Documento 628990

Expte. 26366/13
“Consejo Profesional de Ciencias Económicas de la Pcia de Río Negro S/ ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD (Arts. de las
Ordenanzas Nº 2374-CM-12 y 2375-CM-12 de la Municipalidad de San Carlos de Bariloche) ”
Procuración General de la Provincia de Río Negro
Sres. Jueces:
I
A fs. 82 se confiere vista a esta Procuración General en los
términos del art. 798 del CPCyC y art. 11 inc. p) de la Ley K Nº 4199.
EL OBJETO DE LA ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD
La acción es incoada por el Sr. Edgardo Alberto MOLINAROLI y
el Sr. Isidoro ZAZ en su carácter de Presidente y Secretario respectivamente del
“Consejo Profesional de Ciencias Económicas de la Pcia. de Río Negro”, quienes
se presentan junto a otros matriculados profesionales bajo el patrocinio letrado del
Dr. Ernesto H. SAAVEDRA.
Conforme surge de su escrito inicial, solicitan un pronunciamiento
judicial de inconstitucionalidad de los arts. 321, 322, 323, 324, 325 y 326 de la
Ordenanza Nº 2374-CM-12, y arts. 103 y 104 de la Ordenanza Nº 2375-CM-12 del
Consejo Deliberante de la Municipalidad de San Carlos de Bariloche, publicadas en
el Boletín Oficial Municipal Nº 70 el 07/01/2013, que establecen una contribución
especial a los profesionales liberales universitarios colegiados que desarrollan su
actividad dentro del ejido municipal.
Consecuentemente, solicitan que en el mismo pronunciamiento se
resuelva la inclusión de dicho tributo en las previsiones del art. 9 inc. c) de la Ley
23.548, ordenando la pertinente comunicación a la autoridad de aplicación que fija
el art. 75 inc. 2 in fine de la C.N., y se dejen sin efecto los actos administrativos que
dispusieron
la
emisión
de
requerimientos
1
y/o
sustanciación
de
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verificaciones/fiscalizaciones a sus representados.
Peticionan asimismo, se haga lugar a la medida cautelar de no
innovar, disponiendo que el Municipio se abstenga de aplicar los artículos
cuestionados y en especial de verificar, fiscalizar, requerir, intimar, aplicar
sanciones y/o iniciar ejecución fiscal a los matriculados del Consejo que
representan, hasta tanto exista pronunciamiento definitivo en la presente acción.
TRATAMIENTO DE LA MEDIDA CAUTELAR
En fecha 08/04/13 el Superior Tribunal de Justicia mediante
providencia simple resuelve: “A la media cautelar solicitada: No surgiendo “prima
facie” la verosimilitud del derecho invocado, ni el perjuicio que pudiere ocasionar
la norma atacada, teniendo presente la presunción de legalidad que cuentan los
actos de los Poderes del Estado y en razón de la restrictiva doctrina elaborada por
el S.T.J. (in re: Se.N° 23 "PRESIDENTE COLEGIO DE ABOGADOS..."
(Expte.N°19242/04); Aut.Int.N° 199 del 28.06.00, "PAULETICH,..."; (Expte. N*
14779/00-STJ-); Aut.Int.N° 2 del 02.02.01, "BERTINAT, ..." (Expte. N* 15378/00STJ- entre otros); Aut.Inter.Nº 69 del 10.06.08 "ENTRETENIMIENTOS..." en
materia
de
medidas
de
no
innovar
peticionadas
en
acciones
de
inconstitucionalidad, a lo peticionado: NO HA LUGAR”.
TRASLADO A LA MUNICIPALIDAD DE SAN CARLOS DE BARILOCHE
Conforme las constancias de autos, a fs. 58/74 se presentó la Dra.
María Marta Peralta en carácter de Asesora Letrada del Municipio de San Carlos de
Bariloche, con el patrocinio letrado de la Dra. María Laura Loureyro, contestando
demanda, negando los hechos y solicitando el rechazo de la misma.
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II
CONSIDERACIONES PRELIMINARES
Previo a ocuparme del tratamiento de la acción impetrada, observo
que la cuestión que aquí se ventila resulta asimilable a la abordada por esta
Procuración General a través de los Dictámenes Nº 115/14PG y 8/14PG de la
suscripta y 148/13PG, 149/13/PG y 150/13/PG del Subrogante legal, cuyos
lineamientos hice míos en los primeros nombrados y que reproduciré en lo
fundamental seguidamente, por encontrarlos plenamente aplicables al caso sub
examine, remitiéndome por lo demás “in extenso” a lo allí expuesto.
En efecto, aludiendo en primer término a lo atinente a la
Procedencia Formal de la Acción de Inconstitucionalidad, corresponde reiterar
lo sostenido por esta Procuración General en distintas intervenciones en las que
opinara sobre la acción autónoma de inconstitucionalidad, prevista en los arts. 793
a 799 del código ritual cuya competencia está dada a ese Superior Tribunal de
modo originario (art. 207 inc.1 C. Pcial).
Así, la acción de inconstitucionalidad de una ley o de una
ordenanza como en este caso, es un acto de suma gravedad institucional que debe
ser considerada como última ratio del orden jurídico.
También se recordó que el S.T.J. ha declarado -compartiendo el
criterio sostenido en el Dictamen 206/09, de fecha 17/12/09- que: “la declaración
de inconstitucionalidad de una norma, por su gravedad y delicadeza, constituye
la” última ratio" del orden jurídico, y debe ser practicada con restrictividad en
atención a la presunción de validez que asiste a las normas emanadas de los
Poderes competentes del Estado, y que deben ser armonizadas con el todo,
entendido como un sistema.
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Debe mediar una clara e indubitable demostración de que los
actos impugnados se oponen a la Constitución, ley suprema del Estado rionegrino.
A la inversa, si caben dudas en su estado de conflicto con la Constitución, ningún
tribunal está habilitado a declarar la inconstitucionalidad de una norma.
En este tipo de acciones, el gravamen, el perjuicio, debe consistir
en una significativa afectación a los derechos constitucionales, de tal gravedad que
su declaración de inconstitucionalidad se presente como valla insalvable...”
(STJRNCO. Se. nº 34 Expte. 22774/08).
Ya con relación a la temática que involucra la Facultad Tributaria
Municipal y de manera previa al tratamiento de los alcances de la potestad
tributaria municipal, resulta imperioso referirse a la naturaleza jurídica del
municipio en la cuestión suscitada, tal como expuso fundamentalmente esta
Procuración General en las mencionadas intervenciones.
Entonces, no puede negarse que los municipios pueden imponer a
sus contribuyentes distintas tasas, impuestos y contribuciones especiales como
obligaciones tributarias, siempre dentro del marco de sus ordenanzas y de los
límites que les imponen a las mismas, las Constituciones Provinciales respectivas y
la Constitución Nacional.
Al efecto ha de tenerse presente que la Carta Magna Nacional
asegura el régimen Municipal para cada provincia (art. 5º), así como también su
autonomía (art. 123º). En el mismo sentido la C.P. en su art. 225 reconoce la
existencia del Municipio asegurando el régimen municipal basado en su autonomía
política, administrativa y económica, disponiendo que la Provincia no puede
vulnerar la autonomía municipal consagrada y que, en caso de superposición o
normativa contradictoria inferior a la Constitución, prevalece la legislación del
Municipio en materia específicamente comunal.
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El art. 230 de la C.P. indica que el tesoro municipal estará
compuesto entre otros por los impuestos y demás tributos necesarios para el
cumplimiento de los fines y actividades propias, los que pueden ser progresivos,
abarcar los inmuebles libres de mejora y tener finalidad determinada en los casos
previstos por ordenanza especial (inc.2).
Para el caso, la C.O.M. de San Carlos de Bariloche en su art. 99,
otorga al Municipio la potestad tributaria sobre las personas, los bienes existentes y
las actividades realizadas en su jurisdicción.
Ligado a ello y al tema en análisis, se erige la posibilidad de los
municipios de crear tributos -en autos contribuciones especiales-, las que
indiscutiblemente puede el Estado exigir en poder de su imperio.
En las referidas intervenciones este Ministerio Público también
dejó expuesto su parecer con relación a la temática de la contribución especial,
expresando esencialmente que: “La contribución especial se caracteriza por la
existencia de un beneficio actual o futuro, que pretende derivar no solo en la
realización de una obra publica, sino también de actividades o servicios estatales
especiales, destinados a aprovechar a un particular o grupo determinado o a
grupos sociales” (conf. Giuliani Fonrouge, Carlos M., Derecho Financiero tomo II
– 9ª Edición – LA LEY – Pag 878).
Pérez De Ayala y González, en su obra conjunta definen a la
contribución especial “como aquellos tributos cuyo hecho imponible consiste en la
obtención por el sujeto pasivo de un beneficio o de un valor de sus bienes como
consecuencia de la realización de obras publicas o del establecimiento o
ampliación de servicios públicos”. (Curso...,cit., p 184) (cita en Giuliani Fonrouge,
Carlos M., Derecho Financiero tomo II – 9ª Edición – LA LEY – Pág. 878).
La Suprema Corte de Justicia de Buenos Aires ha expresado: “El
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beneficio particular aportado por la obra pública constituye una ventaja
diferencial respecto de la cosa mejorada que es lo que da, a esta contribución el
carácter de tributo especial a diferencia del impuesto que es general y de la tasa,
que el Fisco percibe por la prestación de una actividad de interés público que
afecta al obligado” (Tecni Gas S.R.L. vs. Municipalidad de Lomas de Zamora s.
Demanda contencioso administrativa 03-oct-1989; Jurisprudencia de la Provincia
de Buenos Aires; RC J 9690/10).
III
Ingresando ya en el análisis de la acción de inconstitucionalidad
que nos ocupa, cabe consignar que –en coincidencia con el temperamento expuesto
por esta Procuración General en los dictámenes ya aludidos-, la misma merece ser
receptada favorablemente.
Del tratamiento realizado por la actora surge que se ha hecho
mención a los derechos y garantías afectados, y a la desigualdad que conlleva la
nueva contribución especial, de la cual no se visualiza el beneficio especial que
recibirá el sector como característica particular del tributo creado.
Frente a ello, los argumentos de la demandada no consiguen en mi
opinión, desacreditar las afirmaciones expuestas por la parte actora, luciendo
principalmente enderezados a reivindicar la finalidad del tributo y haciendo
hincapié en la actividad turística, con lo cual deja de lado que el objeto de la
presentación no es discutir las facultades municipales tributarias ni la promoción y
desarrollo turístico, sino que lo que aquí se debate es si resulta constitucional o no
que un sector determinado de la población -profesionales liberales universitarios
colegiados que desarrollan su actividad dentro del ejido municipal- contribuya de
forma especial a lograr beneficios dirigidos a la totalidad de la población, sin que
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aquellos obtengan un “beneficio especial”, conforme lo características particulares
del tributo.
El Art. 100 de la C.O.M. expresa: “El sistema tributario y las
cargas públicas municipales se fundamentan en los principios de legalidad,
equidad, progresividad, proporcionalidad, capacidad contributiva, uniformidad,
simplicidad, certeza, no confiscatoriedad e irretroactividad. Procura la
armonización con el régimen impositivo nacional y provincial, sin vulnerar la
autonomía municipal”.
Por su parte el art. 321 de la Ordenanza Nº2374/12 estipula: “Esta
contribución es la contraprestación que la Municipalidad, en virtud de su poder de
imperio, exige a los profesionales liberales universitarios colegiados, que
desarrollan su actividad dentro del ejido municipal”.
Si bien se encuentra delimitado el grupo de contribuyentes, la
finalidad del gravamen -financiación de obras de infraestructura y prestación de
servicios de acción social comunitaria tendientes a mejorar de la industria del
turismo de San Carlos de Bariloche-, excede ampliamente los posibles beneficios
que el mismo pueda generar al sector en particular y por lo tanto no surgen las
características de especialidad que deben primar en el mismo.
Precisamente la mentada contribución fijada por el ente municipal
en el marco de su potestad tributaria, debe beneficiar de manera especial a un grupo
determinado, sin perjuicio de que la misma pueda a su vez tener efecto en el resto
de la comunidad. Bajo esa premisa no encuentro argumentos en las ordenanzas ni
en la contestación de demanda, que resulten suficientes para fundar la manera en
que este segmento de contribuyentes pueda beneficiarse especialmente.
De los fundamentos de la Ordenanza 2374-CM-12 no surge la
motivación en la elección del sector al cual se dirige la norma -profesionales
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liberales-, ni las pautas tenidas en cuenta para fijar la forma de pago -bimestral-, ni
los parámetros para establecer el monto -$160,00- dispuesto en la Ordenanza
Nº2375/12. Encuentro en ello la ausencia de certeza para el contribuyente, atento
que se evidencia una total discrecionalidad dejando de lado la razonabilidad en el
dictado de la norma.
En lo que concierne puntualmente a la colisión de la contribución
especial en crisis con los principios constitucionales que rigen la materia tributaria,
se puede afirmar que los destinatarios de los beneficios de obras de infraestructura
y/o de la prestación de servicios de acción social comunitaria tendientes a mejorar
la industria del turismo -las que se efectuarían con el producto de lo recaudado-,
resultan ser un sujeto mucho más amplio que los profesionales liberales, pues sería
absurdo afirmar que tales individuos se fueran a beneficiar de un modo “especial” o
distinto a lo que fuera a favorecer al resto de los trabajadores de la ciudad.
Se resalta que poner esta contribución especial en cabeza de los
profesionales liberales universitarios colegiados, y no de todos los que se
beneficiarían de las obras a realizar, genera –entre otros- una manifiesta afectación
al principio de igualdad (arts. 16 C.N. y art. 94 C.P.), pues importa una distinción
arbitraria e irrazonable en relación a todos los beneficiarios de las obras a ejecutar.
La política tributaria debe estar dotada de principios que
posibilitan el control de constitucionalidad, siendo estos los principios de legalidad,
de igualdad dentro de la categoría, de proporcionalidad y de razonabilidad a fin de
que no se conviertan en confiscatorios (Conf. Base constitucional del sistema
tributario argentino- Nieva Conejos, María Isabel - Publicado en La Ley, Cita
Online:AR/DOC/890/2008).
Entiendo así que la determinación adoptada por el legislador
municipal conculca los derechos y garantías mencionados por el accionante,
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puntualmente aquellos que hacen a la garantía de igualdad ante la ley,
produciéndose además un despojo injustificado y una afectación al trabajo
personal, lo que en suma atenta contra las prescripciones de los arts. 14, 14 bis, 16,
17 y cdtes. de la Constitución Nacional, a la vez que contraría las previsiones del
art. 230 de la Constitución Provincial.
Evidentemente las ordenanzas atacadas no cumplen con el
requisito de fundamentación pertinente, tendiente a justificar la elección del sector
de contribuyes ni los parámetros utilizados para determinar el monto a percibir, ni
tampoco ha logrado la demandada en su escrito justificar la viabilidad de las
mismas, motivo por el cual entiendo que la acción de inconstitucionalidad
impetrada debe ser receptada favorablemente.
Para finalizar, he de consignar que el temperamento supra
expuesto, ha sido compartido por ese Superior Tribunal en pronunciamientos
recientes. Tal es el caso v. gr. del expediente: “COLEGIO DE ARQUITECTOS DE
SAN CARLOS DE BARILOCHE S/ ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD
(Arts.Ordenanzas Nº 2374-CM-12 y 2375-CM-12 S.C.de Bariloche)”, Expediente
N° 26377/13, Se. del 25.08.2014, con remisión a autos: “COLEGIO DE
ABOGADOS Y PROCURADORES DE SAN CARLOS DE BARILOCHE S/
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD (ARTS. DE LAS ORDENANZAS Nº
2374-CM-12 Y Nº 2375-CM-12 DE LA MUNICIPALIDAD DE SAN CARLOS DE
BARILOCHE)”, Expte. Nº 26370/13-STJ-, Se. Nº 87 del 14.08.14.
IV
En consecuencia, y por las razones supra mencionadas, considero
que ese Cuerpo debe proceder a decretar la inconstitucionalidad de los arts. 321,
322, 323, 324, 325 y 326 de la Ordenanza Nº 2374-CM-12, y arts. 103 y 104 de la
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Ordenanzas Nº 2374-CM-12 y 2375-CM-12 de la Municipalidad de San Carlos de Bariloche) ”
Procuración General de la Provincia de Río Negro
Ordenanza Nº 2375-CM-12.
Es mi Dictamen.
Viedma, 25 de septiembre de 2014.
Silvia Baquero Lazcano
Procuradora General
Poder Judicial
DICTAMEN Nº 131
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