Planeación de las zonas metropolitanas

LA PLANEACIÓN DE LAS ZONAS METROPOLITANAS
El Caso de Veracruz
Las llamadas Zonas Metropolitanas −o Conurbadas− pueden definirse como el resultado de la agregación, por
crecimiento territorial indiscriminado, de dos o más centros de población; en su mayoría, a partir de ciudades
medianas generadas en nuestro país antes del siglo XIX.
En ellas, como en ningún otro lugar, es donde mejor se manifiestan la diversidad y la idiosincrasia ciudadana,
y donde con más frecuencia se da la máxima paradoja urbana. Aquí se encuentran algunos de los más excelsos
valores ciudadanos y es donde mejor suele sintetizarse el temperamento urbano, tanto de las ciudades mismas
(en su aspecto morfológico) como de sus habitantes. Pero es, también, donde aparecen con más frecuencia las
lacras sociales y donde más se pierden las particularidades que dan carácter e identidad a una urbe y sus
habitantes.
Como ocurre en otros muchos ámbitos urbanos, especialmente en los últimos lustros, las zonas metropolitanas
−y sobre todo sus alrededores− se han visto sometidas también al embate constante y avasallador de fuerzas
económicas y políticas sustentadas en la especulación inmobiliaria, las unas, y en intereses personales las
otras. En este documento se aborda concretamente el caso de la ciudad de Veracruz y su zona de influencia,
que no son ajenas al fenómeno.
Si en los Veintes se inicia una tímida expansión de la ciudad hacia el sur y el poniente, es a partir de la década
de los Cincuentas cuando empieza a experimentar un crecimiento acelerado que, desde esos años, ocupa
terrenos en zonas consideradas hasta entonces como inadecuadas (hacia el poniente) y en el ámbito territorial
del municipio de Boca del Río (hacia el sur).
Para la década de los años ochenta esa especulación urbana, expresada en la acción incontrolada de
fraccionadores (o desarrolladores urbanos, como prefieren llamarse a sí mismos) extiende
indiscriminadamente la existente mancha urbana más allá de sus tradicionales límites físico−geográficos (vías
de ferrocarril hacia el norte, dunas, pantanos y otros humedales hacia el poniente y el sur), y la zona crece de
manera inusitada. A partir de los años noventa, y hasta la fecha, el proceso continúa incrementándose sin una
planeación y un control efectivos, generando un crecimiento territorial anárquico y disperso y, por ende, una
fragmentación −y sedimentación social− del fenómeno urbano: pobres hacia el norte y poniente, y ricos hacia
el sur; mientras, el Centro Histórico y áreas aledañas pierden aceleradamente población, convirtiéndose en un
inmenso centro comercial caótico, sucio, deteriorado social y físicamente, ruidoso y atiborrado de coches en el
día y solitario y peligroso en la noche. Se trata, evidentemente, de un proceso recurrente en el que los recursos
y la acción pública, por sí solos, siempre son insuficientes para remediar los problemas.
Para entender y tratar de explicar este complejo proceso, es necesario tomar en cuenta varios factores
causales. Entre los más importantes:
• Falta de planeación integral, con la inevitable ausencia de formación e información pública sobre lo
que es, lo que busca, lo que hace −y puede hacerse con ella−, qué áreas abarca, y quiénes pueden y
deben participar, cómo deben participar y qué le toca a cada cual
• Falta de planeación urbana adecuada, es decir, planeación parcial, incompleta y, generalmente, a muy
corto plazo; entendida sólo como el hacer obra pública, sin atender aspectos sociales, culturales o
educativos (patrimonio intangible). Las más de las veces, fundamentada en intereses particulares o
políticos que no incluyen la participación ciudadana
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• Funcionarios y responsables de esa planeación cuyos nombramientos obedecen a trasfondos políticos
o económicos, y no necesariamente a su experiencia y conocimientos profesionales en el tema.
Paternalismo y manipulación social. Criterios de inmediatismo en acciones de obra pública, sin planes
ni programas congruentes con visión holística. Toma de decisiones arbitrarias de carácter personal y
no de equipos multidisciplinarios
• Irresponsabilidad −y a veces corrupción− de funcionarios que toleran y autorizan la construcción
−regular o no− de nuevos asentamientos en zonas inadecuadas, restringidas, de riesgo o de reserva
ecológica, a pesar de normas oficiales establecidas y alguna denuncia ciudadana
• Falta de rendición de cuentas de funcionarios y técnicos de la planeación; por desconocimiento,
ocultamiento o desidia. Impunidad de quienes realizan −por ignorancia, deformación social o
intereses políticos o económicos− obras innecesarias o de lucimiento personal (trascendencia)
utilizando recursos públicos, o acciones que lesionan el entorno natural o urbano
• Trazo, construcción o ampliación de vialidades pensadas en función de los automóviles y no de las
personas, sin considerar con criterio social y ecológico las consecuencias que en la orientación del
crecimiento urbano y la segregación social generan
• El fenómeno de las invasiones, a veces espontáneas (las menos), a veces simuladas, a veces planeadas
y concertadas, de predios rurales lindantes con la mancha urbana que forzadamente incorporan al
mercado inmobiliario terrenos sin infraestructura ni servicios, y que en muy corto plazo se convierten
en focos de presión social que los demandan
• Ausencia total de participación ciudadana plena en los procesos de planeación, o participación
amañada (a modo), acotada o supeditada a intereses de grupos políticos o económicos
No puede soslayarse, entre estos factores, el de la conducta de amplios sectores sociales de pobladores que,
manipulados por poderosos intereses económicos y eficaces campañas publicitarias, buscan obtener una
vivienda −no importa dónde− como patrimonio y, en más de un sentido, como imagen de posición social
El factor más importante de ese deterioro urbano es la falta de participación social plena. Es este un hecho que
resulta altamente revelador de dos situaciones latentes y poco tomadas en cuenta (incluso, ocultadas o
soslayadas): el no considerar al ciudadano en las decisiones que atañen a su ciudad y en su propia pasividad y
autoexclusión del proceso.
Esta pasividad ciudadana también obedece a una muy arraigada actitud de indiferencia alimentada por la ya
extendida costumbre de delegar −por desidia, pereza o comodidad− intereses colectivos y funciones en
representantes políticos, sociales, laborales, etc., quienes no siempre cumplen cabalmente su encargo, o se
involucran en prácticas de corrupción; y en peritos, técnicos y expertos −tanto del sector público como del
privado− que ni contemplan ni entienden cabalmente las necesidades de los grupos mayoritarios de
ciudadanos, o simplemente las ignoran. Pocas son las veces en las que el ciudadano común tiene la
oportunidad de participar en la planeación de su ciudad; pero cuando lo intenta, casi nunca es tomado en
cuenta. Como bien dice Henri Lefebvre: Se le evoca, se le invoca, pero casi nunca se le convoca...", salvo
quizás, cuando se le necesita para legitimar acciones o respaldar decisiones políticas tomadas de antemano.
Es cierto que, de cuando en cuando, levantan su voz ciudadanos y grupos de ciudadanos genuinamente
preocupados por esta situación quienes, de diferentes maneras, han tratado de evitar el deterioro urbano
generalizado que estas acciones conllevan; a veces, es cierto, con visiones un tanto limitadas de los problemas
y de sus posibles soluciones, pero ciertas, sin lugar a dudas. Muchas de esas ideas e iniciativas, a pesar de
todo, pueden y deben ser rescatadas e integradas en la planeación urbana, pues representan una parte
importante de la vox populi que busca devolver a sus conciudadanos −en general, a quienes por una u otra
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causa usan las ciudades− su derecho a disfrutar de un entorno sano y equilibrado, a rescatar, con orgullo, la
historia y la belleza que en sus calles, muros y plazas aún conservan.
Solucionar los problemas de las zonas metropolitanas requiere del concurso de todos. Es necesario sentarse a
una mesa de análisis, colectiva e incluyente, de discusión y propuestas −sobre todo propuestas ciudadanas−
para llegar, de manera consensuada, a soluciones viables a corto, mediano y largo plazo; plantearse qué
ámbito urbano se quiere en el futuro para nosotros, para otros conciudadanos, para quienes nos visitan, para
todos; y actuar en consecuencia. Las coincidencias siempre serán más que las diferencias; los puntos de
interés común siempre serán más que las divergencias.
Los tres sustentos fundamentales para lograr el éxito son simples y están a nuestro alcance:
1.− la ya mencionada participación ciudadana;
2.− la información y la capacitación, y
3.− la honestidad y la rendición de cuentas.
Participación ciudadana amplia y verdaderamente responsable, comprometida socialmente y representativa (y
no sólo de grupos de poder o de cuates del gobernante en turno); información veraz, completa, oportuna y
accesible a todos y en todo tiempo, y capacitación y experiencia en funcionarios y técnicos de la planeación;
y, por encima de todo, honestidad y rendición de cuentas; en funcionarios, en representantes sociales, en
ciudadanos.
Pero llegar a ello no es fácil, ni inmediato. Implica desprenderse de añejos prejuicios y extirpar intereses
personales; implica hacer uso de enormes dosis de solidaridad social, de buena voluntad y de creatividad.
Requiere de convencerse −de convencernos todos− que si las acciones que se emprendan benefician en
primera instancia a los menos favorecidos económica y socialmente, por consecuencia lógica e inevitable a la
comunidad en su conjunto, a todos, nos irá bien o aún mejor. No olvidemos que una buena situación
económica generalizada ayuda, entre otras cosas, a generar fuentes de trabajo bien remuneradas, a mejorar los
ingresos, a disminuir la pobreza y la delincuencia, a propiciar la equidad social y, consecuentemente, a tener
una mejor ciudad, sin importar su tamaño.
Las acciones de planeación para el mejoramiento o la recuperación social, económica y política plena de las
zonas metropolitanas van más allá de hacer pasos a desnivel, retirar ambulantes o pavimentar calles. La
estrategia debe partir de una concepción integral que, como se ha dicho, analice causas y efectos, atacando y
corrigiendo aquellas que sean negativas y no simplemente pretendiendo paliar los segundos.
Si lo que se quiere es, por ejemplo, liberar áreas urbanas de la presencia de vendedores ambulantes, no basta
con reubicarlos (ya sabemos que en plazos muy cortos, casi inmediatamente, aparecen otros); hay que atender
y remediar las causas económicas y sociales que propician el fenómeno. Si lo que se quiere es generar
ambientes urbanos atractivos no basta con pintar fachadas o colocar luminarias; hay que integrar las distintas
actividades urbanas en los diferentes barrios y, especialmente, generar espacios abiertos amplios y agradables
donde el ciudadano pueda caminar, jugar, encontrarse con gente, pasear; en una palabra: donde disfrute de su
ciudad.
Los planes, programas y propuestas de acciones tendientes a revertir la actual situación de la Zona
Metropolitana de Veracruz, para ser exitosos, deben concebirse para su aplicación en tres etapas: a corto,
mediano y largo plazos, y fijarse metas alcanzables en cada uno de ellos.
En el corto plazo, por ejemplo, rediseñando muchos de los actuales espacios ciudadanos para privilegiar al
peatón y al transporte no motorizado, y restringir el acceso al automóvil; en el mediano, proponiendo medidas
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y acciones concretas que frenen la dispersión urbana, que reviertan la pérdida o destrucción de entornos
sociales o naturales y propicien su pleno aprovechamiento, y estableciendo un sistema metropolitano de
transporte colectivo (SMT) que permita una comunicación (movilidad urbana) incluyente, segura y eficiente;
finalmente, en el largo plazo, mediante la puesta en marcha de un Plan Metropolitano Intermunicipal (PMI)
que coordine las acciones individuales y conjuntas de los municipios que integran la Zona Metropolitana.
Sobra decir que, independientemente de estos plazos, las tareas −y las obligaciones para cumplirlas− no
empiezan en un futuro indeterminado; empiezan, con el consenso de los diferentes actores (sociales, públicos
y privados), aquí y ahora.
El rediseño de espacios urbanos a corto plazo aprovecha la infraestructura existente y plantea acciones como
la creación o habilitación de más espacios peatonales abiertos (plazas, parques, jardines), ampliación de
banquetas, cruces vehiculares controlados (semáforos, lomos, reductores de velocidad) y restricciones
crecientes al uso del automóvil y al estacionamiento en vía pública de vehículos privados (especialmente en el
Centro Histórico y zonas conflictivas), propiciando y alentando medidas para la creación de estacionamientos
−subterráneos y de superficie− fuera de esas zonas conflictivas.
Los problemas de la pérdida de entornos y la dispersión urbana deben abordarse en dos rubros; en primer
término, rescatando aquellos que, aunque degradados, cuentan con toda la infraestructura y los servicios
urbanos y deben ser aprovechados para una redensificación adecuada, con mezcla de vivienda y otras
actividades; en segundo, y de manera enfática, estableciendo normas claras de operación y uso, y demandando
respeto absoluto a lo establecido, sean leyes u ordenamientos jurídicos existentes o acordados como resultado
de los consensos. El SMT, por su parte, se atiende en dos vertientes: brindando orientación y asistencia a los
concesionarios para la creación de empresas eficientes (nuevos modelos empresariales, capacitación de
operadores, cambio de unidades, sistemas de cobro, obtención de créditos y asistencia y otros rubros),
buscando que se dé un servicio de calidad, tanto a los usuarios del transporte mismo como a los de las
vialidades; y, paralelamente, diseñando, habilitando y proveyendo, como contraparte pública, la
infraestructura necesaria (carriles exclusivos, paradores, terminales, señalización, etc.) que garantice una
operación expedita y segura. El éxito social y económico de estas iniciativas lo prueban múltiples ejemplos en
funciones, tanto en otras ciudades del país como en el extranjero.
La cooperación y coordinación intermunicipales son el factor clave para el desarrollo sano de zonas
metropolitanas como la de Veracruz. Cada vez es más evidente que las acciones municipales aisladas −un
tanto soberbias y basadas en estrechas concepciones de autonomía y temporalidad− sólo contribuyen a una
mayor anarquía en el crecimiento territorial y, de manera indirecta, a la desigualdad social. No es aceptable
que la creación de fraccionamientos habitacionales en zonas cada vez más alejadas y desconectadas de la
mancha urbana, o en zonas naturales protegidas o de riesgo, siga siendo consecuencia de la acción
incontrolada de promotores inmobiliarios y de autorizaciones municipales que, buscando ingresos fáciles e
inmediatos (cobro de permisos, autorizaciones, aprobaciones, etc.) o por presiones políticas o económicas
acepten su construcción. Las graves consecuencias que ello ha acarreado pueden constatarse en las grandes
distancias, pérdida de tiempo y mayores recursos gastados en transportarse de un lugar a otro de la
conurbación.
En este sentido, el Instituto ha venido haciendo gestiones para que se ponga en operación su propuesta para un
Plan Metropolitano Intermunicipal (el PMI), que permita no sólo el intercambio oportuno de información
entre las administraciones municipales, sino su coordinación en materia de acciones, obras, administración y
efectos. Con un plan de esta naturaleza, se evitará, entre otras cosas, la dispersión urbana antes mencionada, la
duplicidad de acciones y malgasto de recursos públicos (o su aplicación en lugares y situaciones que no
encuentran continuidad en el municipio vecino), y la fragmentación de la zona urbana.
No es tiempo de esperar para las zonas metropolitanas −ni siquiera para las ciudades medias o pequeñas−
dádivas oficiales de plantas de ornato, alumbrado público o calles pavimentadas (en una palabra: de obra
pública innecesaria, inconexa o parcial) a cambio de reconocimiento o votos; no es tiempo, ni ético tampoco,
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el publicitar la obra pública como logros de una administración cualquiera, ni de que los funcionarios públicos
se promuevan políticamente o traten de justificar su gestión tomándola como sustento. Es tiempo, sí, de la
realización de obra pública útil, consensuada y planeada a futuro, como una obligación de las autoridades y
una corresponsabilidad de la ciudadanía y, en su caso, de reconocer y destacar la labor de una administración
que se lo haya ganado con el cumplimiento del deber.
Devolver el espacio público −la ciudad toda− a la gente, lograr que lo use más por gusto que por obligación,
no es cuestión de obra pública de relumbrón, ni de declaraciones espectaculares. Es cuestión de propiciar y
alentar la organización y la participación ciudadanas en los asuntos de la ciudad para que sean sus habitantes y
usuarios, junto con las autoridades, quienes decidan qué hacer, dónde, cuándo y cómo. Y juntos, cumplir los
objetivos y las metas propuestas.
La planeación NO es sólo para hacer obra pública. Es un proceso que involucra muchos factores y a TODOS
los ciudadanos. Es, por ello, deber y tarea de nuestras autoridades y representantes −en todos los niveles
políticos, sociales y administrativos− propiciar y alentar esa participación ciudadana, esa información y
capacitación, esa honestidad y rendición de cuentas; pero lo es también, fundamentalmente, de la ciudadanía,
organizándose y buscando y reclamando espacios para ejercerlas responsablemente.
Los conceptos han sido desarrollados a partir de investigaciones propias y de la consulta −y en algunos
casos, resumen o trascripción parcial− de documentos diversos en Internet.
Esas nuevas vialidades casi siempre se hacen pasar por terrenos previamente adquiridos a bajo costo por
promotores particulares (a partir de criterios de especulación del suelo urbano), generando una oferta de este
bien en lugares alejados −y casi siempre desligados− de la mancha urbana existente, generando una mayor
dispersión; o bien, ampliando vialidades existentes −que en muy poco tiempo se saturan y son ocupadas como
estacionamiento público− y que, a futuro, provocan una fragmentación de barrios y entornos ya consolidados.
En ambos casos, el resultado son mayores costos sociales para la población y administrativos para los
gobiernos locales.
Como ocurre con el automóvil, por ejemplo.
Habrá que cuestionar aquí qué se les enseña en las universidades a esos técnicos, peritos y expertos, y con qué
criterios...
Aunque el Decreto de Zona Metropolitana incluye sólo a los municipios de Veracruz, Boca del Río, Medellín
y Alvarado, el PMI incluye a los municipios de M. F. Altamirano y La Antigua, donde es evidente ya la
influencia de la conurbación y, sobre todo, la acción especulativa sobre terrenos factibles de incorporarse al
mercado de suelo urbano.
El problema no está en el tiempo oficial de los funcionarios (es decir, en lo que duren sus períodos
administrativos) sino en la falta de una planeación socialmente incluyente, económicamente congruente, y
cronológicamente diseñada, en la que se dé continuidad a planes, programas y acciones de beneficio
realmente colectivo surgidas de la comunidad y sustentadas por ella.
Muchas veces se adquieren enormes extensiones de terrenos rurales en los municipios aledaños a Veracruz no
sólo porque su costo o las restricciones legales son menores, sino porque los funcionarios municipales, a
cambio de recursos inmediatos para la administración, por presiones y compromisos políticos, o participación
personal en el proceso, las autorizan, comprometiendo el sano desarrollo de la zona.
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