Planificación territorial en Chile

PLANIFICACIÓN TERRITORIAL
1 ) INTRODUCCIÓN
El territorio en su estado natural, es tomado por la acción modificadora del hombre, convirtiéndolo en su
ecosistema urbano en el cuál la sociedad desarrolla un gran numero de actividades que permiten su
subsistencia, pero para que esta transformación del territorio se haga de una forma beneficiosa para la
sociedad, buscando el futuro deseado, no es un tema fácil, para ello hay que planificar el territorio,
conociendo a fondo sus antecedentes más relevantes, (sabiendo seleccionar la información que realmente
sirve) que nos permitan hacer un diagnóstico de lo que se necesita y así poder proyectarse al futuro.
El ramo de planificación que se ha impartido en el primer semestre, ha tenido por finalidad introducirnos en el
tema de la planificación que se debe hacer para alcanzar un ordenamiento territorial, para ello el curso
comienza dando definiciones que son de mucha relevancia en el tema, lo cual nos ayuda a orientar bien
nuestros propios conceptos e ideas al respecto. Esta forma de presentar el tema la considero buena por
considerar que aclara mucho mas las ideas, y es por eso que mi trabajo partirá estableciendo las definiciones
importantes para entender el tema de la planificación y su funcionamiento .
2.1) ORDENAMIENTO TERRITORIAL:
Toda actividad humana, en mayor o menor medida, tiene una expresión territorial la que se traduce en una
determinada distribución de elementos y/o actividades sobre el espacio. Todas estas actividades tienen por así
decirlo, determinados impactos espaciales los que es necesario conocer y en lo posible prever, con el objeto de
lograr una utilización racional de los recursos existentes en el territorio y tender así a una creciente elevación
de la calidad de vida de las personas que viven sobre el.
La función del ordenamiento territorial, se relaciona con lograr una distribución en el territorio de las
actividades humanas, que busca mejorar la calidad de vida y lograr un desarrollo socioeconómico,
protegiendo el medio ambiente, con una gestión responsable de los recursos naturales, utilizando
racionalmente el territorio.
2.2) PLANIFICACION:
Es prever y decidir en el presente las acciones que nos conduzcan a un futuro deseable y posible. Antes de
planificar se requieren los antecedentes necesarios que nos permitan llegar a un diagnóstico.
Cabe mencionar que existe varios tipos de planificación (territorial, tendencial, estratégica, prospectiva, etc).
*Planificación territorial: Este representa el modelo mas interesante en la planificación, parte realizando un
diagnostico del territorio y después propone lo que se puede hacer.
*Planificación tendencial: Se basa en hacer una planificación que sigue las tendencias de sus antecesoras,
siguiendo las tendencias si se mantienen las mismas condiciones políticas, sociales y económicas.
*Planificación estratégica: Se basa en hacer una planificación que va hacia un objetivo especifico. Esto a mi
juicio genera soluciones parche, ya que falta una visión de la globalidad al momento de planificar.
*Planificación prospectiva: Se basa en hacer una planificación en la cual me imagino un futuro y lo planifico
de acuerdo a esto.
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2.2.1) LAS DIMENSIONES DE LA PLANIFICACIÓN TERRITORIAL.
La planificación territorial será el único modelo que estudiaremos a lo largo del curso, antes de planificar se
requieren antecedentes, para después hacer un diagnostico.
Estos antecedentes los podríamos dividir en 3 categorías, que son:
−Dimensión territorial
−Dimensión antrópica
−Dimensión política−administrativa
−Dimensión territorial: aborda los aspectos geofísicos del territorio, entre ellos están el clima, la geología, la
hidrografía, etc. O sea son los aspectos físicos del territorio.
−Dimensión antrópica:
Es la que aborda el tema de lo urbano y lo rural, es como todo el tema de la intervención y cambios que
produce el hombre en el espacio físico.
−Dimensión político−administrativa:
El estado cuenta con las facultades para generar y aplicar estos instrumentos de gestión territorial, pero cuenta
con obstáculos que le hacen muy difícil aplicarlos correctamente, un ejemplo de esto, es la economía de libre
mercado, a la que solo le interesa la rentabilidad y no le importa el bien común.
En la planificación es tan importante este punto, ya que si uno planifica sin una relación directa con la política
actual, el trabajo no puede llevarse a cabo exitosamente.
Para que una planificación territorial pueda funcionar correctamente, debemos conocer a profundidad la
dimensión antrópica y territorial del espacio en que trabajamos, pero para poder llevar a cabo esta
planificación, debemos trabajar dentro de la dimensión político administrativa, la cuál nos debería dar las
herramientas necesarias para conseguir los objetivos en la planificación, pero esto es algo muy difícil de
lograr.
En el caso de Chile, existen diversos problemas de este tipo, para analizar este tema veremos a continuación
como funciona la dimensión política−administrativa en Chile.
−Dimensión político−administrativa en Chile:
Según lo establecido en la Constitución Política y en la Ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de Bases de
Administración del Estado, Chile es un estado unitario en el que existen 4 niveles de administración: el
nacional, el regional, el provincial y el comunal.
Estos 4 niveles, tienen atribuciones en materias similares, por lo que muchas veces resulta muy difícil que se
pongan de acuerdo entre ellos, existiendo diversos conflictos, los cuales se agravan aun mas, cuando se
considera que entre ellos no siempre existe una relación jerárquica, como es el caso particular del nivel
regional respecto del comunal. Acá surgen una serie de problemas, ya que muchos funcionarios municipales
piensan de que existe mucha intervención por parte del nivel regional, en asuntos que tienen impactos en el
territorio comunal.
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Si bien es cierto que las municipalidades cuentan gracias a la legislación con una autonomía, en la práctica
esto no existe, porque el control que ejercen los niveles de administración de mayor jerarquía que el comunal,
es muy fuerte. Por ejemplo el plan regulador comunal, que es elaborado por el municipio, y que busca darle
un mejor funcionamiento a la comuna, para entrar recién en funcionamiento, primero debe ser aprobado por
los Gobiernos Regionales (GR), lo mismo ocurre con los planes intercomunales.
El Gobierno Regional es también el que distribuye entre las municipalidades los recursos destinados al
financiamiento de beneficios y programas sociales administrados por éstas. En muchas opotunidades las
municipalidades, especialmente las mas pequeñas y/o alejadas se sienten perjudicados en una distribución que
favorecería a las capitales regionales.
Los municipios han participado muy poco en la elaboración de las Estrategias regionales de desarrollo, lo
que resulta muy negativo, puesto que difícilmente podrán orientar su acción comunal a lo planteado en dicha
estrategia, no contando con un referente claro a nivel regional (ni provincial) en el cual insertarse u orientarse.
Pero acá todo no es culpa de los municipios, ya que a solicitud de estos, deberían ser asesorados por los
Gobiernos regionales y las gobernaciones provinciales, en la formulación de sus planes y proyectos de
desarrollo, pero esto rara vez ocurre, debido a que estos organismos conocen muy parcialmente la realidad de
la comuna, con las que se comunican casi exclusivamente cuando tienen un proyecto en común.
El estado, para poder aplicar un ordenamiento territorial, necesita contar con Instrumentos de ordenamiento
territorial, que si bien en su aplicación no han funcionado correctamente y de que a mi juicio se debería
estudiar mucho más la relación entre ellos, con una visión de que la planificación del territorio debe ser la de
un sistema interrelacionado, que debe tener lineamientos generales claros, y no seguir planificando por
pequeños sectores, como se hace en nuestro país.
2.3) PRINCIPALES INSTRUMENTOS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL EXISTENTES EN
CHILE
Se distinguen dos formas de aplicación de los instrumentos de ordenamiento territorial.
La primera es de carácter impositivo, que cuenta con la fuerza legal para imponer ciertos criterios de
ocupación del territorio.
La otra corresponde al carácter indicativo, en donde no existe la fuerza legal de la anterior, pero se aconseja
como deberían ser las cosas de manera de sugerencia.
2.3.1) PRINCIPALES INSTRUMENTOS IMPOSITIVOS:
Son básicamente dos, que serían los Planes Intercomunales (Plan regulador metropolitano) por un lado y por
la otra parte, son los Planes reguladores comunales.
Cuando un Área intercomunal sobrepasa los 500.000 habitantes, se denomina Área Metropolitana, y el
instrumentos de planificación que la rige, es el Plan regulador metropolitano.
El Plan Regulador Intercomunal (PRI)
Según la Ley General de Urbanismo y Construcciones, la planificación intercomunal "regula el desarrollo
físico de las áreas urbanas y rurales de diversas comunas, que por sus relaciones se integran en unidad
urbana".
Es confeccionado por la Secretaría Regional Ministerial (SEREMI) de Vivienda y Urbanismo, previamente
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les hace consultas a las municipalidades involucradas, pero aunque estas se opongan, La SEREMI de vivienda
igual puede aprobar el Plan regulador intercomunal en cuestión, con la previa aprobación del intendente
respectivo.
Es importante destacar que los planes reguladores intercomunales o los metropolitanos, prevalecen por sobre
los planes reguladores comunales, y por lo tanto, se entiende que sus disposiciones modifican las de estos
últimos, cuando se refieren a una misma materia y no concuerdan con éstas.
La mayor parte de los instrumentos de planificación impositivos se aplican casi exclusivamente a los espacios
urbanos del territorio dejando el uso y el consiguiente ordenamiento de los extensos espacios rurales,
sometido a leyes bastante generales y a veces de interpretación ambigüa, siendo el Plan Regulador
Intercomunal, uno de los escasas instrumentos, que al menos tangencialmente, toca a los sectores rurales, ya
que ademas de los espacios urbanos, debe considerar los usos del suelo de los sectores rurales que existiesen
entre las áreas urbanas involucradas.
El Plan Regulador comunal (PRC)
Este instrumento de planificación, el cuál busca mejorar el futuro de la comuna, ordenado su crecimiento,
controlando y evitando acciones que pongan en peligro la salud de las personas y buscando el bienestar
general de la población.
El PRC es elaborado como proyecto por la dirección de obras municipales (DOM), la que también después
puede proponer modificaciones, pero en ambas instancias deben ser enviadas a la Secretaría Regional
Ministerial de Vivienda para su revisión y aprobación.
Cuando una comuna no cuenta con un PRC vigente, puede actuar según lo establecido en la ordenanza general
de urbanismo y construcción, pero si es que existe un Plano regulador intercomunal, entonces se rige por este.
2.3.2) PRINCIPALES INSTRUMENTOS INDICATIVOS:
Dos de los instrumentos mas importantes de este tipo que actualmente existen en nuestro país son, por una
parte la Estrategia Regional de Desarrollo y por otra, el Plan de Desarrollo Comunal (PLADECO).
Estos instrumentos pueden tener consecuencias en el ordenamiento territorial ya que atraerán o
desincentivarán la localización de actividades en determinados puntos del territorio nacional, regional o local.
Las Estrategias Regionales de Desarrollo:
La Estrategia Regional de Desarrollo es un instrumento de planificación que recoge y ordena las principales
propuestas regionales, entregando de esta manera a las autoridades y otros actores regionales públicos y
privados, directrices para la toma de decisiones.
El principal problemas de estas estrategias, esta representado por la escasa participación ciudadana en su
elaboración, lo que le da una menor representatividad con la comunidad.
Plan de Desarrollo Comunal (PLADECO):
Es donde se plantean los objetivos que tiene la comuna, constituye una guía de acción que se basa de manera
realista según el presupuesto existente en las arcas comunales. Pretende facilitar la coordinación de las
acciones del sector público y orientar las acciones del sector privado.
Es un instrumento de gran importancia para el cumplimiento de los objetivos de la comuna de satisfacer las
necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de
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la comuna. Buscando mejorar la calidad de vida de sus habitantes e impulsar el desarrollo local de manera
integral.
Política Nacional de Desarrollo Urbano:
Aún está en proceso de elaboración. Esta carencia de lineamientos nacionales en materias urbanas tiene como
consecuencia, entre otras, una falta de visión o acción sistémica al momento de tratar y decidir sobre los temas
urbanos. Como consecuencia de ello, las regiones y comunas no cuentan con un marco de referencia claro
sobre el cual basarse al momento de elaborar sus propios instrumentos de planificación urbana.
El Plan Regional de Desarrollo Urbano. (PRDU)
Es un instrumento de planificación entre cuyos objetivos tiene el de orientar el desarrollo de las localidades
urbanas de una región. En el se fijan los roles de los centros urbanos, sus áreas de influencia recíproca,
relaciones gravitacionales, metas de crecimiento, etc.
Son creados por los SEREMI del MINVU aprobados también mediante decreto supremo de este organismo.
Sus disposiciones deben incorporarse a los Planos Reguladores Intercomunales, Metropolitanos y comunales.
Hasta el año 1999 no había ningún PRDU vigente, y si consideramos una elaboración posterior a esta fecha de
algunos PRDU , se generaran muchos problemas a los planes reguladores comunales e intercomunales
creados con anterioridad al respectivo PRDU, ya que tendrán que adaptarse a este,esto porque las
municipalidades no tienen el poder para oponerse a dicho plan.
El PRDU quiere ser modificado por el MINVU, y quiere que se convierta en Planes regionales de desarrollo
territorial (PRDT). Y abarcaría además del territorio urbano, ahora consideraría el territorio rural.
Pero se cuestiona mucho este cambio, debido a que se le otorgarían aún mas poder al MINVU, en desmedro
de los Gobiernos Regionales.
• ALGUNOS MODELOS HISTÓRICOS DE CIUDAD
Los modelos de ciudad que se han hecho a través de la historia, han sido intentos por planificar una vida
mejor para los habitantes, pero sus resultados no fueron los esperados, ya que al momento de enfrentarse a la
realidad, surgieron muchos problemas que hicieron de que su aplicación se hiciera en la mayoría de los casos
de forma parcial, observándose estas ideas a lo mas en barrios o zonas residenciales.
La utopía que muchas veces se vio en estos modelos, fue el principal escollo que no se pudo traspasar.
3.1) La ciudad jardín de Howard:
Plantea un tipo de ciudad que replantea el tipo de agrupamiento de las viviendas colectivas que existía durante
el siglo XIX en Europa y USA, con unas Metrópolis que se concentraban en el centro de la ciudad y que
mantenía a la clase obrera en lugares con mucho hacinamiento y con muy malas condiciones de salubridad e
higiene.
Para esto propone descentralizar a la ciudad y dar espacios saludables a la comunidad en mucha relación con
la naturaleza.
Este modelo de ciudad, se podría considerar como uno de los mas exitosos en cuanto a resultados, ya que en
muchas partes del mundo fue aplicado. La primera ciudad jardín fue hecha por Letchworth en 1904, luego
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proliferaron estas ideas por sobre todo en la década de los años 20, en países como Alemania y Estados
Unidos principalmente.
La imagen da una fuerte relación con la naturaleza y el bienestar, era la característica principal de la ciudad
jardín.
3.2) La ciudad lineal de Soria y Matta:
Este modelo se caracteriza, porque pensaba en una ciudad que crecía indefinidamente y se desarrollaba a lo
largo de la línea férrea, que se convertía en la vía de conexión y comunicación en la ciudad. Esta ciudad
mantenía una cercana relación con el campo y sus productos eran transportados con facilidad a través de esta
línea.
Este modelo tiene muchas características que no permiten que se lleve a cabo, porque la linealidad,
desperdicia mucho terreno y no permite ninguna concentración, y además al ser solo un eje de comunicación,
se hace más lentos los traslados, y se alargan las distancias, esas son sus grandes falencias a mi parecer.
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Perfil de la ciudad lineal
• La Villa Radieuse de Le Corbusier:
La villa Radieuse de Le Corbusier, era la villa radiante, en donde llegaba el sol de manera óptima, era una
ciudad concebida para millones de habitantes, Le Corbusier capto el concepto de que la escala de la ciudad ya
no era la misma que la que fijaron los conquistadores Españoles cuando llegaron, este concepto es muy
rescatable, ya que hay que hacer una ciudad que este adaptada a los tiempos modernos.
Uno de los grandes problemas en las concepciones de ciudad que hacía Le Corbusier y que en este caso, no
fue la excepción, es el hecho que no hacía una distinción en los barrios según las clases sociales, y eso es algo
que siempre se debe considerar, porque negarlo sería creer en una utopía que en la realidad no podría
desarrollarse.
Los proyectos de Le corbusier de ciudad no se desarrollaron completamente, solo los podemos ver de forma
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parcial en conjuntos residenciales, en el caso de Chile, la Villa Portales, tiene muchas influencias de Le
Corbusier.
La organización en la planta asegura el asoleamineto.
La edificación en gran altura. Permitía ganar muchos espacios verdes, que entregarían mayor calidad de vida
• CONCLUSIÓN:
Lograr un ordenamiento territorial, es una tema de gran complejidad, para ello hay que hacer una
planificación territorial que cuente con los antecedentes relevantes para llevarla a cabo y proyectarse al futuro
de la manera más racional posible. Pero para que realmente se de una planificación, esta debe tener
instrumentos eficaces, que sean un gran apoyo de verdad y no como lo que sucede en Chile, en donde la
interacción de los instrumentos de planificación existentes, son un verdadero caos, que no tienen una visión
del país como un sistema que esta integrado por todo el territorio nacional, y solo se abocan a dar soluciones
específicas, existiendo una superposición que resulta muy perjudicial en la organización territorio.
Pienso que primero que nada se deberían tomar lineamientos muy generales
Respecto al crecimiento y desarrollo del país y realmente tomar medidas que promuevan los cambios, por
ejemplo la postura del país desde hace muchos años, habla de la descentralización de Santiago, pero las
medidas en cuanto a la planificación para evitar esto, casi no existen o son muy débiles.
Tener la idea clara a como se quiere crecer, es lo primero a mi juicio, que se debiera resolver, después pienso
que vendría el tema de re estudiar las facultades otorgadas a los instrumentos de planificación y/o buscar
nuevos instrumentos, para tratar de evitar problemas entre los instrumentos al momento de tomar decisiones,
además hay que establecer una verdadera coordinación entre ellos , otro aspecto que es muy importante, es
que se debe trabajar considerando la opinión de la comunidad, para mi estos aspectos serían de una buena
gestión que permita el tan anhelado desarrollo armónico la ciudad.
Una ciudad debe ir cambiando a través del tiempo, pero debe conservar sus cosas valiosas, con esto quiero
explicar, que para hacer ordenamiento territorial no siempre es necesario partir de cero, aunque eso sería lo
ideal, pero si se trabaja mucho en pro de una buena planificación del territorio, lograríamos un mejor futuro en
nuestro país.
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www.conama.cl/nuestra_institucion/areas_de_trabajos/u_rrnn/8.htm
Brieva, Amador Ley general de Urbanismo y construcción , Santiago;1991; artículo 34
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