3-RD-761-2014

3-RD-761-2014
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A
Consejero ponente: HERNAN ANDRADE RINCON (E)
Bogotá D.C., veintinueve (29) de mayo de dos mil catorce (2014)
RADICACIÓN:
EXPEDIENTE:
ACTOR:
850012331000200500035 01
34412
UNIVERSIDAD PEDAGOGICA Y TECNOLOGICA
COLOMBIA – UPTCDEPARTAMENTO DE CASANARE
CONTRACTUAL – APELACIÓN SENTENCIA
DEMANDADO:
REFERENCIA:
DE
Decide la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte
demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de
Casanare, el siete (07) de junio dos mil siete (2007), mediante la cual se
dispuso:
“1.- DECLARAR probada la excepción de caducidad propuesta
por la parte accionada; en consecuencia, INHIBIRSE de
pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones.
“2. Sin costas.
“3.- Si quedó remanente del depósito para gastos, comuníquese a
las partes la expedición del fallo.
“4.-En firme la sentencia, líbrense las comunicaciones de Ley y
previa actualización de los registros de la Secretaría, archívese el
expediente.”
I. A N T E C E D E N T E S
1. La demanda.
Mediante demanda presentada el 11 de enero de 2005 por la UNIVERSIDAD
PEDAGOGICA
Y
TECNOLOGICA
DE
COLOMBIA,
por
intermedio
de
Expediente: 34412
Actor: Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia
Demandado: Departamento de Casanare
Referencia: Apelación sentencia contractual
apoderado, en ejercicio de la acción contractual, (folios 4 a 11 cuaderno 1),
se solicitaron las siguientes declaraciones y condenas:
“PRIMERA. Se declare que entre la UPTC y el Departamento de
Casanare se suscribió el Convenio 051 de 1998 cuyo objeto es la
consolidación de un proyecto de Educación Superior Pública
para el Departamento de Casanare, mediante la prestación de
servicios académicos en los campos de la docencia, la
investigación y la extensión, dirigido a desarrollar el programa de
Contaduría Pública con duración de 10 semestres en la jornada
diurna y 10 semestres en la jornada nocturna.
“SEGUNDA. Se declare que la UPTC cumplió cabalmente con las
obligaciones contraídas en el Convenio 051 de 1998 realizando
inversiones y suministros en la prestación del servicio educativo
contratado por el monto de TRESCIENTOS SETENTA Y CINCO
MILLONES TRESCIENTOS ONVE MIL SEISCIENTOS CINCUENTA Y UN
PESOS ($375’311.651.oo) m/cte.
“TERCERA. Se declare que el Departamento de Casanare
incumplió con su obligación conmutativa de cancelar los
servicios educativos suministrados por la UPTC en desarrollo del
Convenio 051 de 1998.
“CUARTA. Que como consecuencia de las anteriores
declaraciones se condene al Departamento de Casanare a
pagar a la UPTC las siguientes cantidades de dinero derivadas
del Convenio 051 de 1998:
“a). La cantidad de CIENTO OCHENTA Y SEIS MILLONES
CUARENTA Y TRES MIL SETENCIENTOS CUARENTA Y CUATRO PESOS
($186’043.744.OO) M/CTE, por concepto de los costos de los
servicios educativos y suministros realizados por la UPTC en
desarrollo del programa de Contaduría Pública para los
semestres I y II del año 2002.
b). La cantidad de CIENTO OCHENTA Y NUEVE MILLONES
DOSCIENTOS SESENTA Y SIETE MIL NOVECIENTOS SIETE PESOS
($187’267.907.OO) M/CTE, por concepto de los costos de los
servicios educativos y suministros realizados por la UPTC en
desarrollo del programa de Contaduría Pública para los
semestres I y II del año 2003.
QUINTA. Se condene a la entidad demandada a cancelar los
intereses moratorios sobre las sumas descritas en la pretensión
cuarta de conformidad con el Estatuto Contractual, Ley 80 de
1993.
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Expediente: 34412
Actor: Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia
Demandado: Departamento de Casanare
Referencia: Apelación sentencia contractual
“SEXTA. Se conde a la entidad demandada a cancelar la
sentencia en los términos previstos en los artículos 176 y ss del
C.C.A.
“SEPTIMA. Se condene en costas y agencias en derecho a la
entidad demandada.”
2. Los hechos.
En el escrito de demanda, en síntesis, la parte actora narró los siguientes
hechos:
2.1.
El 23 de noviembre de 1998 la Universidad Pedagógica y Tecnológica
de Colombia y el Departamento de Casanare suscribieron el
Convenio No. 051, cuyo objeto lo constituyó la consolidación de un
proyecto de educación superior pública para el Departamento de
Casanare, mediante la prestación de servicios académicos en los
campos de la docencia, la investigación y la extensión, dirigido a
desarrollar el programa de Contaduría Pública con duración de 10
semestres en la jornada diurna y 10 semestres en la jornada nocturna.
2.2.
El 14 de mayo de 1999, las partes suscribieron un otrosí al convenio
interadministrativo, mediante el cual se modificaron algunas cláusulas
del acuerdo inicial, específicamente las relativas a su objeto, a las
obligaciones del Departamento y a la forma de pago.
2.3.
Se refiere en la demanda que la UPTC cumplió cabalmente con el
objeto del contrato, a través del desarrollo del servicio educativo
pactado, por un monto total de $375’311.651.oo.
2.4.
A pesar de que el Departamento demandado recibió los servicios
educativos pactados en el convenio, se ha negado a pagar el valor
de los mismos, no obstante existir los soportes correspondientes a su
ejecución, con lo cual se estructura el incumplimiento contractual
que se le atribuye.
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Expediente: 34412
Actor: Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia
Demandado: Departamento de Casanare
Referencia: Apelación sentencia contractual
3. Normas violadas y concepto de la violación.
El demandante invocó como vulneradas los artículos 1, 34, 5, 13, 14, 24, 27,
32, 41, 50, 60, 61, 68 y 69 de la Ley 80 de 1993.
Consideró que se habían transgredido las disposiciones anteriores, por las
siguientes razones:
“1. - Pactó un convenio interadministrativo.
2.- Recibió el servicio pactado en el citado convenio.
3.- No canceló los servicios recibidos por parte de la UPTC.
4.- Ha generado detrimento patrimonial a la UPTC.
5.- Además de no haber cumplido su obligación recíproca de pagar
los servicios recibidos, está generando intereses sobre sumas adeudas.
6.- Se viola el equilibrio entre las partes contratantes porque la entidad
demandada no cumple con las obligaciones que se derivan de un
contrato conmutativo como el que nos ocupa.
7.-El desconocimiento de la obligación por parte de la pasiva nos
obliga acudir a la jurisdicción.”
4. Actuación procesal.
4.1. El Tribunal Administrativo de Casanare, admitió la demanda por auto del
2 de junio de 2005 (folio 117 cuaderno uno).
4.2. Mediante providencia del 12 de enero de 2006 se ordenó la apertura y
práctica de pruebas (folios 143-144 cuaderno uno).
5. Contestación de la demanda.
El Departamento del Casanare, por conducto de apoderado, contestó la
demanda dentro del término de Ley. En esa oportunidad sostuvo que el
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Expediente: 34412
Actor: Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia
Demandado: Departamento de Casanare
Referencia: Apelación sentencia contractual
Convenio celebrado con la UPTC, se había liquidado de común acuerdo el
18 de octubre de 2001. Advirtió que se ha abstenido de reconocer las sumas
relacionadas en los hechos de la demanda habida consideración de que el
convenio ya se liquidó de mutuo acuerdo y los servicios que se hubiesen
prestado de ahí en adelante no se encontraban amparados en dicho
acuerdo negocial.
Adicionalmente propuso las siguientes excepciones:
Caducidad de la acción. Como sustento del medio exceptivo señaló que
de ser cierto que el Departamento adeudaba la suma de $186’043.744
relacionada en la letra a) de la pretensión cuarta, la misma se encontraría
caducada por cuanto correspondería a los semestres I y II del año 2002, por
lo cual el término de caducidad habría de contarse desde la finalización de
dicha vigencia, esto es 31 de diciembre de 2002. En ese orden de ideas, al
ser interpuesta la demanda el 11 de enero de 2005 se desprende que se
encontraba caducada.
Cobro de lo no debido. La parte demandada pretendía que se le
reconocieran unas sumas de dinero que el Departamento de Casanare, en
realidad no adeudaba. Al respecto señaló:
“La segunda obligación a que se refiere en la pretensión CUARTA
($189.267.907), tampoco se adeuda por el Departamento puesto que
como vimos al contestar los hechos y en la oposición a la pretensión,
no se encuentra soporte documental que así lo determine, solo un
acta de liquidación final de mutuo acuerdo del 17 de octubre de
2001 en la cual se dice adeudarle a la UPTC una partida de dinero por
servicios prestados pero hay que entender que fueron por servicios
prestados antes de la fecha de liquidación, esto es antes del 2001.
Tampoco existe el otrosí del 14 de mayo de 1999 que modificó el
convenio 0051 de 1998, pues lo que aparece es un otrosí de la misma
fecha pero modificatorio del convenio 0053.”
Inepta demanda. Indicó que a la demanda se acompañaron varios
documentos que reposan en copia simple y, por lo tanto, no cumplían con
los requisitos de autenticidad de la norma procesal civil.
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Expediente: 34412
Actor: Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia
Demandado: Departamento de Casanare
Referencia: Apelación sentencia contractual
6. Alegatos de conclusión y concepto del Ministerio Público.
En auto del 14 de junio de 2006, el Tribunal a quo ordenó dar traslado a las
partes y al agente del Ministerio Público para que presentaran sus
respectivos alegatos de conclusión (folio 160 del cuaderno uno).
En el término concedido la parte demandada allegó su respectivo escrito
de alegaciones en el cual reiteró los argumentos de oposición expuestos en
la contestación de la demanda en el sentido de considerar que la presente
acción se encontraba caducada.
El agente del Ministerio Público, dentro del término de traslado especial
rindió concepto en el cual solicitó desestimar las pretensiones de la
demanda por considerar que la acción contractual impetrada se
encontraba caducada si se tenía en cuenta que el acta de liquidación
bilateral del convenio se suscribió en octubre de 2001, en tanto que la
demanda se presentó el 11 de enero de 2005. De otro lado, estimó que si el
asunto se analizaba bajo la óptica de la reparación directa en el entendido
de que se reclama el reconocimiento de servicios prestados en los años 2002
y 2003, las pretensiones tampoco tendrían vocación de prosperidad por
cuanto no fue aportada al plenario prueba alguna dirigida a acreditar que
durante los años mencionados la Universidad hubiere prestado servicio
educativo al Departamento del Casanare.
La parte actora guardó silencio.
7. La sentencia impugnada.
El Tribunal Administrativo de Casanare profirió sentencia el día 7 de junio de
2007 a través de la cual resolvió el litigio (folios 173-176 del cuaderno
principal), en los términos que fueron transcritos al inicio de esta providencia.
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Expediente: 34412
Actor: Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia
Demandado: Departamento de Casanare
Referencia: Apelación sentencia contractual
Como sustento de su decisión, el a quo en primer lugar expuso que la acción
examinada correspondía al contencioso contractual derivada de un
convenio interadministrativo de cooperación en el que las dos partes se
obligaron a aportar recursos para desarrollar un programa académico,
cuyos destinatarios fueron terceros –comunidad casañareña, sin que en
estricto rigor pudiera identificarse una relación recíproca de intercambio de
bienes y servicios a cambio de un precio. En ese sentido consideró que no
podría de manera oficiosa encausarse la litis hacia una discusión de
responsabilidad extracontractual por vía de la acción de reparación
directa, pues en todo momento la Universidad alegó que las actividades de
cooperación
desplegadas
se
hallaban
amparadas
por
el
vínculo
contractual existente con el Departamento del Casanare.
Seguidamente, al abordar el análisis del presupuesto procesal de la
caducidad de la acción, el Tribunal a quo advirtió que si bien el convenio
interadministrativo No. 051 se celebró el 23 de noviembre de 1998 por un
término de 10 semestres a partir de 1999, lo cierto es que los compromisos
presupuestales del Departamento, con cargo a vigencias futuras, no se
concretaron; por el contrario, se fijó un aporte nominal de $16’306.080.
Así mismo encontró demostrado que las partes suscribieron dos otrosíes al
convenio; el primero de ellos se celebró el 14 de mayo de 1999 y el segundo,
el 14 de agosto de 1999.
En igual sentido halló acreditado que el 17 de octubre de 2001 las partes
suscribieron “Acta de liquidación por mutuo acuerdo” del referido convenio,
acta bilateral en cuyo contenido se precisó que el Departamento había
apropiado recursos para las vigencias 2000 y 2001, pero no procedió de
igual manera en lo que concernía a las vigencias 2002, 2003 y 2004, pues no
se agotó el procedimiento legal para comprometer vigencias futuras.
Advirtió además que en la referida acta de liquidación se reconoció un
saldo a favor de la UPTC por valor de $109’721.648, cuyo pago se ordenó
mediante Resolución No. 1974 18 de octubre de 2001 y fue ejecutado el 26
de ese mes.
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Expediente: 34412
Actor: Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia
Demandado: Departamento de Casanare
Referencia: Apelación sentencia contractual
Precisado lo anterior sostuvo que la demanda fue presentada el 19 de
noviembre de 2004, cuando habían transcurrido más de tres (3) años desde
la fecha en que se produjo el acta de liquidación del convenio,
circunstancia a partir de la cual se imponía concluir que la acción se
encontraba caducada, dando así lugar a proferir sentencia inhibitoria.
Finalmente, a título de obiter dicta, en el fallo se agregó que las partes se
otorgaron recíproco paz y salvo y extinguieron definitivamente las
obligaciones derivadas del convenio 51 de 1998, a través de la suscripción
del acta de liquidación sin reservas, consecuencia que, de no mediar la
contingencia de la caducidad de la acción habría conducido a la
desestimación de las pretensiones por ser improcedente la reclamación en
sede judicial del presunto incumplimiento atribuido al Departamento.
8. El recurso de apelación.
La parte demandante solicitó que se revocara la decisión del Tribunal a quo,
propósito en relación con el cual expuso los siguientes planteamientos (folios
116-128 cuaderno principal):
Luego de reproducir varios apartes de la demanda relativos al acápite de
normas violadas y concepto de la violación, la recurrente agregó que aun
cuando si bien las partes suscribieron un acta de liquidación bilateral del
convenio, distinto a lo considerado por el Tribunal de Primera instancia, ello
no conllevaba a la liberación de las obligaciones contractuales, habida
consideración de que la referida acta constituía una liquidación parcial;
tanto era así que las partes, en el mismo documento, acordaron iniciar en
forma inmediata los términos del nuevo convenio que garantizara la
finalización de las promociones del pregrado de Contaduría Pública, todo
ello dentro del espíritu del Convenio Marco de Cooperación Académica,
Científica y Cultural vigente.
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Expediente: 34412
Actor: Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia
Demandado: Departamento de Casanare
Referencia: Apelación sentencia contractual
Reiteró que en el caso concreto se presentó un incumplimiento de las
obligaciones derivadas del convenio, a cargo del Departamento del
Casanare, convenio que, en su sentir, no feneció por la suscripción del acta
pues las partes no lo indicaron en esos términos.
Frente a este mismo aspecto, el libelista concluyó que la sentencia
impugnada había incurrido en una vía de hecho que se materializó al
otorgarle al acta de liquidación bilateral un alcance de acta definitiva o
final que no guardaba correspondencia alguna con la realidad.
Agregó que el Tribunal de Primera Instancia desconoció el principio pro
actione cuyo postulado determina que ante la existencia de duda respecto
a la procedencia de un recurso o un tipo de acción, debe dársele
prevalencia a aquella interpretación que permita reconocer su prosperidad.
En relación con este aspecto añadió que el a quo dejó de lado, de manera
injustificada, el análisis del caso bajo la óptica del enriquecimiento sin causa
tras considerar de plano que la acción impetrada correspondía a la acción
contractual.
Concluyó la sustentación de la alzada afirmando que en el caso se suscribió
un convenio interadministrativo, se prestó y recibió el servicio del citado
convenio y, pese a ello, el Departamento no pagó los servicios prestados por
la UPTC, circunstancia que causó un empobrecimiento al patrimonio de la
UPTC y un correlativo enriquecimiento del ente territorial, además de lo cual
sumó que se transgredió el equilibrio que debe existir entre las partes
contratantes por cuanto la entidad estatal desatendió las obligaciones
derivadas del convenio lo cual dio lugar a la configuración del
incumplimiento contractual.
9. Actuación en segunda instancia.
9.1. Mediante auto del 12 de julio de 2007 el Tribunal a quo concedió el
recurso de apelación interpuesto por la parte actora (fl. 188 cuaderno
principal).
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Expediente: 34412
Actor: Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia
Demandado: Departamento de Casanare
Referencia: Apelación sentencia contractual
9.2. En providencia del 10 de septiembre de 2007, la Sección Tercera de esta
Corporación admitió el recurso de alzada (fl. 194 cuaderno principal).
9.3. Por auto del 12 de octubre de 2007, se dispuso el traslado a las partes para
presentar alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera
concepto (folio 196 cuaderno principal).
10. Alegatos de conclusión y concepto del Ministerio Público.
La parte demandada, Departamento de Casanare, alegó de conclusión en
el término legal previsto. En su respectivo escrito señaló que el acervo
probatorio revela que las partes suscribieron acta de liquidación de común
acuerdo del convenio en mención el 17 de octubre de 2001, en la cual se
acordó el valor que el Departamento adeudaba a la UPTC y no se dejó
consignado algún término para continuar desarrollando el objeto del
convenio y tampoco con posterioridad se suscribió un nuevo acuerdo con el
mismo propósito. Por lo anterior solicitó confirmar en su totalidad la sentencia
impugnada.
Por su parte, el Ministerio Público rindió concepto en el cual, luego de realizar
un recorrido probatorio, argumentó que las pretensiones de la demanda
debían despacharse desfavorablemente por cuanto resultaba evidente que
el convenio No. 051 se terminó y liquidó por voluntad expresa de las partes
contratantes, gestión a partir de la cual se puso fin a las obligaciones
contractuales, máxime cuando frente a lo acordado no se registró objeción
alguna por la parte actora. Estimó además desajustadas las afirmaciones de
la recurrente en cuanto pretende dar a entender que la mencionada acta
no fue un acta final sino parcial y, por lo tanto, el convenio debía continuar
produciendo efectos jurídicos, cuando la realidad muestra que dicho
acuerdo contuvo el balance final de las cuentas emanadas del convenio
de cooperación, a tal punto que la finalización de las promociones del
pregrado de Contaduría Pública quedó supeditada a la celebración de un
nuevo convenio que finalmente nunca se suscribió.
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Expediente: 34412
Actor: Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia
Demandado: Departamento de Casanare
Referencia: Apelación sentencia contractual
Señaló también que tal y como lo sostiene la parte actora, la reclamación
materia de debate se concretó en unas sumas adeudadas con cargo al
convenio No. 051 de 1998, por lo que surge de manera indiscutible que toda
la controversia se originó en una relación contractual, por cuya virtud la
acción procedente es la de controversias contractuales y no la reparación
directa, menos aun cuando no se alegó ni se evidenció que la prestación
del servicio educativo hubiera tenido lugar por fuera del amparo del
negocio jurídico. Con sustento en lo anotado, el Ministerio Público solicitó
confirmar la sentencia apelada.
La demandante guardó silencio.
II. C O N S I D E R A C I O N E S
1. Competencia del Consejo de Estado.
Previo a analizar y decidir sobre el asunto que ha sido propuesto, resulta
necesario establecer la competencia de la Sala para conocer del mismo,
pues sólo de esta manera podrá pronunciarse sobre el recurso de apelación
impetrado por la parte demandante.
Sea lo primero decir que la presente controversia versa sobre la existencia e
incumplimiento de un convenio interadministrativo celebrado por el
Departamento de Casanare y la UPTC, cuya naturaleza jurídica, en ambos
casos es estatal.
Por un lado, el Departamento de Casanare corresponde a un ente territorial
y en esa medida tiene el carácter de entidad estatal, según lo dispuesto por
el artículo 2º de la Ley 80 de 19931.
Según el artículo 32 del Estatuto de Contratación Estatal, son contratos estatales aquellos celebrados por
las entidades descritas en el artículo 2º de la Ley 80 de 1993, el cual dispone:
“Para los solos efectos de esta ley:
1
“1o. Se denominan entidades estatales:
“a) La Nación, las regiones, los departamentos, las provincias, el distrito capital y los distritos especiales,
las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, los territorios indígenas y los municipios; los
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Expediente: 34412
Actor: Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia
Demandado: Departamento de Casanare
Referencia: Apelación sentencia contractual
De otra parte, la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, es
una universidad oficial, del orden nacional, creada mediante Decreto 2655
del 10 de octubre de 1953 cuya naturaleza igualmente corresponde a la de
una entidad estatal.
Ahora bien, con la entrada en vigencia de la Ley 80 de 1993, más
precisamente de las normas que regulan competencias, se observa que su
artículo 75 prescribe, expresamente, que la jurisdicción competente para
conocer de las controversias generadas en los contratos celebrados por las
entidades estatales es la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Así,
entonces, habida cuenta de que las partes del proceso tienen el carácter
de entidades estatales, con personalidad jurídica propia, autonomía
administrativa, patrimonio propio, en su condición de establecimiento
público, resulta del caso concluir que esta Corporación es la competente
para conocer del presente asunto.
2. Las pruebas aportadas al proceso.
A continuación se relacionan las pruebas documentales aportadas en el
presente proceso:
2.1. Convenio Interadministrativo de Cooperación Académica No. 051 del 23
de noviembre de 1998 suscrito entre el Departamento del Casanare y la
establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades de
economía mixta en las que el Estado tenga participación superior al cincuenta por ciento (50%), así como
las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas en las que exista dicha
participación pública mayoritaria, cualquiera sea la denominación que ellas adopten, en todos los
órdenes y niveles.
“b) El Senado de la República, la Cámara de Representantes, el Consejo Superior de la Judicatura, la
Fiscalía General de la Nación, la Contraloría General de la República, las contralorías departamentales,
distritales y municipales, la Procuraduría General de la Nación, la Registraduría Nacional del Estado Civil,
los ministerios, los departamentos administrativos, las superintendencias, las unidades administrativas
especiales y, en general, los organismos o dependencias del Estado a los que la ley otorgue capacidad
para celebrar contratos.
“(…).”
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Expediente: 34412
Actor: Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia
Demandado: Departamento de Casanare
Referencia: Apelación sentencia contractual
Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia cuyo objeto fue el de
aunar esfuerzos y recursos interinstitucionales para el
desarrollo de un
programa de Contaduría Pública.
Las obligaciones contraídas por las partes fueron las siguientes (fls. 12-17
C2).
A cargo de la Universidad:
“…1) Desarrollar los programas académicos correspondientes al
programa de Contaduría Pública con una duración de diez (10)
semestres académicos en la jornada diurna y once (11) en la jornada
nocturna con un mínimo de cuarenta (40) estudiantes en cada
jornada al iniciar el primer semestre. 2) Seleccionar en Yopal entre los
aspirantes inscritos al programa de Contaduría Pública, con puntajes
de estado iguales o mayores a 220 puntos, los estudiantes que
conformarán el grupo. 3) Asignar los docentes requeridos para el
normal desarrollo del programa académico. 4) Asumir el pago total
de los gastos que ocasione el funcionamiento del programa, tales
como: pago de servicios académicos de los docentes, gastos de viaje
(alojamiento, alimentación y transporte) y demás gastos e imprevistos
a que hubiere lugar. 5) Realizar la evaluación de los trabajos de grado
y el otorgamiento de títulos. 6) Asignar un coordinador académico y
administrativo en la sede de LA UNIVERSIDAD, para la extensión de los
programas. 7) Adelantar los trámites de legalización ante el ICFES de
conformidad con el parágrafo terceo del artículo sexto del decreto
837 de 1994.”
A cargo del Departamento:
“…1) Efectuar la promoción y recibir las inscripciones de los
candidatos al pregrado y enviar la lista a LA UNIVERSIDAD. 2) Nombrar
el Coordinador del Convenio, con sede en Yopal, elegido entre los
profesionales del Proyecto Universidad Pública de Casanare, de
común acuerdo entre las partes. 3) Proporcionar las instalaciones,
equipos de sistemas, audiovisuales, material bibliográfico, Secretaria y
demás recursos logísticos y de apoyo necesarios para el normal
desarrollo de los programa. 4) Efectuar los aportes necesarios para
cubrir hasta un cincuenta por ciento (50%) de los costos académicos
de los programas de Contaduría Pública en jornadas diurna y
nocturna, durante el tiempo de duración del presente convenio. 5)
Los aportes del DEPARTAMENTO para vigencias futuras se calcularán
con base en el costo total para el primer semestre académico,
incrementado cada año en el aumento porcentual que establezca el
Gobierno Nacional para el salario mínimo legal de cada vigencia
fiscal.”
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Expediente: 34412
Actor: Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia
Demandado: Departamento de Casanare
Referencia: Apelación sentencia contractual
Los ingresos y gastos para la financiación del proyecto:
“Los ingresos estarán integrados por los valores recolectados por
concepto de matrícula, inscripciones, realización de exámenes de
habilitación, supletorios, preparatorios, realización de cursos
especiales y de educación permanente, expedición de certificados y
constancias, derechos de grado y derechos complementarios al
grado, de acuerdo con lo previsto en la Ley 30 de 1992 y los acuerdos
internos de la Universidad que fijan estos valores; y aportes que
efectuará el Departamento por la suma de DIECISEIS MILLONES
TRESCIENTOS SEIS MIL OCHENTA PESOS ($16’306.080) para el desarrollo
de los programas académicos. Los recursos apropiados por El
DEPARTAMENTO irán con cargo al presupuesto del programa
mejoramiento de la Educación Superior, Código Presupuestal número
2.5.7.0520.0705.1 RPE, de la actual vigencia fiscal y para las vigencias
futuras, EL DEPARTAMENTO hará las apropiaciones presupuestales
correspondientes con cargo al ítem presupuestal del Proyecto
Universidad de Casanare.
De otro lado, el valor y forma de pago se estipuló en los siguientes términos:
“El valor del presente convenio interadministrativo será de DIECISEIS
MILLONES TRESCIENTOS SEIS MIL OCHENTA PESOS ($16’306.080) MDA.
CTE, los cuales cubrirán los gastos TOTALES del primer semestre de los
cursos programados. El valor será pagado así: $16’306.080 m/cte, al
inicio de los programas académicos.”
Finalmente el plazo del convenio se estipuló al siguiente tenor:
“La duración del presente convenio será de seis (6) meses, contados a
partir de la fecha de iniciación del programa académico,
prorrogables de común acuerdo entre las partes.”
2.2. Otrosí al convenio interadministrativo de cooperación académica No.
051, suscrito el 14 de mayo 1999 entre el Departamento de Casanare y la
Universidad Pedagógico y Tecnológica de Colombia. A través de este
documento las partes modificaron el objeto del convenio inicial en el sentido
de indicar que se aunaban esfuerzos y recursos interinstitucionales para dos
promociones de pregrado de Contaduría Pública. También se modificó la
cláusula correspondiente a las obligaciones del Departamento en lo que
concierne al numeral curto, el cual se modificó así: 4) Efectuar los aportes
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Expediente: 34412
Actor: Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia
Demandado: Departamento de Casanare
Referencia: Apelación sentencia contractual
necesarios para cubrir hasta un cincuenta por ciento (50%) de los costos
académicos de los programas de Contaduría Pública primera y segunda
promoción, durante el tiempo de duración del presente convenio (fls. 26-28
cuaderno segundo de pruebas).
Igualmente se modificó el numeral 5 de dicha cláusula para, en su lugar,
pactar que el incremento anual correspondería a un aumento porcentual
del 15%. También se introdujo una variación relacionada con la cláusula de
ingresos y gastos consistente en los aportes a cargo del Departamento para
el desarrollo del segundo semestre de la primera promoción sería de
$20’741.333 y para el desarrollo del primer semestre de la segunda
promoción los aportes corresponderían a la misma suma antes señalada.
Por último, se modificó la cláusula respectiva al valor y forma de pago para
en su lugar, acordar que el valor del convenio sería de $642’820.336, los
cuales cubrirían los gastos totales de la primera y segunda promoción.
2.3. Otrosí al convenio interadministrativo No. 051 de cooperación
académica, suscrito el 14 de agosto de 2000 entre el Departamento de
Casanare y la Universidad Pedagógico y Tecnológica de Colombia con el
propósito de modificar la cláusula cuarta del convenio No. 051 atinente a los
ingresos y gastos en el sentido de estipular los que aportes a cargo del
Departamento para el desarrollo del segundo semestre de la primera
promoción sería de $11’923.821 y la misma cantidad para el desarrollo del
primer semestre de la segunda promoción (fl. 21 c2).
2.4. Documento expedido el 5 de julio de 2001, por la Secretaria General de
la Asamblea Departamental de Casanare mediante el cual certificó que no
existía autorización alguna para comprometer vigencias futuras al otrosí del
convenio interadministrativo de cooperación académica No. 51 (fl. 25 c3).
2.5. Acta de liquidación por mutuo acuerdo del convenio interadministrativo
No. 051 del 23 de noviembre de 1998, suscrita el 17 de octubre de 2001 por el
Gobernador del Departamento del Casanare y Rector de la UPTC y en cuyo
15
Expediente: 34412
Actor: Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia
Demandado: Departamento de Casanare
Referencia: Apelación sentencia contractual
contenido se consignaron las siguientes consideraciones:
“Que con fecha 14 de mayo de 1999 al contrato referido se le
adicionó un OTROSI suscrito por las partes, modificatorio de la cláusula
quinta: valor y forma de pago, del convenio 0051 de 1998,
estableciendo como valor total del contrato la suma de SEISCIENTOS
CUARENTA Y DOS MILLONES OCHOCIENTOS VEINTE MIL TRESCIENTOS
TREINTA
Y
SEIS
PESOS
($642’820.336.00)
desembolsables
semestralmente por el Departamento, según lo estipulado en cuadro
anexo al mencionado OTROSI.
“Que la administración departamental apropió los recursos
correspondientes al primer y segundo semestre de las vigencias del
2000 y 2001, quedando sin ningún sustento presupuestal los
compromisos correspondientes a los años 2002, 2003 y 2004 hasta la
terminación del programa de Contaduría Pública, objeto del
convenio.
“Que el inciso tercero del artículo 23 del Decreto Ley 111 de 1996,
Estatuto Orgánico del Presupuesto, establece que las entidades
territoriales departamentales para comprometer vigencias futuras
deben obtener autorización previa de las respectivas Asambleas
Departamentales razón por la cual debe terminarse el mencionado
contrato.
“Que la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia ha
venido cumpliendo con el desarrollo del programa correspondiente a
CONTADURIA PÚBLICA en los semestres correspondientes al año 2001,
para lo cual la Administración Departamental debe aportar la suma
de CINCUENTA Y CUATRO MILLONES OCHOCIENTOS SESENTA MIL
OCHOCIENTOS VEINTICUATRO PESOS ($54’860.824.oo) (sic) para el
primer semestre del año 2001, Y CINCUENTA Y CUATRO MILLONES
OCHOCIENTOS SESENTA MIL OCHOCIENTOS VENTI CUATRO PESOS
($54’860.824.oo) para el segundo semestre del año 2001, los cuales
deben cancelarse al inicio de cada semestre.
“Que para el cumplimiento de los compromisos la actual
administración
departamental
expidió
los
certificados
de
disponibilidad presupuestal números 210815 del 09 de abril de 2001
por un valor de CINCUENTA Y CUATRO MILLONES OCHOCIENTOS
SESENTA MIL OCHOCIENTOS VEINTICUATRO PESOS ($54’860.824.oo)
para cubrir el primer semestre de 2001, y el certificado de
disponibilidad presupuestal número 211576 del 09 de julio de 2001 por
valor de CINCUENTA Y CUATRO MILLONES OCHOCIENTOS SESENTA MIL
OCHOCIENTOS VEINTICUATRO PESOS ($54’860.824.oo) para cubrir el
segundo semestre de 2001, certificados con cargo a la apropiación
presupuestal RP 2.5.9.0520.0700.10 “Asistencia a la educación superior
y convenios con universidades e instituciones educativas en el
departamento
de
Casanare”
del
vigente
presupuesto
16
Expediente: 34412
Actor: Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia
Demandado: Departamento de Casanare
Referencia: Apelación sentencia contractual
departamental. Que de conformidad a lo anterior las partes
acuerdan liquidar el mencionado convenio de la siguiente manera:
Vr Conv 51-98
Otrosí may 14-99
Pago de 1998
Pago I y II semestre de 1999
Pago I y II semestre de 2000
Vr parcial
Vr sin ejecutar 2002-2004
Subtotal
Saldo a favor UPTC 2001
16’306.080
642’820.336
16’306.080
82’965.332
95’410.130
194’681.542 659’126.416
354’723.226
194’681.542 304’403.190
$109’721.648
VALOR PRESENTE ACTA A FAVOR DE LA UNIVERSIDAD PEDAGOGICA Y
TECNOLOGICA DE COLOMBIA: CIENTO NUEVE MILLONES SETECIENTOS
VEINTIUN MIL SEISCIENTOS CUARENTA Y OCHO PESOS MDA. CTE.
($109’721.648.oo), los cuales serán cancelados con cargo a los
certificados de disponibilidad presupuestal números 210815 del 9 de
abril de 2001 por un valor de CINCUENTA Y CUATRO MILLONES
OCHOCIENTOS SESENTA MIL OCHOCIENTOS VEINTICUATRO PESOS
($54’860.824.oo) para cubrir el primer semestre del 2001; y el
certificado de disponibilidad presupuestal número 211576 del 09 de
julio de 2001 por valor de CINCUENTA Y CUATRO MILLONES
OCHOCIENTOS SESENTA MIL OCHOCIENTOS VEINTICUATRO PESOS
($54’860.824.oo) para cubrir el segundo semestre de 2001, certificados
con cargo a la apropiación presupuestal RP2.5.9.0520.0700.10
“Asistencia a la educación superior y convenios con universidades e
instituciones educativas en el departamento de Casanare” del
vigente presupuesto departamental.
“Que las partes acuerdan iniciar en forma inmediata los términos de
un nuevo convenio que garantice la finalización de las promociones
del pregrado de Contaduría Pública, todo dentro del espíritu del
convenio Marco de Cooperación Académica, Científica y Cultural
vigente entre las partes.”
2.6. Resolución No. 1974 del 18 de octubre de 2001, mediante la cual el
Departamento de Casanare, en cumplimiento a lo acordado en el acta de
17 de octubre de 2001 por la que se liquidó bilateralmente el convenio
interadministrativo No. 0051, ordenó reconocer y pagar a la Universidad
Pedagógica y Tecnológica de Colombia UPTC la suma de $109’721.648 (fls.
41 c1).
2.7. Consignación bancaria realizada el 29 de octubre de 2001, por la
Gobernación de Casanare en la cuenta corriente de la UPTC, por valor de la
17
Expediente: 34412
Actor: Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia
Demandado: Departamento de Casanare
Referencia: Apelación sentencia contractual
suma de $109’721.641 por concepto del convenio No. 051/98 (fl. 55 c1).
2.8. Oficios librados en los meses de enero, febrero, abril, agosto, septiembre
y noviembre de 2002, por medio de los cuales la Universidad Pedagógica y
Tecnológica de Colombia constantemente solicitó al Departamento de
Casanare adoptar las medidas dirigidas a que los programas de pregrado,
entre ellos, el de Contaduría Pública, pudieran seguir desarrollándose
normalmente, medidas tales como suscribir un nuevo convenio para
garantizar y soportar las matrículas de los beneficiarios, realizar las reservas
presupuestales para responder financieramente los compromisos de la
Gobernación en relación con el convenio y efectuar el giro de los recursos
correspondientes (fls. 22-29 c1).
2.9. Oficio del 13 de febrero de 2003 por el cual el Secretario de
Gobernación del Casanare informó a la UPTC que resultaba importante la
celebración del convenio para los dos semestres del 2003 y adjuntó
información acerca de lo sucedido en relación con el convenio No. 051 de
conformidad con la cual una vez liquidado el mismo en octubre de 2001, lo
propio, acto seguido, hubiese sido la firma de un nuevo convenio, lo cual no
sucedió. Advirtió que para garantizar el pago de los aportes a cargo del
Departamento por lo servicios educativos prestados en la vigencia de 2002
no era posible suscribir en diciembre de ese año un nuevo convenio que los
cubriera por constituir hechos cumplidos, siendo necesario acudir al
mecanismo de la conciliación prejudicial para obtener la cuantía de los
aportes que le habrían de corresponder al ente territorial. A ello agregó que
era necesario suscribir el convenio respectivo a la vigencia 2003 (fl. 33- 36
c1).
2.10. Factura de venta No. 193 del 13 de noviembre de 2002 mediante la
cual la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia cobraba a la
Gobernación del Casanare la suma de $126’179.894.oo, por concepto del
pago correspondiente a los aportes de primero y segundo semestre
académico del 2002 del programa de contaduría pública (fl . 32 c1).
18
Expediente: 34412
Actor: Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia
Demandado: Departamento de Casanare
Referencia: Apelación sentencia contractual
2.11.
Oficio No. DAF-1198 del 4 de octubre de 2006 por el cual el Director
Administrativo y Financiero de la UPTC remitió al rector de esa Universidad un
listado de las ejecuciones presupuestales del periodo de 1999 a 2 de octubre
de 2006 correspondiente al convenio No. 051 (fl. 56-94 c3).
2.12. Listado de los pagos que realizó en nómina la UPTC a los docentes de
planta, ocasionales y catedráticos adscritos a Contaduría Pública, durante
la vigencia 2000, 2001, 2003, 2005 y 2006 (fl. 95-98 c2).
2.13. Informe sobre actividad académica del cuerpo docente de la facultad
de contaduría pública en el UPTC. (fl. 100-0135 c2).
2.14. Listados de alumnos admitidos y planillas de registro académicos del
programa de contaduría pública de la UPTC, para al año 2002 (fl. 236-279
c2).
2.15. Relación de matrículas en el programa de contaduría pública de la
UPTC para el primer semestre de 2003 (fl. 280-282 c2).
2.16. Informe sobre alumnos matriculados en el programa de contaduría
pública para el primer semestre de 2003 (fl. 288-290 c2).
2.17. Liquidación de horas cátedra y nómina del primer semestre académico
de 2003 del programa de Contaduría pública (fl. 292-295 c2).
2.18. Planilla de notas del programa contaduría pública, correspondiente al
segundo semestre del 2003 (fl. 300-301 c2).
2.19. Planillas de calificaciones del alumnas cursantes del programa de
contaduría de la UPTC durante los años 2001-2002 (fs. 628-786 c3).
19
Expediente: 34412
Actor: Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia
Demandado: Departamento de Casanare
Referencia: Apelación sentencia contractual
3.- De la acción procedente para ventilar asuntos emanados de los
convenios interadministrativos y el término oportuno para ejercerla.
De manera uniforme y reiterada la jurisprudencia de esta Corporación ha
sostenido que en cuanto la celebración de los convenios interadministrativos
supone una de las formas de la actividad negocial de las entidades del
Estado en la que confluyen las voluntades de varias autoridades de la
Administración y cuya finalidad no es otra distinta a “la de cumplir en forma
conjunta con las funciones a cargo de ambas entidades, o prestar servicios
públicos que le han sido encomendados”2, la acción procedente para
obtener las declaratorias y reconocimientos derivados de dichos acuerdos,
por contera habrá de ser la acción contractual.3
Y como resulta apenas natural, para computar el término de caducidad de
la misma, se debe seguir la misma orientación y reglas que sobre la materia
regula el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, vigente para la
época de interposición de la presente demanda.
En un caso similar al que ocupa la atención la Sala, esta Subsección se
pronunció acerca de la caducidad de la acción contractual cuando se
pretendían declaratorias y reconocimientos emanados de un convenio
interadministrativo sometido a liquidación bilateral, en los siguientes términos:
“Así, pues, la Sala acoge los planteamientos expuestos por el Tribunal,
en torno a que el convenio 009 de 1999 fue liquidado bilateralmente
el 28 de febrero de 2000, a lo que se agrega que en ese instante tal
liquidación adquirió fuerza vinculante para las partes, de manera que
no es posible desconocer lo establecido en el acta que la contiene,
salvo que el juez la invalide por encontrar en ella algún vicio del
consentimiento (error, fuerza o dolo).
Ahora bien, teniendo en cuenta lo anterior, cualquier acción judicial
que se pudiera intentar para dirimir las diferencias que se presentaron
Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de abril 30 de 2008. C. P. Enrique José
Arboleda Perdomo. Rad. 1881.
2
Sobre el particular consular sentencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, del 7 de octubre de
2009, expdiente: No. 35476, C.P. Enrique Gil Botero.
3
20
Expediente: 34412
Actor: Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia
Demandado: Departamento de Casanare
Referencia: Apelación sentencia contractual
en torno a la relación contractual se hallaba caducada para la fecha
en que fue interpuesta la demanda.
Las normas relativas a la caducidad de la acción son de naturaleza
procesal4, pese a que tienen un trasfondo sustancial, porque limitan
en el tiempo el ejercicio del derecho público de acción5; por
consiguiente, los límites objetivo - temporales que extinguen con el
paso del tiempo la posibilidad de poner en funcionamiento el
aparato jurisdiccional se encuentran supeditados a la normatividad
imperante al momento en que acontece el supuesto que permite
acudir a la jurisdicción, en procura de la protección o de la
satisfacción del derecho subjetivo conculcado, de manera que la
inactividad del administrado, por el período determinado en la ley,
genera inexorablemente la caducidad de la acción. Tal
planteamiento se acompasa con lo previsto por los artículos 386 y 407
de la Ley 153 de 1887.
En el sub lite, la caducidad de la acción contractual consagrada en
el artículo 87 del C.C.A. (subrogado por el artículo 32 de la Ley 446 de
1998) se debe contar conforme a la preceptiva consagrada en el
artículo 136 del C.C.A., luego de la modificación introducida por el
artículo 44 de la Ley 446 de 1998, norma que se hallaba vigente para
la fecha en la cual fue liquidado el convenio interadministrativo 009
de 1999.
El numeral 10 (literal d.) del citado artículo 44 de la Ley 446 de 1998
(artículo 136 del C.C.A.) consagra que, en los contratos que “…
requieran de liquidación y ésta sea efectuada unilateralmente por la
administración …”, el término de caducidad será de dos (2) años,
contados desde la ejecutoria del acto que la apruebe; pero, si la
administración no lo liquida “… durante los dos (2) meses siguientes al
vencimiento del plazo convenido por las partes o, en su defecto del
establecido por la Ley, el interesado podrá acudir a la jurisdicción
para obtener la liquidación en sede judicial a más tardar dentro de los
16.541 y 15.117 y sentencia proferida por la Subsección “A”, de la misma Sección Tercera, el 7 de abril de
2011, exp. 14.827.
5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia del 10 de marzo
de 2010, exp. 36.489.
“ARTÍCULO 38. En todo contrato se entenderán incorporadas las leyes vigentes al tiempo de su
celebración.
6
“Exceptúanse de esta disposición:
“1. Las leyes concernientes al modo de reclamar en juicio los derechos que resultaren del contrato, y
“2. Las que señalan penas para el caso de infracción de lo estipulado; la cual infracción será castigada
con arreglo á la ley bajo la cual se hubiere cometido”.
7 “ARTÍCULO 40. Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las
anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Pero los términos que hubieren empezado a
correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas, se regirán por la ley vigente al tiempo
de su iniciación” (la norma transcrita fue modificada por el artículo 624 de la Ley 1564 de 2012 –Código
General del Proceso-).
21
Expediente: 34412
Actor: Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia
Demandado: Departamento de Casanare
Referencia: Apelación sentencia contractual
dos (2) años siguientes al incumplimiento de la obligación de
liquidar… ”.
En ese sentido, el término de caducidad comenzó a correr el 29 de
febrero de 2000 y se suspendió el 30 de octubre de 2001, fecha en la
cual fue presentada en la Procuraduría General de la Nación una
solicitud de conciliación prejudicial por parte de la Corporación
Autónoma Regional de la Orinoquía, con el fin de solucionar las
diferencias que se presentaron durante la ejecución del convenio 009
de 1999. La solicitud de conciliación suspendió por tres (3) meses el
término de caducidad, de conformidad con lo previsto por el artículo
21 de la Ley 640 de 20018, pues la providencia que improbó el
acuerdo logrado por las partes fue proferida el 31 de enero de 2002
por el Tribunal Administrativo de Casanare (fls. 29 a 41, C. 1), es decir,
después de vencidos los tres (3) meses del período de suspensión del
término de caducidad.
En tales condiciones, el término de caducidad se reanudó el mismo 31
de enero de 2002 y feneció 29 de mayo del mismo año.
La demanda fue presentada el 17 de septiembre de 2002 (fl. 13, C. 1),
fecha para la cual ya había ocurrido el fenómeno jurídico de la
caducidad de la acción; por tal razón, la sentencia de primera
instancia se confirmará.”9
4-. Análisis del recurso.
La Sala recuerda que los planteamientos del recurso de apelación apuntan
a
señalar
que
el
acta
de
liquidación
bilateral
del
convenio
interadministrativo No. 051, suscrito por el Departamento del Casanare y la
Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia en realidad no
constituyó un acta de liquidación final o definitiva por cuya virtud se
entendiera culminado el vínculo contractual y, menos aún, con la entidad
suficiente para liberar de las obligaciones contraídas por los extremos
contratantes y, por lo tanto, al haberse extendido la vigencia del convenio
con posterioridad a la fecha en que fue liquidado y durante la época en
que se prestó el servicio educativo por la UPTC, viable resultaba predicar su
incumplimiento por parte del ente territorial por cuenta de la falta de pago
Norma que se hallaba vigente para la fecha de presentación de la solicitud de conciliación prejudicial y
para la fecha de improbación del acuerdo conciliatorio.
8
9
Subsección A, Sección Tercera, Consejo de Estado, 9 de octubre de 2013, expediente: 25440, Actor:
Codeter, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera.
22
Expediente: 34412
Actor: Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia
Demandado: Departamento de Casanare
Referencia: Apelación sentencia contractual
de los servicios prestados.
Revisado el material probatorio, específicamente el documento contentivo
de la liquidación del convenio interadministrativo de Cooperación, suscrita
el 17 de octubre de 2001 por el Departamento de Casanare y la UPTC, para
la Sala fuerza concluir que la intención de los partes del convenio,
consignada al suscribir el acta de liquidación a la que se alude, no fue otra
distinta que la de culminar por mutuo concenso la relación obligacional
emanada del acuerdo negocial de cooperación.
No podría afirmarse cosa distinta si se tiene en consideración, en primer
lugar, que en la motivación del acta se dejó expresa constancia de que el
ente territorial apropió los recursos correspondientes al primer y segundo
semestre de las vigencias del año 2000 y 2001, quedando sin ningún sustento
presupuestal los compromisos correspondientes a los años 2002, 2003 y 2004,
pues para efectos de comprometer vigencias futuras el Departamento
debía
obtener
autorización
previa
de
la
respectiva
Asamblea
Departamental, trámite que en el caso no se agotó, siendo esta la razón que
constituía la causa principal para dar por terminado el vínculo convencional,
tal cual, de manera expresa, se registró en el cuerpo del acta.
Como segundo aspecto de relevancia debe anotarse que las partes, luego
de realizar el respectivo cruce de cuentas por los servicios educativos hasta
ese momento dispensados, equipararon el valor de la suma ejecutada con
la suma adeudada por el Departamento a la UPTC, con lo cual se
declararon a paz y salvo.
En tercer lugar, la culminación de las promociones de pregrado de
Contaduría Pública, cuya financiación quedó inconclusa precisamente por
la terminación por mutuo acuerdo del convenio que las amparaba, quedó
supeditada a que las partes iniciaran de forma inmediata los términos de un
nuevo convenio que garantizara su finalización, condición que finalmente
nunca se cumplió por cuanto en lo sucesivo las partes no suscribieron
convenio alguno con el aludido propósito.
23
Expediente: 34412
Actor: Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia
Demandado: Departamento de Casanare
Referencia: Apelación sentencia contractual
Todo cuanto acontece es suficiente para concluir que, contrario a lo
sostenido en la alzada, el acta de liquidación por mutuo acuerdo del
convenio
interadministrativo
suscrita
el
17
de
octubre
de
2001,
efectivamente, constituyó el acta de liquidación final del acuerdo negocial,
sin que sea posible afirmar que con posterioridad a esa fecha las partes
continuaron obligadas en los mismos términos de sus estipulaciones.
La anterior conclusión, sin duda alguna, tiene vocación de impactar el
análisis que merece la presente controversia en consideración a lo siguiente:
El petitum de la demanda se dirigió a obtener la declaratoria de existencia
del convenio interadministrativo No. 051 de 1998, así como su declaratoria
de incumplimiento por parte del Departamento de Casanare, convenio
que, como se anotó, se terminó y se liquidó por mutuo acuerdo el 17 de
octubre de 2001.
Así pues, emerge con claridad que el término de dos años de caducidad de
la acción contractual dirigida en el presente debate a obtener la
declaratoria de incumplimiento del Convenio Interadministrativo No. 051,
como acertadamente lo advirtió el Tribunal de Primera instancia, debía
contarse desde el día siguiente a la fecha en que se liquidó bilateralmente,
de manera definitiva, el acuerdo convencional, esto es desde el 18 de
octubre de 2001.
En ese contexto, la parte actora contaba hasta el 20 de octubre de 2003 –
ello por cuanto el 18 de octubre de ese año era sábado, por lo cual el
término se traslada hasta el siguiente día hábil- para incoar la acción
respectiva
tendiente
a
obtener
cualquier
tipo
de
declaratoria
o
reconocimiento emanado del convenio en referencia. En este punto resulta
de capital importancia advertir que todo lo ocurrido con posterioridad a la
fecha de liquidación definitiva del mismo, naturalmente no habría podido
reclamarse a través de este mismo cauce procesal en cuanto la prestación
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Expediente: 34412
Actor: Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia
Demandado: Departamento de Casanare
Referencia: Apelación sentencia contractual
de servicios que durante ese lapso subsiguiente se hubiere llevado a cabo,
se encontraría desprovista del sustento contractual o convencional que las
amparara y por ende que les sirviera de soporte jurídico para incoar una
acción de naturaleza contractual.
Hechas las anteriores precisiones, se reitera que el término de caducidad de
la acción contractual para reclamar la declaratoria de incumplimiento del
convenio de cooperación No. 051, en principio, vencía el 20 de octubre de
2003. Con todo, cobra relevancia señalar que las partes adelantaron el
trámite de conciliación prejudicial ante la Procuraduría 53 Judicial
Administrativa, trámite que culminó el
18 de diciembre de 2003 al ser
declarada fallida la respectiva audiencia.
Al respecto, ha de tenerse en cuenta que de conformidad con los
mandatos del artículo 21 de la Ley 640 de 2001, el término de caducidad de
la respectiva acción no correría desde el recibo de la solicitud de
conciliación prejudicial en la Procuraduría, sin que dicha suspensión pudiera
exceder de tres (3) meses, conforme a la siguiente regla.
“ARTICULO 21. Suspensión de la prescripción o de la caducidad. La
presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho
ante el conciliador suspende el término de prescripción o de
caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio
o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en
que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las
constancias a que se refiere el artículo 2º de la presente ley o hasta
que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo
anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola
vez y será improrrogable.”
Descendiendo al análisis del caso, ha de advertir la Sala que aun cuando en
el expediente no reposa constancia de la fecha en que se presentó
la
solicitud de conciliación extrajudicial, contando sólo con aquélla en que se
declaró fallida, lo cierto es que ello no impide concluir que en todo caso el
término de interrupción de la caducidad no podía exceder de tres meses.
De ahí que los dos años de caducidad de la acción contractual, solo
habrían podido extenderse por cuenta de la aludida interrupción por el
tiempo que autorizaba la norma.
25
Expediente: 34412
Actor: Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia
Demandado: Departamento de Casanare
Referencia: Apelación sentencia contractual
En consecuencia si el término de caducidad inicialmente vencía el 20 de
octubre de 2003, con independencia de la fecha en que se hubiere
impetrado la solicitud de conciliación extrajudicial, esta circunstancia a lo
sumo habría podido ampliarlo por tres meses más, es decir hasta el 20 de
enero de 2004. Sin embargo, la demanda objeto de estudio se radicó el 11
de enero de 2005, situación a partir de la cual se evidencia con claridad
que la acción contractual a través de cuyo ejercicio la UPTC pretendió la
declaratoria de incumplimiento del convenio de cooperación No. 0051 fue
incoada extemporáneamente y, en tal virtud, la decisión impugnada se
encuentra acertada.
Ahora bien, sin perjuicio de lo expuesto, y en congruencia con los
argumentos del recurso de alzada, no puede pasar por alto la Sala el hecho
de que en las pretensiones de condena invocadas en la demanda,
consecuenciales a la declaratoria de existencia e incumplimiento del
convenio de cooperación No. 0051, se solicitó reconocer el pago de los
servicios educativos y suministros realizados por la UPTC, en desarrollo del
programa de contaduría pública para los semestres cursados durante los
años 2002 y 2003, esto es, ejecutados con posterioridad a la fecha en que el
convenio que supuestamente les sirvió de marco a su prestación había
finalizado y liquidado por las partes. De igual manera el fundamento fáctico
que se compendia en el libelo introductor da cuenta de la prestación de
servicios educativos por un periodo que abarcó más allá del año 2001, tras
desvanecerse el convenio que supuestamente les servía de sustento jurídico.
En el orden expuesto, emerge con claridad que en realidad lo que la parte
busca, argumentando la supuesta existencia de una relación negocial es el
reconocimiento de unos valores que se prestaron sin ningún soporte
convencional. No obstante, las pretensiones declarativas de las cuales el
demandante pretendía derivar el consecuente reconocimiento económico
se encuadraron dentro del marco de una acción contractual, cuyo ejercicio
se reitera, fue extemporáneo por cuanto el convenio supuestamente
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Expediente: 34412
Actor: Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia
Demandado: Departamento de Casanare
Referencia: Apelación sentencia contractual
incumplido y respecto del cual se dice contener el soporte jurídico de la
prestación de los servicios educativos que ahora se reclaman fue liquidado
definitivamente por las partes tres años antes de incoar la demanda, a pesar
de que en esta oportunidad la parte actora pretenda desconocer los
efectos y alcance de dicha liquidación final.
Como se advirtió anteladamente, está acreditado en el plenario que el
convenio interadministrativo No. 051, suscrito entre las partes se liquidó
bilateralmente el 17 de octubre de 2001, mediante acta de mutuo conceso,
la cual, a partir de ese entonces puso fin al arreglo convencional de
cooperación, de tal suerte que no es posible jurídicamente concluir, o
incluso llegar a analizar siquiera, si el mismo se incumplió al no reconocer el
Departamento unos aportes por unos servicios ejecutados en los años
subsiguientes a su terminación.
A lo anterior cabe agregar que en la demanda no se elevaron pretensiones
subsidiarias encaminadas a obtener la existencia de un enriquecimiento sin
causa por la prestación de servicios educativos sin que existiera un convenio
que los cobijara. Por el contrario, constantemente, incluso en el escrito de
impugnación la parte demandante insistió en que los servicios prestados se
encontraban comprendidos en el convenio de cooperación No. 0051 cuya
declaratoria de incumplimiento se deprecaba, el cual, según su parecer, a
pesar de haber sido liquidado de mutuo concenso por las partes continuaba
vigente y produciendo plenos efectos.
Así las cosas, para la Sala, abordar el estudio del caso desde la óptica del
enriquecimiento sin causa, como lo sugiere el apelante, sin duda pondría en
riesgo el principio de congruencia que debe orientar todas las decisiones
judiciales y del mismo modo transgrediría el debido proceso de la
contraparte, la cual ejerció su defensa respecto de los cargos formulados en
la demanda, esto es frente a la declaratoria de incumplimiento del convenio
No. 0051 que se le atribuía.
En consecuencia los argumentos del recurso de apelación no están
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Expediente: 34412
Actor: Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia
Demandado: Departamento de Casanare
Referencia: Apelación sentencia contractual
llamados a prosperar.
Sin embargo, en este estado la Sala conviene en la necesidad de precisar
que aun cuando el Tribunal de primera instancia acertó al declarar probada
la excepción de caducidad de la acción contractual, lo cierto es que dicha
decisión no daba lugar a un fallo inhibitorio como erradamente se consignó
en la sentencia recurrida.
En ese sentido resulta imperativo reiterar la postura jurisprudencial adoptada
de antaño10, cuya tesis esencial impone que en los eventos en que los
cuales el proceso finaliza con una sentencia en la que se declara probada
la excepción de caducidad de la acción, en cuanto a partir del
vencimiento de dicho término se extingue el derecho de acción previsto por
el ordenamiento jurídico, circunstancia que sin duda impide a la parte
demandante presentar una nueva demanda contra la misma persona, por
los mismos hechos y con las mismas pretensiones, tal análisis conduce a
desestimar las súplicas de la demanda y no a proferir un fallo inhibitorio. En
consecuencia, la Sala modificará el numeral primero de la parte resolutiva
de la providencia apelada, mediante el cual se declaró probada la
excepción de caducidad de la acción propuesta por la parte demandada
Ver fallo del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia de
11 de mayo de 2000. C.P.: María Elena Giraldo Gómez. Radicado: 12200:
10
“En consecuencia en cuanto la motivación del fallo del Tribunal estuvo acertada porque encontró
probada la caducidad de la acción. No ocurre lo mismo con la parte resolutiva del fallo, en la
declaración inhibitoria.
El Código Contencioso Administrativo indica que en la sentencia se deberán decidir, entre otros, las
excepciones propuestas (art. 170).
Por lo tanto si se encontró que tuvo ocurrencia real el hecho jurídico de caducidad de la acción debió
no sólo mencionarse en la parte motiva, sino también declararse en la resolutiva, que implica que el fallo
no es inhibitorio. Tanto es así que el demandante no puede volver a proponer nueva demanda entre las
mismas partes, los mismos hechos e idéntico objeto.”
Esta posición actualmente se encuentra vigente. Ver entre otras sentencias de la Sección Tercera
Subsección A, 10 de marzo de 2011, Exp: 21200. “Ahora bien, si la Sala entiende que acertó el a quo al
declarar la caducidad de la acción en la forma y por las razones que se dejaron dichas, no puede pasar por
alto que se equivocó en cuanto a la consecuencia jurídica que habría de sobrevenir a la declaratoria de
caducidad, circunstancia que, como pasa a explicarse, impone se deba modificar el segundo
ordenamiento de la sentencia impugnada.
En efecto, el a quo, en la sentencia proferida en primera instancia, se declaró inhibido para preferir
sentencia de mérito, visión de la que no participa la Sala y que obliga a que, como consecuencia de la
declaratoria de caducidad de la acción, se nieguen las pretensiones de la demanda.”
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Expediente: 34412
Actor: Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia
Demandado: Departamento de Casanare
Referencia: Apelación sentencia contractual
y se inhibió para emitir pronunciamiento de fondo, para en lugar de esto
último, negar las pretensiones de la demanda
5. No hay lugar a condena en costas.
Finalmente, toda vez que para el momento en que se profiere este fallo, el
artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que sólo hay lugar a la imposición de
costas cuando alguna de las partes haya actuado temerariamente y, en el
sub lite, debido a que ninguna procedió de esa forma, no habrá lugar a
imponerlas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la
República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA
PRIMERO.- MODIFICAR el numeral primero de la parte resolutiva de la
sentencia proferida el 7 de junio de 2007, por el Tribunal Administrativo de
Casanare, y en su lugar se dispone:
“PRIMERO: Declarar probada la excepción de caducidad de la
acción contractual, propuesta por la parte demandada y en
consecuencia se niegan las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO.- CONFIRMAR los demás numerales de la sentencia apelada.
TERCERO.- Sin condena en costas.
CUARTO.- En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de
origen.
COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE
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Expediente: 34412
Actor: Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia
Demandado: Departamento de Casanare
Referencia: Apelación sentencia contractual
HERNAN ANDRADE RINCON
CARLOS ALBERTO ZAMBRANOBARRERA
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