Innovaciones y reformas en el sistema de - unesdoc

lESALC / UNESCO
Instituto Internacional para la Educación Superior
en América Latina y el Caribe
MINISTERIO DE EDUCACIÓN, CIENCIA Y TECNOLOGÍA
DE LA REPÚBLICA ARGENTINA
Secretaría de Políticas Universitarias
LA
EDUCACIÓN
SUPERIOR
EN
ARGENTINA
INNOVACIONES Y REFORMAS
EN EL SISTEMA DE EDUCACIÓN SUPERIOR DE ARGENTINA
Sus Antecedentes, Implementación y Resultados
Eduardo R. Mundet*
"^Abogado especialista en Legislación Universitaria, Ex Director de la O ñ d n a de Sumario de la Universidad
Nacional de Córdoba ( U N C ) y Ex Secretario Académico y Vicedecano de la Facultad de Derecho de la U N C .
Representante argentino ante el Mercosvir Educativo (1993-1999), y Ex Subsecretario de Políticas Univenitarias
del Ministerio de Educación de la Nación (1992-1999). Actual Vicerrector y profesor de la Universidad
Empresarial Siglo 21 y consultor del Ministerio de Educación argentino. Es autor de diversas publicaciones y
participante en eventos universitarios nacionales y extranjeros.
Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de la República Argentina
i
lESALC / U N E S C O
Colección La Educación Superior en Argentina
l E S A L C / U N E S C O - Secretaría de Políticas Universitarias /
Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de la República Argentina
nible" (Conferencia de La Habana, 1996). El logro
de la misión del l E S A L C se alcanza a través de: una
educación superior para u n desarrollo h u m a n o endógeno y sostenible, una transformación de la gestión de la educación superior, asi c o m o en la reformulación de la cooperación internacional.
U n a enseñanza de calidad para todos a lo largo de la
vida, basada en el mérito y la equidad, es la visión
de la U N E S C O para el desarrollo de la educación.
Para lograr esta meta, la U N E S C O busca promover
la educación c o m o derecho fundamental de conformidad con la Declaración Universal de Derechos
H u m a n o s , mejorar la calidad de la educación m e diante la diversLficación de sus contenidos y métodos y la promoción de valores compartidos umversalmente, además de promover la experimentación,
innovación, difusión y utilización compartida de la
información y de las mejores prácticas académicas,
así c o m o el diálogo sobre políticas en materia de
educación. El Instituto Internacional de la U N E S C O para la Educación Superior en América Latina y
el Caribe (lESALC) es el ente encargado de poner en
práctica el programa de la U N E S C O relativo a la
educación superior en América Latina y el Caribe.
El l E S A L C tiene c o m o objetivos promover una cooperación más estrecha entre los Estados Miembros de
la región, sus instituciones y especialistas en el campo de la educación superior; contribuir a mejorar el
conocimiento mutuo de los sistemas de educación
superior de la región con el fin de facilitar su comparación con otras regiones del m u n d o para asistir a su
desarrollo; ayudar a todo Estado Miembro que solicite la cooperación del Instituto a mejorar y desarrollar
sus sistemas e instituciones de educación superior
dentro del proceso de reforma que haya emprendido.
La misión esencial del l E S A L C es contribuir decidida y efectivamente a lograr una transformación proñinda y permanente de la educación superior en
América Latina y el Caribe, afianzando un programa
de trabajo que, entre otros propósitos, procure constítuine en instnmiento para apoyar la gestión del
cambio y las transfoimaciones. Es una instancia que
armoniza, promueve y coordina las iniciativas y demandas generadas por los sistemas de Educación Superior, sus integrantes y los actores vinculados a
ellos, con el fin de establecer el nuevo consenso que
coloque "a las Instituciones de Educación Superior
en una mejor posición para responder a las necesidades presentes y fiíturas del desarrollo h u m a n o soste-
Otras metas incluyen promover y apoyar, en el marco de la integración regional, una mayor movilidad
de profesionales de los establecimientos de educación superior, particularmente en países de menor
desarrollo relativo, con miras a utilizar mejor los recursos humanos y educativos y contribuir a facilitar
una mayorfluidezen el reconocimiento de estudios,
títulos y diplomas de educación superior entre los
países de la región y los de otras partes del m u n d o ;
impulsar mecanismos nacionales y regionales para
fortalecer la calidad de la educación superior por m e dio de procesos de evaluación y acreditación; animar
a la utilización de las nuevas tecnologías de información y de comunicación en las instituciones de edu-
Innovaciones y Reformas en el Sistema de Educación Superior de Argentina I Eduardo R. Mundet
3
lESALC
/
UNESCO
I
Ministerio d e Educación, Ciencia y Tecnología de la República Argentina
cación superior y facilitar en las mismas la creación
de "universidades, laboratorios y bibliotecas virtuales", así c o m o la aeación de redes locales, nacionales
y regionales, que aporten una nueva dimensión al
trabajo de la educación superior en la región.
Por su parte, la Secretaría de Políticas Universitarias
del Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología
de la Argentina comparte esta perspectiva que considera a los actores del sistema de educación superior
c o m o partes activas y protagónicas de las fuerzas públicas y privadas operando sobre la sociedad y c o m o
interlocutores críticos en el diseño de políticas orientadas a su mejoramiento y reíuncionalización.
E n la Argentina, a m á s de una década del inicio de
u n proceso de profundas reformas educativas, estas
políticas tienen c o m o meta prioritaria la reconstrucción del protagonismo de las universidades en las
transformaciones sociales y económicas a través del
mejoramiento sustancial de la calidad, la pertinencia
y la articulación del sistema de educación superior.
E n tanto agentes capaces de gestionar y promover
transformaciones, es preciso que las universidades
reafirmen su tarea de formación de recxirsos h u m a nos de la m á s alta calidad, capacitados para la formación a lo largo de la vida que requiere la sociedad
del conocimiento, contando con currículos actualizados y a cargo de docentes del m á s alto nivel, en
u n ambiente creativo y dotado de equipamiento e
infraestructura modernos. Para dar fimdamento a estos criterios resulta prioritario considerar la pertinencia de las acciones univenitarias con referencia al
contexto social y económico de las áreas y regiones
en las que se encuentran insertas. Esto implica que
las instancias centrales y las universidades consideren
especialmente la pertinencia de las carreras y las capacidades de cooperación y complementación entre
instituciones así c o m o las posibilidades de inserción
laboral de sus graduados. C o n esta finalidad el Esta-
4
Eduardo R. Mundet
do procura, a través de programas específicos, proveer al sistema universitario de información confiable y oportunidades concretas para mejorar su articulación con el m u n d o del trabajo, los mercados, la
administración pública, el desarrollo endógeno de
los territorios y las políticas de inclusión social. Finalmente, el factor sinergético que puede garantizar
la eficacia de los procesos mencionados es la articulación tanto entre las instituciones de educación superior c o m o entre la escuela media y las universidades. La diversidad de situaciones regionales e institucionales hace imprescindible que emerja la creatividad de los miembros de la comunidad académica y
de sus órganos de gestión proponiendo soluciones
creativas e innovadoras, en tanto el objetivo explícito de esta política a nivel nacional es generar mecanismos mediante los cuales las instituciones puedan
acordar programas, tramos, ciclos, que permitan facilitar a los alumnos el tránsito por el sistema de educación superior e impactar positivamente en el mejoramiento general de la calidad de la enseñanza.
El concepto de pertinencia en la educación superior
se encuentra, entonces, en la base conceptual de las
políticas actualmente desplegadas desde la S P U . Este concepto supone una interacción dinámica entre
las universidades y los actores de la sociedad, dándole u n sentido efectivamente crítico y estratégico a
los procesos de construcción del conocimiento. E n
su origen y en su esencia, esta idea es producto de la
reflexión de quienes piensan a la educación superior
desde los principios democráticos y desde u n criterio de fiíerte compromiso social de la universidad.
Desde esta perspectiva, la integración de las universidades en los entramados de actores para el desarrollo asume una importancia central en razón de su
potencial de creación y transferencia de conocimiento, u n activo clave para la innovación y el desempeño socioeconómico de las regiones y los territorios. Ya en 1918 los universitarios reformistas po-
I Innovaciones y Reformas en el Sistenna de Educación Superior de Argentina
Ministerio d e Educación, Ciencia y Tecnología de la República Argentina
nían el acento en el compromiso de la universidad
frente a los problemas de la sociedad. A lo largo del
tiempo, este principio político se tradujo en acciones y proyectos en el c a m p o de la extensión universitaria. D e allí que los lazos de interacción entre las
universidades y sus entornos sociales existan pero
deban proñmdizarse en términos de capital social y
confomiación de redes de actores para el desarrollo.
Compartiendo principios y a la vez ejerciendo su
autonomía, las universidades precisan profundizar
sus relaciones con los sectores socioproductivos, intensificando lazos institucionales y promoviendo acciones de transferencia de conocimiento, avaladas
por importantes antecedentes de impacto económico y social. El conjunto de iniciativas puestas en
marcha por la S P U en este sentido ponen de manifiesto una clara orientación de la pob'tica universitaria, reforzando una visión integral acerca de la misión central de la universidad y la necesidad de fortalecer los procesos de construcción y aplicación crítica del conocimiento. Desde esta posición, la universidad afirma su autonomía valorizando su rol activo en los procesos de desarrollo nacional.
Dentro del marco institucional ofrecido por el lES A L C , y con base en los principios de la Declaración Mundial y el M a r c o de Acción Prioritaria para
el cambio y el Desarrollo de la Educación Superior
aprobados en 1998 por la Conferencia Mundial de
Educación Superior ( C M E S ) de la U N E S C O , numerosas investigaciones y experiencias se han producido en el ámbito mundial para introducir reformas iimovadoras y eficaces, tanto en las instituciones c o m o en los sistemas de educación superior.
Numerosos son también los especialistas que, en
los últimos años, han analizado esta temática, y
existe u n gran n ú m e r o de publicaciones al respecto.
Considerando que la información es en la actualidad uno de los elementos esenciales para la toma
I
lESALC /
UNESCO
de decisiones, el l E S A L C ha incluido entre sus
prioridades facilitar el acceso a la información relacionada a este nivel educativo en América Latina y
el Caribe, al igual que a temas directamente vinculados a su quehacer. Para ello, se utilizan las ventajas que ofrecen las nuevas tecnologías de información y, a través de su página W e b , el l E S A L C implemento en junio del 2001 el programa del Observatorio de la Educación Superior en América Latina
y el Caribe, el cual incluye componentes de investigación, intercambio y difusión, y que ha promovido en cada uno de los países y subregiones del continente la realización de diversos informes nacionales y estudios temáticos sobre diferentes aspectos de
la Educación Superior, además de la diñisión a través de u n Boletín Digital que ofrece u n panorama
de las principales noticias y de los debates relevantes que se producen sobre este nivel educativo.
Esta visión de conjunto permite a aquellos especialistas interesados en proñmdizar en los aspectos más
trascendentales de la problemática de este nivel educativo, identificar además los países, instituciones e
individuos que están comprometidos con las transformaciones y el desarrollo de la educación superior.
Los informes nacionales y los estudios temáticos tienen c o m o objetivo profimdizar en la problemática
de este nivel educativo en el ámbito nacional y regional, así c o m o producir un flujo de reflexión e intercambio sobre las distintas experiencias, problemáticas y acciones concretas a las que se ve confrontada
la comunidad -académica, civil y gubernamental- en
distintos países, contribuyendo así al observatorio sobre la evolución de la situación regional e internacional. Este trabajo de investigación se está llevando a
cabo en estrecha colaboración con los gobiernos, a
través de los organismos centrales responsables de
ese nivel educativo en todos los países de la región,
las asociaciones nacionales, subregionales y regíona-
Innovaciones y Reformas en el Sistema de Educación Superior de Argentina I EtUutrdo R. Mundet
5
lESALC /
UNESCO
I
Ministerio d e Educación, Ciencia y Tecnología de la República Argentina
les de univenidades, centros de investigación especializados y expertos en la materia.
Los análisis sectoriales y nacionales de la situación y
perspectivas de la educación superior son a su vez el
insumo ñ m d a m e n t a l para la realización de estudios
regionales comparativos que complementan los enfoques nacionales. Los resultados de los grupos de
investigación se diñinden luego a la comunidad académica en su conjunto, a los gobiernos, a los sectores productivos públicos y privados y a los demás actores sociales interesados en esta temática.
Es en este contexto que se enmarca la siguiente serie de
estudios que el l E S A L C está editando junto con el M i nisterio de Educación, Ciencia y Tecnología de la Argentina. C o m o resultado de u n convenio suscrito entre
ambas instituciones, con el fin de profimdizar en el conocimiento de la educación superior en Argentina, se
presentan en esta colección los siguientes títulos:
1- La educación superior en la Argentina.
Por Norberto Fernández Lamarra.
2- Diagnóstico y perspectivas de los estudios de posgrado en Argentina. Por CynthiaJeppesen, Algandra Nehony Victoria Guerrini.
Claudio R a m a
Director del lESALC
6
3- Evaluación y acreditación en la educación superior Argentina. Por Norberto Fernández Lamarra.
4- Iimovadones y reformas en el sistema de educación
superior de Argentina. Sus antecedentes, implementación y resultados. Por Eduardo K. Mundet.
5- La legislación sobre educación superior en Argentina. Entre mpturas, continuidades y transformaciones. Por Eduardo Sánchez Martínez.
6- La formación docente en la República Argentina.
Por Osear Cámpoli.
7- Situación presente y perspectivas de desarrollo de
los programas de educación superior virtual en
Argentina. Por María Teresa Lugo y
Mariana Vera Rossi.
8- Nuevos proveedores de educación superior en Argentina y Brasil. Por Carlos Marquis.
9- Informe sobre la situación y perspectivas de las
editoriales universitarias en Argentina. Por Leandro de Sagastizábal.
10- Los géneros en la educación superior en la R e p ú blica Argentina. Análisis estadístico.
Por Celina Curti.
11- Situación de la educación superior indígena: inform e nacional de Argentina. Por Carlos A . Mundt.
12- La educación superior n o universitaria en Argentina. Por María Angélica Sabatier.
Juan Carlos Pugliese
Secretario de Políticas Universitarias
Ministerio de Educación, Ciencia y Tècnohgfa
de la República Argentina
Eduardo R. Mundet I Innovaciones y Reformas en el Sistema de Educación Superior de Argentina
CONTENIDOS
1. Aclaraciones previas
15
2. A l g u n a s precisiones generales
16
2.1. Las etapas del cambio
16
A ) Primera Etapa
16
B) S e g u n d a Etapa
17
C) Tercera Etapa
17
D) Cuarta Etapa
18
E) Quinta Etapa
18
F) Sexta Etapa
18
G) Séptima etapa
18
2.2. La Ley d e Educación Superior
20
A ) E ! Proceso d e Conformación d e la nueva ley
20
6} Las características y los grandes ejes d e LES
21
a) Su estructura
21
b) Sus grandes ejes
22
-La responsabilidad indelegable del Estadio e n la prestación
del Servicio de Educación Superior d e carácter público
22
-El reconocimiento d e la Educación Superior n o Universitaria
22
-La articulación del Sistema d e Educación Superior
22
-La Introducción d e la figura del colegio Universitario
22
-La A u t o n o m í a Universitaria
-El régimen d e títulos
22
-
22
-Los procesos d e evaluación y acreditación
22
-La creación y autorización d e Instituciones Universitarias
23
-El Gobierno y coordinación del Sistema Universitario
23
C) La adecuación de los Estatutos Universitarios
23
D) El Proceso de reglamentación de la LES
23
a) Evaluación y acreditación
23
b) Universidades privadas
23
c) Colegios Universitarios
23
d) Entidades privadas de acreditación y evaluación
23
e) Educación a distancia
24
f) Incentivo al docente-investigador
24
g) Posgrados
h) Reconocimiento oficial d e títulos
24
24
i) Infracciones
j) Planificación Regional
24
24
k) Créditos y becas
I) R é g i m e n Laboral
24
24
II) Hospitales Universitarios
m ) Legalización d e títulos universitarios
n) Homologación d e Títulos extranjeros
ñ) FOMEC
o) Oferta educativa fuera d e la región
p) Aprobación d e los documentos requeridos por el Art. para la carrera
24
24
24
24
25
d e Medicina e Ingenierías
E) El funcionamiento del Consejo d e Universidades
F) La CONEAU
2.3. La metodología expositiva
25
25
25
25
3 . Los c a m b i o s producidos e n el Sistema Universitario
3.1. Cambios producidos en la Estructura del Sistema
3.1.1. Instituciones d e Educación Superior n o Universitarias
3.1.2. Instituciones d e Educación Superior Universitarias
A ) Universidades e Institutos Universitarios
B) Instituciones nacionales, provinciales y privadas
Q M o d e l o s Diferenciados
D ) Institutos Universitarios Nacionales
25
25
26
27
27
28
29
29
3.2. C a m b i o s e n los Ó r g a n o s d e conducción
3.2.1. Secretaría d e Políticas Universitarias
3.2.2. Consejo Interuniversitario Nacional
3.2.3. Consejo d e Rectores d e Universidades Privadas
3.2.4. Consejos Regionales d e Planificación d e la ES
3.2.5. Consejo d e Universidades
29
29
29
29
30
30
4 . Los c a m b i o s q u e inciden e n las instituciones
4.1. C a m b i o s q u e alcanzan a todas las Instituciones
4.1.1. A u t o n o m í a Universitaria
4.1.2. Régimen d e Títulos
4 . 1 . 3 . Procesos d e acreditación y evaluación
4.1.4. Incentivo al docente-investigador
4.1.5. Mecanismos d e Información
32
32
32
35
41
41
42
4.1.6. Educación a distancia
4.1.7. Becas y Créditos Estudiantiles
4.1.8. FEIVIEC
43
44
44
4.1.9. CONEAU
44
4.1.10. Acreditadoras Privadas
45
4.2. Cambios q u e alcanzan a cada Institución
45
4.2.1. Cambios producidos en el régimen legal de Instituciones Universitarias Nacionales . 45
A) La creación
45
B) El Funcionamiento
45
C) El Gobierno
46
D) El régimen financiero
47
4.2.2. Cambios producidos en el régimen legal de Instituciones Universitarias Privadas .. .48
A ) Sus antecedentes
48
B) El régimen actual
48
4.2.3. Cambios producidos en el régimen legal d e Instituciones Universitarias Provinciales 50
A) Sus antecedentes
50
B) El régimen actual
50
5. Hacia u n a cultura d e la evaluación
6. La acreditación regional d e carreras universitarias
6.1.
6.2.
6.3.
6.4.
6.5.
6.6.
6.7.
Presentación del tema
Los antecedentes en el Mercosur
El d o c u m e n t o aprobado
Aspectos fundamentales del m e m o r a n d u m d e entendimiento
Los trabajos previos
Los trabajos d e la Comisión
Conclusión
7. U n a reflexión final
50
51
51
54
55
58
59
59
59
60
Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de la República Argentina
i
lESALC /
UNESCO
Resumen Ejecutivo
En el presente infonne ejecutivo se ha seguido la
numeración que los temas tienen en el trabajo principal a los efectos de ñcilitar su consulta.
3.
Los c a m b i o s producidos
en el Sistema Universitario:
3.1.
Cambios producidos
en la Estructura del Sistema
3.1.1. Instituciones de Educación
Superior no Universitarias
Se destaca c o m o positivo el hecho de que por primera vez se legisle en u n cuerpo unitario sobre toda
la Educación Superior, distinguiéndose el Subsistem a de Educación Superior no Univenitario del de
Educación Superior Universitaria. Asimismo resulta
un avance en la legislación la incorporación de normas que regulen, aunque en forma m u y genérica, la
articulación de las distintas instituciones del sistema.
Se crea la categoría de Colegios Universitarios com o una insritución Terciaria de mayor Jerarquía. Se
reconoce c o m o positivo la vinculación de estas instituciones con una universidad. C o m o aspecto negativo en esta reforma se destaca el hecho de que el
otorgamiento de la categoría se realice en cada jurisdicción en forma descentralizada.
3.1.2. Cambios en las Instituciones
de Educación Superior Universitaria:
Se considera c o m o una modiñcación positiva la
metodología de regular los tres categorías (nacional, provincial y privado) en u n cuerpo legal úni-
co, con normas comunes a todas y disposiciones
especiales para cada ima de ellas. También constituye u n acierto la posibilidad que acuerda la ley
de que se autorice la creación y el funcionamiento
de otras modalidades de organización universitaria, distintas de los tres tipos clásicos que regula,
que respondan a modelos diferenciados de diseño
y de organización institucional y de metodología
pedagógica. Constituye u n aspecto negativo de la
reforma la distinción que se hace entre Institutos
Universitarios y Universidades según la oferta sea
unitaria o múltiple, por la conñisión que ello introduce.
3.3. Cambios en los órganos d e conducción:
Resulta positiva la creación de una estructura importante dentro del Ministerio de Educación destinada a la Educación Superior. Es destacable también el intento de incentivar la articulación horizontal c o m o vertical del sistema educativa que se
pretende con la creación de los Consejos Regionales de Planificación de la Educación Superior y
los progresos obtenidos, en este aspecto, desde
una perspectiva intelectual, al haberse avanzado
en defmiciones importantes. C o m o aspecto negativo se destaca la falta de resultados prácticos con
respecto a la articulación. Se estima c o m o la m o diñcación m á s importante introducida en los órganos de conducción del sistema, la creación del
Consejo de Universidades, especialmente por su
integración y funciones. Se apunta c o m o aspecto
negativo la poca frecuencia en la convocatoria
del cuerpo.
innovaciones y Reformas en el Sistema de Educación Superior de Argentina I Eduardo R. Mundet 11
lESALC / U N E S C O
I
Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de la República Argentina
4.
Los c a m b i o s q u e inciden
en las Universidades:
4.1.
Cambios que alcanzan
a todas las Instituciones:
4.1.1. La Autonomía:
Estimamos que la autonomía universitaria contiene
en el sistema una regulación adecuada. Se destaca
c o m o positivo el hecho de hacer extensiva la misma
a las instituciones universitarias privadas. Se considera que entre la legislación, la jurisprudencia, la doctrina y los integrantes del sistema se ha logrado u n
equilibrio razonable entre el principio de autonomía
univenitaiia, la debida integración y coordinación
del sistema y el interés publico. Restaría proflindizar
los mecanismos de coordinación entre las distintas
instituciones, ya que en muchos aspectos existe u n
exagerado individualismo o aislamiento entre ellas.
4.1.2. El régimen de títulos:
Se considera una modificación m u y importante introducida en el sistema la referida al régimen de títulos al lograse también u n razonable equilibrio entre
la autonomía de las instituciones para definir con libertad los aspectos salientes de la oferta educativa
que producen y el interés de la comunidad respecto
de aquellas profesiones cuyo ejercicio puede generar
riesgo social. El condicionamiento impuesto a las carreras que habilitan para esas profesiones constituye
asimismo u n mecanismo novedoso que debería garantizar la debida formación de los profesionales. Se
advierten las dificultades que resultan para la aplicación de u n sistema que n o tiene antecedentes, pero
se estima que con el tiempo ellas serán superadas.
4.1.3.- Los Procesos de Evaluación y Acreditación:
Se considera c o m o altamente positivo la incorporación en el sistema universitario de diversos procesos
de evaluación y acreditación. Se advierte que esos
sistemas están en franco proceso de ajuste y perfeccionamiento, con las dificultades propias de todo
proceso de transición.
4.1.4. Incentivos a los docentes investigadores:
Se comprobaron dificultades en el ñincionamiento
que en la actualidad se estiman superadas. Se considera que este sistema producirá importantes efectos
en el sistema en materia de formación de recursos
h u m a n o s en investigación y complementarán la
formación de los docentes.
4.1.5. IVIecanismos de información:
Puede afirmarse que los mecanismos de información de la Secretaría han alcanzado en la actualidad
un grado de perfeccionamiento adecuado y están
rindiendo frutos apreciables. Se destaca c o m o negativo la imprecisión de algunos datos por defectos
en el mecanismo de recepción y recolección.
4.1.6. Educación a distancia:
Se consideran altamente positivas las acciones que
se están llevando en el último año tendientes a introducir reglamentaciones e instructivos ágiles y
modernos que facilitarán el crecimiento de la m o dalidad a distancia.
4.1.7. Becas y Créditos Estudiantiles:
Importa una experiencia interesante el mecanismo
empleado para su adjudicación, que puede servir de
modelo para las universidades por su objetividad,
transparencia y justicia.
4.1.8. FOMEC:
Este programa introdujo en el sistema una práctica
m u y interesante de adjudicación de fondos mediante
mecanismos que garantizaban especialmente la pertinencia de las decisiones. Contribuyó al mejoramiento de muchas Instituciones y especialmente a incentivar la formación de equipos especializados en la pre-
12 Eduardo R. Mundet I Innovaciones y Reformas en el Sistema de Educación Superior de Argentina
Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de la República Argentina I
paración de proyectos de inversión. Resulta lamentable que agotado el crédito del organismo internacional no se prevean partidas que permitan su continuidad, desaprovechándose una interesante experiencia.
4.1.9. CONEAU:
La creación de este órgano evaluador constituye
también todo un acierto de la legislación. Su funciones de evaluación y acreditación que alcanzan a
diversas situaciones, contribuyen a generar valiosas
herramientas para el cambio. E n el caso de la acreditación de algunas carreras de grado importan una
garantíafrentea los particulares y en el de las carreras de posgrado prestigian la oferta del sector. Se
han advertido las dificultades propias de la puesta
en marcha de un sistema tan complejo,
4.1.10. Acreditadoras Privadas:
N o existe aún experiencia al respecto ya que recientemente se autorizó la primera acreditadora privada
y aún no ha comenzado a funcionar. D e todas m a neras la iniciativo es interesante.
4.2.
Cambios que alcanzan a cada institución:
4.2.1. Cambios producidos en el régimen legal d e
las Instituciones Universitarias Nacionales:
Se considera u n avance en el sistema la exigencia de
que los proyectos de ley de creación de nuevas universidades deban contar con un plan de factibilidades, previsión del crédito presupuestario correspondiente e informe previo del C I N . Se destaca c o m o
negativo el hecho de que recientemente se crearan
dos universidades en violación de esta norma, m e diante decreto. Se considera también c o m o una
modificación m u y importante la Umitación de que
las nuevas universidades nacionales creadas por ley
no puedan comenzar sus actividades hasta que la
C O N E A U n o emita dictamen favorable del proyecto institucional que debe preparar u n rector organi-
lESALC /
UNESCO
zador. E n cuanto al gobierno se destaca la exigencia
de que en los cuerpos colegiados el claustro docente tenga la mayor representación relativa que n o
podrá ser inferior al cincuenta por ciento del total
de sus miembros. Es lamentable n o se haya dispuesto la elección directa de los órganos unipersonales,
mecanismo m u c h o más transparente que el de colegio electoral que se utiliza normalmente. Respecto
al régimen fmanciero se destaca la metodología de
aprobación de presupuestos globales a cada universidad, metodología que facilita su adecuación periódica para hacer más efectiva su ejecución y los esfuerzos por lograr formulas objetivas de distribución; c o m o aspecto negativo se apunta el hecho de
n o haberlo logrado hasta el presente.
4.2.2. Cambios producidos en el régimen legal d e
las Instituciones Universitarias Privadas.:
• La evaluación que efectúa la C O N E A U de los
proyectos de nuevas universidades privadas ha
funcionado eficientemente,
• Por el contrario consideramos que el período de
seguimiento previsto en la etapa de autorización
provisoria n o ha dado los frutos peneguido por
el hecho de que el período de u n año entre u n
informe y otro es insuficiente para que se c u m plan todas las etapas necesarias para lograr el crecimiento adecuado de la institución.
• Respecto a la última etapa, aquella que decide el
paso a la plena autonomía de la institución, n o
existe una experiencia m u y desarrollada ya que en
la actualidad sólo se ha concluido pocos trámites.
4.2.3. Cambios producidos en el régimen legal de
las Instituciones Universitarias Provinciales:
Existe poco interés en esta categoría. Se observa la
falta de una reglamentación del proceso de reconocimiento que prevé la ley. Se sugiere u n régimen de
autorización controlada similar a las nacionales y
privadas durante u n tiempo.
Innovaciones y Refornnas en el Sistenna de Educación Superior de Argentina I Eduardo R. Mundet 13
lESALC / U N E S C O
5.
I
Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de la República Argentina
Evaluación:
6.
La acreditación regional d e
carreras universitarias:
5.1.
Hacia una cultura d e la evaluación:
Se advierte c o m o positivo que el sistema y sus integrantes han avanzado hacia una verdadera cultura
de la evaluación, superando las resistencias que originariamente se tenían respecto a estos mecanism o s . Se destaca asimismo el alto grado de perfeccionamiento que se esta logrando en esos proceso.
Se destaca c o m o m u y importante la experiencia de
acreditación de carreras a nivel regional por que
ello suministraría u n mecanismo excelente para la
homologación de títulos extranjeros y por el paso
positivo en el logro de la excelencia, al analizarse
por varios países estándares de calidad.
14 Eduardo R. Mundet i Innovaciones y Reformas en el Sistema de Educación Superior de Argentina
Ministerio d e Educación, Ciencia y Tecnología d e la República Argentina
I
lESALC /
UNESCO
INFORME
Aclaraciones previas:
El presente trabajo, e n c o m e n d a d o por el l E S A L C
para su Observatorio de la Educación Superior en
América Latina y el Caribe, se propone destacar
las principales reformas introducidas en el sistema
universitario argentino -especialmente las ocurridas en los últimos años- y los resultados y efectos
producidos por tales reformas, distinguiendo fortalezas y debilidades. C r e e m o s que este objetivo
n o se cumple, o por lo m e n o s su resultado es de
escaso interés práctico, si el análisis se limita a
efectuar una mera descripción o catalogo de los
cambios producidos. U n análisis verdaderamente
provechoso debe suministrar: a) La situación previa a los cambios; b) El grado y tipo de dificultades y resistencias al m i s m o ; c) Los pasos que paulatinamente se fueron dando para el acercamiento
a las medidas que produjeron los cambios; d) Los
mecanismos legales o de hecho que impusieron
los cambios; e) Las medidas y mecanismos utilizados para la implementación de los factores de
cambio; f) Las dificultades para llevarlas a la práctica; g) El avance paulatino. Recién entonces estaremos en condiciones de evaluar los resultados.
Por ello la metodología empleada será la de analizar la situación actual a la luz de todo el camino
que llevó a la m i s m a .
E n la tarea que nos h e m o s propuestos, transitarem o s , en algunos casos, por aspectos, antecedentes y
temáticas que ya han sido abordadas en otros trabajos realizados en el marco del Observatorio del lES A L C , ello se justificará porque la manera de abordarlos será diferente. D e tal forma el enfoque contribuirá a complementar aquellos valiosos análisis.
Limitaremos la consideración de antecedentes a
aquellos inmediatos que incidan en los cambios.
Omitiremos efectuar estudios estadísticos, porque
esta tarea ya ha sido efectuada y constituye aspectos
m u y puntuales que n o resultan necesarios para
nuestro método. E n el análisis que efectuaremos
nos detendremos especialmente en algunos aspectos
c o m o la autonomía^; las llamadas carreras de riesgo^ y la experiencia de evaluación regional de carreras^. Omitiremos algunas otras modificaciones o
novedades de m e n o r importancia.
E n el presente trabajo volcaremos una experiencia
de vida, lo que resulta s u m a m e n t e útil, pero requiere la aclaración honesta de que por ello no somos testigo imparcial de esos cambios. N o obstante
procuraremos m a n e j a m o s con el mayor grado de
objetividad posible.
1 Ello es asi porque fiíe el punto mis cuestionado y que mayores conflictos produjo y produce, atento a que necesariamente
las medidas que pretenden producir modificaciones o impactos en un sistema de educación superior limitan la autonomía.
2 Por que este aspecto constituye toda una novedad en los sistemas universitarios
3 Por que, a la pai de importa también una novedad por sus particularidades, adquiere especial relevancia en un trabajo destinado a un foro de análisis regional
Innovaciones y Reformas en el Sistema de Educación Superior de Argentina I Eduardo H. Mm¡¿et
15
lESALC / U N E S C O
2.
I
Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de la República Argentina
A l g u n a s precisiones generales:
Para ñcilitar el método expositivo, mejorar la c o m prensión de los aspectos puntuales que constituirán
la parte medular de este trabajo y poder ubicar esos
aspectos en u n contexto global, resulta conveniente
efectuar algunas precisiones generales. Por ello en
este Capítulo, que pretende ser Introductorio, intentaremos: 1) Distinguir algunas etapas en el proceso de cambio que nos permitirá ubicamos luego
en los distintos tratamientos particulares y 2) Efectuar u n análisis genérico de la norma legal que dio
sustento a los principales cambios, por incidir las
consideraciones que aquí haremos en todos los
cambios que luego se abordarán.
2.1. Las etapas del cambio:
E n el camino que llevo a los cambios que detectam o s en la última década p o d e m o s distinguir, con
u n cierto grado de arbitrariedad, siete etapas, cuya
presentación general hacemos seguidamente, sin
perjuicio que en el análisis de cada uno de los factores de cambio volvamos a ellas en forma m á s
específica.
Primera Etapa: Q u e podemos ubicar entre diciembre de 1983, cuando el país recupera la democracia,
y mediados de 1989 cuando asume una nueva administración en el área de educación superior.
Afines de 1983, con el advenimiento de la d e m o cracia, el sistema universitario salía por íín de una
de sus más trágicos períodos, donde las libertades
individuales se vieron seriamente limitadas e incluso totalmente avasalladas. Esto generó u n clima de
gran sensibilidad en estudiantes, docentes y autoridades que produjeronfiaertesreacciones contra
cualquier medida o política que contuviera algún
grado de restricción. Ello llevó a cuestionar o impedir medidas de mero ordenamiento, necesarias para
producir el adecuado funcionamiento de las instituciones. C o m o ocurre en estos casos, en los que de
u n excesivo lunitacionismo se pasó a u n exagerado
grado de manejo de las libertades, se generó un período inevitable, nosotros diríamos necesario, pero
que dejó algunas secuelas que aún se advierten.
La más grave de ellas fiíe pasar, sin u n período de
transición o adecuación, planificadamente, de u n
sistema de ingreso limitado, a u n ingreso irrestricto. E n m u c h o casos, especialmente en carreras tradicionales, las instituciones universitarias n o se encontraban en condiciones de afrontar u n ingreso
masivo. N o les era posible adecuar en sólo un par
de meses sus sistemas de enseñanza a un crecimiento que multiplicaba al infmito el número de
ingresantes. U n ejemplo -que vivimos penonalmente- nos da una idea aproximada del problema:
La Facultad de Derecho de Córdoba, que hasta el
ingreso 1983 tenia adecuada sus estructuras para recibir aproximadamente 300 estudiantes, debió admitir en la cohorte de 1984 m á s de 4.000. Los sistemas de enseñanza explotaron. El problema n o
era sólo presupuestario -que lo fiíe- ya que, además
de contar con las instalacionesfísicasnecesarias para u n cambio tan sustancial, así c o m o con el personal de apoyo docente, laboratorios, bibliotecas, sistemas de control y registro, etc. -aspectos que tal
vez podían apaliarse con u n m a y o r presupuesto,
que n o tuvieron- era necesario incorporar docentes
en u n número que el sistema n o estaba en condiciones de suministrar.
La falta de aulas y docentes obUgó a recurrir en m u chos casos a modificaciones sustanciales en los planes de estudio o en los sistemas de enseñanza, con
grave perjuicio para la calidad de la enseñanza. El
problema que producía el ingreso masivo que en
1984 complicó los primeros cursos de muchas carreras, continuó creciendo en los años siguientes a
medida que la cohorte ascendía.
E n lo institucional, el mayor problema que enfrentaba el sector era el tránsito de una universidad organizada por un gobierno militar a una universidad
autónoma y democrática. A los fines de organizar
16 Eduardo R. Mundet I Innovaciones y Reformas en el Sistema de Educación Superior de Argentina
Ministerio d e Educación, Ciencia y Tecnología d e la República Argentina
ese tránsito fiíe necesario intervenir a todas las instituciones universitarias nacionales mediante el D e creto 154/83.
A mediados de 1984 el Congreso de la Nación dictó
la ley 23.068, la que, c o m o lo explicaremos más
adelante, n o fiíe una verdadera ley universitaria, sin o una ley de "normalización", y cuatro años después dictó la ley 23.569 -que también sé auto calificó de transitoria "hasta tanto se dicte la correspondiente ley universitaria".
Esta ley reglamentaba el régimenfinancierode las
Universidades nacionalei imponiendo serias limitaciones al manejo de los fondos. A m b a s normas, a
pesar de su transitoriedad,ftieronderogadas recién
en 1995 por la ley 24.521. Rescatamos c o m o positivo en este período la normalización de las universidades nacionales, lo que se logró cuando se concursó el cincuenta por ciento de los cargos docentes,
permitiéndose así que las autoridadesfíieranelectas
por claustros representativos.
Se destaca c o m o negativo en el período, la falta de
una transición ordenada en el régimen de ingreso; la
carencia de u n régimen jurídico querigieraal sistem a en su conjunto; cierto manejo político en la
conformación de los órganos de gobierno de las universidades y una poL'tica presupuestaria restrictiva,
situación que se agudizó por una reglamentación
m u yrígidadel manejo presupuestario y un agudo
proceso inflacionario haciafinalesdel período.
Segunda Etapa: Q u e la situamos desde mediados
de 1989 -fecha en que asume el gobierno peronista
de Carlos M e n e m - hasta los primeros meses de
1993 - fecha en que se crea la Secretaría de Políticas
Universitarias-. Esta etapa se destaca más por acciones relacionadas con la educación n o universitaria.
D o s hechos resaltan en este período: U n a política
de descentralización de la educación media y superior n o universitaria que se concreta con el traspaso
de todas las instituciones de este nivel que dependían de la nación, a las jurisdicciones provinciales y
I
lESALC
/
UNESCO
al Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y todo
el proceso que llevó a la sanción de la Ley Federal
de Educación 24.195 en abril de 1993, que debe
considerarse c o m o u n hito importante en la Educación Argentina, del que participaron muchos sectores, teniendo u n principal protagonismo la propia
Cámara de Diputados.
E n lo que respecta al sector universitario, sólo puede destacarse u n cambio fiíndamental en los mecanismos presupuestarios de las universidades nacionales. Hasta la sanción de la ley de presupuesto para 1992, los presupuestos de las universidades, con
especificación de los gastos e inversiones, remanentes, recursos propios y uso del crédito era aprobado
en detalle por la Ley General de Presupuesto, por
lo que las instituciones sólo podían reordenar y
ajustar sus presupuestos a nivel de inciso, lo que
tomaba aJ sistema m u y rígido, impidiendo reacomodamientos que posibilitando u n uso más racional de los dineros públicos. A partir de 1992 se
aprobaron sumas globales para cada universidad,
siendo responsabilidad de estas su distribución y
reajuste durante el período.
Principalmente el período merece dos observaciones negativas: La primera esta constituida por la carencia dentro del Ministerio de Educación de una
estructura importante que se encargará de la política universitaria. E n gran parte del período sólo existió una Dirección Nacional destinada principalmente al control y seguimiento de las Universidades Privadas. Casi alfinaldel período se creó una Subsecretaría de Estado.
La otra observación negativa que merece esta gestión es la autorización de u n considerable número
de universidades privadas, sin u n criterio que determinara la aceptación de algunos proyectos y el rechazo de otros.
Tercera Etapa: Este período, que lo fijamos entre
principios de 1993 y agosto de 1995 -sanción de la
L E S - puede considerarse la cuna de los principales
Innovaciones y Reformas en el Sistenna de Educación Superior de Argentina I Eduardo R. Mundet
17
lESALC
/ UNESCO
I
Ministerio d e Educación, Ciencia y Tecnología d e la República Argentina
cambios que luego se concretarían en la Ley de
namiento pleno de la C O N E A U y del Consejo de
Educación Superior. (Zomo veremos en el análisis
Universidades, la proñmdización de la actividad de
concreto de cada uno de esos cambios, es en este
los C E P R E S ; u n ágil y transparente mecanismo de
período donde ellos se gestaron, se iniciaron expe-
adjudicación de recursos extemos y control y segui-
riencias pilotos, se superaron las resistencias y se ge-
miento de su ejecución, la consolidación del siste-
neró, en muchos casos, una verdadera cultura de
m a de incentivos al docente investigador, serios es-
procesos que hasta ese m o m e n t o n o sólo eran ex-
ñietzos para lograr una distribución racional del
traños, sino incluso resistidos.
presupuesto universitario; la incorporación de la ca-
C o m o es de esperar en todo período de cambios flie
nera de medicina dentro del régimen del artículo
también una etapa defiíertemovilización de los sec-
43 de la ley. También se advierte en el período la
tores universitarios, especialmente en lo que consti-
generación de algunas nuevas iniciativas c o m o la
tuyó el proceso de discusión y sanción de la Ley de
puesta en marcha de u n programa P R E S N U .
Educación Superior. Por ser las políticas implemen-
Sexta Etapa: Esta etapa se inicia con una nueva
tadas en este período y los dos siguientes los que
gestión de gobierno, que después de diez años
principalmente analizaremos en detalle, sus fortale-
cambiaba de signo político, y concluye con el in-
zas y debilidades se destacarán en esa oportunidad.
greso de otra gestión luego de los sucesos que pro-
Cuarta Etapa: A este período -que podríamos limi-
vocaron la caída del gobierno. Es u n corto período
tarlo en forma m u y arbitraría entre agosto de 1995,
-que va de diciembre de 1999 a diciembre de
fecha de sanción de la L E S y agosto del año si-
2000- en el que, c o m o ocurre cuando el cambio de
guiente, cuando comienza a fimcionar la Comisión
las administraciones y de los funcionarios es total,
Nacional de Evaluación y Acreditación- se destaca
se ve consumida en parte por las dificultades que
por los esfvierzos y acciones destinadas a poner en
plantea la nueva gestión. Así su primera parte se
marcha la ley que recién se sancionaba.
encontró limitada por la necesaria ubicación y su
D o s aspectos fueron especialmente conflictivos: La
última parte por el desgaste del gobierno en gene-
constitucionalidad de la propia ley que fue reitera-
ral que llevó a su caída.
damente cuestionada ante los Tribunales de todo el
e puede destacar especialmente en este período el
país y la adecuación de los estatutos de cada univer-
interés puesto para lograr la articulación del sistema
sidad a las disposiciones del nuevo marco legal.
de educación superior
C o m o lo destacaremos en su oportunidad, pensa-
C o m o debiUdad se puede apuntar el hecho de que
mos que estos conflictos n o sólo no debilitaron el
muchos de los programas implementados en la ges-
nuevo régimen, sino que, por el contrario, contribu-
tión anterior experimentaron u n notorio debilita-
yeron a consolidarlo definitivamente, en u n período
miento.
m u c h o más corto que el previsible en estos casos.
Séptima Etapa: Esta es una etapa también corta,
Quinta Etapa: A esta -que ubicamos entre agosto
que llega hasta el presente'', que además contó en
de 1996 y diciembre de 1999- podríamos conside-
su contra con el hecho de tratarse de una adminis-
rarla c o m o la etapa de consolidación de los prínci-
tración de transición. N o obstante ello se pueden
pales cambios. Se destaca en este período el fiíncio-
destacar algunos logros importantes. E n general se
4 Cuando decimos presente nos referimos a la fedia de preparación de este trabajo, 30 de mayo de 2003. Precisamente en este
m o m e n t o se está iniciando una nueva etapa con la asunción de un nuevo presidente. D e todas maneras en el área universitaria ha
sido confirmado el Secretario lo que hace presumir que se continuará proíimdizando las políticas destacadas en la séptima etapa.
18
Eduardo R. Mundet
I Innovaciones y Reformas en el Sistema de Educación Superior de Argentina
Ministerio d e Educación, Ciencia y Tecnología d e la República Argentina
reactivaron y reforzaron los principales cambios
introducidos en el sistema. Puntualmente podem o s destacar los siguientes avances logrados en ese
corto período :5
• Defensa del presupuesto universitario nacional incrementado y c o m p r o m i s o de mantenerlo avanzando en la asignación de fondos conforme a
pautas acordadas por el C I N y a la formulación
de planes cuatrianuales de desarrollo institucional.
• Preservación del carácter público y de la calidad
de las universidades estatales y privadas mediante
políticas de agilización y simplificación de todos
los trámites relativos a las autorizaciones institucionales y a la validez nacional de los títulos de
grado y posgrado.
• Impulso a la conformación de u n ciclo, con certificación universitaria, que garantice u n núcleo de
conocimientos básicos con orientaciones en
Ciencias Sociales y H u m a n a s y en Ciencias Naturales y Exactas.
• Promoción de actividades tendientes a afianzar y
desarrollar el conocimiento de las instituciones y
la cultura de la evaluación en el sistema universitario. Para ello se coordinaron talleres y seminarios sobre Articulación, Extensión Universitaria,
Evaluación y Políticas de 4 C u a n d o decimos presente nos referimos a la fecha de preparación de
este trabajo, 30 de m a y o de 2003. Precisamente
en este m o m e n t o se está iniciando una nueva etapa con la asunción de u n nuevo presidente. D e
todas maneras en el área universitaria ha sido
confirmado el Secretario lo que hace presumir
que se continuará profiandizando las políticas
destacadas en la séptima etapa. 5 Fuente Secretaría de Políticas Universitarias Mejoramiento,
Nuevas Tecnologías aplicadas da la Educación Superior y Modelos de Asignación de Recursos.
I
lESALC /
UNESCO
• Evaluación de los avances del Programa de Reform a de la Educación Superior (PRES), financiado
por Préstamo B I R F 3 9 2 1 - A R , en sus tres c o m p o nentes: F o n d o de Mejoramiento de la Calidad
( F O M E C ) , Sistema de Información Universitario
(SIU) y Comisión Nacional de Evaluación y
Acreditación Universitaria ( C O N E A U ) e impulso
a la renovación de los programas con nuevo financiamiento nacional e internacional.
I Mejoramiento de la calidad de la formación universitaria mediante la acreditación de carreras de
grado acelerando la inclusión de todas las profesiones de riesgo en la normativa prevista por el
artículo 43 de la Ley de Educación Superior.
• Pertinencia de la oferta de grado y posgrado propiciando la cooperación y complementación ínter
- institucionales.
I Reforma del funcionamiento de la Dirección de
Gestión Universitaria ( D N G U ) tendiente a incrementar su eficiencia y transparencia.
I Incremento de los programas de becas, orientados
a fortalecer áreas críticas de conocimiento, para
asegurar el acceso y la permanencia de los estudiantes de bajos recursos con buena performance
en la escuela media.
I Promoción e inicio de acciones para la generación
de u n sistema de créditos que permita la circulación de los alumnos al interior de y entre las distintas instituciones universitarias.
I Avance en el diseño de líneas de cooperación al
nivel de posgrado y de programas de investigación con los países del M E R C O S U R y en coordinación con la Secretaría de Ciencia, Tecnología
e Innovación Productiva.
I Relanzamiento del Programa de Incentivos a los
Docentes Investigadores junto con una revisión
normativa orientada a mejorar su operatividad.
5 Fuente Secretaría de Políticas Üoiversitarias
Innovaciones y Reformas en el Sistema de Educación Superior de Argentina I Eduardo R. Mundet
19
lESALC /
UNESCO
I
Ministerio d e Educación, Ciencia y Tecnología d e la República Argentina
• Expansión de la cobertura y actividades del Sistem a de Información Universitario (SIU).
• Impulso a la creación de u n Instituto para el D e sarrollo de la Calidad Universitaria que garantice
la continuidad de las ñientes de ñnanciamiento
de los planes de mejoramiento académico y fortalecimiento institucional.
2.2. La Ley d e Educación Superior:
que cada universidad se dio, es decir, por u n conjunto de normas con alcance limitado e independientes entre sí.
C o n respecto al subsistema de educación universitario privado, la situación n o era m u c h o mejor. Si
bien existía una ley general, la 17.604, se trataba de
una n o r m a que por el tiempo transcurrido desde su
vigencia reclamaba una revisión a la luz de la experiencia acumulada. Para peor, desde julio de 1973 el
Decreto N ° 451 había suspendido transitoriamente
-transitoriedad que duró 20 años- los trámites, de
autorización de nuevas universidades privadas, con
lo que se congeló el sistema privado por muchos
años. Por lo tanto el marco jurídico existente en
1995, antes de la sanción de la L E S , era el siguiente:
Resulta oportuno incluir en este capitulo introductorio algunas consideraciones generales sobre la Ley de
Educación Superior b T 24.521, ya que fue el instrumento que introdujo en el sistema universitario la
mayoría de los cambios a los que haremos referencia.
El 13 de junio de 1984 el Congreso de la Nación
dicta la Ley 23.068 que c o m o expresamente se aclara
en su artículo primero constituía u n "régimen proviso- a) Carencia total de legislación general que rigiera
rio de normalización de las universidades nacionales, has-el sistema universitario en su conjunto.
ta tanto se dictara la correspondiente h¡ defondo" (sic).b) U n a reciente reforma constitucional que garantiEsta n o r m a estaba destinada entonces a reglar la
zaba la autonoim'a universitaria y pedía la santransición de la universidad del proceso, a la unición de una ley que la reglara.
versidad democrática, previendo la constitución de
c) U n sistema universitario privado obsoleto y semi
órganos de gobierno provisorios, que regirían los
- paralizado. La respuesta al interrogante que se
destinos de las universidades hasta tanto estas quehicieron muchos de: ¿Por qué una ley? Era simdaran definitivamente normalizadas, lo que se preple: Porque n o existía ley.
veía debía ocurrir cuando se eligieran democráticaA ) El proceso de conformación de la nueva ley:
mente las autoridades. Para ello era necesario que
E n el proceso que llevó a llenar ese vacío legislativo
se substanciaran concursos públicos y transparentes
tan grave para el sistema universitario argentino, poque permitieran la constitución de u n claustro d o demos distinguir tres etapas que en su conjunto concente regular y representativo. Siendo tan limitado
tribuyeron a definir el perfil de la actual Ley 24.521:
el objetivo de esa legislación -aún que n o carecía de Las experiencias previas que sirvieron para cimentar
importancia el propósito perseguido- ocurrida la
instituciones básicas que luego se plasmaron en la
normalización de las universidades en 1986, práctiley; el largo yfinictíferoproceso de consultas y el excamente todas sus normas, perdieron vigencia. Por
tenso y meduloso tratamiento legislativo.
ello puede afirmarse que a partir de la normalizaC o m o experiencia previa p o d e m o s citar el decreto
ción de las universidades nacionales -fines de 19862330/93 que sustituyó a los Decretos N o s . 8.472/69,
y hasta la sanción de la L E S (agosto de 1995), estas
1.868/72 197/76 que reglamentaban la Ley 17604
carecieron de una legislación general que regulara al de universidades privadas, en el que ya se preveía,
sistema en su conjunto. La legislación universitaria
por ejemplo, una comisión evaluadora de las soliciestuvo constituida en ese período por los estatutos
tudes de nuevas universidades -lo que constituyó u n
20
Eduardo R. Mundet I Innovaciones y Reformas en el Sistema de Educación Superior de Argentina
Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de la República Argentina
I
lESALC/
UNESCO
anticipo de la C O N E A U - y la implementación de
der Ejecutivo Nacional el Proyecto a la C á m a r a de
procesos de autoevaluación y evaluación instituciodiputados, c o m e n z ó otra larga y fructífera etapa de
nal extema periódica de las universidades privadas;
consultas en el seno de la Comisión de Educación,
la convocatoria a procesos voluntarios de evaluaque motivaron nuevos cambios y ajustes. E n el seno
ción institucional, a la que respondieron alrededor
de la comisión se receptó también la opinión de los
de veinte universidades; el régimen de acreditación
diputados de las distintas bancadas, aún de aquellos
voluntaria de carreras de posgrado por la Comisión
que luego n o participaron del tratamiento en el reAcreditadora de Posgrado ( C A P ) ; etc.
cinto. Prácticamente hasta el m o m e n t o m i s m o de la
A pesar de que a veces se ha pretendido sostener
votación en la C á m a r a de Diputados de la Nación
que la L E S carecía del suficiente consenso, lo cierto
se receptaron opiniones que motivaron nuevas adees que difícilmente el sistema parlamentario argenti- cuaciones del proyecto. Luego el Proyecto fue objen o reconozca otra ley que haya sido sometida a u n
to de u n profiíndo tratamiento en la Comisión de
proceso tan exhaustivo de consultas y acuerdos^.
enseñanza de la C á m a r a de Senadores y de u n rico
C u a n d o todavía n o había comenzado siquiera la
debate en el recinto, del que dan cuenta las actas de
preparación del primero de los múltiples borradores la sesión correspondiente. Todavía, aún ya aprobada
que se hicieron, la Secretaría de Políticas Universita- la ley, se siguieron recibiendo sugerencias que se rerias suscribió, en diciembre de 1993, con la totaliceptaron a través de varios de los decretos que encadad de los Rectores de Universidades Nacionales
raron su reglamentación.
reunidas en el C I N , u n acta-acuerdo "con el propó- B ) Las características y los grandes ejes d e la L E S :
sito de lograr u n consenso básico" sobre los lincaa) S u estructura:
mientos fiíndamentales que debía contener la ley a
Los primeros antecedentes legislativos en la materia
proyectarse, todos los que fueron estrictamente resse limitaban a legislar sobre las universidades naciopetados en el texto que luego se aprobara. Sobre la
nales. Posteriormente se legisla también sobre la enbase de ese acuerdo se confeccionó u n primer boseñanza universitaria provincial^ y privada^, pero
rrador que ñie paulatinamente mejorado a medida
con la particularidad de que para cada u n o de esos
que se recibieron las primeras sugerencias. D e ese
subsistemas se dictó u n a ley especial, por lo que se
primer borrador mejorado se hicieron dos publicacarecía de normas que reglaran al sistema en su
ciones comentadas, anotadas e ilustradas con anteceden- conjunto. C o n respecto a la educación superior n o
tes legislativos naáonaksy extranjerosy cuadros comparauniversitaria, que representa una porción m u y imtivos, los que fueron distribuidos a todas las univer- portante de la oferta educativa Argentina, se carecía
sidades, personalidades destacadas e instituciones
en absoluto de una normativa nacional.
nacionales y provinciales vinculadas con el tema.
La ley de educación superior tiene la particularidad
D e ese proceso de consultas se recibieron innumera- de que, por primera vez, u n cuerpo normativo conbles críticas, sugerencias y comentarios, que fueron
templa al sistema de educación superior en su conhaciendo variar el proyecto originario, eiu'iqueciénjunto. Contiene así u n título destinado en general a
dolo en forma considerable. Presentado por el Pola Educación Superior, otro que legisla sobre la E d u 6 "El Proceso de gestación y discusión del proyecto', en "La Universidad", Boletín Infonnativo de la Seaetaria de Políticas
Universitarias, Año II, N ° 2, Pág. 14.
7 Ley 17.778 del 12 de julio de 1968.
8 Ley 17604 del 12 de diciembre de 1967
Innovaciones y Reformas en el Sistema de Educación Superior de Argentina I Eduardo R. Mundet
21
lESALC /
UNESCO
I
Ministerio d e Educación, Ciencia y Tecnología d e la República Argentina
cación Superior N o universitaria y u n tercero que
esta referido a la educación Superior Universitaria,
distinguiendo en este último caso aquellas normas
comunes a todas las universidades, de aquellas que
contemplan particularidades propias de las universidades nacionales, provinciales y privadas. Es decir
que la Ley 24.521 constituye u n cuerpo normativo
armónico que regula y coordina a la educación superior c o m o u n verdadero sistema educativo.
b) Sus grandes ejes:
de eUo, la L E S recepta y regula a la Educación superior n o universitaria, adjudicando a las Provincias
y a la Ciudad A u t ó n o m a de Buenos Aires el G o bierno y organización de la m i s m a , en sus respectivos ámbitos de competencia, así c o m o la facultad
para dictar normas que regulen la creación, modificación, y cese de instituciones educativas y el establecimiento de condiciones a las que se ajustará su
funcionamiento.
'La articulación del sistema de Educación Superior:
Por tratarse del primer cuerpo normativo que regula
E n u n análisis general de la ley p o d e m o s distinguir
a la Educación Superior en su conjunto, necesariagrandes ejes temáticos, que la caracterizan c o m o u n
mente contiene normas que orientan la articulación
instrumento moderno, que recepta principios e instituciones que hoy se están aplicando en los princi- entre los distintos subsistemas que la integran, a fm
de facilitar el cambio de modalidad, orientación o
pales centros universitarios del m u n d o y que inclucarrera, la continuación de los estudios en otros esso innova en aspectos fundamentales. Entre esas
tablecimientos, así c o m o la reconversión de estugrandes lineas p o d e m o s destacar las siguientes:
'La responsabilidad indelegable del Estado en la pres- dios concluidos (Art. 8 LES).
tación del servido de Educación Superior de carácter 'La introducción de lafiguradel Colegio Universitario: Inspirándose en experiencias internacionales,
público. Este principio esta claramente añrmado en
pero con características propias se crea esta figura
el artículo 2° de la ley -que expresamente establece
que le cabe al Estado responsabilidad indelegable en la que será objeto de u n análisis posterior.
'La autonomía Universitaria: Cuyas particularidades
prestación del servicio de educación superior de carácter
destacaremos m á s adelante.
público- y ratificado reiteradamente en el conjunto
de su normativa. Específicamente, con respecto a
'El Régimen de títulos: La L E S contiene aspectos ablas universidades nacionales establece el artículo 58
solutamente novedosos en materia detítulosunique "corresponde al Estado nacional aserrar el aporte fiversitarios, a lo que nos referiremos m á s adelante
nanciero para el sostenimiento de las instituciones univeren particular
sitarias nacionales, que garantice su normalfiínciojia-'Los procesos de evaluación y acreditación: Tal vez la
miento, desarrollo y cumplimiento de sus fines".
novedad más importante que introdujo la L E Sfiíela
'El reconocimiento de la educación superior no univer- implantación de procesos de autoevaluación y evasitaria. La ley Federal de Educación reconoce expre- luación institucional extema los que deben sujetarse
samente dentro de la estructura del sistema educatitodas las instituciones univenitarias, sean públicas o
vo a la Educación Superior n o universitaria (Art.
privadas, cada seis años y los de acreditación de ca10, inc. d), caracterizándola c o m o la etapa profesio- rreras de posgrado y aquellas de grado del artículo
nal de grado n o universitario, que requiere la con43. Las particularidades de estos proceso se desarroclusión de la educación polimodal y se imparte en
llan en otra parte de este trabajo, lo que importa desinstitutos de formación docente o equivalentes y en tacar aquí es el impacto que estos mecanismos proinstitutos de formación técnica (Art. 18 LFE). E n
ducirán en el sistema universitario c o m o elementos
fiuición 8 Ley 17.604 del 12 de diciembre de 1967.
acuitadores del cambio y el logro de la calidad.
22
Eduardo R. Mundet
I Innovaciones y Reformas en el Sistenna de Educación Superior de Argentina
Ministerio d e Educación, Gencia y Tecnología d e la República Argentina
I
lESALC /
UNESCO
'La Creadon y autorización de instituciones universiciones reglamentarias de distintas cuestiones urgentarias: La ley innova también en cuanto a los meca- tes y necesarias para poner en marcha la Ley. Se
nismos para habilitar las instituciones universitarias. dictó así de inmediato el Decreto N ° 499/95 que
'El Gobierno y la Coordinación del sistema universi- contiene, entre otras, las disposiciones generales sotario: La Ley organiza el gobierno y coordinación bre evaluación y acreditación y sobre el Consejo de
del sistema universitario sobre la base de los siUniversidades y u ntítulodestinado a facilitar la
guientes organismos: La Secretaría de políticas
adecuación de los estatutos de universidades nacioUniversitarias; El Consejo de Universidades; El
nales y a regular la transición. A este Decreto le siConsejo Interuniversitario Nacional; El Consejo
guió u n proceso constante de regulación de distinde Rectores de Universidades Privadas y Los C o n tas áreas, de las que podemos destacar las siguientes
sejos Regionales de Planificación de la Educación
normas:
Superior
a) Evaluación y Acreditación: Se dictó el Decreto
C) La adecuación de los estatutos:
N ° 173/96, que luego fiae parcialmente modificado
E n el proceso de aplicación de la nueva normativa,
por el Decreto N ° 705/97, que contiene normas reel primero y fondamental paso que debía darse, era gulatorias del fiíncionamiento de la Comisión N a el de la adecuación de los estatutos de las universicional de Evaluación y Acreditación Univenitaria.
dades. La ley acordaba a las instituciones universita- A su vez, la C O N E A U dictó diversos instructivos
rias un plazo de ciento ochenta días para efectuar
relacionados con los procesos de evaluación y acreesa adecuación para lo que debían convocarse las
ditación.
respectivas asambleas universitarias. Ello motivó
b) Universidades Privadas: El Capítulo 5 del Tíque algunas universidades, o en otros casos intetulo III de la L E S , referido a las Instituciones Unigrantes de sus estamentos promovieran acciones ju- versitarias Privadas,fiíereglamentado por el Decrediciales solicitando la inconstitucionalidad de varias to N ° 576/96. Se dictó también la Resolución N °
normas de la ley y peticionaran, c o m o medida cau1272/97 que establece las pautas a las que deben
telar, que se suspendiera transitoriamente la obliga- ajustarse los informes anuales de las universidades
ción de adecuar los estatutos. A pesar de ello alguprivadas con autorización provisoria, quefiíeligenas antes, otras después ñieron paulatinamente ade- ramente modificada luego por la Resolución
cuando sus estatutos a la ley. Aunque los procesos
1613/99.
judiciales aludidos produjeron una dilación en el
c) Colegios Universitarios: El artículo 22 de la
proceso de adecuación de estatutos, dejaron, no
L E S foe reglamentado por el Decreto N ° 455/97,
obstante, u n importante saldo positivo en razón de que precisa sus alcances y establece los requisitos
haberse generado una rica doctrina jurisprudencial
para acceder a la categoría de Colegio Universitario.
que ha de contribuir a la interpretación y aplicaPosteriormente se dictó la Resolución N ° 89/98,
ción de la normativa universitaria.
que regula el procedimiento de registración de los
D) El proceso de reglamentación:
convenios que impone la Ley. Estas normas foeron
Dada la complejidad y variedad de aspectos de la
luego derogadas por el Decreto 1232/01
Ley de Educación Superior que requieren ser reglad) Entidades Privadas de Acreditación y Evaluamentados, se adoptó la técnica de dictar normas re- ción Universitaria: La Resolución N ° 1807/97 reglamentarias por temas. N o obstante, resultaba imglamenta las condiciones que deben reunir las
prescindible una norma que contuviera las disposiAgencias Privadas de Acreditación y Evaluación y
Innovaciones y Refornnas en el Sistema de Educación Superior de Argentina I Eduardo R. Mundet
23
lESALC /
UNESCO
I
Ministerio d e Educación, Ciencia y Tecnología d e la República Argentina
los trámites a cumplir para su autorización.
e) Educación a Distancia: El Decreto N ° 81/98 reglamenta los artículos 24 de la Ley N ° 24.195 y 74
de la Ley N ° 24.521 en lo re lacionado con la Educación a Distancia y delega en el M C y E la fijación de pautas e instructivos específicos a los cuales
deben adecuarse las ofertas educativas que se instrumenten con esa modalidad. Por su parte, la Resolución N ° 1716/98 determina esas pautas. Esta normativa file complementada por la Resolución N °
236/01 de posgrados con modalidad n o presencial.
i) Infracciones: A fin de regular el tema de las infracciones en la oferta de educación superior, se dictó la Ley N ° 24.806 que establece condiciones para
la publicidad de esas ofertas y la Resolución N "
206/97 que tipifica las infracciones que pueden darse en el ámbito universitario, el procedimiento para
su constatación y las posibles sanciones.
j) Planificación Regional: A fin de tomar operativo
el artículo 10 de la LES que crea los Consejos Regionales de Planificación de la Educación Superior,
se dictó la Resolución N " 602/95, que determina las
distintas regiones y las universidades que pertenecen
f) Incentivos a los Docentes - Investigadores:
fijeron establecidos por el Decreto N ° 2427/93, par- a cada una, modificada por la Resolución 200/96
k) Créditos y Becas: E n esta materia se han dictado
cialmente modificado por la Decisión Administratitres cuerpos normativos: La Resolución N ° 696/97
va N " 665/97 que faculta al Ministerio de Educaque reglamenta los créditos educativos, la Resolución a aprobar u n Manual de Procedimientos para
ción N ° 1114/97 que crea el fondo para la Equidad
su aplicación. Posteriormente, las Resoluciones
de la Educación Superior ( F O N E E S ) y la ResoluConjuntas de la S P U y de la S C y T N ° 11-21/98 y
ción N " 340/98, que establece u n nuevo reglamento
N ° 12-22/98 dispusieron las normas para la transipara el otorgamiento de Becas Universitarias.
ción al nuevo sistema reglado por esa Decisión A d 1) Régimen Laboral: Sobre el Régimen de Negociaministrativa.
ciones Colectivas en las Universidades Nacionales
g) Posgrados: La Resolución N ° 1168/97fijalos esse dictó el Decreto N " 1007/95 quefijalos mecanistándares que la C O N E A U debe aplicar en los prom
o s de esa negociación en concordancia con lo
cesos de acreditación de posgrado. La Resolución
N ° 1670/96 prevé el reconocimiento oficial proviso- dispuesto en el artículo 19 de la Ley N ° 24.447
U) Hospitales Universitarios: El Decreto N °
rio para aquellos posgrados que n o hayan logrado
357/95 contiene disposiciones reglamentarias referisu acreditación por haberse presentado con anterioridad a la convocatoria efectuada por el ente acredi- das a los fondos de Hospitales Universitarios.
m ) Legalización de Títulos Universitarios: M e tador y la Resolución N ° 2156/98, crea el Registro
diante la Resolución N ° 1669/96 se reglamentó el
de Instituciones de Posgrado. La Resolución N °
procedimiento
para la legalización de diplomas uni532/02 reglamenta la acreditación provisoria, deroversitarios.
gando resoluciones anteriores.
h) Reconocimiento oficial de Títulos: Cumplimen- n) Homologación de Títulos Extranjeros: Sobre
el particular existen numerosos convenios bilateratando lo dispuesto por el artículo 41 de la L E S , el
M C y E dictó, con Acuerdo del Consejo de Univer- les que establecen diferentes procedimientos de hosidades, la Resolución N ° 6/97 quefijala carga hora- mologación.
ñ) Fondo para el Mejoramiento de la Calidad
ria mínima de los títulos de grado universitario en
Universitaria ( F O M E C ) : Por Decreto N ° 408/95
2.600 horas reloj y la duración mínima de estas case creó el fondo y por Resolución S P U N ° 12/95 se
rreras en cuatro años, lo que debe tenerse en cuenta
aprobó el Manual de Operaciones del Fondo. Por
para otorgar el reconocimiento oficial a los títulos.
24
Eduardo R. Mundet
I Innovaciones y Reformas en el Sistenna de Educación Superior de Argentina
Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de la República Argentina
Resolución N " 621/98 se aprobó u n reglamento para el F O M E C distribuyera fondos nacionales entre
las universidades.
o) Oferta educativa ñiera de la región: Por Decreto N " 1047/99 se instrumenta las recomendaciones
del Acuerdo N ° 10 del Consejo de Universidades,
reglamentando el mecanismo para la autorización
de ofertas educativas fuera de la región a la que pertenece la universidad.
p) Aprobación de los documentos requeridos por
el Art43 para la carrera de Medicina e Ingenierías:
Por acuerdo N° 9 el Consejo de Universidades prestó su conformidad a los documentos de contenidos
curriculares básicos, e intensidad de la formación
práctica, actividades profesionales reservadas al título
y estándares de acreditación, los que íueron aprobados posteriormente por Resolución N ° 535/99. Por
resolución 1232/01 hizo lo propio con respecto a carreras de Medicina.
£) El ñindonamiento del Consejo Universitario.
Tanto el C I N c o m o el C R U P y los C E P R E S aunque con algunas variantes, ya venían funcionando
con anterioridad a la ley. El Consejo de Universidades, por el contrario, es un órgano que n o tenía
antecedentes en nuestro sistema universitario, ya
que las universidades públicas y privadas eran regladas por normas diferentes, n o existía un órgano
que las aglutinara. Por ello su implementación resultó todo un desaño: Por primera vez universidades públicas y privadas se sentaron a la misma m e sa para resolver cuestiones que hacen al sistema
universitario en su conjunto.
F) L A C O N E A U : Esta Comisión, n o solo n o existía institucionalmente, sino que tampoco sus ñ m ciones -particularmente dirigidas a la evaluacióntenían cabida en nuestro sistema universitario. Por
ello su puesta en marcha requirió primero dictar la
norma reglamentaria general, lo que se hizo m e diante el decreto 173 del 21 de febrero de 1996,
luego designar a sus miembros por el mecanismo
I
lESALC /
UNESCO
de nominaciones previstos en la Ley y dotarlo de
presupuesto. Constituido el Cuerpo, este comenzó
otra etapa previa quefijela de poner en marcha las
distintas, complejas y delicadas fiínciones que la legislación le acuerda. Ello implicó desde la necesidad de lograr espaciosfísicospara su funcionamiento, hasta la designación del personal, el dictado de instructivos, la conformación de bancos de
evaluadores, etc. Recién concluida estas tareas, que
se realizaron a buen ritmo, se pusieron en marcha
las tareas específicas de evaluación y acreditación.
H o y puede afirmarse que ese órgano tan fiíndamental de la ley se encuentra en marcha en pleno
funcionamiento.
2.3.
La metodologia expositiva:
A los fines de sistematizar el análisis de los diferentes cambios producidos en el sistema, los abordarem o s desde dos perspectivas: 1) Los cambios que incidieron sobre el sistema y 2) Los cambios que incidieron sobre las instituciones. Luego dedicaremos
un capítulo especial al tema de la evaluación con el
propósito de destacar en una visión de conjunto de
que manera se ha avanzado hacia una cultura de la
evaluación y por ultimo concluiremos, c o m o es lógico con una reflexión fmal sobre el estado actual
de los cambios intentados.
3.
Los c a m b i o s producidos
en el Sistema Universitario:
Respecto a esta categoría podemos hacer una primera subdivisión considerando por u n lado los
cambios producidos en la estructura del sistema y
por otro los que refieren a los órganos de conducción del m i s m o :
3.1.
Cambios producidos en la estructura:
Respecto a los cambios que inciden en la estructura
del sistema la ley consagra una distinción que ya
existía, aunque sin una regulación orgánica, admi-
Innovaciones y Reformas en el Sistema de Educación Superior de Argentina I Eduardo R. Munda
25
lESALC
/ UNESCO
I
Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de la República Argentina
tiendo dos grandes categorías de instituciones de
educación superior: Instituciones de Educación Superior N o Universitarias e Instituciones de Educación Superior Universitarias.
3.1.1. Instituciones de Educación Superior
no Universitarias:
E n oportunidad de la preparación del proyecto de
L E S se pensó que era conveniente que la n o r m a
legal comprendiera al sistema de educación superior en su conjunto, pero habiéndose dispuesto
con anterioridad que las instituciones de educación superior n o universitarias quedaran sujetas a
las jurisdicciones provinciales y de la Ciudad de
Buenos Aires, se entendió prudente incluir respecto a estas u n grupo de normas m u y genéricas, dejando a las legislaciones locales las reglamentaciones específicas, previéndose c o m o ente coordinador del sistema el Consejo Federal de Cultura y
Educación que ya había sido creado por la Ley federal y estaba integrado por los responsables del
área educativa de cada provincia y tres rectores
designados por el Consejo de Universidades'.
Dentro de esta categoría la ley distingue las Instituciones de Educación Superior n o universitarias
en general (que se suelen denominar Instituciones
Terciarias) y una categoría especial que se denomina Colegios Universitarios. A m b a s categorías tienen c o m o funciones básicas (Art. 17 de la LES) a)
Formar y capacitar para el ejercicio de la docencia
en los niveles n o universitarios del sistema educativo y b) Proporcionar formación superior de carácter instrumental en las áreas humanísticas, sociales, técnico-profesionales y artísticas. Tales fiínciones deben estar vinculadas a la vida cultural y
productiva local y regional. Destaquemos que por
aquel principio de que quien puede lo más puede
lo m e n o s , las instituciones de educación superior
universitarias de hecho también tienen ofertas que
cubren estas funciones. A la categoría especial de
Colegio Universitario accede una Institución terciario cuando exista convenio con una universidad que prevea: a) mecanismos de acreditación de
sus carreras y / o b) programas de formación y capacitación. A d e m á s las instituciones terciarias que
pretendan la categoría especial deben estar estrechamente vinculadas a entidades de su zona de
influencia y ofrecer carreras cortas y/o a término,
que faciliten alguna de las siguientes alternativas:
1) la adquisición de competencias profesionales
que hagan posible la inserción laboral del egresado y / o 2) la continuación de los estudios en las
universidades con las cuales hayan establecido
acuerdos de articulación.
El artículo 22 de la L E S que consagra la categoría,
fiie reglamentado por el Decreto 455 de m a y o de
1997 que definía claramente a los colegios universitarios c o m o instituciones terciarias que tenían mecanismos de acreditación de sus carreras o programas
de formación y capacitación acordados con una universidad. Quedaba claro así que, a pesar de su denominación de universitarios, se trataba de instituciones de educación superior n o universitarias y que su
naturaleza jurídica era la de institución terciaria con
las funciones básicas a las que hemos hecho referencia, que por la vinculación específicamente prevista
con una univenidad merecían una denominación
que las distinguía del resto. Por ello la reglamentación que establecía el Decreto 455/97 hacía una distinción que respondía a la estructura de la figura:
Todo lo que refería a la institución c o m o terciaria
no universitaria, se regía por las normas comunes
que la jurisdicción donde se encontrara preveía para
las mismas. Lo que hada al proceso de categoriza-
9 Por ello los cambios en este sector deben analizarse desde las perspectivas de ese organismo y las reformas locales, lo que
excede los limites del presente trabajo.
26
Eduardo R. Mundet
I Innovaciones y Reformas en el Sistema de Educación Superior de Argentina
Ministerio d e Educación, Ciencia y Tecnología de la República Argentina I
ción de la entidad terciaria c o m o Colegio Universitario, dependía del Ministerio de Educación de la
Nación, quien evaluaba el convenio con la univenidad y la metodología que el m i s m o preveía. C o n este mecanismo y reglamentación fiíncionó el sistema
hasta octubre de 2001 en que se dictó el Decreto
1232 que derogó el 455/97 y estableció un nuevo régimen que rige hasta la actualidad.
La nueva norma introduce una modificación sustancial al poner en m a n o s de cada jurisdicción el
dictado de los actos administrativos que incluyen a
las instituciones de Educación Superior no Universitarias en la categoría de Colegios Universitarios.
Facultad que la anterior norma delegaba en el M i nisterio de Educación.
Ello impUca que cada jurisdicción es la responsable
de evaluar las solicitudes de categorización y el
cumplimiento de las exigencias legales. Pensamos
que este cambio podría tener c o m o consecuencia
que los criterios con los que se evaluará el cumplimiento de los requisitos legales tenga distinto grado
de rigurosidad o una diferente interpretación de la
normativa legal, lo que podría afectar el propósito
perseguido al crearse la categoría.
L o cierto es que hasta el presente lafigurade los
colegios universitarios n o ha suscitado un real interés en la comunidad ni se nota en aquellos que han
accedido a la categoría una diferencia sustancial
con el resto de las insrituciones terciarias. Subsiste
aún en el país una profunda polémica sobre los alcances y la naturaleza d e la figura, entendiendo algunos que la misma se aproximaría a los Colles
Norteamericanos y otros, que existen diferencias
sustanciales con los mismos. L o cierto es que el debate se encuentra abierto.
3.1.2. Instituciones d e Educación Superior
Universitarias:
A ) Universidades e Institutos Universitarios: E n
esta categoría la ley distingue en primer término en-
lESALC / U N E S C O
tre Institutos Universitarios y Universidades (Art.
27). Responden a la denominación de universidades
las instituciones que desarrollan sus actividades en una
variedad de áreas disciplinarias no afines, orgánicamente
estructuradas enfacultades, departamentos o unidades
académicas equivalentes. Por suporte, reciben la denominación de Institutos las instituciones que circunscriben su
oferta académica a una sola área disciplinaria.
Esta distinción n ofiíeinventada por la L E S , sino
que tiene u n origen curioso. Tanto la ley 17.778,
que reglaba a las Instituciones Universitarias Provinciales, c o m o la 17604, que hacía lo propio con las
Instituciones Universitarias Privadas, sentaron c o m o
regla -la primera en su artículo 5 y la segunda en el
2 que la denominación de Universidad exigía la existencia de variedad defacultades, escuelas, institutos o departamentos orgánicamente estructurados". Agregando que,
cuando se presentaran facultades, escuelas, institutos o departamentos u otro tipo de establecimientos
universitarios en "forma aislada" itúzn. "restrictivamente considerados a los efectos del acuerdo pertinente".
D e la lectura de las normas aludidas resulta claro
que las leyes n o pretendían generar categorías distintas y m e n o s aún denominaciones diferentes. D e
lo que se trataba era de sentar u n criterio restrictivo
y excepcional para la autorización c o m o universidad privada o provincial, cuando la institución n o
respondía a esa variedad institucional. La distinción
en la denominación c o m o Universidades en u n caso e Instituto en otro, que recoge el artículo 27 de
la L E S , curiosamente aparece en una n o r m a reglamentaria de la Ley 1Z604. La misma, luego de reproducir textualmente la segunda parte del artículo
2 de la n o r m a que reglamentaba que disponía que
"la creaciónyfuncionamiento defacultades, Institutos,
Departamentos u otro tipo de establecimientos universitarios aislados serán autorizados con criterio restrictivo", le
agrega al texto originario la siguiente frase: "Tiaio la
denominadón de institutos universitarios", creando
así esta nueva denominación. L o que en la ley era
Innovaciones y Reformas en el Sistenna de Educación Superior de Argentina I Eduardo R. Mttndet 27
lESALC
/
UNESCO
I
Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de la República Argentina
sólo una directriz, se transforma en una categoría.
ponden al que le da el artículo 27, sino que impliEsta n o r m a se traslada al Decreto 2330/93 y luego a can instituciones de menor jerarquía que las univerla L E S , pero en este caso con una notable supresitarias. Institutos se denominan generalmente a las
sión: El articulo 27 omite la directriz que indicaba
Instituciones de educación superior no universitaque, por regla general, las universidades debían prerias, cuyostítulosson de una categoría inferir al de
sentar variedad en su estructura y los proyectos de
grado universitario. Aquellos, se denominan tamorganizaciones aisladas se otorgaban excepcionalbién, unidades funcionales de las unrvenidades o
mente, manteniendo solo la diferencia en la denoindependientes destinadas n o a la enseñanza de graminación. N o s hemos detenido en este análisis de
do, sino a la investigación. Por ello, las Instituciolos precedentes del articulo 27 de la ley porque con- nes Universitarias que- por aplicación de las normas
sideramos que su aplicación ha resultado ampliareglamentarias aludidas o por la L E S - recibieron la
mente disvaliosa en la actualidad. Podía discutirse o
denominación de Institutos advierten que, la misno si el criterio restrictivo que se establecía para las
m a desorienta al público en general y les crea una
instituciones que limitaban su organización a una
imagen de institución de m e n o r jerarquía que las
sola área de conocimiento, era conveniente o justifi- universidades, obligándolas a efectuar aclaraciones
cado. L o que n o encuentra razón alguna, es la dispublicitarias o a crear ofertas educativas extrañas a
tinción en la denominación que trae la ley por el
su especialidad a sólo fm de recibir la denominasólo hecho de la limitación en la oferta educativa.
ción de Universidad.
D e b e m o s aceptar, sin ningún género de dudas, que
A la consecuencia perniciosa, que resulta para el
no se trata de una distinción jerárquica. El título de conocimiento general y a la perturbación que se
médico, que otorga una institución que- por la vaintroduce en la opinión pública, se agrega c o m o
riedad de su oferta educativa- recibe la denominaconsecuencia disvaliosa de diñcil constatación, el
ción de Universidad, tiene el m i s m o valor, alcances y hecho de que este mecanismo de doble denominajerarquía que el que expide otra institución que- por ción de las Instituciones Universitarias desalienta la
limitar su oferta al área de la medicina- es denomicreación de instituciones especializadas las que, a
nada Instituto. A d e m á s , es posible que en el segundo nuestro criterio, en muchos casos son preferibles a
caso, por el grado de especialización de la Instituaquellas que por pretender una gran diversificación
ción la formación que imparte a sus estudiantes sea
de la oferta educativa, terminan siendo mediocres
de mejor calidad. ¿Que sentido tiene entonces ésta
en todas ellas.
distinción? Creemos que ninguna.
El tema resulta m á s preocupante aún, porque hePero si el punto fiíera neutro; si n o agregara nada
m o s podido comprobar que el ejemplo argentino es
pero tampoco afectara en nada, su análisis no haseguido inconscientemente en proyectos de leyes
bría valido la extensión que le h e m o s asignado. Pe- universitarias de otros países de la región. Por ello,
ro el hecho es que la distinción introduce en el sisvale la pena advertir, los resultados producidos en
tema u n elemento altamente perturbador, que ha
nuestro sistema.
obligado incluso a algunas instituciones a incorpoB ) Instituciones Nacionales, Provinciales y Privarar carreras, con el único propósito de cambiar de
das: Las Instituciones Universitarias -ya sean Unidenominación.
versidades o Institutos- pueden a su vez distinguirse
E n el lenguaje c o m ú n educativo, la denominación
según su origen en Nacionales, Provinciales o Privadas
de Instituto tiene dos sentidos que n o sólo n o res(categorías que analizaremos en particular en el ca28
Eduardo R. Mundet
I Innovaciones y Reformas en el Sistenna de Educación Superior de Argentina
Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de la República Argentina
I
lESALC /
UNESCO
pítulo siguiente). Destacamos por ahora que la cate- mentó, c o m o se ha dicho, cambios profiíndos en
goría de nacionales ha sido discutida, por entender- sus órganos de conducción. Se crearon nuevos órse que las Instituciones privadas también son nacio- ganos y se modificaron otros, especialmente en
nales, por lo que se sostiene que la distinción debe
cuanto a sus facultades y atribuciones. 3.2.1. Secrehacerse con respecto a la gestión: D e gestión Públitaria de Políticas Universitarias: A comienzos de la
ca o de Gestión Privada.
década de los noventa el área universitaria sólo conC) Modelos diferenciados: Afinde n o coartar la
taba con una Dirección Nacional. E n 1993 se crea
iniciativa e inventiva particular, la ley autoriza la
la Secretaría de Políticas Universitarias con dos subcreacióny dfuncionamiento de otras modalidades de or- secretarías y tres direcciones Nacionales, constituganización universitaria, que respondan a modelos difeyéndose así una estructura adecuada que permitió
renciados de diseño de organización institucionaly de generar
melos principales cambios introducidos en el
todologías pedagó^cas" (Art.74) Pero c o m o la propia sistema de educación superior universitaria. La seley lo dice, la novedad sólo puede alcanzar al disecretaría actuó c o m o órgano generador de políticas,
ñ o de organización institucional o a la metodología conductor de proyectos y c o m o área responsable
pedagógica. E n cuanto a su creación o autorización dentro del ministerio de todo lo relativo al sector
deben ajustarse a lo previsto las instituciones uniuniversitario.
versitarias nacionales o privadas, siéndoles aplicable
también, todo lo relacionado con el régimen de tí3.2.2. Consejo interuniversitario Nacional:
tulos y evaluación.
Este organismo, integrado por todos los rectores o
La introducción de esta categoría n o ha tenido
presidentes de instituciones universitarias nacionaotra aplicación hasta el presente que la flindamen- les y provinciales, ya existía con distintas denomitación de una reglamentación especial para la ennaciones y facultades desde antes de la L E S , pero
señanza a distancia. N o obstante pensamos que
esta n o r m a le otorga la categoría de órgano coorella deja latente una posibilidad de generar proyec- dinador del subsistema de instituciones universitatos iimovadores.
rias públicas, en materia académica, de investigaD) Institutos Universitarios Nacionales: Queda
ción científica y de extensión entre las institucioaún en el sistema una categoría residual, integrada
nes que lo integran. Lamentablemente, por las urpor Institutos de las fuerzas armadas y de seguridad gencias y necesidades que impone la coyuntura la
que fueron autorizados c o m o Instituciones Univer- principal temática que ocupa al C I N es la relaciositarias, a las que se libera de las exigencias impuesnada con el presupuesto de las universidades. Setas por la ley respecto a gobierno y autonomía, por- ría deseable que la función de coordinación que
que en un principio estaban destinadas a la formale asigna la ley constituyera la función primordial
ción de sus cuadros los que, por su naturaleza, se
de este órgano.
manejan con rígidos principios jerárquicos. N o obstante, debe destacarse que en la actualidad, la m a 3.2.3. Consejo d e Rectores d e
yoría de esas instituciones han abierto su oferta a la
Universidades privadas:
comunidad en general.
Este organismo, integrado por todos los rectores de
universidades privadas también existía, pero al Igual
3.2. Cambios en los órganos de conducción:
que el C I N la ley lo institucionaliza c o m o órgano
El sistema de educación superior argentino experide coordinación del subsistema.
Innovaciones y Refonnas en el Sistema de Educación Superior de Argentina I Eduardo R. Mundtt
29
lESALC
/ UNESCO
I
Ministerio d e Educación, Ciencia y Tecnología de la República Argentina
Si bien la problemática presupuestaría n o afecta al
C R U P , tampoco este a logrado hasta presente constituirse en el órgano Coordinador del Subsistema de
Instituciones Universitarias Privados. Debe, n o obstante, reconocerse c o m o hecho positivo la profunda
labor que esta llevando adelante en los últimos
tiempos en orden a la problemática universitaria en
general y a temas fundamentales en particular.
E n el año 2000 la Secretaría de Educación Superior
plantea c o m o objetivo estratégico la integración del
Sistema de Educación Superior y encomienda a los
C P R E S avanzar en políticas regionales de articulación entre universidades e instituciones superiores y
el desarrollo de los Colegios Universitarios. E n los
años siguientes y hasta el presente el tema constituye materia principal de las reuniones de los C P R E S
y de seminarios y talleres convocados al efecto y especialmente de la Secretaría de Políticas Universita3.2.4. Consejos Regionales d e Planificación
rias. N o obstante el mayor avance logrado -que n o
de la Educación Superior:
es despreciable- se circunscribe al ámbito concepEstos organismos constituyen también una novetual, habiéndosefijadoimportantes pautas para la
dad en el Sistema Educativo Argentino. Su antececoncreción
de convenios de articulación y para el
dente inmediato son los Consejos de Planificación
diseño
de
políticas
regionales. El peligro que se adUniversitaria Regional, creados en 1993 por Resoluvierte
es
el
deterioro
de la calidad, si se admite que
ción del Ministerio de Educación N ° 1618. La L E S
determinados
tramos
de la educación superior unilos reconoce en su artículo 10 estableciendo que:
versitaria
se
desarrollen
en instituciones de nivel n o
"La articuladón en el ámbito regional estará a cargo de
universitario,
con
exigencias
de calidad distintos
bs Consejos Repórtales de la Educaáán Superior, integraque
los
que
se
requieren
en
aquel.
dos por representantes de las instituciones universitarias y
de los gobiernos provinciales de cada repon". La articulación tanto horizontal, entre instituciones de la mis3.2.5. Consejo de Universidades:
m a categoría, c o m o vertical, ha sido una preocupaLa creación de este órgano de conducción fué, sin
ción puesta reiteradamente de manifiesto en la leduda, la modificación más importante que se introgislación vigente. A ella se refieren, destacando su
dujo en el sistema, n o sólo porque se trató de una inimportancia y procurando incentivarla, tanto la Ley novación que no tem'a precedentes en nuestra legislaFederal de Educación c o m o la Ley de Educación
ción, sino también por su integración y ñcultades.
Superior. L o cierto es que ni esas normas ni la inEl C U está integrado por siete miembros del órgatensa labor de los C P R E S han logrado un avance
no ejecutivo del Consejo ínter Universitario Naciosignificativo en este aspecto de fundamental impornal, siete miembros del órgano ejecutivo del Consetancia para considerar a la educación superior c o m o jo de Rectores de Universidades Privadas, un repreun verdadero sistema en el que las partes estén en
sentante por cada uno de los siete C E P R E S , un refunción de u n todo.
presentante del Consejo Federal de Cultura y EduE n el período 1995/1999 se procuró intensamente
en los C P R E S desarrollar políticas de articulación
de la Educación Superior en el plano regional, sin
lograr significativos avances, lo que demuestra las
enormes dificultades que presenta la vinculación de
los distintos sistemas e incluso de las diferentes instituciones de u n m i s m o sistema.
30
Eduardo R. Mundet
cación y es presidido por el Ministro de Educación
o el Secretario de Políticas Universitarias.
Por primera vez en la historia del sistema, coexisten
en u n m i s m o órgano, universidades nacionales y
privadas. Esto importó toda una experiencia y debe
reconocerse que ella dio resultados positivos. Los
representantes de ambos subsistemas se integraron
I Innovaciones y Reformas en el Sistema de Educación Superior de Argentina
Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología d e la República Argentina
perfectamente y n o se ha advertido, hasta el presente, que la distinta naturaleza jurídica haya provocado posiciones encontradas.
Analizado este resultado a la luz de las resoluciones adoptadas y los debates producidos, se llega a
la conclusión de que ello se debe al hecho, que
debería resultar evidente, de que la temática tratada les es c o m ú n .
La ley le asigna, en general, a este órgano las fiínciones de "proponer" políticas y estrategias de desarrollo universitario; promover la cooperación entre
las instituciones universitarias y adoptar pautas para
la coordinación del sistema y, con el Consejo Federal de Cultura y Educación, para la articulación con
las Instituciones de Educación Superior N o Universitarias. En especial la ley delega en el C U la importante función de participar en la definición de estándares de acreditación de las carreras de posgrado
y las de aquellas carreras de grado que los requieran, así c o m o en la definición de los documentos
requeridos por el artículo 43 a los que haremos referencia más adelante. Analizadas estas facultades
particulares, se advierte él verdadero propósito de la
ley. Cuando la misma debe imponer restricciones o
limitaciones a la autonomía de las universidades,
participa al C U en la definición y alcance de esas limitaciones. Es decir que en reaUdad n o existe una
ingerencia extema en la vida de las univenidades,
sino que son las propias instituciones del sistema
las que, mediante un mecanismo de auto limitación
determinan los alcances de las restricciones que le
resultan impuestas a su autonomía. Esto constituye
todo un logro de la L E S ya que de esta manera se
consigue un razonable equilibrio entre dos intereses
que merecen ambos ser atendidos: el interés público, que puede verse comprometido con el ejercicio
de los profesionales que forman las universidades y
el de estas, que requieren de la autonomía para realizar su cometido sin interferencias.
A pesar de que el C U n o se ha reunido con la fi'e-
I
lESALC
/
UNESCO
cuencia que sería deseable, ha producido n o obstante, acuerdos de s u m o interés los que, por su parte, han incidido profiíndamente en el sistema. Destacamos en este sentido los siguientes acuerdos:
• Acuerdo N ° 3 del 18/12/96 sobrefijaciónde la
carga horaria mínima de las carreras de grado.
• Acuerdo N ° 6 del 1/7/97 sobre estándares de acreditación de las carreras de posgrado.
• Acuerdo N ° 7 del 31/12/98 sobre inclusión del título de Médico en el régimen del artículo 43.
• Acuerdo N ° 9 del 24/6/99 sobre contenidos curriculares básicos, criterios de intensidad de la formación práctica, estándares de acreditación y actividades reservadas al título, todo ello relacionado
al título de Médico.
• Acuerdo N ° 10 del 10/8/99 que reglamentó las
condiciones para que una universidad instrumente ofertas educativas de grado o posgradofijerade
la región que le es propia.
• Acuerdo N " 13 del 14/11/2001 que incluyó en la
nómina del artículo 43 varias carreras de ingeniería y aprobó los documentos que requiere dicha
norma.
• Acuerdo N ° 15 del 21/8/2002 que incluyó en la
nómina del artículo 43 las carreras de Ingeniería
Industrial e Agrimensura y aprobó los d o c u m e n tos que requiere dicha norma.
Al margen de la importancia de estos temas tratados por el C U , resulta destacable c o m o sumamente
positivo para el sistema, el profundo debate que cada uno de ellos produjo entre los miembros del
cuerpo que representaban, nada más y nada m e n o s ,
al Sistema Univenitario en su conjunto. Las importantes definiciones que en orden a lo académico e
institucional se sentaron en esos debates contribuyen a consolidar una doctrina universitaria fundamental. Destacamos entonces c o m o aspectos positivos de la creación de este órgano los siguientes:
• La experiencia de juntar en u n m i s m o cuerpo a
las Universidades Nacionales y Privadas.
Innovaciones y Refornnas en el Sistema de Educación Superior de Argentina I Eduardo R. Mundet
31
lESALC / U N E S C O
I
Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de la República Argentina
• La conveniencia de que aquellas decisiones que
pueden resultar limitativas de la autonomía universitaiia se adopten con la participación de las
propias universidades.
• La importancia de los acuerdos logrados.
• El hecho de que para alcanzar esos acuerdos, el
cuerpo nunca haya debido recurrir a la votación
de sus miembros, habiendo logrado siempre el
consenso unánime.
• La importancia de los debates producidos en sus
sesiones.
Destacamos c o m o aspecto negativo, n o del órgano,
sino de su fimcionamiento, el hecho de que n o se
haya reunido con mayor asiduidad.
4.
Los cambios producidos
e n las instituciones:
E n lo que refiere a las instituciones se realizaron
cambios ñindamentales que alcanzan a todas ellas,
cualquierafiíerasu categoría u origen y otros que
alcanzan individualmente a cada una de las categorías (nacional, provincial o privado).
4.1.
Cambios comunes a todas las instituciones:
Es con respecto a este tipo de cambios donde se
puede advertir la más importante incidencia en el
Sistema Universitario Argentino, por lo que dedicaremos a ellos la mayor dedicación de este trabajo.
4.1.1. La Autonomía Universitaria:
E n materia de autonomía universitaria se produjo
u n o de los cambios más importantes, pero a la vez
más conflictivos. Hasta la 1994 el nuevo régimen
democrático instaurado a partir de fines de 1983 n o
había legislado concretamente sobre la autonomía
universitaria. E U o le obligó a reconocer a la Corte
Suprema de Justicia de la Nación, antes de 1994,
que la autonomía universitaria debía ser entendida
"œmo un propósito compartido en punto al cumplimiento de sus altos fines de promoción, dLfiísión y
preservación de la ciencia y la cultura, para que alcance la mayor libertad de acción compatible con la
Constitucióny las leyes a las que debe acatamiento...ya
que las decisiones universitarias no escapan al ámbito
de aplicación de las hj/es de la Nadan, ni confieren
privilegios a las integrantes de sus claustros. Fijaba así
el Alto Tribunal una razonable limitación al concepto de autonomía universitaria. E n 1994 se produce una reforma en la Constitoción Nacional Argentina que entre otros aspectos garantiza la autonomía de las universidades nacionales. E n base a
esa n o r m a de jerarquía constitucional se suscitó u n
fiíerte debate sobre la constitucionalidad del proyecto de Ley de Educación Superior y sancionada
la m i s m a motivó, una intensa batalla judicial en casi todos los Juzgados Federales del país. Distintos
sectores interesados en oponerse a la Ley de Educación Superior, pretendieron sostener que, esta viola
el principio de Autonomía Universitaria incorporado ahora a nuestra Constitución Nacional en el inciso 19 del artículo 75, recurriendo en ese intento a
meras afirmaciones dogmáticas que omiten un análisis serio de la propuesta. Se sostiene c o m o único
argumento de la pretendida inconstitucionalidad,
que la autonomía garantizada en la Constitución es
absoluta y por lo tanto n o admite reglamentación
alguna que la limite. Ese flindamento ha sido contestado en numerosos pronunciamientos judiciales
sosteniéndose que^":
•Constituye u n principio pacíficamente admitido
por la doctrina nacional y especialmente por la de
la Corte Suprema de Justicia de la Nación el de que
"Ningún derecho reconocido por la Constitución
reviste el carácter de absoluto. U n derecho ilimita-
10 Más de veinte sentencias de Tribunales Federales y varias Cámaras, incluida la Corte
Suprema de Justicia de la Nación se han pronunciado reconociendo la constítudonalidad de la LES.
32 Eduardo R. Mundet I Innovaciones y Reformas en el Sistema de Educación Superrar de Argentina
Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de la República Argentina
do sería una concepción antisocial. La reglamentación o limitación del ejercicio de los derechos individuales es una necesidad derivada de la convivencia social. Reglamentar u n derecho es limitarlo, es
hacerlo compatible con el derecho de los demás
dentro de la comunidad y con el interés superior de
esta última. La misma Constitución 10 M á s de
veinte sentencias de Tribunales Federales y varias
Cámaras, incluida la Corte Suprema de Justicia de
la Nación se han pronunciado reconociendo la
constitucionalidad de la L E S . ha consignado limitaciones especiales respecto de algunos derechos;
pero n o siendo posible prever ni establecer en ella
todas las condiciones a que sería menester subordinarlos para hacerlos adaptables a la vida de relación, ha conñado al Poder Legislativo la misión de
reglamentar su ejercicio, poniendo al m i s m o tiemp o u n límite a esas facultades reguladoras'1. Reafirm a n d o esta tesis la Corte ha dicho también que
"En el campo del derecho n o pueden existir preceptos absolutos, porque las relaciones jurídicas, que
no son sino una forma de vinculación h u m a n a , resultan por naturaleza cambiantes y complejas, ya
que tienden a regir situaciones variables".'^
• A partir de esa premisa indiscutida la misma doctrina reconoce la competencia del Congreso de la
Nación para dictar las normas reglamentarias de los
derechos y garantías establecidos en la Constitución, cualquiera sea su entidad o jerarquía. E n este
sentido se tiene admitido que "los derechos consagrados en la Constitución Nacional n o son absolutos y son susceptibles de razonable reglamentación,
de manera que es incuestionable la facultad conce-
I
lESALC /
UNESCO
dida al legislador de establecer los requisitos a los
que debe ajustarse una determinada acùvidad"'^. L J
propia Constitución Nacional despeja cualquier duda al respecto al prescribir expresamente en sus artículos 14 y 28 que los derechos y garantías por eUa
concedidos deben ejercerse de conformidad con las
leyes que reglamenten su ejercicio.
•Pero si ello es así en general respecto a los derechos y garantías íündamentales previstos en la parte
dogmática de la Constitución, con mayor razón debe aceptarse la posibilidad reglamentaria del C o n greso cuando se trata de la autonomía universitaria
ya que, aún reconociendo su importancia y trascendencia para la vida de las universidades, debe admitirse que esta n o constituye un fin en sí m i s m o sino
u n medio para alcanzar, precisamente, los ñnes que
la sociedad espera de aquellas. Es decir, si la ley
puede reglamentar y poner límites a los m á s fundamentales derechos y garantías individuales que consagra la Constitución, sin duda puede hacerlo también con u n instituto de menor rango, ya que por
u n principio general del derecho quien puede lo
más puede lo menos.
• A mayor abundamiento debe tenerse presente que
esa competencia reglamentaria aparece ratiñcada
por la propia Constitución en materia de instrucción general conforme lo establece el inciso 18 del
artículo 75 de ese cuerpo legal. Dicha norma, cuyo
texto n o ha sido modificado, otorga competencia
expresa al Congreso de la Nación para dictar leyes
destinadas a "proveer lo conducente a la prosperidad del país, al adelanto y bienestar de todas las
provincias, y al progreso de la ilustración, dictando
U (caso E R C O L A N O , FALLOS 136:161)
12 ("Budano, Raúl Alberto d Facultod de Arquitectura' FALLOS 310:1045, doctrina que se repite también en FALLOS
311:1176; 311:1438; 311:1565; 306:1566; 304:1293; 308:1631; 209:83; 312:1082; 296:372; 310:1045; 308:814; etc. BIDART
C A M P O S , Gennán: "Tratado elemental de Derecho Constitucional Argentino" T. I, Ediar, BSJ\S. 1992, pag. 507; G O N Z A LEZ C A L D E R Ó N , Juan A.": Derecho Constitucional Argentino. Historia, Teoría yjurispradenda de la Constitución', T. I,
J.Lajouane y Q a . Editores, Bs.As. 1923, pág. 364 y 365; etc..
13 (FALLOS 312:1082. En sentido similar FALLOS 310:2845; 311:1438; 311:1565; 306:1566;
296:372; 304:1293; etc.)
Innovaciones y Reformas en el Sistema de Educación Superior de Argentina I Eduardo R. Mundet
33
ÍESALC/
UNESCO
I
Ministerio d e Educación, Ciencia y Tecnología de la República Argentina
planes de instrucción general y universitaria...". Estas facultades han sido interpretadas con u n sentido
político-pedagógico, c o m o la competencia del Poder Legislativo para definir planes de acción y organización del Sbtema Educacional, incluido el universitario, lo que importa el planeamiento de fines,
niveles, ciclos, pautas de ñincionamiento, títulos,
etc.l''. Si el Constituyente del 1994 mantuvo la vigencia del inciso 18 del artículo 75, sin limitar en
materia de autonomía las facultades reglamentarias
que se acordaban por el m i s m o al Congreso de la
Nación, debe necesariamente admitirse que estas resultan de plena aplicación a esa temática^^.
• C o n respecto a los limites de las facultades reglamentarias del Congreso, doctrina y jurisprudencia
son concordantes en admitir que el criterio más firm e para analizar si una ley reglamentaria de derechos o garantías consagrados por la Constitución
excede o n o las ñcultades acordadas al legislador, es
el de la razonabilidad de la norma. C o n ese criterio
se ha sostenido que "los derechos y garantías individuales consagrados por la Constitución n o son absolutos y su ejercicio está sometido a las leyes que
los reglamentan. Esas leyes si son razonables, n o
pueden impugnarse exitosamente c o m o inconstitucionales; su razonabilidad depende de que se adecúen alfinperseguido por la reglamentación que
n o ha de adolecer de una iniquidad manifiesta"^^.
•La ley reglamentaria debe encontrarse "justificada
por los hechos y las circunstancias que les han dado origen y por la necesidad de salvaguardar el interés público comprometido y proporcionado a los
fines que se procura alcanzar, de tal m o d o de coordinar el interés privado con el público y los derechos individuales con los sociales" ''•
• A partir de estas pautas diversos Tribunales Federales y la propia Corte Suprema de Justicia de la N a ción, han rechazado los planteos de inconstitucionalidad de la ley, fimdados en la violación de la autonomía y han reconocido que las excepcionales limitaciones que la misma contiene se encuentran
plenamente justificadas en el interés público y en el
respeto de intereses individuales.
•La ley 24.521 n o solo n o viola la autonomía de las
universidades - consagrada ahora por la Constitución Nacional- sino que, por el contrario, la reglamenta y garantiza con una amplitud que n o tiene
precedentes en nuestra legislación anterior. La generalidad de las Leyes Universitarias anteriores, incluida la Ley 23.068 sancionada en 1984, son en este
aspecto m u c h o m á s restrictivos ya que enumeran en
forma taxativa las facultades que se acuerdan a las
Instituciones Universitarias, en tanto la LES destaca
expresamente que la enumeración de facultades que
se incluye en los distintos incisos de su artículo 29
es meramente ejemplificativa. Ello importa una notoria diferencia con respecto a la autonomía, en razón de que en aquellos supuestos las universidades
sólo están facultadas para realizar lo que expresamente se les autoriza, en tanto en el sistema adoptado por la ley pueden realizar todo aquello que n o
les este expresamente limitado. Se implementa asi un
sistema en el que la libertad es la reglay las limitaciones constituyen excepciones que solo son admitidas si
están contenidas expresamente y por ese mismo carácter son de interpretación y educación restrictivay rigurosa. Ello implica las siguientes consecuencias fiíndamentales en favor de la autonomía universitaria,
que n o resultan de la legislación anterior:
• Q u e las universidades están facultades para realizar
14 (BIDART C A M P O S . G e m á n , ob. dta., T. III, Pág.187)
15 Doctrina del Fallo dictado por la Cámara Federal en lo Contencioso Administrativo, Sala 1°° de la Capital Federal con
fecha 15 de maizo del corriente año en los autos 'Monges, Analía M c/ U . B A s/Resolución 2.314/95°
16 (FALLOS 308:1631; 308:1631; 296^72; etc.)
17 (FALLOS 312:496).
34
Eduardo R. Mundet I Innovaciones y Reformas en el Sistema de Educación Superior de Argentina
Ministerio d e Educación, Ciencia y Tecnología d e la República Argentina
todo aquello que haga a susfinesespecíficos y n o
este expresamente restringido por u n a n o r m a de
igual jerarquía, aún aquellos actos q u e n o están expresamente contemplados en la Ley. * Q u e toda excepción a esa regla debe estar expresamente contenida en una n o r m a de igual jerarquía, por lo que
n o se admite la interpretación o aplicación analógica de excepciones previstas para u n supuesto, a
otros, aunque sean similares.
• Q u e la interpretación y la aplicación de las excepciones deben ser rigurosas y restrictivas de forma tal
que en la duda el interprete debe inclinarse por
aquella interpretación que m á s favorezca a la regla,
es decir la autonomía.
I
lESALC /
UNESCO
sistema, así c o m o la falta de antecedentes, nos obligan a dedicar a este cambio una especial atención.
La L E S establece u n mecanismo interesante q u e fije
el resultado de los cuestionamientos previos que se
hicieron al proyecto. Tradicionalmente existió en
nuestro país el sistema que admitía que los títulos
expedidos por las universidades habilitaban, n o sólo académicamente, sino también/»am el gercicio profesional. El proyecto originario de la ley, teniendo
en cuenta que el ejercicio profesional podía c o m prometer a los ciudadanos en general, se inclinó
por regular u n sistema distinto, adoptando aquel en
el que la habilitación profesional quedaba en m a nos del estado. Este cambio en la tradición universitaria argentina produje unafijertey unánime reacción de los sectores universitarios obligando a repensar el mecanismo. Se concibió así u n mecanism o mixto, conforme al cual las universidades tien e n plena autonomía en general para defmir todos
los aspectos que hacen a lostítulosque expiden. E n
este sentido el artículo 42 de la ley, que constituye
la regla general en materia detítulosde grado, determina que:
• Q u e la enumeración de facultades contenida en el
artículo 29 del Proyecto de Ley con media sanción
es meramente enunciativa y n o taxativa. D e b e admitirse así, en consecuencia, que las facultades que
el proyecto acuerda a las universidades son s u m a mente amplias. Es interesante destacar que, aún
cuando la Constitución consagra la autonomía sólo
para las universidades nacionales, la L E S la regula
sin distinción al incorporar la regulación de este
instituto en u n capítulo general para todas las categorías de instituciones. Se puede afirmar que en los
últimos años el principio de autonomía universitaria ha experimentado en la Argentina u n importante enriquecimiento en dos aspectos ñindamentales:
E n primer lugar, se ha visto precisado en su justa
medida su alcance, c o m ofirutode u n interesante
debate doctrinario y, especialmente, jurisprudencial
y en segundo lugar la experiencia de los últimos
años demuestra que en la medida que ha quedado
definido el principio, este se ha visto plenamente
respetado por los poderes públicos.
"Los títulos con reconocimiento oficial certificarán lafirrmación académica recibida y habilitarán para el ejercicio profesional respectivo en todo el territorio nacional,
sin perjuicio delpoder depolida sobre las profesiones que
corresponde a las provincias. Los conocimientos y capacidades que tales títulos certifican, así como las actividades para las que tienen competencia sus poseedores
seránfijadosy dados a conocer por las instituciones universitarias, debiendo los respectivos planes de estudios respetar la carga horaria mínima que para ellofijeel Ministerio de Culturay Educación, en acuerdo con el Conse/o
de Universidades.
4.1.2. El régimen d e títulos:
Este es otro aspecto en el que el sistema experimentó u n cambio profiíndo cuyos resultados recién se
están advirtiendo. S u importancia y lo novedoso del
Por su parte el artículo 43 de la L E Sfijauna excepción a aquella regla, estableciendo u n mecanismo
m u y particular para ciertostítulos,en miras a proteger el interés de los habitantes, disponiendo que:
Cuando se trate de títulos correspondientes a profesiones
Innovaciones y Reformas en el Sistema de Educación Superior de Argentina I Eduardo R. Mundet
35
lESALC
/
UNESCO
I
Ministerio d e Educación, Ciencia y Tecnología d e la República Argentina
reguladas por el Estado, cuyo gerádo pudiere comprome- de conformidad con los estatutos de la institución) y
ter el interés público poniendo en riesgo de modo directoel¡acumplimiento de la carga horaria mínima fijada,
salud, la seguridad, bs derechos, hs bienes, o laformación
pero n o podrían cuestionar los contenidos curriculade hs habitantes, se requerirá que se respeten, además de res, los mecanismos pedagógicos ni las competencias
la carga horaria a la que hacer referencia el artículo anteque la universidad les reconozca. Excepcionahnente,
rior, bs siguientes requisitos: a) Los planes de estudio aquellos
detítulosque sean declarados dentro de la n ó berán tener en cuenta bs contenidos curriculares básicosmina
y
del articulo 43, estarán sujetos a restricciones y
bs criterios sobre la intensidad de laformación prácticacontroles impuestos por la misma.
que establezca el Ministerio de Cultura y Educación, en C o m o se puede advertir, la novedad que introduce
acuerdo con d Consejo de Universidades; b) Las carreras la ley en materia detítulosradica principalmente
respectivas deberán ser acreditadas periódicamente por laen el mecanismo previsto por el articulo 43, por lo
Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Unique en ese aspecto nos detendremos especialmente:
versitaria o por entidades privadas constituidas con ese La correcta interpretación y aplicación del artículo
fin debidamente reconocidas. El Ministerio de Cultura y 43 de la ley 24.521 n o resulta tarea fácil, en primer
Educación determinará con criterio restrictivo, en acuerdo
lugar porque se trata de una institución o u n mecacon el Consg'o de Universidades, la nómina de tales tfáu- nismo que n o sólo carece de antecedentes en la Arbs, así como las actividades profesionales reservadas ex-gentina, sino que, incluso, n o responde estrictadusiuamente para eSo.
mente a sistemas que puedan encontrarse en el deEste mecanismo reconoce c o m o antecedente el D e - recho comparado. E n segundo lugar porque contiecreto 256/94 el que preveía la necesidad de respetar ne pautas m u y genéricas para la determinación de
las carreras que deben incluirse en su nómina y en
contenidos mínimos determinados cuando una catercer lugar porque su aplicación constituye límites
rrera habilitara competencias que pudieran generar
riesgo social. Por otra parte la L E S , con el propósito de consideración -si bien justificados- a la autonomía universitaria.
de potenciar el valor académico de los posgrados,
prevé que los títulos de posgrado de especialista,
Por estas razones el intérprete debe moverse con sumagister y doctor, sólo pueden ser otorgados por
m o cuidado procurando: desentrañar elfinperseinstituciones universitarias reconocidas (artículos 39 guido por el legislador, el razonable equilibrio que
y 40) y deben ser previamente acreditados por la
este pretende entre el principio de autonomía y la
C O N E A U (artículo 46, inc. b).
responsabilidad que el Estado comprometefrentea
E n consecuencia el Sistema de Titulaciones Argenti- los particulares y la necesaria armonía que debe
n o presenta las siguientes características: Los títulos
existir en u n cuerpo normativo.
de posgrado deben ser acreditados. Los títulos de
Esta tarea interpretativa d e m a n d a , entonces, del ingrado en general son expedidos por las universidades terprete la necesidad de considerar algunas cuestioy habilitan académica y profesionalmente, siendo
nes previas que han de servir c o m o sustento a la inresponsabihdad exclusiva de la institución que lo
terpretación del artículo 43.
emite deíínir los conocimientos y capacidades que
Si c o m o dijimos al analizar el tema de la autonoim'a,
tales títulos certifican, así c o m o las actividades para
la regla en esta materia es la plena autonomía, resullas que tienen competencia sus poseedores. El M i ta necesario determinar el fiíndamento de la excepnisterio de Educación sólo puede controlar su legali- ción que importa el artículo 43; es decir el porque la
dad (es decir que hayan sido aprobadas las carreras
ley se aparta en los casos que prevé, de la regla de
36
Eduardo R. Mundet
I Innovaciones y Reformas en el Sistema de Educación Superior de Argentina
Ministerio d e Educación, Ciencia y Tecnología d e la República Argentina
autonomía e impone limitaciones a esa facultad.
Parece que el propósito de la ley es claro: Responde
a la necesidad de asegurar a la sociedad u n ejercicio
profesional responsable cuando el m i s m o , si fiaera
realizado por quien no tenga la debida formación,
pudiera generar u nriesgodirecto a la salud, la seguridad, los derechos, los bienes o la formación de los
habitantes. Se entiende así que el principio de autonomía debe ceder frente a otros valores o intereses
de mayor jerarquía, c o m o son los que la ley enuncia. La salud, la seguridad, los derechos, los bienes
la educación de los habitantes, son responsabilidad
del Estado y por ello este se encuentra legitimado a
tomar los resguardos necesarios para garantizarlos.
Esos resguardos se logran mediante la fijación de
contenidos curriculares básicos y de criterios sobre
la intensidad de la formación práctica necesarios e
indispensables para obtener una formación profesional adecuada. Pero la determinación de esos elementos curriculares constituiría una mera declaración teórica que n o lograría la garantía que se pretende, si el Estado no se reservara además u n mecanismo para comprobar la aplicación de los mismos.
Por ello se establece la acreditación c o m o procedimiento apto a esos fines.
I
lESALC /
UNESCO
rre elriesgode desnaturalizar el mecanismo y los fines de la ley y, lo que es m á s grave, avanzar sobre
la autonomía de las universidades. Por eUo pensam o s que este criterio restrictivo debe ser una postura
inicial del interprete. Si alguna duda quedara al respecto, la propia norma la despeja al determinar expresamente esa consigna interpretativa en su último
apartado afirmando que "el Ministerio determinará
con criterio restrictivo ...la nómina de lostítulos.La
ley contiene los siguientes elementostipificantesde
las carreras que deben incluirse en la nómina del articulo 43: Q u e se trate de títulos correspondientes a
1. Profesiones reguladas por el Estado
2. C u y o ejercicio pudiera comprometer el interés
publico
3. Poniendo en riesgo de m o d o directo
4. L a salud; la Seguridad; los derechos; los bienes
o la formación de los habitantes.
Debe tratarse de profesiones reguladas por el Estado.
Esto plantea u n primer interrogante ya que se ha entendido siempre que la regulación de las carreras es
materia comprendida dentro del poder de policía
que corresponde a las provincias. Así, todas las jurisdicciones provinciales han dictado leyes regulatorias
de las principales carreras con u n criterio aproximaElßindamento de la exapdón es, entonces, la necesi- do al de la L E S . Se regulaban aquellas carreras que
dad de garantizar a los habitantes un ejercicio respon-formaban para el ejercicio de profesiones liberales.
sable en aquellas profesiones que pongan en riesgo va-Se pretendía proteger a la comunidad limitando el
loresfundamentales. Constituyendo en consecuencia ejercicio de determinadas competencias^^ a quienes
tuvieran u n título habilitante. La exigencia de la reel artículo 43 de la ley una excepción al principio
gulación n o nos debe llevar a pensar que todo título
de la autonomía universitaria, la inclusión de una
regulado encuadraría en el artículo 43. La regulación
carrera dentro del régimen que el m i s m o prevé dees una exigencia necesaria pero n o suficiente.
be hacerse con criterio restrictivo y riguroso. Esto imEl elemento sustantivo de lafiguralo constituye el
plica por una parte que sólo deben incluirse aqueejercicio
profesional sobre el que se predican los
llas carreras que claramente respondan a los requisiotros
requisitos.
Es elriesgoque crea a los habitantos del artículo. E n la deuda debe desestimarse la
tes el ejercicio de determinadas actividades por quieinclusión. Si este criterio n o es comprendido se co-
18 Incumbencias en una tenninología actualmente abandonada que constituía un invente auténticamente argentino
Innovaciones y Reformas en el Sistema de Educación Superior de Argentina I Eduardo R. Mundet
37
lESALC
/
UNESCO
I
Ministerio d e Educación, Ciencia y Tecnología d e la República Argentina
nés n o han recibido una debida formación teórica y
práctica. El ejercicio debe comprometer el interés
público, poniendo enriesgodeterminados valores.
El primer problema resulta a la hora de determinar
en que consiste el interés público. M á s halla de las
múltiples definiciones y conceptos que la doctrina
suministra al respecto, la ley pretende una distinción primaria entre el interés individual y el interés
general. Por ello nos habla de los habitantes en su
conjunto. El impacto profesional debe ser generalizado. Se esta pensando en profesiones liberales en
las que la oferta de la tarea profesional es indiscriminada y dirigida a personas que n o están, por lo
general, en condiciones de analizar o comprobar la
formación del profesional, c o m o lo podría hacer
una empresa.
daño o un mal sea una consecuencia directa de la
mala formación profesional; 3) que el riesgo que se
genere sea de entidad y que el m i s m o comprometa,
n o a cualquier bien, sino a aquellos de rango constitucional c o m o los que la n o r m a enumera.
Cabe preguntarse porque la ley n o enumeró directamente las carreras que entendía c o m o de riesgo.
La respuesta a este interrogante contribuye a precisar el verdadero sentido de la norma. Parece razonable que si lo que determina la inclusión de una
carrera es la potencialidad de generarriesgosocial,
podría ocurrir que lo que hoy es ñctible de producir ese riesgo n o lo sea mañana, o a la inversa lo
que hoy n o se considera peligroso lo sea en un fiíturo. M á s aún si, c o m o lo aclararemos en puntos siguientes, lo riesgoso no es la carrera en su conjunto, sino algunas actividades o competencias de la
El segimdo aspecto, también de difícil interpretamisma.
Por ejemplo existen varias actividades que
ción, es la caracterización del riesgo. C o n u n criterio
hace
un
par de años atrás n o podían considerarse
amplio podríamos llegar a admitir que la mayoría de
riesgosas
para el medioambiente y que hoy lo son,
las acciones humanas, hasta las más insignificantes,
y otras, c o m o por ejemplo el calculo de grandes esde alguna manera generanriesgosocial. Quien potructuras edUicias que hoy pueden requerir de u n
dría negar, por ejemplo, que un Licenciado en Hisexperto con determinada formación, que en un fijtoria cuando presenta los resultados de ima investituro inmediato podría dejar de ser riesgoso si u n
gación histórica podría comprometer a la sociedad
programa informático resolviera el problema con
generando u nriesgosocial si su tarea investigatíva
resulta errónea por su defectuosa formación. N o obs- sólo cargar algunos datos. Como se puede apreciar d
Sistema de la Ley es abierto, por lo que corresponde al
tante pensamos que n o es a eseriesgoal que la ley
Ministerio
estar atento a los cambios y progresos sociales
refiere. La norma tiene u n calificativo fuerte del riesgo: Este debe ser directo. Es decir que el daño que se para determinar inclusiones o bajas.
La ley establece (Art. 43 inciso a) que calificado u n
puede producir por el ejercicio de u n profesional debe ser una consecuencia inmediatciy^ de su mala forma-titulo c o m o comprendido en el artículo 43 el Minisción y n o el resultado de otra serie de consecuencias terio en acuerdo con el Consejo de Universidades
determinará los contenidos curriculares básicos y los
que pueden contribuir al efecto negativo.
E n consecuencia lo que la norma nos esta defmien- criterios sobre la intensidad de la formación práctica. Sobre el particular caben dos advertencias impordo es una carrera que habilite para realizar tareas
tantes.
Los contenidos que sefijendeben ser básicos
que de ser cumplidas por una persona mal capacitadice la ley. Al discutirse el tema con referencia a la
da, generen la posibilidad de un riesgo que revista
Carrera de Medicina se cuestionó esa calificación
las siguientes características: 1) Q u e comprometa o
sosteniéndose que debía hablarse de contenidos míalcance a u n número considerable de personas (innimos. Si bien con una exagerada precisión podría
terés público); 2) que la posibilidad de causar u n
38
Eduardo R. Mundet
I Innovaciones y Reformas en el Sistema de Educación Superior de Argentina
Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología d e la República Argentina
I
lESALC/
UNESCO
pretenderse encontrar alguna diferencia entre esos
tensidad de la formación práctica, fijados en la fordos términos, nos parece que queda claro el sentido
m a indicada, constituyen el principal y fiíndamende la ley. De lo que se trata es de aqtuUos contenidos
tal aspecto que debe considerarse en el proceso de
indispensables para afrofitar las competencias que resul-acreditación. Esto implica que en ese trámite debe
ten generadoras del riesgo advertido. Esto implica que comprobarse, n o sólo que los planes de estudio h a n
lo que la ley pretende n o es la calidad de la oferta edu- incluido esos contenidos mínimos, sino también su
cativa c o m o ocurre con los posgrados, sino la forma- efectiva aplicación. Los estándares además deben
ción ntcesañi para aquellas actividades profesionales redefinir aspectos básicos comprensivos del proceso
servadas, m o n o p ó H c a m e n t e al título. Es con respecto de enseñanza-aprendizaje indispensable para el loa esos aspectos que los planes de estudios deben res- gro de una formación profesional que despeje el
petar los conterúdos básicos indispensables para la
riesgo potencial de los valores que se pretenden
debida formación. Porque son mínimos necesarios
proteger. Insistimos en este punto porque resulta
debe en consecuencia evitarse pretender sustituir a la fundamental: A ú n cuando la m i s m a n o r m a engloba
universidad en la elaboración del plan de estudios.
a la acreditación de grado de la de posgrado, debe
Recuérdese que el carácter restrictivo, al que con indistinguirse el diferente propósito que inspira a a m sistencia nos h e m o s referido, alcanza incluso a este
bos procesos. La acreditación de los posgrados peraspecto, determinando que los contenidos que se fi- sigue garantizar la excelencia de la oferta educativa,
jen n o deben superar lo estrictamente necesario para con elfinde prestigiar nuestro Sistema de Educagaranrizar la debida formación del profesional y des- ción Superior. La acreditación de carreras de riesgo
pejar el peligro del riesgo social.
de grado pretende garantizar una formación míniEl segundo aspecto que corresponde aclarar sobre
m a del profesional que asegure u n ejercicio carente
el inc. a) del Art. 43 es el mecanismo de aprobación de riesgo para la sociedad. N o p o d e m o s negar que
de esos contenidos. A diferencia de lo que ocurre
esto implicará u n cierto grado de excelencia, pero
con lafijaciónde estándares, hipótesis en la que el
distinta de la del posgrado. E n este es la carrera en
Ministerio sólo debe consultar al Consejo de Univer- general la que debe llegar a limites de calidad en su
sidades, en el caso de la determinación de contenitotalidad. E n el grado son las competencias las que
dos básicos necesita el "acuerdo" át ese cuerpo, por requieren excelencia. La diferencia puede parecer
lo que la opinión es vinculante.^' E n los términos
sutil pero n o lo es. Ella pretende remarcar algo que
que las defme nuestra legislación civil
es fundamental: El legislador, el Interprete, el M i El artículo 43 en su inciso b) establece que las canisterio y el Consejo de Universidades deben cenrreras comprendidas en dicha n o r m a deben acreditrar su preocupación cuando se trata de carreras de
tarse periódicamente por la C O N E A U o agencia
grado, en garantizar una formación que despeje el peautorizada. La acreditación importa una certificaligro de riesgo. Si se pierde de vista este aspecto y se
ción de que la carrera cumple determinados estánmira la calidad de la oferta, puede ocurrir que lo
dares que debefijarel Ministerio en consulta con el que interesa pase desapercibido a la sombra de una
Consejo de Universidades (Art. 46 inc. B ) . Los con- pretendida excelencia científica. Por ello en este astenidos curriculares básicos y los criterios sobre inpecto adquiere gran relevancia la formación prácti-
19 En los términos que las define nuestra legislación civil
Innovaciones y Reformas en el Sistema de Educación Superior de Argentina I Eduardo R. Mundet
39
lESALC / U N E S C O
I
Ministerio d e Educación, Ciencia y Tecnología d e la República Argentina
ca, es decir aquella dirigida a los habitantes, que se- acertado. Esos documentos fueron luego sometidos
a la consideración de múltiples expertos y sectores
rá, por lo general, la generadora de riesgo. Por últiinteresados o vinculados a la ciencia de la salud y
m o es necesario tener en claro que si el estado prepor último aprobados por el Consejo de Universitende evitar elriesgoque implicaría u n ejercicio
dades. A partir de ese m o m e n t o la C O N E A U estuprofesional de determinadas competencias por pervo en condiciones de realizar la acreditación de las
sonas que n o cuenten con la debida formación, n o
carreras. Se estableció u n período para que las unisólo debe imponer contenidos básicos y constatar
que los mismos se cumplan, sino que, consecuente- versidades adecuaran sus carreras a las pautas fijadas, durante el cual podían voluntariamente solicimente, debe prohibir el ejercicio de esas competentar su acreditación y una fecha a partir de la cual se
cias a quienes n o hayan obtenido u n título que responde a aquellas exigencias. Por ello la última parte realizaría la convocatoria obligatoria.
Analizados los resultados de la aphcación del sistedel artículo 43 establece que el Ministerio determim a podemos sacar las siguientes conclusiones:
nará, con criterio restrictivo, en acuerdo con el
Consejo de Universidades, las actividades profesiona- 1. La aplicación del sistema es lenta.
les reservadas exclusivamente a quienes hayan obteni- 2. Las Instituciones Universitarias procuran que la
do u n título profesional determbado c o m o inteinclusión de carreras sea paulatina ya que la adegrante de la nómina del artículo 43.
cuación de las mismas importa procesos compliEsta modificación introducida por la L E S es la que
cados que complican la marcha general de la insha resultado de más compleja instrumentación. La
titución
aplicación del artículo 43 n o sólo requiere de la di- 3. Sólo recientemente se llego afijarpautas más o
fícil tarea de establecer lafironteraentre lo riesgoso
m e n o s claras de carreras que deberían incluirse.
y lo n o riesgoso y consecuentemente las carreras
4. Ciertos sectores, especialmente profesionales, puque responden a sus exigencias, sino que además,
jan porque sus carreras ingresen en la nómina del
para su aplicación es preciso elaborar y aprobar, resartículo 43 por considerar que esto implica accepecto de cada una de las carreras a incluir, cuatro
der a una categoría de mayor importancia (critedocumentos de complejo y a veces polémico conterio equivocado). También los mueve el hecho de
nido: 1) Los contenidos curriculares básicos; 2) Los
lograr que u n sector de actividades les quede m o criterios sobre la intensidad de la formación práctinopólicamente reservado a ellos.
ca; 3) Los estándares de acreditación y 4) las actividades profesionales reservadas exclusivamente al tí- 5.
A ú n cuando la experiencia es m u y retulo (competencias habilitantes).
ciente y con todas las dificultades que
C o m o era lógico esperar la primera carrera que se
implica la falta de antecedentes del sisincluyó en el artículo 43 fue la de Medicina. Nadie
tema, puede afirmarse sin temor a equipuede negar que el ejercicio de esta profesión por
vocarse que la m i s m a ha resultado supersonas que n o cuenten con la debida formación
m a m e n t e positiva en el caso de las caponen en riesgo n o solo la salud sino la vida misrreras de Medicina.
m a . Pero el proceso fiíe lento y responsable. Los
El sólo hecho de que el mecanismo haya obligado
documentos necesarios foeron elaborados por A F A - a todas las facultades de Medicina e Ingeniería a reC I M E R A que es una entidad que nuclea a las fapensar sus planes de estudio y sus estrategias de encultades de Medicina del país. El mecanismo fue
señanza, importa u n paso positivo para el Sistema
40
Eduardo R. Mundet I Innovaciones y Reformas en el Sistema de Educación Superior de Argentina
Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de la República Argentina
I
lESALC
/
UNESCO
• Es periódica.
• N o tiene consecuencias jurídicas negativas para
las instituciones, estando destinada a constituirse
en una herramienta cuyo objeto es analizar los
logros y dificultades en el cumplimiento de sus
funciones, así c o m o sugerir medidas para su m e joramiento.
• La publicidad de sus resultados sin duda contribuyen a generar implícitamente u n ranking de
instituciones que fomentará la competencia y la
superación.
4.1.3. Los Procesos de Evaluación y Acreditación:
• La evaluación n o se hace con referencia a u n proTal vez el cambio m á s importante que se produjo
yecto ideal de universidad, sino "en el marco de
en la década del noventa fiíe la imposición de prolos objetivos definidos por la propia institución"
cesos formales de evaluación y acreditación. La L E S
Advertimos c o m o fortalezas del sistema el hecho
impone obligatoriamente a todas las Instituciones
de constituir una valida herramienta para definir
Universitarias:
políticas de cambio y ajuste. C o m o aspecto negaEl deber de asegurar elfancionamiento de instancias inter-tivo de esta novedad del sistema se advierte que
nas de evaluadón institucional, las que tendrán por objeto n o existe una política presupuestaria que prevé
analizar los hgrosy dificultades en el cumplimiento de sus fondos para la implementación de los cambios
fimciones, así como sugerir medidas para su mejoramiento. cuya necesidad se detectan en el proceso de evaLa autoevaluación se complementará con evaluaciones ex- luación. Ello t o m a inocuos los esfuerzos que imtemas, que se barán como mínimo cada seis años, en el
porta la realización del proceso. Otra modificamarco de los objetivos definidos para cada institución. Esasción importante son los procesos de acreditación
auto evaltiaciones deben complementarse con evaluacionesque se imponen para las carreras de posgrado y
extemas, que deben hacerse como mínimo cada seis años.
para las de grado calificadas c o m o de riesgo. SoAbarcarán lasfitnciones de docencia, investigación y extenbre el tema nos hemos ocupado concretamente
sión, y en el caso de Instituciones Universitarias Naciona-en el punto anterior.
les, también la gestión institucional Las evaluaciones externas estarán a cargo de la Comisión Nacional de Evalua- 4.1.4. Incentivo al docente investigador:
cióny Acreditación Universitaria o de entidades privadas
U n a importante experiencia introducida al sistema
constituidas con esefin,en ambos casos con lapartiápa- ha sido el programa de incentivos a los docentes inción depares académicos de reconocida competencia. Las vestigadores, el que prevé remuneraciones adicionarecomendaciones para el mejoramiento institucional que les para aquellos docentes que se encuentra incorsurjan de las evaluaciones tendrán carácter público.
porados a proyectos de investigación. C o m o su
P o d e m o s destacar las siguientes características del
n o m b r e lo indica el programa persigue incentivar a
proceso de evaluación institucional que se reglalos docentes para que realicen tareas de investigamenta:
ción. La incorporación requiere de u n doble proceEducativo Universitario. Si a ello se s u m a los mecanismos de autoevaluación y evaluación extema que
impone el proceso de acreditación, debe admitirse
que apartir de los mismos las instituciones cuentan
con valiosos instrumentos para el cambio y el mejoramiento y si c o m o conclusión se impone la necesidad legal de que produzcan los cambios que el proceso de acreditación recomienda, seguramente que
el tiempo nos demostrará profundas transformaciones -alguna de las cuales ya se advierten.
• Es obligatoria para todas las instituciones
universitarias.
so evaluatorio:
Por u n lado se evalúa los antecedentes del docente
Innovaciones y Reformas en el Sistema de Educación Superior de Argentina I Eduardo R. Mundet
41
lESALC
/
UNESCO
I
Ministerio d e Educación, Ciencia y Tecnología d e la República Argentina
cación n o solo carecía de una información confiapara otorgarle una categoría que puede ir a 1 a 5,
que va a determinar el m o n t o del incentivo a perci- ble sobre el Sistema de Educación Superior, sino
que, lisa y llanamente, se carecía hasta de la inforbir. E n segundo lugar se evalúa el proyecto en el
mación más elemental. Desde hada más de cinco
que participa el docente, siendo condición para la
años se había suspendido la recepción y recopilapercepción del incentivo que ese proyecto sea acreción de información y se habían interrumpido las
ditado y luego se evalúa el resultado c o m o condiseries estadísticas. Esta situación resultaba sumación de que el investigador siga en el sistema.
mente grave ya que una información segura, ordeLa aplicación del programa tuvo distintas etapas
nada y evaluada constituye una herramienta insustide ajuste por las difícultades propias que plantean
tuible para la adopción de políticas y la preparaprocesos de evaluación de méritos académicos. Se
ción de programas y proyectos.
reconoce que los mecanismos de categorización y
A partir de 1993 se abordó esa problemática espeacreditación de proyectos se fueron ajustando
cialmente con cuatro programas: El Programa de
adecuadamente a partir de las experiencias lograMejoramiento de la Información Universitaria; El
das. Consideramos que este es una de las innovaPrograma SIU (Sistema de Información Universitaciones introducidas en el Sistema de Educación
Superior Universitaria que anticipa resultados im- ria); El Programa R I U (Red de interconexión uniportantes. La carrera de investigador en el Sistema versitaria) y el Programa de Pubhcaciones de la SeUniversitario Argentino estaba sujeto a rígidas exi- cretaría.
gencias que limitaban el número de sus integranEl Programa de Mejoramiento de la Información
tes. Se advertía c o m o regla una situación extrema,
Universitaria perseguía el desafío de generar inforo se era docente o se era investigador. El programación estadística sobre el Sistema Universitario,
m a de incentivos ha tenido la virtud de incorporeconstruir las series estadísticas y facilitar a los
rar en la tarea investigatíva a más de 25.000 d o usuarios (las universidades) información necesaria
centes. La existencia de categorías permite contar
sobre el sistema y a la Secretaría elementos para el
con investigadores recién iniciado e investigadodiseño de políticas.
res con importantes méritos, pasando por una esEl S I U realizó, principalmente, una ardua tarea en
cala lo suficientemente flexible para distinguir los
la elaboración de software para la gestión de las didistintos grados de formación.
versas áreas de las univenidades (económicoíinanA u n q u e por lo general se considera que la última
ciera, académica, de personal, de biblioteca, de gescategoría, la de los que recién se inician, pudiera ser tión edilicia). Tanto este programa c o m o el anterior
la m e n o s importante, nosotros asignamos a la misrealizaron y realizan en la actualidad una actividad
m a u n papel fondamental por considerar que consíntimamente relacionadas con las universidades a
tituye el verdadero elemento motivador de la carre- fin de lograr la información, procesarla, conocer
ra y es la que determinará que en u n foturo próxisus particularidades y facilitar herramientas que les
m o el sistema cuente con u n numero mayor de inpermitan recopilar y manejar su propia informavestigadores formados.
ción. Esta tarea ha logrado también c o m o resultado
positivo, la formación de recursos humanos en las
4.1.5. Mecanismos de información:
distintas universidades y sus unidades funcionales.
La R I U (Red de Interconexión Universitaria) esA comienzo de la década del noventa los organiste
programa tuvo c o m o misión la constitución de
m o s públicos y especialmente el Ministerio de Edu42
Eduardo R. Mundet
I Innovaciones y Reformas en el Sistema de Educación Superior de Argentina
Ministerio d e Educación, Ciencia y Tecnología de la República Argentina
una Red Informática que interconectará a todas las
universidades. Su principal virtud fue la de constituir una de las primeras redes nacionales y especialmente la de dotar a las universidades del material necesario y formar al personal de estas en el
manejo de redes. La idea era que mediante este sistema se nutrieran de información los dos program a s precedentemente descriptos y circulara la información procesada.
El Programa de Publicaciones se encargó y se encarga de la preparación de material gráfico destinado a distribuir información y a editar material de
interés para el sector. Puede considerarse que los
mecanismos de información han alcanzado en la
actualidad un grado de perfeccionamiento adecuado y están rindiendo importantes ñutos. C o m o aspecto negativo puede apuntarse el hecho de que n o
se haya reiterado u n completo censo universitario
que serviría para complementar y chequear la información existente y otorgar mayor conñabüidad a
las series estadísticas que se preparen. Sería también
deseable se avanzara en la constitución de una red
de información completa de las bibliotecas de todo
el sistema.
4.1.6. Educación a distancia:
(nuevas tecnologías, modelos educativos y factores de calidad en la educación a distancia universitaria) La Secretaría de Políticas Universitarias
del Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología
y la Comisión Nacional de Acreditación Universitaria ( C O N E A U ) de la República Argentina han
puesto en marcha, desde comienzos de 2002, líneas de trabajo en la Enseñanza Superior destinadas a la actualización de la evaluación de estudios
de grado y posgrado, bajo la modalidad de Educación a Distancia.
Se generó el "Documento de lineamientos para la
Evaluación y Acreditación de Programas y Proyectos de Educación Superior a Distancia, organizados
I
lESALC /
UNESCO
en Univenidades de Gestión Estatal y Privada". Este
documento conceptual sobre componentes y estándares básicos defmirá una nueva legislación para
remplazar la actualmente vigente, y contiene, además de la defmición de Educación a Distancia, los
fundamentos, descripción y propuesta de un conjunto de estándares básicos, que permitan identificar parámetros de calidad en emprendimientos educativos bajo la modalidad que se expone.
Los estándares - y la consideración de sus mínimos
requeridos- están relacionados con los c o m p o n e n tes considerados principales en la Educación a
Distancia: Modelos Educativos de referencia. Profesorado, Interacción Docentes y Estudiantes y entre A l u m n o s , Tecnologías de Comunicación, M a teriales para la Enseñanza, Formatos de Evaluación
y Sedes Distantes. Recientemente la O E I -Organización de Estados Iberoamericanos- ha brindado
su asistencia técnica con la fmalidad de alcanzar
acuerdos en el contexto iberoamericano sobre el
tema de referencia, lo que se considera u n objetivo
de diversos países de la región, y prioritario para la
Secretaria de Políticas Universitarias de Argentina.
Finalmente se ha planteado la conveniencia de
continuar esas evaluaciones técnicas en un Seminario extendido, que pueda culminar con la producción de u n documento o libro de referencia
sobre los diversos aspectos de la educación a
distancia, que atenderá a la necesidad de lograr
consensos de los organismos de gestión de la enseñanza universitaria de diversos países y referentes
iberoamericanos, en relación con aquellos c o m p o nentes y estándares de calidad.
Dicho Seminario propone una nueva metodología basada en la integración de instancias presenciales (comienzo y cierre), actividad asincrónica en
u n C a m p u s Virtual (utilizando específicamente herramientas de trabajo colaboratívo) y actividad sincrónica distante (mediante sesiones de Videoconferencias multipunto por R D S I ) , durante el período
Innovaciones y Reformas en el Sistema de Educación Superior de Argentina I Eduardo R. Mundet
43
lESALC / U N E S C O
I
Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de la República Argentina
a definir. Los integrantes del grupo desarrollarán
Frente a la resistencia que existía con respecto a
estrategias de trabajo en dicho entorno virtual
cualquier proceso de evaluación por el temor de
colaborativo conducentes al objetivo propuesto.
que ellos se convirtieran en mecanismos de políticas perversas, se procuró que los miembros que in-
4.1.7. Becas y Créditos Estudiantiles:
tegraran la Comisión fueran nominados por distin-
U n a innovación interesante es la implementación de
tos sectores representativos de la comunidad: El
mecanismos de becas y créditos para estudiantes. El
C I N , tres miembros; el C R U P , u n m i e m b r o ; la C á -
tema resulta particularmente interesante, n o por el
mara de Diputados, tres miembros^"; la Cámara de
hecho de otorgarse ayudas económicas, sino porque
Senadores, tres miembros; la Academia de Educa-
los mecanismos empleados para su adjudicación im-
ción, u n m i e m b r o y el Ministerio, u n miembro. La
portan toda una novedad en razón de los elementos
propia ley se encarga de establecer que estos m i e m -
que se ponderan y de los procedimientos que asegu-
bros son designados a propuesta de esos organismo y
ran su objetividad, imparcialidad y justicia distributi-
n o c o m o representante de los mismos.
va. Si bien el importe de las sumas a distribuir n o es
Las facultades de este organismo de control de la
realmente significativafi-entea los requerimientos, su
calidad son diversas e importantes. Es función de la
aplicación constituye u n ejemplo que debería ser
C O N E A U : 1) Realizar la evaluación institucional
imitado por las instituciones en su propios sistemas.
externa de todas las Instituciones Universitarias; 2)
Acreditar las carreras de grado, cuyas profesiones
4.1.8. EL Fondo para el Mejoramiento de la Calidad
Universitaria ( F O M E C ) .
Si bien este fondo se integraba con recursos internacionales y en la actualidad ha concluido el proceso de distribución y asignación de los recursos, produjo n o obstante u nfiaerteimpacto en el sistema
ya que, n o sólo contribuyó afinanciarimportantes
reformas en las instituciones, sino que, habiendo
aplicado mecanismos m u y serios para la adjudicación obligó a las universidades a perfeccionarse en
la preparación de proyectos.
hayan sido declaradas de riesgo; 3) Acreditar todas
las carreras de posgrado; 4) Dictaminar sobre la
consistencia y viabilidad de los proyectos institucionales de las nuevas Universidades Nacionales; 5)Pronunciarse sobre los proyectos institucionales de
las Instituciones que soliciten autorización provisorias c o m o universidades privadas; 6) Dictaminar sobre los informes anuales que deben presentar las
Instituciones Universitarias Privadas durante el período de autorización provisoria y 7) Pronunciarse
sobre las solicitudes de reconocimiento definitivo
de las Instituciones Universitarias Privadas.
4.1.9. La Comisión Nacional de Evaluación
y Acreditación:
La C O N E A U a realizado desde su creación una
importante labor al intervenir en todos esos proce-
C o m o se ha destacado la creación de esta C o m i -
sos y a pesar de los inconvenientes propios con los
sión constituye toda una novedad en el sistema. S u
que tropezó al ir abriendo camino en una gestión
integración plurisectorial demuestra la preocupa-
que carecía de experiencia en el país, en la actuali-
ción del legislador por garantizar su imparcialidad.
dad cuenta con u n reconocimiento intemacional
20 Et número de miembros nominados por ambas cámaras legislativas era menor en el proyecto, más adecuado proporcionalmente, perofiíeaumentado en el tratamiento legislativo del proyecto. Los cambios que tratamos precedentemente alcanzaban
a todos lostiposde Instituciones de Educación Superior Universitaria. A continuación analizaremos los cambios producidos
en cada una de ellas.
44
Eduardo R. Mundet I Innovaciones y Reformas en el Sistema de Educación Superior de Argentina
Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de la República Argentina
c o m o institución acreditadora.
4.1.10. Acreditadoras Privadas:
La ley prevé que alguna de las fiínciones de la C O N E A U puedan ser cumplidas por entidades privadas, encontrándose reglamentada las condiciones
que dichas acreditadoras deben cumplir para garantizar su seriedad. E n la actualidad ya ha sido autorizada una entidad de este tipo. Esto también importa toda una novedad en el sistema que es digna de
destacarse.
4.2.
Cambios individuales:
4.2.1. Cambios producidos en el Régimen
Legal de Universidades Nacionales:
Los principales cambios producidos en este sector
están relacionados con el mecanismo de creación,
con los procedimientos de organización, con su gobierno y con el régimen financiero.
Á ) L a creación: A ñnes de la década del ochenta
prácticamente existía una Universidad Nacional en
cada provincia y varias en Buenos Aires, de forma tal
que podría pensarse que el sistema n o requería de la
creación de nuevas universidades financiadas con el
presupuesto del Estado. N o obstante ello los lobbys
políticos y la presión de grupos ciudadanos determinaron la creación de varias universidades. El c o m prensible interés de ciudades más o menos importantes o regiones del país forzó leyes de creación de esas
nuevas univenidades, sin que ello respondiera en la
mayoría de los casos a una verdadera necesidad o a
una planificación estratégica. U n a prueba evidente
de lo que venimos afirmando es el propio texto de
las leyes de creación. Ellas en pocos artículos se limitaban a crear la institución, difiriendo definiciones
tan importantes c o m o el estudio de factibilidad, la
oferta educativa o su íínanciamiento, a instancias
posteriores. Se pom'a así en evidencia que el único
interés que movía a la iniciativa era el de que la ciu-
I
lESALC / U N E S C O
dad contara con una Universidad Nacional.
Sin duda que este mecanismo de creación de Instituciones Universitarias sostenidas por el Estado resultaba firancamente disvaliosos por múltiples razones: E n primer lugar en muchos de esos casos
no se contaba en la región con el elemento h u m a n o necesario para afrontar ofertas de grado universitario, lo que incidía directamente en la calidad
de la enseñanza; tampoco se contaba con estructura física para esos emprendimientos, por lo que las
actividades transcurrían u n largo período en condiciones totalmente inadecuadas. La creación de
una nueva institución afectaba a todo el sistema,
ya que incidía en el presupuesto general dispuesto
para las Universidades Nacionales, disminuyendo
la participación de las ya existentes. La L E S pretendió encontrar la solución de este problema disponiendo en su artículo 48 que:
"Las Instituáones Universitarias Nacionales son personas
jurídicas de derecho púbüco, que sóh pueden ser creadas
por Ltjf de la Nación, con previsión del crédito presupuestario correspondientey en base a un estudio de
factibilidad que avale la iniciativa. El cese de tales instituciones, se hará también por ley. Tanto la creación como el cierre requerirán informe del Consejo Interuniversitario Nacional".
La necesaria intervención del C I N c o m o paso previo al tratamiento de cualquier proyecto de ley de
creación de una Institución Universitaria Nacional
produjo el efecto de frenar la verdadera avalancha
de iniciativas. N o s queda la duda de si las razones
esgrimidas por el órgano coordinador del Sistema
de Urüversidades Nacionales para rechazar esos proyectos u objetarlos en algunos casos n o se debía a
una defensa corporativa del presupuesto general del
sistema. E n franca violación de la ley y de su propósito, recientemente se crearon por decreto de necesidad y urgencia y sin una expresa conformidad
del C I N , dos nuevas Universidades Nacionales.
E U o sienta u n peligroso precedente que puede lie-
Innovaciones y Reformas en el Sistema de Educación Superior de Argentina I Eduardo R. Mundet 45
lESALC
/
UNESCO
I
Ministerio d e Educación, Ciencia y Tecnología d e la República Argentina
var al sistema a u n crecimiento irracional y a la aparición de Instituciones de Educación Superior carentes de los más elementales recursos humanos y
ñsicos, en detrimento del ñnanciamiento del resto
de sus componentes.
B) £1 funcionamiento: Otra modificación importante está relacionada con el mecanismo y procedimientos que la ley regula para la puesta en marcha
de una nueva insritución univenitaria. Creada por
ley de la nación una institución, la misma debe
transitar tres momentos bien definidos en el proceso de funcionamiento: U n a etapa de Organización, otra de Normalización y una definiriva de
Plena Autonomía. Para la etapa de "Organización"
el Ministerio de Educación nombra u n Rector organizador cuya flinción es la de preparar el proyecto
institucional y los estatutos de la nueva entidad. El
proyecto institucional es sometido a dictamen de la
C O N E A U y los estatutos al Ministerio.
Producido u n informe favorable de la C O N E A U
sobre el proyecto institucional y adecuándose los
estatutos a la ley, comienza la etapa de "Normalización" con la designación por el Ministerio del Rector Normalizador y la autorización de la puesta en
marcha de las actividades de la nueva institución.
Este período en el que el Rector designado asume
las facultades de los órganos colegiados n o debe exceder los cuatro años.
La Normalización debe concluir con la constitución de los claustros de docentes, estudiantes y n o
docentes y la elección por los mismos de los órganos de gobierno previstos en el estatuto, ocurrido
lo cual la Institución adquiere su plena autonomía.
D e b e m o s destacar que el mecanismo previsto para
la etapa de organización ha demostrado ser u n acierto de la LES ya que evita experiencias negativas en
las cuales, por falta de una debida planificación previa, instituciones recién creadas transitaron por períodos realmente deplorables. La intervención de la
C O N E A U c o m o ente evaluador del proyecto insti46
Eduardo R. Mundet
tucional, especialmente de su factibilidad, y las recomendaciones de ajuste que este ente realiza, así com o la preocupación seria de los rectores organizadores por lograr u n proyecto novedoso y viable, han
producido resultados realmente interesantes.
C ) El Gobierno: En cuanto al Gobierno de las Instituciones Universitarias Nacionales, más que cambios novedosos existen en la LES directrices destinadas a producirlo. En este sentido debe destacarse
c o m o positiva la exigencia de que en los órganos
colegiados el claustro docente tenga la mayor representación relativa, la que n o podrá ser inferior al
cincuenta por ciento del total de sus miembros.
D e esta forma se evitan situaciones existentes en el
sistema en las que por u n cierto principio de representación igualitaria graduados y estudiantes o estudiantes y n o docentes tenían una mayoría asegurada en esos órganos.
La ley n o obstante por una modificación del proyecto de último m o m e n t o , privó al sistema de la
que, a nuestro juicio, hubiera resultado la iimovación destinada a producir el mayor impacto en el
régimen de gobierno. Nos referimos a la forma de
designación de los órganos unipersonales y de gestión, fiíndamentalmente del Rector y de los Decanos o autoridad equivalente. En la mayoría de las
instituciones estosfiíncionariosson elegidos por órganos colegiados con u n número limitado de integrantes, con nombre y domicilio. Ello obliga en la
mayoría de los casos a los candidatos a negociar espacios de poder, cargos y aún políticas con los grupos integrantes del órgano elector, dificultando seriamente la gobemabilidad fiítura y ñcilitando que
la conducción sea constantemente decidida por
grupos minoritarios.
Estas serias dificultades se evitarían si la ley impusiera u n sistema de elección directa por el voto
ponderado de los claustros. D a d o el alto número
de sus integrantes resulta m u y dificil la manipulación o los acuerdos. Este sistema n o es extraño a
I Innovaciones y Refornnas en el Sistema de Educación Superior de Argentina
Ministerio d e Educación, Ciencia y Tecnología d e la República Argentina I
nuestras universidades ya que algunas ya lo han
adoptado.
D ) El régimen ñnandero: La pñmera gran modiñcación que se produjo en orden al fmanciamiento
de las Universidades Nacionales fue el mecanismo
de aprobación de presupuestos globales, que sustituía al de aprobación de presupuestos más o m e n o s
rígidos en orden a las partidas que cada uno contenía. Esta modificación se rescata c o m o m u y positiva porque permitió en aquellas universidades ordenadas una más eficiente utilización de los recursos,
al facilitarse la reprogramación de sus partidas.
El punto más crítico en este tema es el de la distribución del presupuesto global entre las instituciones universitarias, función que es competencia del
Poder Legislativo, que actúa, sin que le sea vinculante, en base a u n proyecto elaborado por el M i nisterio de Educación, sobre márgenes globales definidos por el Ministerio de Economía. Siendo la
suma a distribuir anualmente más o menos inamovible, el tema crucial está en definir los porcentajes
de cada universidad.
Tradicionalmente esta definición n o se basa en elementos objetivos. E n principio se repiten los presupuestos históricos, es decir el logrado el año anterior y la distribución de algún aumento en la suma
a repartir, se definen sobre la base de los lobbys p o líticos. Ello ha llevado a notorias desproporciones
entre las distintas universidades.
E n la última década se ha pretendido solucionar esta injusta y perjudicial situación procurando la aplicación de diversas formulas que introduzcan objetividad y equidad en la distribución. La L E S sienta
dos principios importantes en este sentido: 1) Q u e
para la distribución de los aportes del estado se debe tener especialmente en cuenta indicadores de efiáenciay equidady 2) Q u e en ningún caso podrá disminuirse el aporte del Tesoro Nacional c o m o contrapartida de la generación de recursos complementarios por parte de la institución. A ello agreguemos
1ESALC/
UNESCO
que por acuerdo de las propias universidades y del
Ministerio n o puede disminuirse el presupuesto histórico. E n consecuencia cualquier formula objetiva
y equitativa de distribución sólo puede aplicarse sobre los excedentes en el presupuesto de cada año.
Tanto el Ministerio c o m o las Universidades han
procurado diseñar formulas e indicadores que logren una justa, objetiva y equitativa distribución. La
tarea se ha visto dificultada porque cada cual juzga
la formula por el resultado que su universidad obtiene de su aplicación. D e todas maneras c o m o dichos procedimientos sólo pueden aplicarse sobre
los márgenes de crecimiento del presupuesto del
sector y esto n o se ha dado en los últimos años, los
esflierzos n o han tenido resultados positivos. N o
obstante es destacable y alentador que tanto Estado
c o m o universidades se estén aproximando a definiciones interesantes que pueden llegar a dar sus fintos en u n fiíturo.
Otra experiencia interesante en materia de asignación de recursos que ha dado resultados positivos la
encontramos en la distribución de fondos para proyectos especiales mediante u n sistema que cuenta
con rigurosas evaluaciones, c o m ofiíeel caso del
F O M E C . Esta experiencia además de los fintos logrados con la invenión en proyectos realmente interesantes, obligó al sistema universitario a perfeccionarse en la preparación de proyectos. Prueba de
ello son los resultados de las distintas convocatorias
del F O M E C en las que se advierte c ó m o a medida
que se avanzaba en las mismas era menor el n ú m e ro de proyectos desestimados por defectos en su
formulación.
U n a metodología que también importó una novedad en el sistema con resultados altamente positivos file la de los incentivos a los docentes investigadores. E n esta experiencia los fondos eran adjudicados en fimción de una doble evaluación, la de los
antecedentes del docente investigador y la del proyecto en el cual estaba inserto.
Innovaciones y Reformas en el Sistema de Educación Superior de Argentina I Eduardo R. Mundet
47
lESALC / U N E S C O
I
Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de la República Argentina
E n este análisis de las innovaciones en materia de
financiamiento universitario n o puede omitirse el
tema relacionado con los aranceles estudiantiles.
N o pretendemos, por n o ser el objeto de este trabajo, introducimos en la ardua polémica de la gratuidad de la enseñanza. Nos interesa analizar el resultado de la modificación que introduce la LES en
esta materia al admitir "la posibilidad de que las
instituciones universitarias nacionales, en el marco
de su autonomía, puedan imponer tasas por los servicios que prestan". Recordamos que con anterioridad estaba prohibido, por la ley 23.569, arancelar
los estudios de grado. Sólo algunas pocas universidades en forma tímida han dispuesto algún tipo de
arancelamiento.
4.2.2. Cambios producidos en el régimen
vas pujaban por lograr una autorización excepcional, invocando el legítimo derecho de enseñar que
reconocía la Constitución Nacional; por otra, la carencia de una normativa acorde impedía resolver
con responsabilidad esas solicitudes.
Se dicta entonces el Decreto 2330, que sustituía
una vieja norma reglamentaria de la ley 17.604 de
univenidades privadas. La importancia de esta norm a radica - c o m o lo hemos destacado- especialmente en el hecho de que incorpora varias de las novedades que luego se harían extensivas a todo el sistem a por intermedio de la ley 24.521 (LES). Así aparece en aquella norma la Evaluación Institucional
obligatoria y periódica; prevé asimismo una comisión evaluadora de proyectos, antecedente de la
C O N E A U , establece procesos de evaluación de los
proyectos de nuevas univenidades; etc.
E n lo específico, el Decreto 2330 deroga el decreto 451/73 y establece u n procedimiento serio para
la autorización de nuevas universidades privadas y
otro de seguimiento y coloca a las universidades
privadas con autorización definitiva en un régim e n de autonomía similar al de las universidades
nacionales. Todos estos cambios luego se trasladan
legal de universidades privadas:
A ) Sus antecedentes: C o m o lo destacáramos, la
categoría de universidades privadas, a diferencia de
la de las universidades nacionales, prácticamente
no experimentó cambios en su régimen jurídico
desde 1999 hasta la sanción del decreto 2330 en
1993. A d e m á s , u n decreto 451 dictado en 1973 haa la LES.
bía dispuesto la paralización temporaria de todo
trámite de autorización de nuevas entidades con el
B ) El régimen actual: E n el régimen vigente de
propósito declarado de revisar las experiencias y
univenidades privadas, regulado por los artículos
dictar una nueva legislación. Esa n o r m a transitoria
62/68 de la L E S y por el Decreto 576/96, se destatuvo vigencia por veinte años. Prácticamente hasta
can trestiposdiferentes de evaluaciones destinadas
principios de la década del noventa n o se autorizaa garantizar el eficiente fiíncionamiento de las instiron nuevas instituciones. Al comienzo de los notuciones: Existe una evaluación de proyecto, otra
ventas se produce unaftiertepresión de iniciativas
de seguimiento y una tercera que podríamos denoprivadas que pretendían la autorización c o m o insminar de resultado.
tituciones universitarias. Respondiendo a esas preLa primera evaluación -que es realizada por la C O siones y aún vigente el Decreto 451/73, y sobre la
N E A U - se efectúa sobre el proyecto de nueva unibase de una normativa reglamentaria obsoleta, se
versidad y está destinada a decidir si se otorga la auautorizaron varias instituciones universitarias priva- torización para actuar c o m o institución universitadas por vía de excepción.
ria privada. El dictamen negativo de la C O N E A U
E n 1993 la situación del sector era grave: Por una
resulta vinculante para el Poder Ejecutivo.
parte u n número cada vez más creciente de iniciatiLogrado u n dictamen favorable, la institución pro48
Eduardo R. Mundet I Innovaciones y Reformas en el Sistenna de Educación Superior de Argentina
Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de la República Argentina
motora que debe ser una asociación o fiíndación
sin ñnes de lucro, comienza una etapa mal llamada
de autorización provisoria, que es más bien una etapa de autorización controlada, que dura c o m o mín i m o seis años. Mientras la institución se encuentra
en esa etapa debe solicitar autorización al Ministerio para realizar cualquier cambio de cierta importancia y presentar anualmente un pormenorizado
informe de gestión, que es fiscalizado por la Dirección Nacional de Gestión Universitaria y luego evaluado por la C O N E A U , la que dictamina emitiendo recomendaciones que tienden al crecimiento
adecuado de la institución.
A los seis años la universidad puede solicitar el
reconocimiento definitivo, a cuyo fin debe efectuar una autoevaluación que es seguida de u n a
evaluación externa por parte de la C O N E A U
que concluye con u n dictamen que aconseja
otorgar o rechazar la solicitud de autorización definitiva. Si el dictamen es favorable el Poder Ejecutivo otorga el reconocimiento defmitivo, quedando la institución en una situación similar a la
de las Universidades Nacionales en materia
de autonomía.
Teóricamente el sistema es correcto: Se evalúa el
proyecto, luego se evalúa su implementación -ya
que u n buen proyecto puede tener una mala ejecucióndurante un período de prueba que comprende
aproximadamente el desarrollo de una cohorte
completa y luego se evalúan los resultados del período y se otorga la autonomía.
El análisis de los resultados obtenidos nos sugiere
las siguientes conclusiones sobre los cambios introducidos:
• La evaluación que efectúa la C O N E A U de los
proyectos ha fiíncionado eficientemente, por haberse aplicado larigurosidadnecesaria para evitar
la puesta en marcha de insrituciones que n o respondan a los niveles de calidad que el sistema
pretende.
I
lESALC /
UNESCO
• Por el contrario, consideramos que el período de
seguimiento previsto en la etapa de autorización
provisoria, n o ha dado los frutos perseguidos por
el hecho de que el período de un año entre u n
informe y otro es insuficiente para que se c u m plan todas las etapas necesarias para lograr el crecimiento adecuado de la insritución. E n efecto,
para que el seguimiento cumpla susfineses necesario que la C O N E A U tenga el ü e m p o suficiente para evaluar el informe y efectuar recomendaciones, que luego deben ser notificadas a
la institución, la que debe contar con el tiempo
suficiente para instrumentarlas y permitir que el
ministerio cumpla con el seguimiento constatando sus resultados. Recién cumplida esta etapa debería iniciarse u n nuevo ciclo con otro informe
de la universidad, dictamen de la C O N E A U etc.
E n los hechos cuando se están produciendo las
recomendaciones ya debe presentarse u n nuevo
informe, solapándose los procesos y neutralizándose los resultados. Por ello se ha proyectado
una reforma del sistema que prevé informes bianuales y u n seguimiento más profiíndo.
I Respecto a la última etapa, aquella que decide el
paso a la plena autonomía de la institución, n o
existe una experiencia m u y desarrollada ya que
en la actualidad sólo se ha concluido en unos
pocos casos. Estimamos que la misma se cumple
con responsabilidad por el ente evaluador. Sólo
podemos objetar el hecho de que n o existe una
reglamentación precisa de u n trámite tan importante y con consecuencias jurídicas tan delicadas.
Por ello se encuentra a nivel de proyecto una
modificación de la reglamentación actual que fija
criterios generales a aplicar en la evaluación y las
diversas alternativas que podría adoptar el dictam e n de la C O N E A U , que básicamente podrían
sintetizarse en cuatro: 1) Aconsejar otorgar el reconocimiento defmitivo o; 2) Aconsejar otorgar
el reconocimiento definitivo indicando medidas
Innovaciones y Reformas en el Sistema de Educación Superior de Argentina I Eduardo R. Mundet
49
lESALC/
UNESCO
I
Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de la República Argentina
de ajuste a adoptar o; 3) Aconsejar que la institución continúe en la categoría de controlado por
un tiempo más o 4) Aconsejar el cierre de la institución.
4.2.3. Cambios producidos en el régimen
legal de universidades provinciales:
A ) Sus antecedentes: En el caso de las universidades provinciales ocunió algo similar a las privadas.
E n el año 1968 se dictó una ley especial (17.778) y
su reglamentación (Decreto 1.617/69) y el sistema
no mereció modificación o actualización hasta
que en el año 1995 (28 años después) la LES las
contempla en su artículo 69. E n realidad la figura
de universidad provincial n o prosperó en Argentina. A comienzos de la década del noventa sólo
existían en el país dos universidades provinciales:
La de la Rioja y la Federal de la Patagonia Austral,
que terminaron siendo nacionalizadas. C o n posterioridad a la sanción de la LES sólo se reconoció
por el Poder Ejecutivo Nacional una universidad
dependiente de la Provincia de Entre Ríos, habiéndose creado, pero aún sin reconocimiento la
Universidad Provincial de San Luis y u n Instituto
Universitario dependiente de la Provincia de Buenos Aires. Posiblemente debe buscarse el desinterés en este tipo de instituciones en una causa: El
hecho de que prácticamente todas las provincias
cuentan con una universidad nacional, sin costo
para la provincia. Precisamente la incidencia que
una universidad puede tener en el presupuesto
educativo de la jurisdicción. Recordamos que el
argumento fiíndamental para la nacionalización
de la universidad de La Riojafiíeprecisamente de
tipo económico.
B) El R é g i m e n actual: La normativa vigente n o
restringe las autonomías provinciales en orden a la
creación de instituciones universitarias; se limita a
señalar que para que los títulos de esas instituciones tengan reconocimiento oficial y validez nacio50
nal y resulten habilitantes para el ejercicio profesional en todo el país, deben soUcitar el "reconoámienío"(no autorización) del Poder Ejecutivo Nacional,
previo dictamen de la C O N E A U . Es decir, las provincias son autónomas para decidir la creación, pero su reconocimiento nacional demanda un proceso de evaluación similar a las instituciones nacionales y privadas por parte de la C O N E A U . Destacamos c o m o una laguna de la legislación la falta de
reglamentación del proceso de reconocimiento y
fiincionamiento de estas instituciones. Posiblemente ello se deba a que, a diferencia de las privadas,
no se había presentado la necesidad de resolver sobre el particular. Pero la experiencia de la Universidad Provincial de Entre Ríos, que está abriendo camino en el tema, pone de manifiesto ese vacío legislativo. Estimamos que la reglamentación debería
prever un período de normalización controlado al
igual que el establecido para las universidades nacionales y privadas.
5.
Hacía u n a cultura d e la evaluación:
Convencidos de que los procesos de evaluación
constituyen verdaderas herramientas para la generación de políticas de cambio, mejoramiento y aproximación a la calidad, y c o m o resulta de los análisis
precedentes, creemos que uno de los fiíndamentales
cambios del período consistió en generar una verdadera cultura de la evaluación y por ello nos parece importante incluir en este trabajo un análisis global de este instrumento destacando el camino recorrido y la inserción en distinto aspecto del quehacer
universitario.
A fines de la década del ochenta y comienzos de la
del noventa, si bien el tema de la evaluación constituía una preocupación en el ámbito universitario y
se reconocían ciertas ventajas desde el análisis teórico, existía, n o obstante, una solapada y en muchos
casos manifiesta oposición a la implantación de
Eduardo R. Mundet I Innovaciones y Reformas en el Sistema de Educación Superior de Argentina
Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología d e la República Argentina
cualquier mecanismo de evaluación en el sistema
universitario. Se sostenía con énfasis que ella se
transformaría en u n instrumento político para justificar premios y castigos sobre la base de metodologías poco claras.
Digamos que un primer paso importante en el cometido de ir generando una verdadera cultura de la
evaluación lo constituyó la decisión de encomendar
la realización del Subproyecto 06, el que de todas
formas fiíe fuertemente criticado por unos y rescatado por otros.
Posteriormente se produjo u n hecho poco conocido
pero que debe rescatarse c o m o la primera experiencia seria de iniciar u n proceso de evaluación institucional. Afinesde 1992 y comienzos de 1993, las
Universidades Nacionales de San Juan, de C u y o , de
San Luis y de Río IV, junto con la Subsecretaría de
Universidades, suscribieron u n convenio sometiéndose voluntariamente a una evaluación institucional. Posteriormente este convenio se generalizó y se
incorporaron 18 instituciones.
Esto implicaba todo un avance que abría las puertas a la evaluación. Al poco tiempo ocurrían dos
hechos más que contribuían a afianzar criterios favorables al sistema.
El Decreto 2330/93 que reglamentaba el sistema
de enseñanza universitaria privada, con la aceptación de sus integrantes, preveía, por primera vez
para el sector, procesos de evaluación institucional
periódicos y obligatorios y desde la recién creada
Secretaría de Políticas Universitarias se ponían en
funcionamiento la Comisión Evaluadora de Posgrados (CEP), que realizó una convocatoria que,
aún cuando era voluntaria, recibió una importante
respuesta de las universidades.
Casi simultáneamente la evaluación aparecía c o m o
un instrumento apto para la adjudicación de fondos en el F O M E C y para acceder a los incentivos
a los docentes investigadores, los que debían categorizarse para defmir el m o n t o del incentivo a re-
I
lESALC/
UNESCO
cibir y evaluar los proyectos de investigación de
los que participaban, c o m o condición para estar
en el sistema.
Todos estos mecanismos contribuyeron a formar
una incipiente cultura de la evaluación y a superar
la resistencia, posibilitando que la LES pudiera incorporar c o m o una de sus modificaciones más importantes, cuyos resultados ya se vislumbran, la evaluación institucional obligatoria para todas las universidades del sistema; la evaluación y acreditación
de todos los posgrados c o m o condición para su reconocimiento oficial; la evaluación y acreditación
de las carreras deriesgo;la evaluación de los proyectos de universidades nacionales, privadas y provinciales; la evaluación de seguimiento y para la autorización definitiva de nuevas universidades privadas; la evaluación c o m o mecanismo de distribución
de fondos, etc.
A pesar de las dificultades, deficiencias e inconvenientes y aun injusticias que la puesta en marcha de
esos procesos evaluativos trae aparejada, nos animam o s a sostener que la Argentina ha logrado instaurar una verdadera cultura de la evaluación.
Los resultados de estos procesos n o siempre se
advierten de inmediato y muchas veces pasan desapercibidos a ú n en el tiempo, pero en la medida en que los instrumentos se perfeccionen, las
resistencias se superen, aumente el n ú m e r o de
procesos, la evaluación irá rindiendo cada vez
mayores fhitos.
6.
La acreditación regional
de carreras universitarias:
6.1. Presentación del tema
Los procesos de integración regional, en particular
el del M E R C O S U R , plantean la necesidad de prever sistemas que faciliten e incentiven la movilidad
de estudiantes, profesores y profesionales entre los
distintos Estados que lo componen. La integración
Innovaciones y Reformas en el Sistema de Educación Superior de Argentina I Eduardo R. Mundet
51
lESALC
/
UNESCO
I
Ministerio d e Educación, Ciencia y Tecnología d e la República Argentina
el M E R C O S U R aquella tendiente a definir u n sisregional, c o m o se concibe en la actualidad, n o sólo
tema de reconocimiento de estudios y habilitación
implica levantar las barreras arancelarias para poside títulos profesionales extranjeros, mediante u n
bilitar u n ágil tráfico de bienes, sino que también
tiende a producir una integración socio cultural a la trámite ágil que favorezca el proceso de integración,
sin que ello implique descuidar el razonable conque contribuye principalmente el intercambio de
trol que el país receptor debe ejercer con respecto a
estudiantes, docentes y profesionales ^lalgunostítulosextranjeros que habiliten profesioDesde que el tema M E R C O S U R se instaló en las
comunidades de los países que lo integran son m ú l - nalmente para realizar actividades que puedan c o m tiples las iniciativas, jomadas, congresos, encuentros prometer el interés general.
El logro de ese objetivo resulta especialmente c o m y trabajos producidos por asociaciones o g m p o s de
plejo porque se enfirentan, a la hora de lograr una
profesionales c o n la intención de algunos de avanzar hacia u n sistema de reconocimiento de títulos y solución, el interés individual c o n el interés publico
y con componentes de política internacional. A n a a la fijación de procedimientos y reglas para el ejercicio profesional en la región, o por otros para opo- lizada la cuestión desde el punto de vista individual
aparece la necesidad de garantizar el derecho a tranerse a esa alternativa.
bajar que comprende al de ejercer toda profesión líA s i m i s m o , el intercambio y movilidad dentro de la
cita, derechos que tienen en todos los países rairegión de empresas de servidos que contratan profesionales y las distintas alternativas que abren estos gambre constitucional. Desde la perspectiva del interés publico, aparece la necesidad del Estado de
procesos para el ejercicio profesional, incentivan el
garantizar que determinadas actividades profesionainterés de asociaciones profesionales y de particulales queden reservadas exclusivamente a quienes h a n
res en contar con procedimientos que les permitan
recibido la capacitación necesaria para realizarlas
rápidamente quedar habilitados para el ejercicio
con eficiencia, sin generar riesgo a la sociedad. Este
profesional en estos países.
tema es tan importante que en la mayoría de los
Ello obligó, desde hace tiempo, a pensar en sistemas de habilitación de estudios y títulos extranjeros países existen lo que se d e n o m i n a n "Profesiones R e c o m o elementos indispensables para lograr la m o v i - glamentadas o Reguladas", es decir, profesiones culidad pretendida. E n la experiencia de los países de- yo ejercicio se encuentra regulado por el Estado,
con limitación de sus competencias a quienes hasarrollados encontramos distintos sistemas que van
desde el reconocimiento automático de los estudios yan obtenido u n titulo académico.
cursados, hasta complicados procedimientos que re- Se presenta así u n o de los dilemas m á s difíciles de
resolver para la ciencia jurídica: el enfientamiento
quieren de los interesados cumplir c o n pruebas y
entre el interés particular y el general de forma tal
exámenes n o siempre justificados y en todos los caque la protección del u n o -es decir el libre ejercicio
sos de dilatado trámite.
profesional- implica necesariamente el sacñficio del
Por ello constituyó - c o m o lo destacaremos m á s
otro -esto es el control y regulación estatal- y viceadelante- una actividad de s u m a importancia para
21Con ese criterio se sostiene en los considerandos de la Directiva 86/48/CEE del Consejo de la Unión Europea del 21 de
diciembre de 1989, en la cual sefijael "sistema general de reconocimiento de títulos de enseñanza superior*, que "la supresión
entre los Estados miembros, de los obstáculos a la libre circulación de personas y servicios constituye uno de los objetivos de la
comunidad... y dicha supresión implica, pata los nacionales de los Estados miembros, en particular la ocultad de ejercer una profesión, por cuenta propia o ajena, en un estado miembros que no sea aquel en que hayan adquirido su cuaüficaaón profesional'.
52
Eduardo R. Mundet
I Innovaciones y Reformas en el Sistema de Educación Superior de Argentina
Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de la República Argentina
versa. Pero esta situación en sí difícil, n o lo sería
tanto porque cabría aplicar la solución que aconseja
la moderna doctrina en el sentido de inclinarse por
la protección del interés más general, por aquello
de que la justicia general es fundamental para asegurar la justicia en particular. E n este caso el tema
se complica porque el componente internacional,
constituye a la vez un interés general contrapuesto.
E n efecto, el interés individual, representado por el
libre ejercicio profesional, aconsejaría u n sistema
de reconocimiento automático de títulos; el interés
publico, representado por la necesidad de garantizar a los particulares un ejercicio profesional responsable, recomendaría por el contrario un sistema
complejo que permita al Estado comprobar los conocimientos y formación del titulado; por ultimo
el interés -también público- del Estado de lograr
una efectiva integración regional, aconsejarían u n
procedimiento ágil y rápido, que n o se compatibiliza con la posibilidad del debido control del Estado. Es decir que en este caso existen razones de interés publico que aconsejan un sistema riguroso y
razones de interés público que aconsejan u n sistem a liberal,flexibley ágil.
lESALC /
UNESCO
"Desde la penpectiva de las acciones concretas estam o s absolutamente convencidos de que el mejor
método para lograr una efectiva y ágil movilidad
tanto estudiantil c o m o de investigadores, docentes
y profesionales es el de la A C R E D I T A C I Ó N INS-
TITUCIONAL Y EVENTUALMENTE DE CA-
R R E R A S . Para comprender esta afirmación tan categórica, proponemos un simple ejercicio de reflexión: Supongamos por ejemplo que somos un funcionario - gubernamental o universitario- que tiene
la misión oficial de reconocer estudios o u n título
profesional y que se presenta a la decisión u n estudiante o un egresado de una de esas históricamente
importantes universidades del m u n d o y u n o de una
desconocida institución de educación superior. Sin
duda que el mecanismo de reconocimiento que aplicaríamos en el primer caso sería mucho menos exigente
que en el segundo. Posiblemente le otorgaríamos u n
reconocimiento automático. ¿Por qué? Porque la
garantía de calidad de la institución implica la seguridad de una formación también de calidad, que
constituye u n hedió notorio que por lo tanto n o necesita ser indagado o acreditado. Pues bien, imagin e m o s ahora que en vez de ser u n estudiante o
egresado de una universidad cuyo prestigio es "noC o m o se puede apreciar la cuestión resulta de difítorio", lo es de una institución que puede ostentar
cil solución porque implica la necesidad de enconun certificado de calidad otorgado por una agencia
trar u n razonable equilibrio entre los distintos inteacreditadora de prestigio, que utilizara para otorgar
reses en juego. Si estos aspectos n o se comprenden
la certificación estándares reconocidos intemacioy valoran en su justa medida es posible que la solunalmente, aplicados por pares de reconocidos presción que se adopte desconozca, y en consecuencia
tigio; ¿no aplicaríamos el m i s m o criterio? Sin duda
lesione seriamente, alguno de esos intereses que son
que si, ya que en este caso el prestigio histórico
en si ñindamentales.
(notorio) es suplido por la acreditación (certificaPodríamos preguntamos a esta altura ícuál es el meción de calidad) confiable. Este mecanismo tiene a
canismo que pueda satisfacer razonablemente la agilisu vez efectos colaterales n o menos importantes.
dad en la resolución de una solicitud de homologación
Repárese en el impacto quetieneen la calidad de
de un título extranjero afin de ejercer la profesión y
los estudios el hecho de que las instituciones que
que a la vez otorgue al estado recetor la garantía dt
pretendan u n reconocimiento internacional de sus
la buena fórmaáón del profesional? Para nosotros la
títulos, realicen el esfuerzo de ajustarse a criterios
respuesta es clara: LA A C R E D I T A C I Ó N D E LA
de excelencia y calidad determinados internacional-
CARRERA POR UN SISTEMA CONFIABLE.
Innovaciones y Reformas en el Sistema de Educación Superior de Argentina I Bduardo R. Mundet
53
lESALC
/ UNESCO
I
Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de la República Argentina
m e n t e . D e t e n g á m o n o s por u n m o m e n t o a pensar
e n los alcances que tendría el sólo hecho de q u e
varios países se p o n g a n a reflexionar y discutir sobre estándares de calidad - a u n q u e se quedara únicamente en ese intento-.
Pero realmente la m a y o r ventaja que presenta este
m e c a n i s m o es la de compatibilizar aquellos intereses contrapuestos de los que hablábamos: L a agilidad y rapidez del trámite de reconocimiento y la
posibihdad de garantizar la calidad de los estudios
cursados y la formación profesional^^.
6.2. Los antecedentes en el mercosur:
E n el seno del M E R C O S U R educativo una de las
principales preocupaciones del sector de Educación
Superior fue la de definir precisamente u n sistema
c o m ú n de homologación de títulos profesionales
emitidos por las universidades de la región a fin de
facilitar la movilidad que requiere el propósito de integración perseguido. La primera medida que se
adopto con ese propósito fiíe la de iniciar una experiencia piloto con u n mecanismo normalmente usado para el reconocimiento de estudios en niveles n o
universitarios, c o m o es el de tablas de equivalencia.
D e inmediato se comprobó las insuperables dificultades que presenta la aplicación de este sistema con respecto a los estudios universitarios. A sugerencia de la
delegación Argentina se decidió avanzar en la consideración de la acreditación de carreras c o m o procedimiento facilitador de los procesos de homologación
de títulos extranjeros^^. Se encomendó a expertos la
preparación de una propuesta sobre el particular.^''
E n la XIII Reunión de Ministros de Educación, se
acordó "Tomar conocimiento de lo realizado por el
grupo de Trabajo sobre Evaluación y Acreditación de
la Educación Superior (GT), y recomendar al Comité
Coordinador Regional ( C C R ) que dé carácter prioritario al tema y presente una propuesta de instrumentación operativa, con explicación de metas y que
contemple u n régimen transitorio, en la próxima
Reunión de Ministros de Educación'^S. E n el G T se
discutió por último una propuesta que básicamente
contem'a las sigviientes pautas: E n síntesis, el mecanism o que propom'amos ñmcionaría de la siguiente form a . La acreditación:
•Se efectuaría a carreras:
• Previamente seleccionadas por la Reunión de M i nistros
• Q u e se sometan voluntariamente al sistema
Por acreditadoras
• nacionales
• sometidas a u n control recíproco y periódico
• que deben aplicar criterios y estándares de acreditación c o m u n e s
• fijados por comisiones ad-hoc de expertos designados por cada país
• y aprobados por la Reunión de Ministros
L o q u e produciría el efecto de:
• Colocar a los profesionales extranjeros en las mism a s condiciones que u ntituladonacional
• Debiendo por lo tanto para poder ejercer la profesión, dar cumplimiento además a toda la legis-
22 La reflexión precedente está tomada literalmente de un trabajo que preparáramos en conjunto con el Licenciado Juan Carlos
del Bello.
23 La XI Reunión de Ministros realizada en Gramado el 29/11/1996 resolvió dejar de lado el mecanismo de tablas de equivalencia, para avanzar en el estudio de viabilidad de la acreditación de carreras como mecanismo para el reconocimiento de
timlos de grado universitario
24 en ese sentido en la XII Reunión de Ministros realizada en Asunción el 11/6/97 se aeó un "Grupo de Trabajo de Especialistas
en Evaluación y Acreditación de la Educación Superior" (GT) con "el cometido de elaborar una propuesta de organización de im
sistema de acreditación de instituciones y carreras que permitafecilitarel reconocimiento de los títulos de grado"
25 XIII Retmión de Ministros de Educación de los Países Signatarios del Tratado del Mercado
O s m ú n del Sur, realizada en Montevideo el 1/12/1997.
54
Eduardo R. Mundet
I Innovaciones y Reformas en el Sistema de Educación Superior de Argentina
Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de la República Argentina
I
lESALC /
UNESCO
lación nacional que reglamente la materia.
MIENTO SOBRE LA IMPLEMENTACION
• Reconociéndosele aquellas competencias previstas DE U N MECANISMO EXPERIMENTAL D E
en el país emisor del titulo, que coincidan con las ACREDITACIÓN DE CARRERAS PARA EL
del país receptor.
RECONOCIMIENTO D E TÍTULOS D E
G R A D O UNIVERSITARIO EN LOS PAÍSES
• Cesando esos efectos al vencimiento del plazo
DEL M E R C O S U R Los Ministros de Educación
acordado a la acreditación, si n o es renovada Sode la República Argentina, de la República Fedebre la base de consideraciones similares a las que
rativa del Brasil, de la República del Paraguay y
dejamos efectuadas el G T elevó a la Reunión de
Ministro la sugerencia de que se aprobara realizar de la República Oriental del Uruguay, y con la
participación de los Ministros de Educación de la
una Experiencia Piloto, suscribiendo u n m e m o República de Chile y de Bolivia, Estados Asociarando de entendimiento, en lugar de un Protodos al M E R C O S U R , en virtud de los principios,
colo que requería ratificación legislativa por parte
fines y objetivos del Tratado de Asunción, susde los Estados. Para inclinarse por este mecanism o de acuerdo se tuvo en miras que n o se trataba cripto en marzo de 1991, y C O N S I D E R A N D O :
Q u e el mejoramiento de la calidad educativa
de una decisión definitiva sino de u n a experienconstituye
u n elemento sustancial para la consolicia piloto cuyos resultados determinarían el régidación del proceso de integración regional. Q u e
m e n permanente. Los Ministros aprobaron con
el ñvorecimiento de la movilidad de las personas
escasas modificaciones el proyecto que se les eleen el conjunto de la región constituye u n objetivara, a excepción de una supresión fondamental.
vo prioritario para el emprendimiento de integraSe omitió en el documento suscripto todo lo reción. Q u e un sistema de acreditación de carreras,
lacionado con el efecto jurídico de validez regioc o m o mecanismo de reconocimiento de títulos
nal de lostítulosque se expidieran por carreras
de grado, paralelamente,fiícilitaráel traslado de
acreditadas M E R C O S U R para el ejercicio profesional, reconociéndose, n o obstante, la validez re- personas entre los países de la región y propenderá a estimular la calidad educativa, al favorecer
gional académica. A pesar de que este último
la comparabilidad de los procesos de formación
efecto había sido el propósito principal de todo
en términos de calidad académica. Acuerdan firel trabajo, tal decisión estuvo motivada por una
mar el presente M e m o r á n d u m de Entendimiento,
foerte presión ejercida sobre los Ministros de alorientado al establecimiento de u n mecanismo
gunos Países por asociaciones de profesionales. Se
de acreditación de carreras para el reconocimienpensó entonces que podía postergarse la resoluto de títulos de grado universitario en el M E R ción sobre los efectos de la acreditación hasta
C O S U R , sustentado en las siguientes bases:
contar con los resultados de la experiencia piloto
y de esa forma poder llegar a una resolución m e nos conflictiva. Consecuentemente tampoco se
I Principios generales
previo u n régimen transitorio para otorgar la ha1. La acreditación es el proceso mediante el cual
bilitación profesional.
se otoi;ga validez pública, de acuerdo con las
6.3.
El documento aprobado:
El documento que se aprobó en definitiva es el
siguiente: " M E M O R A N D U M D E E N T E N D I -
normas legales nacionales, a los títulos universitarios, garantizando que las carreras correspondientes cumplan con requisitos de calidad
previamente establecidos a nivel regional. 69
Innovaciones y Reformas en el Sistema de Educación Superior de Argentina I Eduardo R. Mundet 55
lESALC / U N E S C O
I
Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de la República Argentina
10. Los efectos de la acreditación tendrán validez
Dicho proceso estará basado en mecanismos
de evaluación que permitan garantizar la debien todos los Estados Parte.
da formación de los titulados.
II Criterios para la determinación de las carreras
2. La implementadón de este mecanismo
Este mecanismo se aplicará con carácter experirespetará las legislaciones de cada país.
mental y gradual a carreras en las que se requiera
3. Se respetará la autonomía de las instituciones
título universitario o equivalente legal c o m o conuniversitarias.
dición para el ejercicio de la profesión.
4. La acreditación estará referida a carreras determinadas por la Reunión de Ministros, que
cuenten c o n reconocimiento oficial y que tenIII Procedimiento para la acreditación
gan egresados.
1. La acreditación de una carrera la hará una
5. Se hará conforme a criterios y parámetros de
Agencia Nacional de Acreditación, que reúna
calidad c o m u n e s para cada carrera, acordados
los siguientes requisitos:
por la Reunión de Ministros. A ese efecto, ésta
a) Q u e sea una persona de derecho público, recoconformará ima comisión consultiva de expernocida de conformidad con las disposiciones
tos por disciplina. C a d a Comisión elevará una
legales y constitucionales vigentes en su país
propuesta, que será objeto de consulta con los
de origen
sectores involucrados en el tema.
b) Q u e tenga carácter pluripersonal en su confor6. La adhesión al mecanismo de acreditación será
mación.
voluntaria, y podrán solicitarla únicamente ins- c) C u y a forma de integración garantice la idoneitituciones reconocidas en el país de origen y
dad de sus miembros y la autonomía de las dehabilitadas para otorgar el respectivo título de
cisiones.
acuerdo a su normativa legal interna.
d) Q u e sea designada por el Estado Parte al cual
7. La solicitud de acreditación de la carrera deberepresenta ante la Reunión de Ministros.
rá ir acompañada de u n informe institucional y 2. Será solicitada para u n a carrera determinada
autoevaluativo preparado conforme a normas
por la institución responsable de ella, de acuerpreestablecidas.
do a los principios generales establecidos en
8. E n el proceso de acreditación deberá requerirse
este documento.
la opinión de u n Comité de Pares, el que debe3. La Agencia Nacional de Acreditación analizará
rá tener en cuenta los criterios y parámetros de
la solicitud presentada y otorgará o denegará la
calidad fijados. La composición del Comité de
acreditación de acuerdo a los criterios y paráPares para la evaluación de cada carrera deberá
metros c o m u n e s , el informe autoevaluativo, la
contemplar la participación de al m e n o s u n esopinión del Comité de Pares y el procedimienpecialista de cada u n o de los países del M E R to de la propia Agencia.
COSUR.
4. C u a n d o la opinión de los miembros del C o m i 9. L a acreditación será periódica. Para cada carreté de Paresfiíeraunánime resultará vinculante
ra seleccionada, la Reunión de Ministros indipara el dictamen de la Agencia Nacional de
cará el lapso de duración de la acreditación, seAcreditación. 71
g ú n recomendaciones de la correspondiente
5. E n el proceso de conformación de su opinión,
Comisión Consultiva de Expertos.
el Comité de Pares deberá considerar los resul56 Eduardo R. Mundet I Innovaciones y Reformas en el Sistema de Educación Superior de Argentina
Ministerio d e Educación, Ciencia y Tecnología de la República Argentina
tados obtenidos en otros procesos de acreditación por la carrera evaluada.
6. El proceso de evaluación corresponderá a la
carrera en su integridad, alcanzando a los programas, cuerpo docente, biblioteca, iníraestructura de servicios, laboratorios, entre otros aspectos.
7. La resolución que deniegue la acreditación a
una carrera n o será recurrible, sin perjuicio del
derecho de la institución interesada a solicitar
la nulidad del procedimiento conforme a la legislación nacional.
I
lESALC /
UNESCO
bles, que pueden volver a presentarse en cualquier tiempo una vez cumplidas ciertas condiciones, y aquellas rechazadas cuya solicitud n o
podrá reiterarse dentro del término de u n año.
14. Los Estados Parte se comprometen a facilitai
proyectos de monitoreo y de cooperación entre
las Agencias Acreditadoras Nacionales. Para lo
cual se establece la Reunión de Agencias de
Acreditación del M E R C O S U R , que deberá sesionar por lo m e n o s una vez al año.
15. Esta Reunión de Agencias de Acreditación
implementará u n procedimiento para evaluar el
funcionamiento del mecanismo de acreditación
8. La resolución que otorgue la acreditación pode carreras, informando de sus resultados a la
drá ser impugnada, por manifiesto incumpliReunión
de Ministros.
miento de los procedimientos, criterios y parámetros establecidos, por quien tenga interés ju16. La Reunión de Ministros dispondrá las demás
ridico, correspondiendo a la Reunión de Minismedidas necesarias para el funcionamiento del
tros resolver la cuestión sobre la base de dictapresente mecanismo de acreditación.
m e n emitido por una Comisión de Expertos
convocada al efecto.
IV Alcances e implicancias d e la acreditación
9. La resolución que otorgue la acreditación de
1. Los Estados Parte, a través de sus organismos
una carrera será comunicada a la Reunión de
competentes, reconocerán los títulos de grado
Ministros.
universitario otorgados por Instituciones del
nivel superior cuyas carreras hayan sido acredi10. El sistema de Información y Comunicación
tadas conforme a este mecanismo.
del M E R C O S U R Educativo suministrará información sobre las agencias acreditadoras, los cri- 2. El reconocimiento académico de los títulos de
terios de acreditación y las carreras acreditadas.
grado universitario que se otorgue en virtud de
lo establecido en el presente documento, n o
IL La información y publicidad de los dictámeconferirá, de por sí, derecho al ejercicio de la
nes y resoluciones deberá referirse solamente a
profesión.
las carreras acreditadas.
3. Cuando se otorgue la acreditación, ésta produci12. La primera acreditación no deberá exceder
rá efectos desde el año académico en que se prelos cinco años y las subsiguientes, según lo que
sentó la solicitud. Tales efectos, por regla general,
se defina para cada caso. C u a n d o se requiera
alcanzarán a los títulos obtenidos por quienes hauna nueva acreditación, se entenderá que la
yan iniciado la carrera durante ese año académiconcedida anteriormente continúa vigente hasco y la hayan concluido teniendo la carrera el cata la nueva resolución, siempre que la institurácter de acreditada. La Reunión de Ministros esción haya presentado los antecedentes en tiemtablecerá el régimen de excepción a esta regla y
po y forma.
los criterios para su aplicación por parte de las
13. La resolución de n o acreditación distinguirá
Agencias Nacionales de Acreditación.
entre las carreras con observaciones subsanaInnovaciones y Reformas en el Sistema de Educación Superior de Argentina I Eduardo R. Mundet
57
lESALC / U N E S C O
I
Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de la República Argentina
4. A los efectos del presente m e c a n i s m o de acreditación serán considerados títulos d e grado
universitario o equivalente aquellos reconocidos c o m o tales por la normativa jurídica na-
siguiente procedimiento:
• Se constituye una comisión consultiva de expertos de la disciplina.
• La propuesta d e la comisión se somete a un a m -
cional de los Estados Parte. H e c h o e n B u e n o s
plio proceso de consulta entre los sectores intere-
Aires, República Argentina, a los diecinueve
sados.
días del m e s de junio d e mil novecientos n o venta y ocho."
• E n defmitiva la Reunión de Ministro aprueba los
criterios.
4. Carreras comprendidas: Se considera que el
6.4.
A Los puntos fundamentales
proceso de incorporación de carreras al sistema
de la propuesta son los siguientes:
de acreditación debe ser paulatino, teniéndose en
1. Ó r g a n o Acreditador: Se propone que la acredi-
cuenta para la selección los siguientes criterios de
tación sea efectuada por organismos nacionales que
prioridad:
respondan a las siguientes características:
a) Q u e se trate de carreras en las que se requiera tí-
a) Personas de derecho público.
tulo universitario c o m o condición para el ejerci-
b) C o n conformación pluripersonal.
cio profesional.
c) Garantizándose la idoneidad de sus miembros.
d) Asegurándose la autonomía de sus decisiones
e) Propuesta ante el M E R C O S U R por el país.
2. Procedimiento: El mecanismo se ajustaría a las
b) Q u e la circulación de esos profesionales sea especialmente requerida en la región.
c) Q u e el ejercicio profesional sea considerado de
interés por el M E R C O S U R .
siguientes pautas:
a) Sería de adhesión voluntaria.
5. Alcances o implicancias de la acreditación:
b) La acreditación se efectuaría por el organismo
a) La aaeditación debe ser renovada periódicamen-
acreditador del país al que pertenece la institución.
c) E n el proceso de acreditación se deberá requerir
la opinión de u n Comité de Pares, del que deben
participar especialistas de otros países del M E R -
COSUR. .
d) E n el proceso deben aplicane ios criterios y parámetros de calidad previamente fijados por el
MERCOSUR
te.
b) Los Estados reconocerán los títulos de grado
universitario de carreras acreditadas.
c) Tal reconocimiento n o conferirá de por sí derecho al ejercicio profesional.
d) El reconocimiento aludido coloca a quien obtuvo el titulo en las mismas condiciones académicas^* que un titulado nacional.
e) Los efectos de la acreditación se extienden, en
3. Criterios y parámetros de calidad:
principio, a todos aquellos que hubieran iniciado
a) Sefijanpor carrera y deben ser aplicados por to-
la carrera a partir de la presentación de la sohci-
das las acreditadoras.
tud de acreditación.
b) A los efectos de su determinación se seguirá el
26 C o m o lo venimos afinnando el memorando coloca al egresado en las mismas condiciones académicas que el egresado
nacional. La propuesta que se elevó a los Ministros incluía la habilitación profesional, pero ello fue suprimido por la presión de
grupos profesionales de algunos de los países firmantes, peto con la clara idea de que en el fiímro, en el protocolo definitivo que
debería firmarse luego de la ejq^etiencia piloto, el reconocimiento o el efecto jurídico alcanzara a lo profesional
58 Eduardo R. Munict I Innovaciones y Reformas en el Sistema de Educación Superior de Argentina
Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnologia de la República Argentina
6.5.
Los trabajos previos:
I
lESALC /
UNESCO
los estándares con u n nivel de profesionalidad que
A p r o b a d o el M e m o r a n d o y aún cuando éste fijaba
era dificil esperar dada su composición multinacio-
las pautas generales, para la puesta en marcha de la
nal. Esos estándaresfiíerondiscutidos y analizados
experiencia piloto se hacía necesario definir aún u n a
internamente y en conjunto yfiíeronsometidos a la
serie de cuestiones: 1) Las carreras que se incluirían
consideración de los sectores interesados, especiali-
en la experiencia y 2) el m e c a n i s m o para la defini-
zados e involucrados, experimentando paulatinos
ción de los estándares. Respecto al primer punto se
ajustes tendientes a su perfeccionamiento. Se reali-
decidió incluir las carreras de medicina e ingeniería a
zaron seminarios, visitas a agencias acreditadoras; se
sugerencia de la delegación Argentina, teniendo en
consultaron experiencias internacionales y por últi-
cuenta especialmente que se trata de dos carreras q u e
m o se sometieron a pruebas prácticas para compro-
reúnen los requisitos a los q u e aludiéramos, en cuan-
bar su efectividad. Ese proceso previo se encuentra
to a q u e se trata de carreras reglamentadas y de con-
concluido y M E R C O S U R ya ha lanzado la primera
tenidos básicos c o m u n e s cualquiera fuera el país que
convocatoria para la acreditación de las carreras.
las instrumente, con escasos componentes locales y
que sobre ambas existían experiencias regionales en
lafijaciónde estándares^^. La delegación Uruguaya
propuso la incorporación de la carrera de A g r o n o mía, por ser u n área que interesaba especialmente a
los países integrantes de la Región. Respecto al m e c a nismo para la elaboración de estándares se resolvió
conformar comisiones de expertos de cada una de
las carreras seleccionadas integradas por representantes de los países de la región, estableciéndose las condiciones que debían llenar esos representantes.
6.7.
El valor d e la acreditación mercosur
Estamos convencidos que la evaluación es el m e c a n i s m o m á s efectivo para la convalidación de títulos
extranjeros. Se h a reconocido internacionalmente la
importancia q u e reviste c o m o elemento facilitador
del reconocimiento de estudios y, con ello, la movilidad de estudiantes y egresados, el hecho de que la
institución, y especialmente los planes de estudio, se
hayan sometido a procesos de acreditación, por
agencias reconocidas, conforme a estándares de calidad comportables^^. Estos procesos, cuando son se-
6.6.
El trabajo d e las comisiones:
rios y gozan de prestigio internacional, generan ma
U n a mención m u y especial merece el trabajo de
confiabilidad en la calidad de bs estudios impartidos que
esas comisiones, ya que en innumerables reuniones,
facilita u n reconocimiento m á s o m e n o s automático
largas, responsables y eruditas sefiíerondelineando
de los m i s m o s . A s i m i s m o los propios mecanismos
27 Espedalmente en Argentina existían trabajos muy avanzados de estándares de medicina e ingeniería elaborados por
A F A C I M E R A y por el C O N F E O I , organizaciones que integraban los decanos de esas carreras.
28 En uno de los eventos más importantes que se realizan con relación a la problemática del reconocimiento de títulos extranjeros. La Décima Reunión del Comité Regional encargado de la Aplicación del Convenio de Convalidación de Estudios, Títulos
y Diplomas de Educación Superior en América Latina y El Caribe", que se llevara a cabo en la cede de la U N E S C O en París, los
dias 29 y 30 de septiembre de 1998, precediendo a la Segunda Reunión Conjuntas de los Seis Conutés Regionales de
Convalidación- se recomendó como conclusión importante de esa jomada "estimular por todos los medios al alcance el desanollo de los sistemas de autoevaluación, evaluación y acreditación nacionales como instrumentos útiles para los procesos de convalidación'. En las "Conclusiones y recomendaciones del Seminario Taller sobre Educación Superior y Acreditación Universitaria en
los Países del Convenio Andrés Bello, que se realizó en Medellin, Colombia entre el 26 y el 28 de agosto de 1968, se acordó:
"Promover en el ámbito iberoamericano el mutuo reconocimiento de las Agencias o Consejos Nacionales de Acreditación, como
mecanismo para facilitar el reconocimiento de títulos y homologación de estudios parciales de educación superior, cursados por
nacionales de los diferentes países miembros del Convenio Andrés Bello".
Innovaciones y Reformas en el Sistema de Educación Superior de Argentina I Eduardo R. Mundet 59
lESALC
/ UNESCO
I
Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología de la República Argentina
de acreditación y sus procedimientos, generan necesaiiamente una infonnación mayor que la usual, que
también tiende a facilitar la evaluación de los estudios por parte de la institución que debe otorgar el
reconocimiento. Por ello creemos que la experiencia
que está a punto de poner en practica el M E R C O S U R es sumamente importante y se constituye en
un mecanismo oficial sin precedentes en el m u n d o .
Pero aún cuando la experiencia piloto que hemos
relatado n o llegara nunca a funcionar c o m o mecanismo de convalidación de títulos extranjeros, el sólo hecho de que cinco países se hayan reunido para
discutir estándares de calidad de tres importantes
carreras profesionales ya constituye u n hecho importantísimo, más aún si han llegado, c o m o en el
caso M E R C O S U R a definir esos estándares.
60
Por ello vale la pena reparar en este hecho que se
erige, aunque n o lo parezca, en uno de los principales logros de este intento de regionalización que
se ha dado en llamar M E R C O S U R .
7.
U n a reflexion final:
Es factible que en la selección de aquellas reformas
más importantes puedan haberse omitido algunas
que realmente lo sean o que en la evaluación de los
resultados de las elegidas prescindiéramos de elementos que las valorizan. D e todas maneras si las
consideraciones volcadas en el documento sólo sirven para motivar la polémica, provocar reflexiones
o justificar críticas, el objetivo de un trabajo destinado a incorporane en u n observatorio de la E d u cación Superior se encontraría cumplido.
Eduardo R. Mundet I Innovaciones y Reformas en el Sistema de Educación Superior de Argentina