la OMT. De acuerdo a ellos, los objetivos de las políticas públicas estarían vinculados a la concreción de los ejes rectores. El análisis de texto de las ordenanzas municipales puede dar indicios de la aplicación concreta de los ejes antes nombrados. Se elige observar aquellos municipios turísticos que poseen página Web, por que estaría indicando que los mismos se encuentran transitando procesos de innovación tanto en las estructuras como en los procesos organizativos, factores imprescindibles para insertarse en la organización internacional de tipo tecnoburocrática de la OMT. En segundo lugar se han elegido aquellos municipios que publican planes y dan a publicidad sus ordenanzas municipales. En cuanto las facultades y responsabilidades de gobierno asignadas al nivel municipal, se parte del convencimiento, las principales acciones y políticas de los gobiernos locales en la Argentina están vinculadas fundamentalmente a los clásicos servicios urbanos, es decir, los servicios de recolección de residuos, suministro de agua potable y energía eléctrica, el 13 limpiado y mantenimiento de calles y caminos vecinales, el alumbrado público, riego, mantenimiento de los cementerios, etc. Con relación a recursos disponibles, los gobiernos locales, como las provincias, cuentan con dos tipos de recursos: los propios y los originados en otro nivel de gobierno (provinciales). Los ingresos municipales más característicos son las tasas, derechos y contribuciones, dentro de los cuales sobresalen la tasa de Alumbrado, Barrido y Limpieza y la tasa de Inspección, Seguridad e Higiene. Resultados En tal contexto el análisis de los municipios turísticos de Argentina y partiendo de la afirmación antes descriptas “las políticas públicas tienen objetivos valorativos y objetivos específicos “especificando que estos últimos sus cuatro alternativas no son excluyentes a saber: • transformaciones estructurales (servicios públicos, infraestructura de base, cambios en la base productiva ) • resolución de problemas sectoriales de gestión gubernamental y problemas sectoriales temáticos11, • asignación de recursos y • optimización de situaciones Se afirma también , en general el turismo por su complejidad, requiere de una articulación del conjunto de objetivos específicos, no obstante ello y a sabiendas de la limitación, para el presente proyecto se han considerado los objetivos específicos relacionados con la resolución de problemas sectoriales tanto los temáticos como los problemas sectoriales de gestión12.(Hilda Puccio 2009) Los objetivos de resolución de problemas temáticos, están relacionados o contienen en sus definiciones como problema de agenda, los ejes de actuación internacional y nacional, tales como: ⇒ El eje ambiental con el problema del medioambiente / soluciones de conservación, y /o mitigación y / o adaptación con relación a nuevos productos turísticos ⇒ El eje diversidad cultural con el problema de la identidad de comunidades locales y su cultura / soluciones de rescate, patrimonialización cultural y aprestamiento turísticos para la concreción de nuevos productos turísticos denominados culturales .culturales, creación de puestos de trabajo, competitividad. ⇒ El eje de la competitividad y sostenibilidad en el tiempo del negocio turístico”, alcanzada través de la implementación de sistemas de calidad y de responsabilidad social de las empresas, y la innovación. En líneas generales este eje está directamente relacionado con los objetivos de 11 12 Formulación Conceptual y metodología de los autores Formulación conceptual y metodológica de los autores 14 transformaciones estructurales, optimización de situaciones. de asignación de recursos y de ⇒ El Pobreza, con soluciones de generación de empleo. Este eje es activador del resguardo ambiental, de la diversidad cultural y el de la competitividad, pero dependiente de la resolución de todos ellos. El otro objetivo Sectorial a considerar, es el objetivo sectorial de gestión gubernamental, enfocado a la resolución de problemas a través de actuaciones tales como normativas, planes, fiscalización, autorizaciones, licitaciones, etc. La figura Nº 4 grafica por medio de una matriz la observación de las páginas Web de municipios turísticos, considerados innovadores o, transitando procesos de innovación, tanto en las estructuras como en los procesos organizativos, innovadores en la modalidad de inserción en los mercados, e innovadores en productos turísticos; que publican por este medio planes, programas y proyectos y, dan a publicidad sus ordenanzas municipales, se obtienen aplicado la matriz . Al momento de esta presentación no ha finalizado la observación, por tanto se informa las tendencias de tal observación. Figura Nº Matriz de análisis de municipios. Elaboración propia (Hilda Puccio 2009) Municipios Proyectos/resoluciones, Problemas Problemas ordenanzas “2008/2009 sectorial sectoriales de temáticos gestión Municipio Municipio Municipio . Aparece en primer lugar, dada su presencia en todos por igual, el objetivo “los proyectos y el financiamiento” de nuevos productos turísticos o de nuevas formas de producir turismo ya sea a través del resguardo ambiental, de la patrimonialización de objetos culturales, en segundo lugar la generación de empleo, en tercer lugar “Imagen corporativa o marca región” y por último “productos y mercados” con acciones de inserción en los mercados Por otro lado se han medido la inclusión, en los problemas de agenda, los ejes de actuación internacional y nacional (de los cuales se excluye el eje de internacionalización, por que en estos casos se cumple a escala nacional y provincial ); el más frecuente en ser expresado como problema de agenda es el medioambiente, y en menor medida el de la diversidad cultural a través de enunciados políticos, en el discurso de anteproyectos de ordenanzas y medidas precautorias. Casi todas ellas requieren articularse en la concreción del conjunto de los objetivos específicos (transformaciones estructurales, asignación de recursos, optimización), la cual no se logra en simultaneo. Sin embargo y contradictoriamente observando las líneas de actuación, 15 prevalecen las acciones de exención resguardan el ambiente y el patrimonio. a las normativas ya vigentes que Ante las evidencia empíricas en el argumento de los problemas incluidos en las agendas, contrapuestos a las actuaciones políticas llevadas a cabo surgen, una serie de interrogantes acerca del funcionamiento de la red Supranacional, Nacional, Provincial y Municipal y sus características principales en temáticas turísticas como ser: ¿Quién introduce y promueve (o veta y expulsa) un tema determinado en las agendas? ¿Cómo? es decir, ¿en qué términos se formula ese tema para convertirlo en cuestión política o informativa?: ¿qué causas se le atribuyen?, ¿qué soluciones se proponen?, ¿qué actores deben encargarse de desarrollarlas? ¿Con qué resultados? ¿Qué intereses resultan favorecidos? ¿Por qué? ¿Qué explica la preeminencia o la exclusión de ciertos temas? Estos interrogantes remiten a una definición del poder como control de las Agendas. Esto muestra la necesidad de analizar los privilegios y desventajas de los grupos para imponer impedir o limitar el ingreso de ciertos problemas en las agendas. Conclusión La observación marca una tendencia, que nos lleva a inferir, la política turística en Argentina a escala municipal, no se corresponde con el enfoque de la racionalidad política, utilizado y comunicado por el organismo internacional OMT (Organización Mundial del Turismo) a través de los documentos ( Código Ético del Turismo, la Carta de Sustentabilidad Turística, y La Carta Internacional del Turismo Cultural” del OMT e ICOMO ), enfoque que a su vez se repite en el discurso del Plan Federal Estratégico de Turismo 2005 / 2016 de la Nación Argentina y en la Ley Nacional de Turismo, Nº 25.997 El análisis del texto de dicho plan y de la ley manifiesta la existencia de un enfoque racional mitigado al adscribir o vincularse al concepto “de lo estratégico participativo” El texto del plan expresan como objetivos generales de la política pública de turismo para el Estado Nacional “ el desarrollo del turismo es una política de Estado y se considera prioritario el turismo receptivo13, por lo cual la actividad se declara de interés nacional. También se plasma en la ley el desarrollo turístico de nuestro país, a partir de considerar “al turismo como actividad socioeconómica, estratégica y esencial…” (cf. art. 1º Ley 25.997) para el desarrollo nacional, disponiendo “que la norma tiene por objeto el fomento, el desarrollo, la promoción y la 13 Inserto en el mercado internacional 16 regulación de la actividad turística y del recurso turismo, incorporando los mecanismos necesarios para: • • • • la creación, conservación, protección y aprovechamiento de los recursos y atractivos turísticos nacionales el resguardo de un desarrollo sostenible y sustentable de éstos la optimización de la calidad la participación y concertación de los sectores público y privado en la actividad. Precisamente el marco de tal política lo constituye el plan federal estratégico, cumpliendo el mandato de la OMT de centralización estatal de la política turística y como medio de actuación política de la centralización se encuentra la planificación como instrumento. Desde agosto del 2004 el Plan Federal ha tenido un nivel aplicación, plasmado en el Plan Operativo de la SECTUR, que constituye la herramienta de instrumentación de los programas establecidos en el mismo. Desde Agosto de 2008, la ahora, Subsecretaría de Turismo a través de la Unidad de Coordinación del PFETS, está desarrollando una serie de acciones tendientes a la implementación de la Red de Articulación Regional, cuyo objetivo primordial es lograr la integración federal que propone el Plan. Para ello cuenta con el Consejo Federal de Turismo que nuclea al sector gubernamental provincial. El cual fue creado por La ley, en el Capítulo III como una entidad integrada por las provincias y el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. En el artículo doce en su inc. d) incorpora además la presencia municipal en la definición de zonas, corredores y circuitos turísticos, a fin de lograr la participación de todos los actores públicos involucrados en el crecimiento del sector. De acuerdo a lo expuesto es de suponer (esta verificado) que en los discursos, la Política Nacional de Turismo es formulada con un enfoque racional y comunicada en esa forma en la Red de Articulación Regional( no esta verificado 14) conformada por las provincias (Consejo Federal de Turismo) y los municipios. Desde este enfoque racionalista los ejes de actuación supranacional, nacional y provincial deberían estar presente en las políticas públicas municipales de turismo, constituyendo “elenco de cuestiones a tratar”(agendas) por los gobiernos municipales. La observación de la realidad muestra una marcada inclusión en las agendas de los ejes rectores. tendencia de no Las preguntas o interrogantes que han surgido como resultado de la observación (antes descriptas) han generado tanteos de nuevas líneas de 14 Falta verificar la presencia de los ejes rectores en los documentos de trabajo del Consejo Federal de Turismo con la Sectur y con los municipios 17 trabajo, analizando la constitución de las redes, para plantear la siguiente hipótesis de trabajo: Ante la evidencia, en los municipios turísticos, la existencia de un estilo incrementalitas para la formulación de políticas públicas, acaecidas en el marco de un sistema de redes, los actores en ellas involucrados, son por un lado el sector empresario local y el gobierno municipal como el otro actor, lo cual genera un red cerrada, creando una membrana permeable que actúa a modo de filtro selectivo con la Información Política que transmiten tanto el Estado Nacional como el Estado Provincial con relación a las políticas turísticas. 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