Empresa de Servicios Aeroportuarios SA

DIVISION DE DESARROLLO INSTITUCIONAL
UNIDAD DE AUTORIZACIONES Y APROBACIONES
Al contestar refiérase
al oficio Nº
3791
6 de abril de 2001
DI-AA-972
Señor
José Gerardo Rojas Calderón
Empresa de Servicios Aeroportuarios S.A
Asunto:
Solicitud de nulidad absoluta del oficio No. DI-AA-794 del 4 de diciembre
del 2000.
Estimado señor:
Nos referimos a su nota sin número de fecha 14 de diciembre del 2000, ingresada a este
Despacho el 11 de enero del año en curso. En su escrito, solicita que esta Contraloría General de
la República declare la nulidad absoluta de su oficio No. DI-AA-794 del 4 de diciembre del 2000,
en el cual se refrendó el contrato de gestión interesada del Aeropuerto Internacional Juan
Santamaría, suscrito entre el Consejo Técnico de Aviación Civil y la sociedad Gestión
Aeroportuaria AGI de Costa Rica S.A y demás integrantes del Consorcio adjudicatario de la
Licitación Pública 01-98.
Sobre el particular, nos permitimos realizar las siguientes observaciones:
I. Fundamentos de su solicitud.
Manifiesta en su escrito, que en virtud de lo dispuesto en el artículo 28 de nuestra Ley
Orgánica, se encuentra legitimado para presentar esta solicitud, al ser “titular de un derecho
subjetivo y de un claro interés legítimo”. Lo anterior con motivo de que la empresa que usted
representa, estuvo realizando labores de paletizaje y despaletizaje, carga y descarga por más de
diez años en el Aeropuerto Internacional Juan Santamaría, conforme a las autorizaciones que para
esos efectos les concedió la Dirección General de Aduanas.
Sin embargo, considera que existieron dos eventos que motivaron a esa Dirección a
revocar, sin ninguna causa dichas autorizaciones: en primer lugar, el haber iniciado el Consejo
Técnico de Aviación Civil los trámites de la Licitación Pública 01-98 “Contrato Gestión
Interesada de los Servicios Aeropuertarios prestados en el Aeropuerto Internacional Juan
Santamaría”, y por otra parte, el haber adjudicado al Consorcio AGI dicha licitación. Aún más,
estima que de no haberse producido ninguno de esos dos hechos, la empresa que representa
estaría aún prestando sus servicios en ese Aeropuerto.
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DI-AA-972
Fundamenta su solicitud de nulidad del oficio No. DI-AA-794 en los siguientes
argumentos:
1. Considera en primer lugar, que la competencia que nuestra Constitución Política le confirió a
esta Contraloría General de la República para refrendar las obligaciones del Estado, se enmarca
dentro de los límites de la fiscalización, por lo que no podría este Órgano Contralor, suplir la
voluntad de la Administración en la elaboración de sus contratos, definiendo o ampliando su
respectivo clausulado. De actuar en forma contraria, señala que se estaría ante un caso de
administración activa y no de fiscalización.
Por ello, considera que las recomendaciones que realizó este Departamento al contrato de
gestión interesada, al indicar que deben ser atendidas de previo a su entrada en vigencia, es una
medida que excede el ámbito de competencia de la Contraloría General. Agrega además, que el
hecho de haber realizado observaciones al contrato en el acto de refrendo, implica que el contrato
no se ajustaba al ordenamiento jurídico, y en consecuencia, no podía aprobarse. Concluye,
considerando que un refrendo no puede ser condicionado, sino, que se debe aprobar o improbar el
contrato.
2. Por otra parte, indica que el ordenamiento jurídico no contempla la posibilidad de que se
celebre un contrato en el cual, el contratista no cuente con el financiamiento total para la
realización de la obra, ya que eso significaría que no es el idóneo para ser adjudicado y podría
comprometer fondos pertenecientes a la Hacienda Pública, razón por la cual no se debió refrendar
el contrato.
3. En otro orden de ideas, considera que éste Departamento no actuó correctamente al refrendar
el contrato, debido a que existen acciones de inconstitucionalidad presentadas ante la Sala
Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, y si bien ese Tribunal autorizó que se continuara
con el trámite de refrendo, bien se podía no refrendar el contrato.
4. Finalmente, sostiene que el contrato permitía que se suscribiera un contrato de fideicomiso,
según los lineamientos del Derecho Público, pero que ello no es posible, ya que esa modalidad
contractual es propia del Derecho mercantil.
II. Sobre la legitimidad para presentar esta denuncia.
De la lectura de su nota, se observa que el fundamento legal de su solicitud de nulidad del oficio
que refrendo el contrato de gestión interesada del Aeropuerto Internacional Juan Santamaría, lo es
el artículo 28 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, ya que usted
considera que “existen evidentes nulidades absolutas en dicho contrato; éstas pueden ser
declaradas mediante el procedimiento especial, regulado en dicha norma, para declarar la
nulidad de actos y contratos administrativos sin tener que cumplir los requisitos del artículo 173
de la Ley General de la Administración Pública”.
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Por lo tanto, según lo dicho en su escrito, la gestión que usted nos presenta para análisis,
la basa en lo dispuesto en el artículo 28 de nuestra Ley Orgánica, numeral que según su criterio,
lo faculta a presentar su solicitud, por contar con un derecho subjetivo y un interés legítimo. Al
respecto, dicho numeral, en lo que interesa, establece:
“Artículo 28.- Declaración de Nulidad
Dentro del ámbito de su competencia, la Contraloría General de la República,
de oficio o por reclamo del titular de un derecho subjetivo o de un interés
legítimo, podrá declarar la nulidad absoluta que advierta en los actos o
contratos administrativos de los sujetos pasivos; todo sin perjuicio de las
obligaciones que, conforme a la Ley General de la Administración Pública y a
la Ley de la Administración Financiera de la República, correspondan a la
administración activa.
Cuando alguien que no sea titular de un derecho subjetivo ni de un interés
legítimo, presente una denuncia, la intervención de la Contraloría será
facultativa. (...)”
En efecto, el numeral transcrito, establece que para presentar ese tipo de gestiones, el
solicitante,debe ser titular de un derecho subjetivo o de un interés legítimo. Sin embargo, en su
caso, mediante el oficio No. 13038 (DI-AA-784) del primero de diciembre del 2000, esta
Contraloría General determinó que la empresa a la que usted representa, no se encontraba
legitimada para solicitar una denuncia de nulidad absoluta contra el contrato de gestión interesada
del Aeropuerto Internacional Juan Santamaría, en vista de que del estudio realizado en esa
oportunidad, se comprobó que no le asistía ningún derecho subjetivo ni un interés legítimo que
los facultara para presentar esa gestión. Lo anterior, resultaba evidente, si se valoraban los
hechos en los que amparaba su legitimación, los cuales no tenían ninguna conexión con esa
contratación administrativa.
En lo que interesa, en ese oficio se indicó:
“Como se mencionó en líneas anteriores, usted señala como fundamento de su
legitimación el hecho de que por la tramitación del procedimiento de
Licitación Pública 01-98 para la contratación de la gestión interesada del
Aeropuerto Internacional Juan Santamaría, la Dirección General de Aduanas,
en resolución No. RES-AL-452-99, decidió revocar sin ninguna
responsabilidad para el Estado, la autorización concedida a su representada
para operar los servicios que brinda dentro del Aeropuerto. Agrega que si ese
procedimiento de licitación no se hubiera concretado, y si la formalización
del contrato no se hubiera planteado en términos irregulares, su empresa
continuaría operando en el Aeropuerto.
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Concluye esta Unidad que el sustento alegado no es de recibo, pues parte de la
confusión de dos situaciones que no están unidas por el nexo causal exigido
por el ordenamiento jurídico, en los términos desarrollados por la Sala
Primera en la Resolución antes transcrita. Si bien la situación de su empresa
se pudo haber visto afectada por la decisión de la Administración competente
de modernizar el Aeropuerto Internacional Juan Santamaría, ello obedece,
estrictamente, a que según usted lo señala, tal decisión motivó la resolución de
la Dirección General de Aduanas, en la que revoca la autorización concedida a
su representada para operar los servicios que brinda dentro del Aeropuerto.
Ahora, por esta vía no se puede llegar al extremo de concluir que la
Administración no esté en posibilidad de modernizar el Aeropuerto y su
operación. La Administración -puede y constitucionalmente está en el deberde tomar las decisiones que conduzcan a una prestación efectiva y eficiente de
los servicios públicos que están a su cargo. Sugerir una tesis contraria,
implicaría admitir que no es posible mejorar los servicios públicos, lo que
supone colocar los “medios” por encima de los “fines”. Desde luego que
cuando el Estado ejecuta sus decisiones, debe respetar los derechos subjetivos.
Pero en el caso concreto ni siquiera se trata de una acto de revocatoria dictado
por el CETAC, sino de una decisión de la Dirección General de Aduanas. En
consecuencia, si tal decisión violenta los derechos de la empresa que usted
representa, es ese acto de revocación el que debería ser impugnado ante las
instancias competentes.
(...)
Por lo tanto, la revocación del permiso otorgado a su representada, es un
asunto que debe ser discutido en otra sede, y no por la vía de la denuncia ante
la Contraloría General, para que ésta declare la nulidad de actos o contratos,
declaratoria que en todo caso no tendría consecuencias jurídicas en la esfera
de derechos de su empresa. Por lo tanto, encuentra esta unidad que su
representada carece de titularidad de un derecho subjetivo y de un interés
legítimo para presentar esta denuncia.”
Como se observa, el argumento en que sustentaban la legitimidad de su representada en
aquella oportunidad, para alegar la nulidad y el no refrendo del contrato de gestión interesada del
Aeropuerto Internacional Juan Santamaría, resulta ser el mismo que utilizan ahora para intentar
que se anule el acto de refrendo concedido a esa contratación.
En otras palabras, se pretende pedir la nulidad de nuestro oficio No. DI-AA-794, por el
hecho de que la Dirección General de Aduanas, en resolución No. RES-AL-452-99, decidiera
revocar sin ninguna responsabilidad para el Estado, la autorización concedida a su representada
para operar los servicios que estuvo brindando dentro del Aeropuerto. Como ya se le indicara
anteriormente, si lo que pretendía esa empresa, era evitar que se les revocara la autorización
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concedida desde el año 1989 por la Dirección General de Aduanas, debió utilizar los mecanismos
establecidos en la Ley General de Administración Pública y la Ley Reguladora de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa, para tales efectos, y no pretender que por esa situación, se le impida
al Estado que realice obras para renovar su infraestructura, amparada en los lineamientos que el
mismo ordenamiento jurídico ha previsto.
Cabe agregar, que como se expresara en nuestro oficio No. 13038, el encargado de dirigir
la contratación de los servicios de gestión interesada del Aeropuerto, lo fue el Consejo Técnico de
Aviación Civil, mientras que la Institución que eventualmente pudo haberle causado algún
perjuicio a su representada, lo fue la Dirección General de Aduanas, aspecto que sólo podrá
verificarse, mediante los mecanismos legales antes mencionados.
Por esa razón, nuevamente, esta Unidad encuentra que su representada carece de titularidad
de un derecho subjetivo y de un interés legítimo para presentar esta gestión, al amparo del
artículo 28 de nuestra Ley Orgánica por usted alegado, de manera que resulta improcedente entrar
a conocer sobre el fondo del asunto.
Atentamente,
Lic. Elías Delgado Aiza
Sub Director General
Lic. Allan Ugalde Rojas
Fiscalizador Asociado
AUR/mst
Cc:
Despacho del Contralor
Archivo Central
NI: 0725
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